Comentarios a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética E-Book

Alberto Palomar Olmeda

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Monografía
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 973

Beschreibung

La presente obra afronta el estudio de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, cuyo objeto es asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París, lo que implica "facilitar la descarbonización de la economía española, su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades" (artículo 1). El futuro del planeta pasa por cumplir esos objetivos, y en lo que a nuestro país se refiere se trata esta de una ley compleja cuyo cumplimiento corresponde a todas las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias, y que afecta a múltiples ámbitos sectoriales. Una norma que además va a requerir de futuros desarrollos normativos y de redoblar esfuerzos para combatir los ya perceptibles efectos del cambio climático. Esta obra completa el catálogo de Thomson-Reuters Aranzadi.

Leseprobe

ALBERTO PALOMAR OLMEDARAMÓN TEROL GÓMEZDirectores

COMENTARIOS A LA LEY 7/2021, DE 20 DE MAYO, DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Autores

José Miguel Beltrán Castellanos

Sofía Cabedo Uso

Alberto Palomar Olmeda

Gil Manuel Perea Crespillo

Paula Pérez Zapico

Juan Rosa Moreno

Ramón Terol Gómez

Germán Valencia Martín

Primera edición, 2021

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Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1390-450-4

DL NA 1389-2021

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Índice General

ABREVIATURAS

CAPÍTULO 1ORDENACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA

ALBERTO PALOMAR OLMEDA

I.Breve consideración sobre los antecedentes

1.El problema del cambio climático

2.Algunas referencias a la actuación de los Poderes Públicos sobre la materia

2.1.Referencia a la evolución de los instrumentos de política internacional que se han ido dictando a lo largo de los últimos años

2.2.El Acuerdo de París

2.3.La Unión Europea

3.El modelo de la Ley de Cambio Climático y transición energética

3.1.Un breve apunte sobre el título competencial en materia de medio ambiente

A)Doctrina general

B)Conectividad con las políticas sectoriales con incidencia en el ámbito ambiental

C)La STC 87/2019, de 20 de junio de 2019

4.La perspectiva de la responsabilidad de los Poderes Públicos en el ámbito de sus competencias

4.1.La competencia directa

4.2.Los títulos de relación interadministrativa

A)La colaboración entre Administraciones Públicas

B)La cooperación interadministrativa

C)La confusión de títulos de relación interadministrativa

5.Una mínima aproximación a los títulos sectoriales directamente concernidos en la aplicación

5.1.Energía

5.2.Movilidad sin emisiones y transporte

5.3.Políticas ligadas al dominio público

5.4.La ordenación del territorio y el urbanismo

5.5.En las políticas de seguridad y dieta alimentaria

5.6.Conexión con la salud pública

5.7.Política agraria, forestal y de energías renovables

5.8.Políticas de colaboración y que coadyuvan a la determinación del cambio climático como un elemento de proyección general

6.Una valoración de conjunto

II.El denominado título preliminar

1.Preceptos ligados a principios ambientales

2.Preceptos más amplios ligados a la organización de las comunidades políticas

3.Principios ligados a la conexión del cambio climático con otras políticas generales

4.Principios proyectivos y operativos

5.Principios relativos a la conformación del marco de relaciones interadministrativas

III.El marco previo: necesidad de adaptación y de complementación

1.Existencia de normas específicas sobre el cambio climático

2.Ausencia de normativa específica sobre cambio climático en el ámbito de las respectivas Comunidades Autónomas

3.Normatividad directa-diferida

CAPÍTULO 2OBJETIVOS Y PLANIFICACIÓN DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA Y ADAPTACIÓN CLIMÁTICA

JUAN ROSA MORENO

I.Nota previa

II.Objetivos climáticos y energéticos

1.Marco de referencia

2.Articulación y caracteres de los objetivos

2.1.Diverso nivel de concreción de objetivos

2.2.Carácter básico o de competencia estatal

2.3.El principio de no regresión en la determinación de los objetivos

2.4.La no utilización de la técnica de presupuestos de carbono

2.5.La utilización compensatoria de los sumideros de carbono

3.La relevancia jurídica de la determinación legal de los objetivos

3.1.Los objetivos como reglas normativas que incorporan obligaciones de hacer para las administraciones públicas

3.2.El litigio climático: inacción climática y ambición de los objetivos

III.La planificación de la transición energética

1.El PNIEC

1.1.Definición, naturaleza jurídica y contenido

A)Definición y naturaleza jurídica del PNIEC

B)Irrelevante contenido mínimo del PNIEC

1.2.Horizonte temporal, evaluación y seguimiento

2.La Estrategia de Descarbonización a 2050 o Estrategia a Largo Plazo

3.La digitalización para la descarbonización de la economía

IV.La planificación de adaptación al cambio climático y su integración sectorial

1.El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático

1.1.Su encuadre competencial

1.2.Naturaleza jurídica, alcance y contenido

1.3.Desarrollo del PNACC

2.La integración de la adaptación climática en la planificación sectorial

2.1.Planificación hidrológica

2.2.La planificación del dominio público marítimoterrestre

2.3.La planificación territorial y urbanística

2.4.Protección de la biodiversidad y su adaptación al cambio climático

2.5.La integración en otros sectores

CAPÍTULO 3ENERGÍAS RENOVABLES Y EFICIENCIA ENERGÉTICA

GIL MANUEL PEREA CRESPILLO

I.Introducción

II.Marco europeo de las energías renovables. Electricidad de origen renovable y eficiencia energética

1.La política energética para el desarrollo de las fuentes de energía renovables

2.La eficiencia energética como instrumento clave en la lucha contra el cambio climático

III.Marco estatal de las políticas en materia de energías renovables y eficiencia energética en la edificación

1.Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030

1.1.Dimensión de la descarbonización: promoción de las energías renovables

1.2.Dimensión de la eficiencia energética

2.Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética

3.Estrategia de Transición Justa

4.Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo (ELP) 2050

5.Estrategia de Almacenamiento Energético

6.Estrategia a largo plazo para la rehabilitación energética en el sector de la edificación en España (ERESEE2020)

IV.Ley de cambio climático y transición energética

1.Artículo 7: Generación eléctrica en dominio público hidráulico

1.1.Gestionabilidad y almacenamiento. Elementos claves en las fuentes de energía renovables

1.2.Específicamente, centrales hidroeléctricas reversibles

1.3.Además, el aprovechamiento del ciclo urbano del agua

2.Artículo 8: la eficiencia energética y la rehabilitación de edificios

2.1.La demanda de energía como medio para la lucha contra el cambio climático

2.2.La doble actuación: mejora de sistemas pasivos e instalación de sistemas activos en el ámbito de la edificación

2.3.Alineación con la mejora en la accesibilidad, conservación y usabilidad

2.4.Un nuevo Plan de Rehabilitación de Viviendas y Renovación Urbana

V.Consideraciones finales

CAPÍTULO 4LA APUESTA DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO POR LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA Y LOS COMBUSTIBLES RENOVABLES

JOSÉ MIGUEL BELTRÁN CASTELLANOS

I.Introducción

1.Antecedentes

2.La Ley de Cambio Climático y Transición Energética

2.1.Objetivos

2.2.Planteamiento de la transición energética en los combustibles

II.Prohibición de hicrocarburos y minerales radioactivos

1.Prohibición de las autorizaciones, permisos y concesiones de hidrocarburos

2.Prohibición de la utilización de la fracturación hidráulica de alto volumen (fracking)

3.Prohibición de la minería de minerales radioactivos

III.Reducción de ayudas a productos energéticos de origen fósil. Repensando la fiscalidad verde

1.Ayudas a productos energéticos de origen fósil

2.La necesaria reforma fiscal ambiental

IV.El fomento de los gases renovables

1.Las posibilidades energéticas de los gases renovables

2.Objetivos de los gases renovables en la LCCTE

V.Combustibles alternativos sostenibles en el transporte, con especial referencia al transporte aéreo

1.Antecedentes y problemática

2.Los objetivos de los combustibles renovables en el transporte

VI.Valoración final. Luces y sombras en la transición de combustibles hacia soluciones renovables

CAPÍTULO 5MOVILIDAD SIN EMISIONES Y TRANSPORTE

SOFÍA CABEDO USO

I.El sector del transporte y su contribución al cambio climático. Marco normativo

1.Introducción

2.La política energética y climática de la UE en el marco del sector del transporte

3.El marco establecido por España para el cumplimiento de sus compromisos con el objetivo de descarbonización del sector del transporte

II.La promoción de la movilidad sin emisiones (art. 14)

1.La reducción de los GEI a través de las medidas dispuestas en el PNIEC

2.Los vehículos con emisiones 0g CO2/km y el apoyo al I+D+i

3.La aprobación de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS)

4.Las medidas especialmente previstas para la protección de las comunidades autónomas insulares

III.La obligatoriedad de instalar puntos de recarga eléctrica (art. 15)

1.Las medidas para la implantación de una infraestructura adecuada para el suministro de combustibles alternativos. El aseguramiento de la interoperabilidad de los sistemas

2.La instalación de puntos de recarga eléctrica por parte de los titulares de las instalaciones de suministro de combustibles y carburantes

3.Modificación del Código Técnico de la Edificación

IV.La reducción de emisiones en el transporte marítimo y los puertos de titularidad estatal (art. 16)

1.La mejora de la eficiencia energética y la calidad del aire en los Puertos

2.Medidas e incentivos para alcanzar los objetivos dispuestos en el sector del transporte marítimo y los puertos

3.La promoción de las Autopistas del mar y las líneas regulares de transporte roll on-roll off por el conjunto de Estados Miembros de la UE

V.Conclusiones

CAPÍTULO 6MEDIDAS DE TRANSICIÓN JUSTA

GERMÁN VALENCIA MARTÍN

I.Introducción

II.Concepto de transición justa

1.Acepciones

2.Origen y recepción posterior

III.Marco comunitario europeo

1.Primeras referencias

2.Legislación de 2018

3.El Pacto verde europeo

4.El Mecanismo para una transición justa

IV.La formación del marco nacional

1.Introducción

2.La Estrategia de transición justa de 2019

3.El Plan de acción urgente para comarcas de carbón y centrales en cierre

3.1.Minería del carbón

3.2.Centrales térmicas de carbón

3.3.Centrales nucleares

4.La anticipación normativa de ciertas previsiones de la Estrategia

4.1.Introducción

4.2.El Instituto para la transición justa

4.3.Reservas de caudales y de capacidades de conexión a la red eléctrica

5.Las leyes autonómicas precursoras

V.La transición justa en la ley de cambio climático y transición energética

1.El anteproyecto

2.La tramitación del anteproyecto y el Dictamen del Consejo de Estado

3.El proyecto de ley y su tramitación parlamentaria

4.Contenido de la ley y fundamento competencial

VI.El instrumento de planificación: las estrategias de transición justa

1.Naturaleza y contenido

2.Competencia y procedimiento de aprobación

3.Periodicidad

VII.El instrumento de gestión: los convenios de transición justa

1.Introducción

2.Antecedentes y modelos

2.1.Los planes nacionales del carbón

2.2.Los contratos de transición ecológica del Derecho francés

3.Naturaleza y marco normativo

3.1.Naturaleza

3.2.Marco normativo

3.3.Cuestiones adicionales

4.Objeto y sujetos intervinientes

4.1.Objeto: la vocación territorial de los convenios

4.2.Sujetos intervinientes

A)Sujetos necesarios

B)Convenios tendencialmente únicos

C)Delimitación del componente local

D)Intervención de sujetos privados

5.Procedimiento de elaboración

5.1.Marco normativo

5.2.Fases del procedimiento

A)Actuaciones previas

B)Iniciación

C)Desarrollo

D)Terminación

6.Contenido

6.1.Especialidades

6.2.Sobre los compromisos y medidas

7.Vigencia y seguimiento

7.1.Vigencia

7.2.Seguimiento

VIII.Posibles incumplimientos del plan de cierre de las minas de carbón

IX.Conclusiones

CAPÍTULO 7RECURSOS PARA LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA. REFERENCIA A LA EDUCACIÓN Y LA INNOVACIÓN

PAULA PÉREZ ZAPICO

I.Introducción

II.Inversión pública ecológica

III.Contratación pública verde

1.Evolución de la contratación pública ecológica

2.Los criterios medioambientales como especificaciones técnicas del contrato

3.Los criterios medioambientales como criterios de adjudicación

4.Rendimiento energético exigible en los inmuebles arrendados por la Administración

IV.Transparencia financiera medioambiental

1.Integración de riesgos asociados al cambio climático en la información no financiera

1.1.Ámbito subjetivo de aplicación

1.2.Contenido del informe y criterios de elaboración

2.La función de los organismos supervisores

3.La función de los agentes del sector eléctrico

V.Referencia a la educación e innovación

1.Educación y capacitación frente al cambio climático

2.Investigación, desarrollo e innovación sobre cambio climático y transición energética

CAPÍTULO 8GOBERNANZA, PARTICIPACIÓN Y AFECCIÓN DE ÁMBITOS SECTORIALES CONEXOS. LAS DISPOSICIONES ADICIONALES, TRANSITORIAS Y FINALES DE LA LEY

RAMÓN TEROL GÓMEZ

I.Unas breves consideraciones de carácter general e introductorio

II.Las medidas para la gobernanza y la participación del título IX

1.Aspectos generales. El entendimiento de la gobernanza

2.El Comité de Personas Expertas de Cambio Climático y Transición Energética

3.Mecanismos para la participación pública. La Asamblea Ciudadana del Cambio Climático

4.Una escueta llamada a la cooperación interadministrativa en materia de cambio climático y energía

5.Políticas, medidas, inventarios y proyecciones de gases de efecto invernadero

III.Las disposiciones adicionales de la ley. Exclusiones, medidas adicionales y compromisos de futuras regulaciones e iniciativas

1.Consideraciones generales

2.La exclusión

3.Proyección de medidas adicionales

3.1.Dirigidas a la desinversión en productos energéticos de origen fósil

3.2.Para la aviación civil

3.3.Respecto del transporte ferroviario

3.4.En relación con el consumo energético en la Administración general del Estado

3.5.El señalamiento de los objetivos de la Estrategia de financiación climática internacional

3.6.Una referencia a la investigación, desarrollo e innovación en energía renovables

3.7.El impulso de la Economía Circular

3.8.Fiscalidad verde. Remisión

IV.Las disposiciones transitorias. Remisión

V.Las disposiciones finales

1.Miscelánea de reformas normativas

1.1.La modificación de las leyes de los sectores de hidrocarburos, eléctrico y de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia

1.2.Modificación de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética

1.3.Modificación de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Sobre la comunicación de operaciones sobre participaciones de grupos de sociedades en los sectores de la energía eléctrica y del gas natural

1.4.Modificación del texto refundido de la Ley del Suelo y rehabilitación urbana

1.5.Modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

1.6.Modificación de la Ley 25/1964, sobre energía nuclear

2.Más futuras leyes, regulaciones y desarrollos reglamentarios. Referencia a la entrada en vigor

Abreviaturas

CEConstitución EspañolaDGTDirección General de Tráfico ELP estrategia a largo plazo Enresa Empresa Nacional de Residuos Radioactivos GEI Gases de efecto invernadero.IDAEInstituto para la Diversificación y Ahorro de la EnergíaLAIMALey 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambienteLCLey 22/1988, de 28 de julio, de CostasLCCTELey 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energéticaLCSPLey 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector PúblicoLGLey 50/1997, de 27 de noviembre, del GobiernoLMLey 22/1973, de 21 de julio, de MinasLOLey OrgánicaLPAPLey 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones PúblicasLPACLey 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones PúblicasLRJSPLey 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector PúblicoLSELey 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector EléctricoLSHLey 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de HidrocarburosMINCOTURMinisterio de Industria, Comercio y TurismoMITERDMinisterio para la Transición Ecológica y el Reto DemográficoMITMAMinisterio de Transportes, Movilidad y Agenda UrbanaPCAPlanes de Calidad del AirePGOUPlan general de ordenación urbanaPMUSPlanes de movilidad urbana sosteniblePNACCPlan Nacional de Adaptación al Cambio ClimáticoPNIECPlanes Nacionales Integrados de Energía y ClimaRDReal DecretoRD-Leg.Real Decreto LegislativoRD-leyReal Decreto-leyTRLSRD-Leg. 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación UrbanaRTE-TRedes transeuropeas de transporteUEUnión EuropeaZBEZona de bajas emisiones

Capítulo 1

Ordenación y principios generales de la ley de cambio climático y transición energética

ALBERTO PALOMAR OLMEDA

Profesor Titular (Acred) de Derecho Administrativo.Magistrado de lo contencioso-administrativo (EV). Abogado

I. BREVE CONSIDERACIÓN SOBRE LOS ANTECEDENTES

1. EL PROBLEMA DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Con carácter previo y a los efectos de establecer el fundamento legal de la normativa sobre cambio climático al que nos referimos en el apartado siguiente podemos señalar que es aquel un concepto que identificamos con el fenómeno del cambio del clima que se atribuye, de una forma directa o difusa, a la actividad humana y que tiene como efecto alterar la composición de la atmosfera1. Es este el concepto, la síntesis de una definición de una situación que opera en la realidad que poco a poco se ha ido abriendo paso en el mundo del derecho fruto de la concienciación social y, posteriormente, política de nuestras comunidades y que ha obligado al conjunto de los Poderes Públicos a establecer políticas que les permitan luchar o combatir contra los elementos que la ciencia señala como causantes del efecto indicado.

En realidad, lo que se quiere poner de manifiesto es que la acción humana, las formas de vida, de trabajo y de desarrollo económico están llamadas a causar un daño real sobre el ecosistema en el que desarrollamos la actividad como consecuencia del deterioro del hábitat y de la propia conformación química de la atmosfera.

El MITERD formula una definición del cambio climático que puede servir a un propósito general y que se identifica en los siguientes términos: “…Se llama cambio climático a la variación global del clima de la Tierra. Esta variación se debe a causas naturales y a la acción del hombre y se produce sobre todos los parámetros climáticos: temperatura, precipitaciones, nubosidad, etc., a muy diversas escalas de tiempo.

En la actualidad existe un consenso científico, casi generalizado, en torno a la idea de que nuestro modo de producción y consumo energético está generando una alteración climática global, que provocará, a su vez, serios impactos tanto sobre la tierra como sobre los sistemas socioeconómicos…”2.

En este punto conviene recordar para identificar la situación de deterioro del hábitat al que nos referíamos de una perspectiva conforme a la cual en la atmósfera existen diversos gases cuya funcionalidad es la de mantener una temperatura apropiada en la que desarrollar la vida convencional. Comúnmente se denomina el “efecto invernadero”. Convencionalmente podríamos decir que el desarrollo de las actividades humanas sin especial consideración a esta circunstancia ha propiciado que se rompiera el efecto de equilibrio de los gases de efecto invernadero que conduce, a su vez, a un fenómeno de calentamiento global que está transformando el clima, rompiendo el equilibrio y, finalmente, poniendo en entredicho la posibilidad del desarrollo de la vida humana. Esta es, sin una gran precisión técnica, la definición real del fenómeno al que los diferentes países y organizaciones internacionales intentan dar solución con políticas de ordenación de los procesos de producción y de los usos y convenciones sociales.

De entre las causas se presenta, como esencia, el aumento del CO2 al que se le atribuye más del 60% del porcentaje de responsabilidad del calentamiento global. Sin embargo, hoy, podríamos indicar que existen otras causas, claramente, indicadas como causantes entre las que se incluye la deforestación, el aumento desproporcionado de gases de efecto invernadero y, desde otra perspectiva no menos importante, el incremento de la población mundial que multiplica los efectos de las conductas anteriores al incrementar el número de potenciales agentes contaminadores.

Los impactos que produce esta incidencia sobre el clima se condensan, a su vez, en diferentes manifestaciones. Greenpeace señala en su propia documentación que: “…Pero hoy también estamos viendo los impactos económicos y sociales, que serán cada vez más graves, como:

• Daños en las cosechas y en la producción alimentaria

• Las sequías

• Los riesgos en la salud

• Los fenómenos meteorológicos extremos, como danas, tormentas y huracanes

• Mega-incendios…”3.

Esta simple enunciación de las manifestaciones reales nos sitúa ante un problema jurídico evidente: la incidencia sobre el clima no responde a una única causa, no produce un único efecto y, por tanto, se proyecta sobre un conjunto de realidades cuya incidencia normativa no puede ser única, ni del mismo tenor4. Este es el gran reto para la ordenación jurídica que se visualiza, en su complejidad, en la propia estructura, contenidos y alcance real de la LCCTE a la que nos referiremos en diversas ocasiones a lo largo de este trabajo.

Lo que nos demuestra esta circunstancia es que la lucha contra el cambio climático es, realmente, la lucha contra los elementos que componen o que coadyuvan a su afección sin que pueda entenderse que existe un principio o una afección única. Este es un elemento que marca el tipo de norma y marca, sobre todo, la necesidad de que la lucha se articule desde diferentes ámbitos sectoriales de la vida social con la colaboración de los agentes que intervienen en el ciclo de producción y consumo de los elementos contaminantes o degradantes. Esta percepción que señalamos en este apartado puramente introductorio es, especialmente, relevante para el análisis de la tipología de la norma de lucha contra el cambio climático que se ha plasmado en la LCCTE.

2. ALGUNAS REFERENCIAS A LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS SOBRE LA MATERIA

Un fenómeno como el que, brevemente, acabamos de describir es un fenómeno que se proyecta en el tiempo y que ha pasado, en el plano de la conformación de políticas públicas, fases diferentes que van desde la concienciación, hasta la prospección de las medidas y su eficacia para concluir en un ámbito normativo y de conformación obligacional que no es sencillo de trabar por el hecho añadido de que el bien jurídico protegido no es único de una comunidad política sino que, realmente, es un problema colectivo al que se puede coadyuvar desde la actuación individual o grupal o con la suma de ambos factores.

En este contexto analizamos, seguidamente, algunos elementos y algunas actuaciones que han sido identificadas como las más representativas de la actuación de los poderes públicos de diferente índole en esta materia.

2.1. Referencia a la evolución de los instrumentos de política internacional que se han ido dictando a lo largo de los últimos años5

La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático, adaptada en 1992 (en vigor desde 1994), ratificada por 195 países reconoce la existencia del problema del cambio climático y establece como objetivo el de “…lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera con el fin de impedir interferencias antropogénicas (causadas por el ser humano) peligrosas en el sistema climático. Además, indica que ese nivel debe lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible…”6.

En 1997 los gobiernos acordaron incorporar una adición a la Convención conocida con el nombre de Protocolo de Kioto que cuenta con medidas más enérgicas, en particular, compromisos jurídicamente vinculantes de reducción o limitación de emisiones. El Protocolo de Kioto, que entró en vigor en febrero de 2005, establece, por primera vez, objetivos de reducción de emisiones netas de gases de efecto invernadero para los principales países desarrollados y economías en transición, con un calendario de cumplimiento. Las emisiones de gases de efecto invernadero de los países industrializados deberían reducirse al menos un 5% por debajo de los niveles de 1990 en el período 2008-2012, conocido como primer periodo de compromiso del Protocolo de Kioto.

En la cumbre de Doha de 2012 se acuerda la continuidad del marco que había establecido el Protocolo de Kioto, aunque es cierto que una serie de enmienda que actualizan los compromisos de las partes desde 1 de enero de 2013 a 31 de diciembre de 2020, una revisión de los agentes contaminantes y, en general, una revisión de algunos de los postulados iniciales que están pendientes de ratificación por parte de la Unión Europea.

Es cierto que el denominado Protocolo de Kioto no alcanza a la totalidad de los agentes que están evaluados como contaminantes o productores de la afección al clima. Desde la aprobación del Plan de Acción de Bali, en el año 2007, y hasta la adopción del Acuerdo de París, en diciembre de 2015, las Partes de la Convención estuvieron trabajando en un nuevo marco de acción global con el que hacer frente al cambio climático. En este contexto, cabe destacar el trabajo técnico desarrollado por el Grupo de Trabajo para la Cooperación a Largo Plazo (AWG LCA, por sus siglas en inglés) que, entre 2008 y 2012, trabajó para que en la COP celebrada en Doha, en 2012, se aprobaran distintas decisiones que permitieron avanzar en la implementación de la Convención y en la preparación del futuro acuerdo climático.

Este proceso, según señala el propio Ministerio, se completa con la labor del “…el Grupo de Trabajo Ad Hoc de la Plataforma de Durban (ADP, por sus siglas en inglés), creado en la Cumbre de Durban (COP17, Sudáfrica) en 2011, ha sido el responsable de desarrollar los elementos que han dado forma al Acuerdo de París en sus distintas áreas de trabajo: mitigación, adaptación, financiación, desarrollo y transferencia de tecnología, fortalecimiento de capacidades y transparencia en materia de acciones y de apoyo…”.

El ADP se estructuró alrededor de dos ejes (workstreams) de trabajo:

o “Workstream I: Eje para el diseño del Acuerdo en 2015. Se centraba en discutir los elementos que debían conformar el nuevo acuerdo climático, alrededor de las áreas de trabajo mencionadas anteriormente. Fruto de estas negociaciones se desarrolló el contenido del Acuerdo de París.

o Workstream II: Eje para aumentar la ambición en el ámbito de la mitigación pre2020. Se centraba en discutir opciones para dar un paso más en los esfuerzos de mitigación antes de 2020 que permitan conseguir las reducciones necesarias para alcanzar el objetivo de los 2 °C acordado en Cancún (COP 16). Tras la COP21 de París, el trabajo de este eje ha quedado recogido dentro de las agendas de los Órganos Subsidiarios de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. De este modo, se ha mantenido la organización de un Proceso Técnico de Expertos que considera opciones para aumentar la ambición en materia de mitigación, y tras París, también en materia de adaptación…”7.

Se trata de un conjunto de antecedentes de contenido y alcance diverso que ponen de relieve, en primer lugar, la concienciación internacional sobre el fenómeno y, posteriormente, el compromiso para intentar solventar o mitigar el efecto.

2.2. El Acuerdo de París

El denominado Acuerdo de París es un tratado internacional relativo al cambio climático que fue adoptado en París el 12 de diciembre de 2015 con efectos y entrada en vigor el 4 de noviembre de 2016.

El Acuerdo de París tiene como objetivo evitar que el incremento de la temperatura media global del planeta superior a los 2 °C respecto a los niveles preindustriales y, sobre todo, que se establezcan una serie de política que reduzcan las emisiones globales que afectan al cambio climático. En cuanto a las sendas de reducción de emisiones a medio y largo plazo, se establece la necesidad de conseguir la neutralidad de las emisiones, es decir, un equilibrio entre las emisiones y las absorciones de gases de efecto invernadero en la segunda mitad de siglo.

En su artículo 2 determina que el objetivo del Acuerdo de París es reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza. En este contexto, los objetivos concretos son:

a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático;

b) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos; y

c) Situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.

El Acuerdo incluye un ciclo de revisión o sistema de ambición que se caracteriza porque cada 5 años (comenzando en 2023) se realice una labor de análisis y se validen o modifiquen los objetivos. A estos efectos se establece una política clara de transparencia para todos los países en relación con las emisiones y absorciones del denominado efecto invernadero.

Desde una perspectiva operativa, la aplicación del Acuerdo de París requiere un amplio proceso de modificación de los comportamientos y de la actuación económica y social. Para la articulación temporal se establecen ciclos aplicativos de cinco años fundados en los planes de acción climática que deben presentar los países.

Esta aplicación se proyecta sobre la actividad de los diferentes Estados. En este punto y con esta llamada a la acción colectiva era evidente que la Unión Europea se convertía en una referencia ineludible y que, de alguna forma, muchos ojos del mundo se volvieron hacia esta organización que por su importancia económica y social podía suponer o convertirse en una política líder en el conjunto de los llamados al desarrollo.

2.3. La Unión Europea8

En 2008 se aprueba el denominado Paquete Europeo de Energía y Cambio Climático 2013-2020. Este paquete se compone de una serie de preceptos de carácter vinculante en materia de energía renovables, eficiencia energética y reducción de emisiones.

El objetivo principal es sentar las bases para dar cumplimiento a los compromisos en materia de cambio climático y energía asumidos por el Consejo Europeo en 2007:

o Reducir las emisiones totales de gases de efecto invernadero en 2020, al menos en un 20%, respecto de los niveles de 1990, y en un 30% si otros países desarrollados se comprometen a reducciones de emisiones equivalentes y los países en desarrollo contribuyen adecuadamente en función de sus posibilidades.

o Alcanzar el objetivo del 20% de consumo de energías renovables en 2020.

Los elementos principales de este Paquete son:

o Revisión de la Directiva 2003/87/CE de Comercio Europeo de Derechos de Emisión, para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero: Se establece como objetivo para 2020 que el conjunto de sectores afectados por el comercio de derechos de emisión reduzca sus emisiones un 21% respecto a los niveles de 2005.

o Decisión de Reparto de Esfuerzos en sectores no cubiertos por la Directiva de Comercio Europeo de Derechos de Emisión: Se fija un objetivo global de reducción del 10% en 2020 respecto a 2005, y se establecen objetivos nacionales de limitación o reducción de las emisiones no incluidas en el comercio de derechos de emisión (sectores difusos). A España le corresponde un objetivo de reducción del 10% en 2020 respecto a 2005.

o Directiva de almacenamiento geológico de dióxido de carbono: Esta Directiva regula el almacenamiento geológico de carbono en el territorio de los Estados Miembros, su zona económica exclusiva y la plataforma continental.

o Directiva relativa al fomento del uso de la energía procedente de fuentes renovables: Incluye a su vez dos objetivos, por un lado, el de que un 20% del consumo de energía final en la UE en 2020 proceda de fuentes renovables y, por otro lado, el de que un 10% de la energía consumida en el transporte, en cada país, provenga de fuentes renovables9.

En la actuación de la UE existen, adicionalmente, dos instrumentos clave: la Hoja de ruta 2050 y el Marco 2030.

La Hoja de Ruta es un análisis y una prospección sobre una economía baja en carbono que mantenga su competitividad. Precisa que las economías desarrolladas tendrán que hacer reducciones para que no supere la cifra de los 2 °C respecto a la época preindustrial.

Esta Hoja de Ruta indica que, en 2050, la UE debe reducir sus emisiones un 80% por debajo de los niveles de 1990 a través de reducciones domésticas y se establecen hitos intermedios (reducciones del orden del 40% en 2030 y 60% en 2040). También muestra cómo los principales sectores responsables de las emisiones de Europa, generación de energía, industria, transporte, edificios y construcción, así como la agricultura, pueden hacer la transición hacia una economía de baja emisión de carbono de una forma rentable.

Por su parte, el Marco 2030 surge en 2014, momento en el que la Comisión Europea presentó una propuesta que tenía como objetivo dar continuidad al Paquete Europeo de Energía y Cambio Climático con el horizonte puesto en 2030.

Señala el MITERD que “…Los principales elementos de esta Propuesta a 2030 son nuevamente establecer un objetivo de reducción de gases de efecto invernadero, un objetivo de energías renovables a nivel europeo, la futura consideración de la eficiencia energética, la reforma del Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión, y otros temas (incluidos los relacionados con la necesidad de mejorar la seguridad de los suministros energéticos, destacando la necesidad de explotar las fuentes domésticas de energía sostenibles, y mejorar las interconexiones)…”10.

Estas breves referencias que merecerían a buen seguro un desarrollo más detallado y extenso nos sirven, sin embargo, para enmarcar la LCCTE y para determinar una línea esencial de la misma como es la necesidad cumplir con los objetivos internacionales y, específicamente, de los europeos que, como se ha visto, vienen estableciendo un conjunto de medidas cuya implementación corresponde a los respectivos Estados.

3. EL MODELO DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Hay dos circunstancias que deben ser resaltadas en la presentación de una norma como la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCCTE) que se anuncia como una ley horizontal y de carácter transversal, expresiones ambas que quieren poner de relieve su extensión a ámbitos sectoriales diversos frente a la regulación específica de cada uno de éstos que trata, como su propio nombre indica, de regular, con mayor o menor extensión un determinado sector11. El gran reto final es, por tanto, que la conjunción de las diferentes normas y de la actuación de los agentes tenga un contenido normativo directo que evite uno de los riesgos esenciales de este tipo de normas que no es otro que su conversión en textos programáticos sin un valor coercitivo real y, por tanto, con una capacidad de ordenación real de la sociedad, igualmente, muy dudoso12.

En el supuesto del ordenamiento jurídico español con la fuerte descentralización impuesta por la CE de 1978 trae como consecuencia inmediata la dispersión de los agentes reguladores y, potencialmente, ejecutores de las respectivas prescripciones que se indican para cada sector en el ámbito sectorial respectivo. Este efecto condiciona la virtualidad de una norma como la que se presenta y que, expresamente, se configura como transversal y afectante a ámbitos sectoriales muy diferenciados.

3.1. Un breve apunte sobre el título competencial en materia de medio ambiente

No es necesario insistir en que el cambio climático como tal no aparece citado en el ámbito de las materias que la CE señala como competencia de la Administración general del Estado o de las Comunidades Autónomas. La ubicación en el ámbito de uno u otro ha de hacerse desde el marco general y desde conceptos, igualmente, más generales entre los que sobresale a primera vista el de medio ambiente por lo que parece razonable que comencemos por su análisis.

A) Doctrina general

El problema con el título competencial en materia de cambio climático no es diferente al que se plantea, en general, en la ordenación medio ambiental. En esencia y como se verá seguidamente podemos decir que existen determinados elementos que forman parte del núcleo central del concepto ambiental por su carácter preventivo, por su proyección sobre el conjunto de políticas o en función de diversos argumentos subyacentes en cada momento concreto. Al lado de esto, la protección del medio ambiente es un elemento cuya sustantividad queda integrada en diversas políticas sectoriales a las que el elemento ambiental las añade un requisito de su propia organización.

El propio marco constitucional se presenta a priori como complejo. El artículo 149.1.23 de la CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre “…Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección…”.

Esta determinación se completa, de un lado, con la referencia general que el artículo 148 de la CE atribuye a las Comunidades Autónomas en relación con la “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” y, de otro, más específicamente, con el reconocimiento de la función ejecutiva en materia ambiental que se contiene en el apartado 9 del artículo 148.1 cuando les atribuye “… La gestión en materia de protección del medio ambiente…”.

Respecto de la doctrina general, sobre esta materia del título competencial del Estado en materia ambiental13, podemos analizar la posición de síntesis que se contiene en la STC 5/2015, de 22 de enero en la que se resume la doctrina previa y se señala que “…. Por un lado, el enunciado en el artículo 149.1.1 CE, que opera aquí para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 CE), así como para asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho que garantiza el artículo 33.1 y 2 CE, y que se verá afectado por los límites que la protección y servidumbres impuestas a los territorios colindantes al dominio público marítimo-terrestre exijan. Por otro lado, “el que, en relación con la protección del medio ambiente consagra el artículo 149.1.23. Como se sabe, la competencia allí reservada al Estado es la relativa al establecimiento de la legislación básica, que puede ser complementada con normas adicionales, cuando así lo prevén los respectivos Estatutos, así como el ejercicio de las funciones de ejecución necesarias para la efectividad de esa legislación. Es, sin duda, la protección de la naturaleza la finalidad inmediata que persiguen las normas mediante las que se establecen limitaciones en el uso de los terrenos colindantes a fin de preservar las características propias (incluso, claro está, los valores paisajísticos) de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, es a partir de esa finalidad primaria como se han de articular, para respetar la delimitación competencial que impone el bloque de la constitucionalidad, la obligación que al legislador estatal impone el artículo 132.2 de la CE y las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas” [FJ 1 d)]. (De forma, prácticamente literal, se pronuncia la STC 113/2013, de 9 de mayo…).

La composición multisectorial del concepto de medio ambiente es la que tensa de forma inmediata con la regulación de los elementos que, material-mente, coadyuvan a esta cuestión. En esencia, la colisión se produce en relación con la reserva de títulos estatales. Se refiere a esta cuestión, la STC de 17 de enero de 2013 en los que se señala que “…. Para responder a esta cuestión debemos partir de nuestra doctrina en relación con la evaluación de impacto ambiental”. Como recuerda la STC 149/2012, de 5 de julio (RTC 2012, 149), F. 3, citando decisiones anteriores de este Tribunal: “Ciertamente, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, establecida en la STC 13/1998, de 22 de enero (RTC 1998, 13) y reiterada en otras posteriores (SSTC 101/2006, de 30 de marzo [RTC 2006, 101], 1/2012, de 13 de enero [RTC 2012, 1] y 34/2012, de 15 de marzo [RTC 2012, 34]), es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa confíe la evaluación de impacto ambiental a la propia Administración estatal que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia pues, en tales casos, ‘la Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto ambiental’ (STC 13/1998 [RTC 1998, 13], F. 8). Así lo pone de manifiesto el que la declaración de impacto ambiental determine ‘la conveniencia o no de realizar el proyecto’ y que, en caso afirmativo, fije las condiciones en que se debe realizar, estando el contenido de la declaración ‘llamado a integrarse en la autorización que concederá el órgano titular de la competencia sustantiva sobre el proyecto’ (STC 13/1998, F. 7). En definitiva, el Tribunal ha considerado que la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal que condiciona la actuación estatal ‘que se materializa físicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas’ y que no puede caracterizarse como ‘ejecución o gestión en materia de medio ambiente’ porque su finalidad es que todas las Administraciones públicas ‘valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia’; obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo ‘carácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento’ (STC 13/1998, F. 8)…”.

Esta conectiva con los denominados títulos sectoriales se analiza en la STC 69/2018, de 21 de junio indicando que “… En todo caso, interesa precisar que el Gobierno catalán no cuestiona la cobertura competencial de la normativa que regula el sistema nacional de eficiencia energética y el fondo vinculado al mismo, sino que únicamente disputa la reserva de competencias ejecutivas al Estado: la gestión de los certificados de ahorro energético antes mencionados y del citado fondo, y la inspección y sanción por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley. Denuncia así la inconstitucionalidad de esa regulación estatal por invadir y desconocer la competencia de la Generalitat sobre el ‘fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética’ [art. 133.1 d) EAC]. En consecuencia, es de aplicación la jurisprudencia constitucional dictada a propósito de la posibilidad de que el Estado pueda retener competencias de ejecución y gestión en materias sobre las que solamente ostenta competencias normativas, sean éstas básicas o plenas, según la Constitución y el bloque de la constitucionalidad. En estos casos, este Tribunal ha reiterado que ‘la regla general, en el caso de competencias ejecutivas, será su asunción por las Comunidades Autónomas en los casos en los que, conforme a la delimitación de competencias en la materia de que se trate, éstas ostenten las competencias de dicha naturaleza’ [por todas, STC 22/2014, de 13 de febrero (RTC 2014, 22), FJ 7 a)], aunque ‘excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas de rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases’ [entre otras, SSTC 223/2000, de 21 de septiembre (RTC 2000, 223), FJ 6, y 18/2011, de 3 de marzo (RTC 2011, 18), FJ 9, ambas en relación con las bases del sector energético del art. 149.1.25 CE; y, en general, STC 31/2010 (RTC 2010, 31), FJ 60, antes citada, en relación con el contenido de las competencias ‘compartidas’ definido en el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña]…”.

B) Conectividad con las políticas sectoriales con incidencia en el ámbito ambiental

Es el problema de las políticas sectoriales, que constituye el elemento central para redefinir la verdadera esencial conceptual del medio ambiente. La colisión entre las políticas ambientales y las políticas sectoriales es la cuestión que, como decimos, está en la esencia de la interpretación conjunta y, sobre todo, de la visibilidad final del modelo. A esta cuestión se refiere, específicamente, la STC de 21 de enero de 2016 en la que se afirma:

“…No puede negarse que las instalaciones de telecomunicaciones son elementos que afectan a la ordenación territorial, que pueden afectar al medio ambiente y al patrimonio cultural, así como que el Estado tiene limitadas sus competencias en la materia de telecomunicaciones al espectro radioeléctrico, tratándose de un título expansivo cuya interpretación debe ser restrictiva. La ordenación del territorio se alega, no comprende sólo el urbanismo, sino la creación de las condiciones para que todos los ciudadanos, estén en ámbito rural o urbano, dispongan de unos servicios que permitan su desarrollo personal y profesional. Mediante la planificación se dota de seguridad jurídica al proceso, promoviendo el desarrollo comunitario (art. 27.14 EAG). Precisamente porque los servicios de telecomunicaciones son servicios de interés general, los poderes públicos han de tener la posibilidad de promover o impulsar el despliegue garantizando así la cohesión social, territorial y económica, tal como de hecho prevé la propia Ley general de telecomunicaciones en su artículo 34 con un mandato a las Administraciones públicas competentes en materia de planificación territorial y urbanística, como también la Ley estatal 45/2007 (RCL 2007, 2250), de desarrollo sostenible del medio rural (de carácter básico) cuyo art. 2.2 establece como objetivo de las Administraciones públicas el dotar al medio rural y a sus núcleos de población de las infraestructuras básicas, especialmente de telecomunicaciones y mejorar la extensión y la calidad de la cobertura de las telecomunicaciones [art. 26.2 a)]. Política de impulso que el propio Estado asume convocando anualmente ayudas al despliegue de redes de banda ancha a través de diversos instrumentos como el Plan de banda ancha, el plan avanza infraestructuras etc., o la firma de convenios con Comunidades Autónomas, entre ellas la gallega, para el impulso de las tecnologías de la información…”.

Esta misma doctrina de la proyección ambiental sobre políticas no estrictamente ambientales, abordada desde su respectiva normativa aparece nítidamente tratada en La STC 96/2020, de 21 de julio en la que se señalaba que:

“… Tampoco el inciso cuestionado es una norma que, por sí misma, otorgue, como señalan tanto la cámara autonómica como la Junta de Andalucía, un plus de tutela medioambiental. No estamos ante una norma adicional de protección del medio ambiente. Es notorio, y así se reconoce expresamente en las legislaciones estatal y autonómica que, con independencia de su titularidad, los montes revisten un interés general y desempeñan una función social relevante, tanto como fuente de recursos naturales como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos la protección del suelo y del ciclo hidrológico, la fijación del carbono atmosférico y la de servir de depósito de la diversidad biológica, además de su valor como elementos fundamentales del paisaje, su importancia cultural y recreativa y de su utilidad económica en la producción de materias primas, entre otras. El reconocimiento de estos valores y utilidades de los ecosistemas forestales, de los que toda la sociedad se beneficia, obliga a las administraciones públicas a velar por la conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento de los montes, como señalan el art. 4 LM y los arts. 2 y 5 de la Ley forestal de Andalucía (LAN 1992, 150) [al respecto, STC 214/2015 (RTC 2015, 214), FJ 4].

Sin embargo, no es posible apreciar que la atribución de la discutida potestad de deslinde a la comunidad autónoma sea, por esa sola razón, una norma que complemente las previsiones básicas dirigidas a proteger estos valores medioambientales que expresan los montes públicos. Por un lado, en lo que a los entes locales se refiere, la propia Ley de montes señala, en su exposición de motivos, que se ‘revitaliza el papel de las administraciones locales en la política forestal, concediéndoles una mayor participación en la adopción de decisiones que inciden directamente sobre sus propios montes, reconociendo con ello su papel como principales propietarios forestales públicos en España y su contribución a la conservación de unos recursos naturales que benefician a toda la sociedad. En la misma línea, la ley establece como principio general que los propietarios de los montes sean los responsables de su gestión técnica y material, sin perjuicio de las competencias administrativas de las comunidades autónomas en todos los casos y de lo que estas dispongan en particular para los montes catalogados de utilidad pública’. Por otra parte, las competencias autonómicas en esta particular vertiente de protección ambiental de los montes públicos pueden encontrar un cauce adecuado de ejercicio a través, tanto del establecimiento de supuestos, adicionales a los previstos en el art. 13 LM, para la calificación de utilidad pública, como mediante la declaración de esa concreta calificación a los efectos de la inclusión de un monte en el catálogo de montes de utilidad pública de gestión autonómica [STC 71/1983, de 29 de julio (RTC 1983, 71), y art. 16 LM].

Por último, tampoco puede admitirse que, como también se ha alegado, la norma autonómica, en lo que aquí ha sido cuestionada, sea un desarrollo de una previsión básica en materia de régimen jurídico de las administraciones públicas, pues ya hemos constatado que la norma autonómica parte, para la asignación de la potestad de deslinde de los montes públicos, de un presupuesto diferente al de la norma estatal, que fija un criterio de atribución fundado en la titularidad del bien, lo que, de por sí, excluye que pueda considerarse un desarrollo compatible con la regulación básica [en análogos términos, en cuanto al modo de contradecir la base, STC 235/2015, de 5 de noviembre (RTC 2015, 235), FJ 5]…”.

Las consideraciones anteriores nos permiten indicar que la tutela del medio ambiente y, dentro de éste, la del cambio climático constituyen conceptos que operan por referencia a una serie de medidas o reglas de carácter general que se proyectan sobre el conjunto de realidades que, potencialmente, pueden resultar agentes que inciden en la degradación del clima. Al lado de estas determinaciones generales, la verdadera proyección está ligada a los diferentes ámbitos sectoriales en los que se produce la contaminación o la afección. En este segundo estrato se produce una combinación de dos efectos: las prescripciones que provienen de la política general y las específicas que se dictan en el plano sectorial para cumplir con las primeras y desarrollar una actividad sostenible que cumpla con las prescripciones generales.

Adelantemos que este marco que acabamos de describir tiene, en el plano jurídico, una consecuencia: las determinaciones generales se sitúan en el marco de los compromisos normativos, pero no tienen una coercibilidad directa. De hecho, como repetiremos en diversas ocasiones es necesario recordar que la LCCTE no contiene un régimen sancionador específico y propio. Su protección es consecuencia de la integración de sus medidas en el ámbito de las políticas sectoriales que, por el contrario, sí tienen régimen sancionador y que tendrán que integrar en su esquema de ordenación las determinaciones generales establecidas en la LCCTE. Esta doble protección sobre la base de elementos programáticos y directivos, de un lado, y los integrativos y coercitivos, en el otro, constituyen un esquema general ciertamente muy complejo porque a menudo estamos pensando en normas que crean relaciones jurídicas directas para con los agentes que las aplican mientras que, en este supuesto, se trata de preceptos, de mandatos que tienen un efecto directo muy débil pero que, por el contrario, tienen un efecto evidente sobre la normativa sectorial que debe asumir en su ordenación jurídica las determinaciones generales que provienen de la LCCTE y del conjunto de principios y consideraciones que proceden de la propia norma y, sobre todo, de los instrumentos de planificación de la misma.

C) La STC 87/2019, de 20 de junio de 2019

La STC 87/2019 resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 16/2017, de 1 de agosto de cambio climático. Sobre la STC, afirma VALENCIA que “buena parte de las impugnaciones fueron finalmente estimadas por la STC 87/2019 que inmediatamente pasaremos a comentar, pero de la que conviene anticipar un juicio en principio favorable por la razonabilidad del balance que cabe hacer de la misma, como ayudad a pensar el que no contenga ningún voto particular, cosa ciertamente inhabitual en los últimos tiempos en conflictos de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña…”14.

Con este planteamiento inicial podemos reseñar los siguientes elementos:

– Inexistencia de título competencial explícito en relación con el cambio climático

Expresamente, sobre esta cuestión, se señala que “… En la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña no existe ningún título competencial específico relativo a la lucha contra el cambio climático. Otros estatutos, en cambio, sí mencionan este concepto: los Estatutos de Aragón y de Castilla y León incluyen el ‘desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático’ en el título relativo a normas adicionales de protección del medio ambiente (arts. 71.22 y 70.1.35, respectivamente); los de Canarias y Extremadura lo mencionan dos veces, una como materia incluida en su competencia sobre medio ambiente [arts. 153.1 ñ) y 9.1.33] y otra como principio rector de la actuación de sus poderes públicos (arts. 37.15 y 7.7); y finalmente, el de Andalucía, aunque no lo menciona entre las competencias de la comunidad autónoma, ni siquiera en el precepto dedicado al ‘medio ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad’ (art. 57), sí lo hace en el título VII dedicado al ‘medio ambiente’, vinculándolo al fomento de ‘energías renovables y limpias’ y a ‘políticas que favorezcan la utilización sostenible de los recursos energéticos, la suficiencia energética y el ahorro’ (art. 204). Del mismo modo, sin emplear expresamente la locución ‘cambio climático’, pero aludiendo a este fenómeno, el art. 46.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), ubicado en el capítulo dedicado a los ‘principios rectores’, establece: ‘[l]as políticas medioambientales deben dirigirse especialmente a la reducción de las distintas formas de contaminación, la fijación de estándares y de niveles mínimos de protección, la articulación de medidas correctivas del impacto ambiental, la utilización racional de los recursos naturales, la prevención y el control de la erosión y de las actividades que alteran el régimen atmosférico y climático, y el respeto a los principios de preservación del medio, la conservación de los recursos naturales, la responsabilidad, la fiscalidad ecológica y el reciclaje y la reutilización de los bienes y los productos’”.

– El título ambiental como soporte

Como consecuencia de lo que acaba de indicarse se señala, de forma inmediata, cual es a juicio del Tribunal Constitucional el título competencial de encaje: el medio ambiente. A este respecto, se señala en la STC que “… Pronunciamientos anteriores de este Tribunal han encuadrado competencialmente planes y programas de ayudas públicas dirigidas a generar actividad económica baja en carbono y a contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por España sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el art. 149.1.23 CE. En concreto, la STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, dispuso que ‘si bien’ esta actuación pública ‘atiende… a la finalidad de impulsar el tránsito hacia una economía baja en carbono –por lo que no se puede negar su importancia sobre la actividad económica, ni su vinculación con el título recogido en el número 13 del artículo 149.1 CE–, es evidente que sus disposiciones presentan una conexión más estrecha con la materia medioambiental –en donde se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero a la que atiende dicho tránsito–, de suerte que la regla competencial del artículo 149.1.23 CE es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta’. Y en los mismos términos se han pronunciado las SSTC 62/2018, de 7 de junio, FJ 3, y 64/2018, también de 7 de junio, FJ 3…”.

En realidad, lo que la STC viene a confirmar es la necesidad de la presencia estatal en la normación y la insuficiencia de abordar esta cuestión –de forma global y general– desde la normativa autonómica.

4. LA PERSPECTIVA DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS EN EL ÁMBITO DE SUS COMPETENCIAS

El párrafo segundo del artículo 1 LCCTE zanja el problema competencial indicando que “…La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, darán cumplimiento al objeto de esta ley, y cooperarán y colaborarán para su consecución…”.

En línea con lo que hemos indicado en el apartado anterior podemos señalar que el carácter transversal y, potencialmente, vertical de la LCCTE tiene un efecto complejo en la arquitectura de la ejecución y de plasmación de la norma. Adelantemos que, en el doble plano de relaciones al que anteriormente nos hemos referido, las de la LCCTE frente al resto de normativa son aún más complejas y están pensadas en clave de un funcionamiento cooperativo de las Administraciones respectivas, pero, también, de las normas que unas y otras deben impulsar y aprobar. En este funcionamiento cooperativo no se vislumbra con claridad ni el título jurídico (véase la reducción del principio de coordinación) ni las consecuencias jurídicas de no participar o no hacerlo a tiempo. Este esquema –el de la inacción– no está resuelto en la norma o por lo menos resulta difícil de determinar y, desde ahora, se antoja uno de los inconvenientes más importantes de la implementación definitiva del modelo al introducir una diversidad y potencialidad de agentes que, sin duda, complicará la visualización del modelo y su efectividad real.

Realmente podemos indicar que la ejecución pivota sobre dos elementos:

4.1. La competencia directa

Como acabamos de ver, la LCCTE se limita a señalar que cada instancia o nivel territorial asume las competencias que legítimamente le corresponde. Por tanto, es preciso, primero, conocer la titularidad de la competencia que corresponde a cada nivel de Administración en función, claro está, de la materia que se trate. Esto nos lleva a indicar que, primero, es la materia sustantiva sobre la que opera el objetivo concreto y, posteriormente, y en función de lo que se determine en la norma correspondiente podrá saber la Administración correspondiente.

Este modelo de ejecución tiene la característica de que vincula a las normativas y planes de todos los ámbitos afectados pero que es, realmente, la regulación sectorial la que tiene que “dar cumplimiento” a los objetivos concretos que derivan de la LCCTE y de las normas e instrumentos de desarrollo y planificación.

Este modelo explica un elemento central: la falta de coerción específica de la LCCTE. Como veremos en diversas ocasiones fija criterios y obligaciones, pero, realmente, remite a la normativa sectorial –en los tres niveles que procedan y en función de su respectiva competencia– la ejecución de estos y, sobre todo, la coerción pública (la potestad sancionadora pública) para el supuesto de incumplimiento. Este esquema de norma transversal con derecho vertical en función del respectivo ámbito de actuación convierte a la norma –LCCTE– en una norma programática y proyectiva cuya ejecución material se traslada a otras normas y a la actuación de diversas Administraciones Públicas según la competencia de la que se hable en cada momento. Por decirlo en otros términos y pese al mandato directo de la ley no es el ciudadano o el operador jurídico el directo receptor del mandato sino la legislación sectorial y la actuación de las Administraciones Públicas que, en función, de la competencia tienen la obligación de cumplir con el objetivo-mandato de la norma transversal.

Es evidente que esto convierte la LCCTE en un entramado normativo con un sujeto pasivo directo que es, como decimos, la legislación sectorial y las respectivas Administraciones Públicas que tienen que impulsar y, en su caso, ejecutarla.

El modelo así configurado no puede considerarse sencillo. La norma sustenta una arquitectura de cristal que exige unas columnas que la doten de solidez, la anclen al suelo y la hagan utilizable en el plano de las relaciones con los operadores jurídicos.

4.2. Los títulos de relación interadministrativa

El párrafo segundo del artículo 1 de la LCCTE fija, como decíamos, el mandato directo de cumplir sus objetivos al conjunto de las Administraciones Públicas, pero, conscientes de la dificultad del modelo, intenta su vertebración por la vía de las relaciones interadministrativas.

Específicamente se refiere a la cooperación y la colaboración como las técnicas de relación interadministrativa que deben contribuir a la vertebración del modelo y a que sus dificultades no acaben por proyectar ámbito de no aplicación.

Recordemos, en este punto, que los principios de las relaciones interadministrativa se encuentran contenidos en el artículo 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que define los elementos básicos de cada las relaciones interadministrativas y de las figuras llamadas a su realización.

Específicamente, el artículo 140.1.c) se refiere a la colaboración administrativa y señala que la misma se caracteriza por una actuación conjunta. Específicamente señala que “…entendido como el deber de actuar con el resto de las administraciones Públicas para el logro de fines comunes…”. Por su parte, la cooperación, se produce cuando “…cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común…”.

A) La colaboración entre Administraciones Públicas

Es, posteriormente, el artículo 141 el que delimita el contenido del deber de colaboración que hace explícita en las siguientes obligaciones:

“… a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.

c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.

d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias.