Estudios sobre la Ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular E-Book

Alberto Palomar Olmeda

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Gran Tratado
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 1433

Beschreibung

La publicación de la Ley 7/2022, de 8 de abril de residuos y suelos contaminados constituye un hito relevante en las políticas de defensa ambiental. Se trata, fundamentalmente, con el nuevo texto de actualizar el marco preexistente y establecer nuevas exigencias en el tratamiento de los residuos. En este mismo contexto, se trata de cumplir con las exigencias del Derecho comunitario que obligan a España a actualizar su marco. La nueva regulación se produce unos meses después de que el Parlamento hubiera aprobado la Ley 7/2021, de 20 de mayo de cambio climático y transición energética. El marco general de situación de la norma de protección de residuos y suelos contaminados encuentra en esta última norma un contexto general que intenta dar una cierta configuración general en este marco que, tanto las instituciones internacionales como las nacionales, han establecido como muestra del compromiso social en la lucha por legar un hábitat mejor que el que adquirieron.

Leseprobe

Consejo Thomson Reuters Aranzadi

D. JAVIER MOSCOSO DEL PRADO MUÑOZPresidente

D. LUIS MARÍA CAZORLA PRIETOVicepresidente

Vocales

D. ALBERTO BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO

Dª. ANA BELÉN CAMPUZANO LAGUILLO

D. ÁNGEL CARRASCO PERERA

Dª. CARMEN CHINCHILLA MARÍN

D. FAUSTINO CORDÓN MORENO

D. ANTONIO FERNÁNDEZ DE BUJÁN y Fernández

D.ª ANA FERNÁNDEZ-TRESGUERRES GARCÍA

D. MARIO GARCÉS SANAGUSTÍN

D. JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO

D. EUGENIO GAY MONTALVO

D. JACOBO BARJA DE QUIROGA

D. LUIS MARTÍN REBOLLO

D. ALFREDO MONTOYA MELGAR

D. JULIO MUERZA ESPARZA

D. Alfonso Muñoz Paredes

D. ALBERTO PALOMAR OLMEDA

D. GONZALO QUINTERO OLIVARES

D. TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ

D. GONZALO RODRÍGUEZ MOURULLO

D. JUAN SÁNCHEZ-CALERO GUILARTE

Dª. Mª LUISA SEGOVIANO ASTABURUAGA

D. ANTONIO V. SEMPERE NAVARRO

D. EUGENIO SIMÓN ACOSTA

Alberto Palomar OlmedaAntonio Descalzo González(Directores)

Sofía Cabedo Uso(Coordinadora)

ESTUDIOS SOBRE LA LEY DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS PARA UNA ECONOMÍA CIRCULAR

Autores

José Miguel Beltrán CastellanosAndrés Gimeno MartínEva Blasco HedoJosé Daniel GonzálezSofía Cabedo UsoEnrique Ortiz CalleMiguel Casino RubioAlberto Palomar OlmedaAntonio Descalzo GonzálezGil Manuel Perea CrespilloDaniel Entrena RuizNoelia Romero RenartAntonio Fortes MartínDaniel Sánchez ArroyoRamón Terol Gómez

Primera edición, 2022

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© 2022 [Thomson Reuters (Legal) Limited /Alberto Palomar Olmeda y Antonio Descalzo González (Dirs.) y Sofía Cabedo Uso (Coord.)]

© Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1125-080-1

DL NA 1726-2022

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Índice General

Abreviaturas

Presentación

Capítulo 1Objeto, finalidad y ámbito de aplicación

Alberto Palomar Olmeda

I.   Antecedentes inmediatos y contexto de la norma

1. Consideraciones generales

2. El Plan de acción para la economía circular de la Unión Europea

3. El Pacto Verde Europeo

II.  La Ley 22/2011, de 28 de julio de Residuos y Suelos Contaminados

III.  La Ley de Residuos de 2022

1. Objetivo de la Ley

2. La finalidad de la Ley

3. La interpretación uniforme: las definiciones de la Ley

4. Ámbito de aplicación

4.1. Aplicación directa a partir del concepto de residuo

4.2. Inaplicación

4.2.1. Inaplicabilidad directa

4.2.2. Aplicación cuando la previsión contenida en la Ley no está contemplada en la normativa europea o en la normativa nacional aplicable

4.2.3. Aplicación selectiva

5. Lista europea y clasificación de los residuos

IV.  Bibliografía

Capítulo 2Los subproductos y el fin de la condición de residuo. Caracterización y régimen

Ramón Terol Gómez

I.   Consideraciones generales

II.  Los subproductos

1. Los antecedentes jurisprudenciales y su caracterización por la Comisión Europea. La Directiva Marco de Residuos

2. Una breve referencia al régimen establecido en la Ley 22/2011 y su aplicación

3. La aportación de la Directiva 2018/851

4. Las previsiones de la Ley 7/2022

4.1. El concepto de subproducto

4.2. El régimen de autorización o declaración de subproductos

4.2.1. La autorización autonómica

4.2.2. La autorización estatal

III.  El fin de la condición de residuo

1. Concepto y requisitos de carácter general

2. La regulación reglamentaria estatal. Condicionantes

3. El régimen de la autorización autonómica

4. Efectos de carácter general de la desconsideración como residuo

IV.  Bibliografía

Capítulo 3Principios de la política de residuos y competencias administrativas

Andrés Gimeno Martín

I.   Principios de la política de residuos. La protección de salud humana y el medio ambiente

II.  El principio general de jerarquía de residuos

1. La regla general en la aplicación de la jerarquía de residuos prevista en el artículo 8.1

2. La excepción contemplada en el último apartado del artículo 8.1

III.  Los principios generales de autosuficiencia y proximidad

IV.  Sobre el acceso a la información y participación en materia de residuos

V.  Los costes de la gestión de los residuos

1. Regla general “Principio de quien contamina paga”

2. Excepción a la regla general: La responsabilidad ampliada del productor

3. Los costes de gestión de los residuos de competencia local

VI.  Competencias administrativas

1. Administración General del Estado

2. Administración autonómica: Comunidades Autónomas

3. Administración local

VII.  Comisión de coordinación en materia de residuos

1. Naturaleza jurídica y composición

2. Competencia y funciones

VIII.  Bibliografía

Capítulo 4Instrumentos de la política de residuos

Alberto Palomar Olmeda y Daniel Sánchez Arroyo

I.   Introducción

II.  Delimitación conceptual

III.  Programas de prevención

1. Regulación actual y novedades legislativas

2. Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020

IV.  Planes y programas de gestión de residuos

1. Regulación actual y novedades legislativas

2. Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016-2022

3. Plan Estatal de Inspección en materia de Traslados Transfronterizos de Residuos

V.  Actuación autonómica programática en el ámbito de la anterior ley de residuos

VI.  Medidas e instrumentos económicos

VII.  Bibliografía

CAPITULO 5Prevención de residuos

Gil Manuel Perea Crespillo

I.   Introducción

II.  La prevención como opción preferente en la gestión de residuos

III.  De la política europea a la nacional: la prevención de residuos en la nueva LRSC

1. Antecedentes internos más inmediatos

2. Los objetivos de la prevención de residuos

3. Medidas de prevención

4. Especial atención a la prevención de envases de un solo uso

IV.  La reducción de los residuos alimentarios

1. La regulación de los residuos alimentarios en el ámbito de la Unión Europea

2. LRSC y la reducción de residuos

V.  Consideraciones finales

VI.  Bibliografía

Capítulo 6Producción y posesión de residuos: aspectos novedosos

Eva Blasco Hedo

I.   INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO

II.  LA PREVENCIÓN CONDICIONA EL ACTUAR DEL PRODUCTOR DE RESIDUOS

1. Evolución normativa

2. La prevención es una obligación jurídica para el productor del residuo

3. Medidas de prevención

III.  PRODUCTOR INICIAL Y/O POSEEDOR DE RESIDUOS

1. Una primera aproximación: transposiciones parciales sectoriales con anterioridad a la ley general

2. Definiciones

3. Obligaciones del productor inicial u otro poseedor

3.1. Tratamiento adecuado del residuo y autorización

3.2. Tratamiento completo del residuo y asunción de costes

3.3. Separación en origen de residuos domésticos y residuos comerciales no peligrosos

3.4. Información de residuos

3.5. Identificación y entrega de residuos por los buques

3.6. Garantías financieras

IV.  ALMACENAMIENTO, MEZCLA, ENVASADO Y ETIQUETADO DE RESIDUOS

V.  REFLEXIONES FINALES

VI.  BIBLIOGRAFÍA

Capítulo 7La gestión de residuos

José Daniel González y Noelia Moreno Renart

I.   Obligaciones generales y específicas de los gestores de residuos

1. Actividad de recogida de residuos con carácter profesional

2. Transporte de residuos con carácter profesional

3. Obligaciones en la actividad de tratamiento de residuos

4. Obligaciones del agente/negociante

5. Obligaciones generales de los gestores

II.  Objetivos impuestos por el nuevo marco regulador de la gestión de residuos: especial referencia a la recogida separada para los residuos municipales

1. Preparación para la reutilización, reciclado y valorización de residuos

1.1. Medidas de fomento

1.2. Objetivos de preparación para la reutilización

1.3. Cálculo de la consecución de los objetivos

2. Implantación de nuevas recogidas separadas de residuos

2.1. Obligación de implantar nuevas recogidas separadas

2.2. Excepciones a la obligación de recoger separadamente los residuos

2.3. Medidas a adoptar por las entidades locales para la consecución de los objetivos impuestos por el nuevo marco regulador de la gestión de los residuos

III.  Sobre las operaciones de eliminación de residuos

IV.  Gestión de residuos específicos

1. Biorresiduos

2. Aceites usados

3. Residuos de construcción y demolición

V.  Traslados de residuos en el interior del territorio del estado

1. Régimen jurídico de los traslados de residuos en el interior del territorio del estado

2. Objeto y ámbito de aplicación

3. Operador del traslado

4. Requisitos comunes a todos los traslados de residuos

4.1. El contrato de tratamiento de residuos

4.2. El documento de identificación

5. Rechazo de los residuos

6. Requisitos específicos

6.1. Procedimiento de notificación previa al traslado

6.2. Oposición al traslado

6.2.1. Causas de oposición a los traslados de residuos destinados a eliminación

6.2.2. Causas de oposición a los traslados de residuos destinados a valorización

6.3. Suspensión de la vigencia de la notificación previa

7. Régimen sancionador

VI.  Traslados internacionales de residuos

1. Régimen jurídico aplicable

2. Procedimiento de información general

3. Procedimiento de notificación y autorización previa por escrito

3.1. Presentación de la Notificación:

3.2. Transmisión de la notificación por la autoridad competente de expedición

3.3. Solicitudes de información y documentación de las autoridades competentes afectadas y acuse de recibo de la autoridad competente de destino

3.4. Autorización por las autoridades competentes de destino, de expedición y de tránsito y plazos para el transporte, la valorización o la eliminación

3.5. Notificación general

3.6. Régimen sancionador

VII.  Bibliografía

Capítulo 8El régimen de autorización y comunicación de las actividades de producción y gestión de residuos

Antonio Fortes Martín

I.   Introducción

II.  Las actividades objeto de control

1. Las actividades de residuos sujetas a control: producción y gestión

2. El control ambiental de las actividades de producción y gestión de residuos

2.1. El control previo de las actividades

2.1.1. El sometimiento a autorización administrativa

2.1.1.1. La (doble) autorización para instalaciones y para las operaciones de recogida y tratamiento de residuos

2.1.1.2. En particular, la autorización para las instalaciones de vertederos

2.1.2. El sometimiento al régimen de comunicación previa para las actividades de producción y gestión de residuos

III.  Caracteres del régimen autorizatorio

1. En especial, la integración autorizatoria

2. El condicionamiento de las autorizaciones de producción y de gestión de residuos al empleo de las mejores técnicas disponibles

3. Plazo de resolución de las solicitudes de autorización y silencio negativo

4. Acto administrativo de vigencia limitada en el tiempo y susceptible de renovación

5. Acto administrativo transmisible

IV.  El restablecimiento de la legalidad ambiental

V.  Bibliografía citada

Capítulo 9La responsabilidad ampliada del productor del producto

Daniel Entrena Ruiz

I.   Descripción y explicación general del Título IV

II.  La responsabilidad del productor del producto

1. Responsabilidad del productor del producto y del productor de residuos

2. Régimen formal de determinación: real decreto del Consejo de Ministros

3. Sujetos responsables del producto

3.1. Identificación por el género de actividad: productor en sentido estricto

3.2. Identificación por el objeto sobre el que se desarrolla la actividad: Productores de productos y subproductos

3.3. Productores, distribuidores y comercializadores de productos

III.  El régimen de responsabilidad ampliada

1. Planteamiento y límites generales: el principio de proporcionalidad

1.1. Planteamiento general

1.2. Motivación y proporcionalidad en la regulación de cada flujo de residuos

2. Marco organizativo

2.1. Libertad en la elección del modo de cumplimiento

2.2. Constitución de los SRA

2.2.1. Sistemas individuales

2.2.2. Sistemas colectivos

a) Forma jurídica

b) Régimen de intervención

c) Principios de funcionamiento

d) Garantías financieras

2.3. Cumplimiento voluntario de las obligaciones de organización y financiación

3. Marco sustantivo: Obligaciones derivadas del régimen de responsabilidad ampliada

3.1. Garantía de gestión continua

3.2. Suficiencia de medios materiales y económicos para el cumplimiento de las obligaciones

3.3. Correspondencia entre la financiación de los productores y coste real de la gestión de sus productos

3.4. Libre competencia

IV.  Supervisión, control y seguimiento de la responsabilidad ampliada del productor

Capítulo 10Reducción del impacto de productos plásticos en el medio ambiente

JOSÉ MIGUEL BELTRÁN CASTELLANOS

I.   Planteamiento

1. Antecedentes regulatorios europeos

2. La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular

II. Ámbito de aplicación. Los plásticos de un solo uso

1. Criterios interpretativos de los plásticos de un solo uso

1.1. Productos que son de plástico

1.2. Productos que son de un solo uso, en especial, los recipientes para alimentos

1.3. La naturaleza rellenable y reutilizable del producto

2. El caso particular de las bolsas de plástico

III.  Medidas para reducir, eliminar o reciclar productos de plástico de un solo uso

1. Reducción del consumo de determinados productos de plástico de un solo uso

2. Prohibición de determinados productos de plástico de un solo uso

3. Medidas aplicables a los recipientes de plástico de un solo uso para bebidas. Requisitos de diseño y recogida separada

4. Requisitos de marcado de determinados productos de plástico de un solo uso

5. La responsabilidad ampliada del productor respecto de los plásticos de un solo uso

6. Medidas de información y concienciación ciudadana

7. Coordinación de medidas

IV.  Reflexión final

Capítulo 11Transparencia e información en el sector de los residuos

Antonio Descalzo González

I.   PLANTEAMIENTO

II.  LA PUBLICIDAD ACTIVA Y EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL SECTOR DE LOS RESIDUOS

1. La publicidad activa en la Ley de acceso a la información en materia de medio ambiente y en la Ley de transparencia y acceso a la información

2. La publicidad activa en la Ley de residuos y suelos contaminados

3. El derecho de acceso a la información en el sector de los residuos conforme a la Ley de acceso a la información en materia de medio ambiente y a la Ley de transparencia y acceso a la información

III.  LAS OBLIGACIONES DE INFORMACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE LOS PRODUCTORES Y GESTORES DE RESIDUOS

Capítulo 12El impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables

Enrique Ortiz Calle

I.   Economía circular y tributos ambientales

II.  El Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables

1. Naturaleza, finalidad y ámbito de aplicación

2. Hecho imponible

3. Contribuyentes y obligación de repercusión

4. Supuestos de exención, no sujeción, devolución y deducción

5. Elementos de cuantificación: base imponible, tipo de gravamen y cuota

6. Gestión

III.  Incompatibilidad con el Impuesto andaluz sobre las Bolsas de Plástico de un Solo Uso

IV.  Conclusiones

Capítulo 13El impuesto sobre el depósito de residuos en vertedero, la incineración y la coincineración de residuos y la nueva configuración de la tasa municipal por gestión de residuos

Enrique Ortiz Calle

I.   Los impuestos sobre el depósito de residuos en vertederos y la economía circular

II.  El Impuesto sobre el depósito de residuos en vertedero, la incineración y la coincineración de residuos

1. Finalidad

2. Naturaleza y ámbito de aplicación

3. Hecho imponible

4. Sujetos pasivos: contribuyentes y sustitutos del contribuyente

5. Exenciones

6. Elementos de cuantificación: base imponible, tipo de gravamen y cuota

7. Cesión del tributo a las Comunidades Autónomas y gestión

III.  Impuestos propios autonómicos sobre depósito de residuos en vertedero

IV.  Hacia las tasas municipales por generación

V.  Conclusiones

Capítulo 14El canon hidroeléctrico

Enrique Ortiz Calle

I.   Finalidad del gravamen, afectación de los ingresos y ámbito territorial de aplicación

II.  Hecho imponible

III.  Elementos cuantitativos: base imponible, tipo de gravamen y beneficios fiscales

IV.  Devengo

V.  Gestión

VI.  Conclusiones

Capítulo 15Suelos contaminados

SOFÍA CABEDO USO

I.   La política de suelos contaminados

1. Introducción

2. Antecedentes normativos: El tratamiento de los suelos contaminados en España

II.  La nueva ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular en materia de suelos contaminados

1. Consideraciones generales

2. Ámbito de aplicación y suelos exentos

3. Distribución de las competencias administrativas

4. Las obligaciones de información. El sistema electrónico de información de residuos

5. Las actividades potencialmente contaminantes de los suelos

6. El procedimiento de declaración de suelos contaminados

7. Los sujetos responsables de la descontaminación y recuperación de los suelos contaminados. Determinación, obligaciones y exigencia de cumplimiento

8. Las actuaciones de descontaminación y recuperación de los suelos contaminados

9. La recuperación voluntaria de los suelos contaminados

10. El inventario de declaraciones de suelos contaminados y de descontaminaciones voluntarias

11. Las infracciones y sanciones de aplicación

12. La prescripción de las infracciones y sanciones

13. El procedimiento sancionador de aplicación a los suelos contaminados

14. Las medidas de carácter provisional para asegurar la eficacia de la resolución del procedimiento sancionador

III.  Conclusiones

Capítulo 16Responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador en materia de residuos

Miguel Casino Rubio

I.   Responsabilidad, vigilancia, inspección y control

II.  El régimen sancionador. Observaciones previas

III.  Los sujetos responsables

IV.  Las infracciones y el principio de tipicidad

1. La descripción más precisa posible de las infracciones

2. La clasificación de las infracciones según su gravedad

V.  El cuadro de las sanciones

1. Varias sanciones distintas de imposición alternativa o acumulativa

2. El derroche sancionador: las sanciones inadecuadas

3. Las prohibiciones para obtener subvenciones y contratar

4. Las otras sanciones principales. Ni tantas ni tan necesarias

5. La publicidad de las sanciones

VI.  La imposición de las sanciones. El concurso de infracciones y los criterios de graduación de las sanciones

VII.  El procedimiento sancionador

VIII.  Las medidas provisionales

IX.  La prescripción de las infracciones y las sanciones, y la ejecutividad de las resoluciones sancionadoras

X.  La reposición de la situación alterada con la infracción y la indemnización de los daños causados por el infractor

XI.  Bibliografía

Abreviaturas

CEConstitución EspañolaCNAEClasificación Nacional de Actividades EconómicaseSIRSistema electrónico de Información de ResiduosDMRDirectiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas DirectivasEnresaEmpresa Nacional de Residuos RadioactivosFAOOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónLAIMALey 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambienteLCLey 22/1988, de 28 de julio, de CostasLCALey 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósferaLCCTELey 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energéticaLCSPLey 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector PúblicoLEALey 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambientalLGLey 50/1997, de 27 de noviembre, del GobiernoLGTLey 58/2003, de 17 de diciembre, General TributariaLMLey 22/1973, de 21 de julio, de MinasLOLey OrgánicaLPAPLey 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones PúblicasLPACLey 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones PúblicasLPCICReal Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminaciónLRLey 37/2003, de 17 de noviembre, del RuidoLRMLey 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad MedioambientalLRSCLey 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circularLRSC2011Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminadosLRJSPLey 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector PúblicoLSHLey 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de HidrocarburosMITERDMinisterio para la Transición Ecológica y el Reto DemográficoPCAPlanes de Calidad del AirePEMARPlan Estatal Marco de Gestión de ResiduosPNIRPlan Nacional Integrado de ResiduosPPRSCIMPlan de Prevención y Recuperación de Suelos Contaminados en Instalaciones MilitaresPGOUPlan general de ordenación urbanaRDReal DecretoRD-Leg.Real Decreto LegislativoRD-leyReal Decreto-leyTRLSRD-Leg. 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación UrbanaUEUnión Europea

Presentación

Desde luego, el adecuado tratamiento de la producción y gestión de los residuos es una imprescindible tarea colectiva para la sostenibilidad del planeta y, por ende, para la sociedad presente y futura que lo habita. Así lo manifiesta en el umbral de su preámbulo la Ley 7/2002, de 8 de abril, al afirmar que “el primer objetivo de cualquier política en materia de residuos debe ser reducir al mínimo los efectos negativos de la generación y gestión de los residuos en la salud humana y el medio ambiente” y, asimismo, “hacer un uso eficiente de los recursos” conforme con los principios que rigen la economía circular.

Para todo ello resulta necesario no sólo una decidida política pública del conjunto de los poderes públicos y, particularmente, de las Administraciones públicas nacionales y europea, sino también la necesaria regulación de los operadores y de las complejas actividades relacionadas con el sector de los residuos y los suelos contaminados.

Sobre la base de las recientes Directivas de la Unión Europea 2018/851 y 2019/904 y de la experiencia adquirida con anterior Ley 22/2011, de 28 de julio, el nuevo texto legal establece toda una regulación llamada a reforzar la aplicación del capital principio de jerarquía donde destaca, entre otros objetivos, la obligatoriedad del uso de instrumentos económicos con especial relevancia de los de tipo impositivos y una muy amplia serie de deberes y obligaciones para los operadores públicos y privados del sector, donde quizás merece destacarse el sistema de responsabilidad ampliada del productor del producto.

La presente obra colectiva tiene por objeto dar cuenta y analizar con detalle los principios y reglas que desde ahora ordenan este complejo y vital sector para la sociedad en general y para la actividad económica en particular. A tal efecto, en lugar de ofrecer un estudio de la nueva Ley precepto a precepto, se ha optado por organizar el trabajo interno del libro a través de grandes bloques temáticos, siguiendo para ello la propia división en títulos de la Ley 7/2022, de 8 de abril. De esta manera, cada uno de los autores de los respectivos capítulos puede ofrecer no sólo un análisis particular de cada uno de los artículos considerados cuanto, mejor, una perspectiva general de la materia considerada para lograr, de esta manera, un mejor entendimiento y perspectiva general de los asuntos tratados en el mismo.

Por fortuna, para el examen detenido de los capítulos establecidos en el libro hemos contado con la generosa contribución de un excelente conjunto de profesores de distintas universidades y de expertos de reconocido prestigio en las cuestiones tratadas que, sin perjuicio del análisis particular, han tenido en cuenta en sus respectivos trabajos las aportaciones de los demás compañeros para lograr, lejos de una serie de estudios separados y desconectados, una obra coordinada que permite obtener al lector una visión general de la nueva regulación examinada. Muchas gracias a todos ellos.

Igualmente, nuestro sinceramente agradecimiento a la editorial Thomson Reuters& Aranzadi por acoger, como siempre hace, muy amablemente la edición de esta obra colectiva que ha contado asimismo con la colaboración del Instituto Universitario Pascual Madoz del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente de la Universidad Carlos III de Madrid.

Sólo nos resta desear que la lectura de los trabajos responda al interés del lector y sea de alguna utilidad en su actividad académica y profesional.

Los directores

Capítulo 1

Objeto, finalidad y ámbito de aplicación

Alberto Palomar Olmeda

Profesor Titular (Acred.) de Derecho Administrativo. Magistrado de lo contencioso-administrativo (EV). Abogado

SUMARIO: I. ANTECEDENTES INMEDIATOS Y CONTEXTO DE LA NORMA.1. Consideraciones generales2. El Plan de acción para la economía circular de la Unión Europea.3. El Pacto Verde Europeo.II. LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS.III. LA LEY DE RESIDUOS DE 2022.1. Objetivo de la Ley.2. La finalidad de la Ley.3. La interpretación uniforme: las definiciones de la Ley.4. Ámbito de aplicación.4.1. Aplicación directa a partir del concepto de residuo.4.2. Inaplicación.4.2.1. Inaplicabilidad directa.4.2.2. Aplicación cuando la previsión contenida en la Ley no está contemplada en la normativa europea o en la normativa nacional aplicable.4.2.3. Aplicación selectiva.5. Lista europea y clasificación de los residuos.IV. BIBLIOGRAFÍA.

I. Antecedentes inmediatos y contexto de la norma

1. Consideraciones generales

La protección frente a los residuos en la que se ubica la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSC) es, qué duda cabe, el último de los hitos de una serie de normas, más o menos completas, que han ido señalando una creciente preocupación nacional y europea sobre este fenómeno y la vinculación que el mismo tiene en las políticas comunes de carácter ambiental. Es un hecho que el conjunto del ciclo climático y medioambiental está condicionado por la política de residuos, por lo que como indicara MARTÍN MATEO, “… Metodológicamente la problemática jurídica de los residuos debería incluirse entre los instrumentos comunes para conseguir la tutela ambiental …”1.

Esto ha condicionado una política activa de las Administraciones Públicas en la protección de ambos factores (medio ambiente y cambio climático) que se traduce, como pasamos a ver, en diferentes normas que afectan a los residuos con el consiguiente desarrollo.

La primera norma que, con carácter monográfico se dirigió específicamente a regular la problemática que plantean los residuos fue la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos2.

La norma fue consecuencia de la necesidad de transponer al Derecho español la Directiva Comunitaria 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE, del Consejo, de 15 de julio de 1975, que significó la asunción por la Unión Europea de la moderna concepción de la política de residuos, consistente en abandonar la clasificación en dos únicas modalidades (general y peligrosos) y establecer una norma común para todos ellos, que podrá ser completada con una regulación específica para determinadas categorías de residuos.

A partir de esta obligación comunitaria se dicta la norma española de 1998 cuyo objetivo es el de “…prevenir la producción de residuos, establecer el régimen jurídico de su producción y gestión y fomentar, por este orden, su reducción, su reutilización, reciclado y otras formas de valorización, así como regular los suelos contaminados, con la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud de las personas…”, tal y como se indicaba en su artículo 1.1.

Del marco de estos residuos quedaban fuera los relativos a emisiones a la atmósfera, a los residuos radioactivos y los vertidos efluentes líquidos a las aguas continentales.

Como característica central, el artículo 4 establecía que “….Corresponderá a la Administración General del Estado la elaboración de los planes nacionales de residuos; la autorización de los traslados de residuos desde o hacia terceros países no pertenecientes a la Unión Europea y la inspección derivada del citado régimen de traslados, sin perjuicio de la colaboración que pueda prestarse por la Comunidad Autónoma donde esté situado el centro de la actividad correspondiente, así como la aplicación, en su caso, del correspondiente régimen sancionador…”.

Esta función de planificación se concretaba en el artículo 5, indicando la competencia de la Administración general del Estado para la integración de los respectivos planes autonómicos de residuos para la conformación del plan nacional de residuos en el que deben fijarse los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado, otras formas de valorización y eliminación; las medidas a adoptar para conseguir dichos objetivos; los medios de financiación, y el procedimiento de revisión. La aprobación del plan nacional era objeto de aprobación por el Consejo de Ministros tras la deliberación de la Conferencia Sectorial de Medio ambiente. Debían ser revisados cada cuatro años. En todo caso, la norma supone la introducción del concepto de planificación territorial específica y aplicada a los diferentes elementos territoriales.

La actuación, con el amparo de esta norma, estuvo centrada en el principio de especificidad y de especialización. En este sentido puede citarse lo que al respecto se indica en la Memoria del Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015:

“…Los primeros intentos de planificación ordenada de los residuos en España se remontan a 1995, fecha en la que se aprobaron el I Plan Nacional de Residuos Peligrosos (1995-2000) y el I Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados (1995-2005), ambos aprobados en Consejo de Ministros el 17 de febrero de ese año. En estos planes se preveían inversiones en la mejora de la gestión, creación de infraestructuras y confección de inventarios. El 22 de noviembre de 1999, la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente aprobó el Programa Nacional de Pilas y Baterías (Acumuladores) usados, en el que se recogen las iniciativas tomadas en España para dar cumplimiento a la legislación de la UE en esta materia, en particular a la Directiva 91/157/CEE. Posteriormente, el 7 de enero de 2000, se aprobó el Plan Nacional de Residuos Urbanos (2001-2006), en el que también se preveían inversiones con los mismos fines, al tiempo que establecían programas específicos de prevención, reutilización, reciclaje, valorización energética y eliminación de estos residuos. También se contemplaban determinadas medidas técnicas y jurídicas para alcanzar los objetivos ecológicos que en el Plan figuraban. El 9 de abril de 2001, se aprobó el Plan Nacional de Descontaminación y Eliminación de Policlorobifenilos (PCBs), Policloroterfenilos (PCTs) y aparatos que los contengan. Este Plan, algo diferente al anterior, prevé la eliminación total de los PCBs/PCTs existentes en España antes del 1 de enero de 2011, obligación derivada del Real Decreto 1378/1999, de 27 de agosto que, entre otras cosas, transpone al Derecho español la Directiva 96/59/CE, sobre PCBs/PCTs. En este Plan se contemplaban medidas técnicas, jurídicas y económicas para asegurar el objetivo citado. El 1 de junio de 2001, se aprobaron el Plan Nacional de Residuos de Construcción y Demolición (2001-2006) y el Plan Nacional de Lodos de Depuradoras de Aguas Residuales (2001-2006). La estructura y contenidos de estos Planes eran similares al del PNRU. El 3 de agosto de 2001 se aprobó el Plan Nacional de Vehículos al final de su vida útil (2001-2006), de estructura y contenidos similares a los anteriores. El 5 de octubre de 2001 se aprobó el Plan Nacional de Neumáticos fuera de uso (2001-2006), de estructura y contenidos similares a los anterior…”3.

En el marco de la formulación de los principios rectores se señala en el propio Plan que “…Constituye un hecho afortunado el que cada vez se abran más posibilidades para el segundo uso de materiales procedentes de los residuos, gracias al avance tecnológico, verdaderamente incesante en los últimos años en este campo. Esta circunstancia obliga a establecer directrices para la selección de la mejor opción de gestión posible para los diferentes residuos, ya que es evidente la imposibilidad de hacer análisis de i.pacto específicos para cada residuo y en cada circunstancia concreta. Este es el origen del principio de jerarquía. Consiste éste en una secuencia ordenada de modalidades de gestión, de mayor a menor calidad ecológica, que se acepta como directriz general a la hora de decidir o escoger la mejor gestión para los residuos. Naturalmente, este principio sólo es aplicable cuando hay más de una opción de gestión posible, entendiendo este término como su viabilidad técnica y económica, es decir, su factibilidad de hecho…”4.

La justificación última del principio de jerarquía se fundamenta en la siguiente forma:

“…El principio de jerarquía es necesario, por múltiples razones, algunas muy evidentes. La experiencia acumulada a lo largo de los últimos decenios, los datos empíricos disponibles, la mayoría de los estudios disponibles de impacto ambiental comparativos entre modalidades de gestión, ponen de manifiesto que el orden establecido en el principio de jerarquía de 5 niveles está justificado. No se trata de hacer de ese principio algo absoluto, justificado en el 100% de los casos; pueden hacerse excepciones, pero éstas tienen que estar justificadas y apoyadas en análisis de impactos y de ciclos de vida con los que se demuestre que se obtiene un beneficio ecológico invirtiendo, en algún caso, esta ordenación; y en estos casos, parece lógico requerir esas pruebas a quienes pretendan alterar o invertir el orden general del principio. Todo parece indicar que así quedará en la futura revisión de la directiva marco de la UE, y así se contempla y se aplica este principio en el presente Plan…”5.

Sobre esta base y en el contexto de la prevención se afirman los siguientes objetivos:

“…Estabilización de la ratio de generación de RU per cápita, a partir del año 2008; disminución de ese ratio en un 10%, a partir del año 2010 y de un 20% a partir del año 2015.

• Disminución en un 10%, en peso, de la generación de residuos de envases comerciales e industriales a partir del año 2010.

• Disminución en un 5%, en peso, de la generación de residuos de envases domésticos a partir del año 2010.

• Generalización de la obligación de elaborar planes empresariales de prevención a todas las empresas envasadoras. 174.

• Reducción de un 50%, en peso, del consumo de bolsas comerciales de distribución, de un solo uso, a partir del año 2010.

• Reducción del uso de bolsas comerciales de distribución fabricadas con materiales no biodegradables. Como objetivo último se establece la sustitución de al menos un 70% de bolsas no biodegradables por biodegradables dentro del plazo de ejecución de este Plan, mediante instrumentos de carácter económico, técnico y medidas de concienciación ciudadana.

• Disminución en un 60%, en peso, de vertido de materia orgánica biodegradable a partir del año 2009, y de un 70%, en peso a partir del año 20153. Implantación de la recogida selectiva de la fracción orgánica de los RU en las poblaciones de más de 100.000 habitantes a partir del año 2009. Recogida selectiva y compostaje de los residuos verdes, tanto los de origen público como privado, a partir del año 2009.

• Reducción en un 50% de los residuos de papel/cartón originado en la propaganda comercial no solicitada, distribuida mediante buzoneo, a partir del año 2012…”6.

2. El Plan de acción para la economía circular de la Unión Europea7

El segundo hito de mayor importancia encuentra su referencia en la legislación europea. En el año 2014 se produce un primer hito con la Comunicación “hacía una economía circular: un programa de cero residuos para Europa”. Esta Comunicación es el embrión del Plan de acción de economía circular de 2015. Este Plan incluía 54 medidas a implementar en los próximos cinco años para avanzar hacía la economía circular en la UE.

Posteriormente, se aprueba el paquete legislativo de economía circular de 2018 que contiene un conjunto de iniciativas dentro del propio Plan de Acción. Entre ellas, la más conocida es la denominada “Estrategia europea para el plástico en una economía circular”. En la proyección sobre el marco normativo destaca, igualmente, la Comunicación de la Comisión sobre las opciones para abordar la interfaz entre las legislaciones sobre sustancias químicas sobre productos y sobre residuos.

En marzo de 2020, la Comisión Europea publicó un plan de acción para la Economía circular que pretende reducir la producción de residuos mediante una mejor gestión de los recursos8. Fue en febrero de 2021 cuando el Parlamento votó el plan de acción sobre la economía circular9. Este Plan de acción constituye uno de los pilares del Pacto Verde Europeo.

Con este nuevo Plan la Comisión Europea pretende:

“- hacer que los productos sostenibles sean la norma en la UE.

- empoderar a los consumidores y a los compradores públicos.

- centrarse en los sectores que utilizan más recursos y en los que el potencial de circularidad es más elevado, como: electrónica y TIC, baterías y vehículos, embalajes, plásticos, textiles, construcción y edificios, alimentos, agua y nutrientes.

- garantizar que se generan menos residuos.

- hacer que la circularidad funcione para las personas, las regiones y las ciudades.

- y dirigir los esfuerzos mundiales en materia de economía circular…”10.

Se señala al respecto que “… Para lograr un mercado europeo de productos sostenibles, climáticamente neutros y eficientes en el uso de recursos, la Comisión propone extender la directiva sobre diseño ecológico a los productos no relacionados con la energía. Los eurodiputados quieren que las nuevas normas estén vigentes en 2021. Los miembros del Parlamento también respaldan iniciativas para luchar contra la obsolescencia programada, mejorar la durabilidad y la capacidad de reparación de los productos y mejorar la protección de los consumidores con el ‘derecho a reparar’. Insisten en que los consumidores tienen derecho a estar debidamente informados sobre el impacto medioambiental de los productos y servicios que compran y solicitaron a la Comisión que presente propuestas para luchar contra el ‘lavado verde’. Se llama así a la práctica que realizan las empresas para hacer creer a los consumidores que una compañía es más sostenible de lo que realmente es…”11.

En este contexto, la idea central es la de transformar los sectores esenciales en circulares en siete áreas: plásticos, textiles, electrónica y TIC, alimentos, agua y nutrientes, embalaje, baterías y vehículos, construcción y edificaciones, gestión de residuos y transporte.

Desde la perspectiva de las estrategias, el Plan explica que:

“… La circularidad es un aspecto esencial de la transformación, en un sentido más amplio, de la industria hacia la neutralidad climática y la competitividad a largo plazo. Puede producir cuantiosos ahorros materiales a lo largo de las cadenas de valor y los procesos de producción, generar valor añadido y desbloquear oportunidades económicas. En sinergia con los objetivos establecidos en la estrategia industrial, la Comisión favorecerá una mayor circularidad en el sector industrial mediante las acciones siguientes:

- al hilo de la revisión de la Directiva sobre emisiones industriales, evaluar opciones que permitan fomentar una mayor circularidad de los procesos industriales, como la integración de las prácticas de la economía circular en los próximos documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles;

- facilitar la simbiosis industrial mediante el desarrollo de un sistema de notificación y certificación promovido por la industria, y posibilitar su puesta en práctica;

- apoyar al sector de base biológica circular y sostenible mediante la aplicación del Plan de acción para la bioeconomía;

- promover el uso de tecnologías digitales de localización, rastreo y mapeo de los recursos;

- promover la incorporación de tecnologías ecológicas gracias a un sistema de verificación concluyente, registrando el sistema de verificación medioambiental de las tecnologías de la UE como marca de certificación de la UE”12.

La conclusión del Plan es sumamente elocuente en relación con las obligaciones que define el Plan cuando señala que “… Por ello, la Comisión invita a las instituciones y organismos de la UE a que respalden el presente Plan de acción y contribuyan activamente a su aplicación, y anima a los Estados miembros a que adopten o actualicen sus estrategias, planes y medidas nacionales en el ámbito de la economía circular en consonancia con el nivel de ambición del Plan. Por otra parte, la Comisión recomendará que la economía circular se incluya entre los temas de debate sobre el futuro de Europa y pase a ser un tema habitual de los diálogos con los ciudadanos…”13.

El breve apunte a modo de recorrido histórico que acabamos de realizar tiene por objeto único centrar el debate sobre la normativa de residuos y situar la normativa española en el marco de una obligación europea y de una consideración de la economía circular como un elemento que permite un desarrollo equilibrado de la economía y permite que el progreso económico no tenga una incidencia irreversible sobre el ambiente.

3. El Pacto Verde Europeo14

El Pacto Verde Europeo fue presentado el 11 de diciembre de 2019 por la Comisión Europea y recoge una serie de medidas de control de la contaminación, de políticas sociales y de acciones para la lucha contra el cambio climático y la transformación del modelo de producción, así como la reducción de las emisiones de gas, eficiencia energética, economía circular y verde15.

Se trata de un instrumento de lucha contra el cambio climático que pretende que la Unión Europea sea el primer continente climáticamente neutro en 2050.

Los elementos que conforman el Pacto Verde Europeo son:

• Un mayor nivel de ambición climática de la UE para 2030 y 2050.

• Lograr una contaminación cero en un entorno sin sustancias tóxicas.

• Suministro de energía limpia, asequible y segura.

• Preservación y restablecimiento de los ecosistemas y la biodiversidad.

• Movilización de la industria en pro de una economía limpia y sostenible.

• Logro de un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medioambiente.

• Uso eficiente de la energía y los recursos en la construcción y renovación.

• Aceleración de la transición a una movilidad sostenible e inteligente.

A partir de la definición de estos objetivos se establecen siete claves nucleares en la definición del plan de acción, que son las siguientes:

1.- Energía limpia. Específicamente se sitúa en el ámbito de la descarbonización del sistema energético16.

2.- Industria sostenible17.

3.- Construcción y renovación18.

4.- Movilidad sostenible.

5.- Biodiversidad19.

6.- Alimentos saludables y justos20.

7.- Planeta 10/contaminación 0.

El resumen del Plan podemos tomarlo del documento elaborado por BBVA con el título “¿Qué supone el Pacto Verde Europeo? Claves para ayudar al planeta”, donde se indica a modo de síntesis que “… Un billón de euros de presupuesto para lograr una economía sostenible, nuevas oportunidades de trabajo, un medioambiente limpio y una mejor calidad de vida, no sólo para los países y ciudadanos de la Unión Europea, sino en aras de un nuevo orden mundial que implique a socios y aliados. En esto, a grandes rasgos, consiste el Pacto Verde Global. Tal como expresa Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, ‘lograr que la naturaleza recupere la salud es fundamental para nuestro bienestar físico y mental y nos ayudará a luchar contra el cambio climático y los brotes de enfermedades. Es un elemento esencial de nuestra estrategia de crecimiento, el Pacto Verde Europeo, y forma parte de una recuperación europea que devuelve al planeta más de lo que le quita’. ¿La meta? El año 2050…”21.

II. La Ley 22/2011, de 28 de julio de Residuos y Suelos Contaminados22

Es el segundo hito en la regulación estatal. Y es, en gran medida, fruto del cambio de la normativa comunitaria. Así lo recuerda el Preámbulo cuando señala que “…Todo ello llevó a la sustitución del anterior régimen jurídico comunitario de residuos y a la promulgación de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas integrándolas en una única norma (‘Directiva marco de residuos’ en adelante). Esta nueva Directiva establece el marco jurídico de la Unión Europea para la gestión de los residuos, proporciona los instrumentos que permiten disociar la relación existente entre crecimiento económico y producción de residuos, haciendo especial hincapié en la prevención, entendida como el conjunto de medidas adoptadas antes de que un producto se convierta en residuo, para reducir tanto la cantidad y contenido en sustancias peligrosas como los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente de los residuos generados. Así incorpora el principio de jerarquía en la producción y gestión de residuos que ha de centrarse en la prevención, la preparación para la reutilización, el reciclaje u otras formas de valorización, incluida la valorización energética y aspira a transformar la Unión Europea en una ‘sociedad del reciclado’ y contribuir a la lucha contra el cambio climático…”.

La LRSC2011 “…tiene por objeto regular la gestión de los residuos impulsando medidas que prevengan su generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos. Tiene asimismo como objeto regular el régimen jurídico de los suelos contaminados…”. Deja fuera de su ámbito de aplicación, las emisiones a la atmosfera, los suelos no contaminados excavados y otros materiales naturales excavados durante las actividades de construcción, los cadáveres de animales y los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de los recursos minerales.

Una de las características más relevantes es la relativa a lo que su artículo 8 denomina la jerarquía de residuos que viene a traer lo establecido en el artículo 4 de la Directiva 2008/98, de 19 de noviembre, sobre los residuos23, y que se traduce en el siguiente orden de prioridad en la gestión de los residuos:

a) Prevención;

b) Preparación para la reutilización;

c) Reciclado;

d) Otro tipo de valorización, incluida la valorización energética; y

e) Eliminación24.

Este esquema legal se completa, en el plano operativo, con la indicación de que corresponde a la Administración general del Estado, en colaboración con el resto de las entidades territoriales, adoptar las medidas adecuadas para establecer una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos y de instalaciones para la valorización de residuos doméstico mezclados teniendo en cuenta para ellos las mejores técnicas disponibles.

Esta red debería permitir la eliminación de los residuos en las instalaciones más próximas a su deshecho.

Desde una perspectiva del modelo, el artículo 14 LRSC2011 se refiere a los planes y programas de gestión de residuos. El apartado 1 señala que “…El Ministerio competente en materia de Medio Ambiente, previa consulta a las Comunidades Autónomas, a las Entidades Locales, a otros Ministerios afectados y cuando proceda en colaboración con otros Estados miembros, elaborará, de conformidad con esta Ley, el Plan estatal marco de gestión de residuos que contendrá la estrategia general de la política de residuos, las orientaciones y la estructura a la que deberán ajustarse los planes autonómicos, así como los objetivos mínimos a cumplir de prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eliminación. La determinación de dichos objetivos será coherente con la estrategia de reducción de gases de efecto invernadero y los compromisos internacionales asumidos en materia de cambio climático…”.

Y junto a lo anterior “… Las Comunidades Autónomas elaborarán los planes autonómicos de gestión de residuos, previa consulta a las Entidades Locales en su caso, de conformidad con esta Ley…”25; determinación que se completa con la referida a las entidades locales según la cual “…Las Entidades Locales en el marco de sus competencias, podrán elaborar programas de gestión de residuos de conformidad y en coordinación con el Plan Nacional marco y con los planes autonómicos de gestión de residuos. Las Entidades Locales podrán elaborar estos programas individualmente o agrupadas…”.

A partir de este esquema, se establecen en la LRSC2011 los programas de prevención (artículo 15) y las medidas e instrumentos económicos (artículo 16). El resto de la regulación se centraba en la producción, posesión y gestión de residuos y la responsabilidad ampliada del productor del producto; la regulación de los suelos contaminados (Título V); la información sobre residuos (Título VI); y el régimen de responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador (Título VII).

Esta Ley, en los términos que lo hace la actual, contenía una formulación general en su Disposición adicional primera, que indicaba que:

“Se declara de utilidad pública e interés social, a efectos de la legislación de expropiación forzosa, el establecimiento o ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos”.

En todo caso y por establecer una consideración de cierre en este resumen de la norma de residuos podemos indicar que de acuerdo con el artículo 11 LRSC2011 “los costes relativos a la gestión de los residuos tendrán que correr a cargo del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en los artículos 42 y 45.2”. Esta determinación general se completa, en el apartado 3 del propio artículo 11, con la siguiente indicación “… En la determinación de los costes de gestión de los residuos domésticos, y de los residuos comerciales gestionados por las Entidades Locales, deberá incluirse el coste real de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, y el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos…”.

Desde una perspectiva de desarrollo de la norma, podemos señalar los siguientes hitos:

• El Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020.

En relación con el mismo, señala el propio MITERD que: “… El Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020, desarrolla la política de prevención de residuos, conforme a la normativa vigente para avanzar en el cumplimiento del objetivo de reducción de los residuos generados en 2020 en un 10 % respecto del peso de los residuos generados en 2010. El Programa Estatal describe la situación actual de la prevención en España, realiza un análisis de las medidas de prevención existentes y valora la eficacia de las mismas. Este programa se configura en torno a cuatro líneas estratégicas destinadas a incidir en los elementos clave de la prevención de residuos:

▪ reducción de la cantidad de residuos,

▪ reutilización y alargamiento de la vida útil de los productos,

▪ reducción del contenido de sustancias nocivas en materiales y productos,

▪ reducción de los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente, de los residuos generados.

Cada línea estratégica identifica los productos o sectores de actividad en los que se actuará prioritariamente, proponiendo las medidas de prevención que se han demostrado más efectivas en cada una de las áreas, siguiendo la clasificación establecida en el Anexo IV de la Directiva Marco de Residuos y de la Ley de residuos (medidas que afectan al establecimiento de las condiciones marco de la generación de residuos (marco jurídico normativo, de planificación y de actuación de las administraciones), a la fase de diseño, producción y distribución de los productos, y a la fase de consumo y uso). La puesta en práctica de estas medidas depende de acciones múltiples en distintos ámbitos en las que están implicados los agentes siguientes:

▪ los fabricantes, el sector de la distribución y el sector servicios,

▪ los consumidores y usuarios finales, y

▪ las Administraciones Públicas.

Así mismo, el Programa prevé una evaluación bienal de sus resultados mediante una serie de indicadores.

El Programa Estatal de Prevención de Residuos se ha remitido a las Comunidades Autónomas, a los Departamentos Ministeriales y a los sectores interesados. Así mismo, se ha sometido a audiencia pública mediante su publicación en la web de este Ministerio, ha sido presentado en Conferencia Sectorial y al Consejo Asesor de Medio Ambiente, para finalmente ser aprobado por Acuerdo del Consejo de ministros el 13 de diciembre de 2013”26.

• El Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016/2020 (PEMAR)

En relación con este Plan, aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015, señala el el MITERD que “…El Plan Estatal Marco consta de 25 capítulos, 15 de ellos dedicados a flujos de residuos con normativa específica. Para todos los flujos de residuos incluidos se describe la normativa y objetivos aplicables, la evolución de la gestión en los últimos años y la situación actual de la gestión de residuos y se establecen los objetivos y las orientaciones y líneas estratégicas para conseguirlos.

El PEMAR se podrá actualizar cuando se disponga de más información o cuando las circunstancias así lo aconsejen y, en todo caso, como máximo a los seis años de entrada en vigor con especial atención a la reutilización y reciclado.

En relación con la financiación y teniendo en cuenta el reparto competencial, el MAGRAMA27 financiará actuaciones incluidas en este Plan conforme a sus disponibilidades presupuestarias.

La aplicación y desarrollo de las orientaciones establecidas en el PEMAR con lleva beneficios de carácter:

- Ambiental: la correcta gestión de los residuos garantiza la protección de la salud humana, de la atmósfera, de las aguas y del suelo y contribuye a proteger el clima.

- Económico: asociados a la actividad empresarial relativa a los residuos y al incremento de la disponibilidad de materias primas empeladas por la industria en condiciones seguras.

- Social: asociados a la creación de empleo derivada del fomento de la preparación para la reutilización y del reciclado…”28.

• Plan Estatal de Inspección en materia de Traslados transfronterizos de Residuos (2021-2026)

Su finalidad se resume por el MITERD en los siguientes términos: “…En el plan también se determinan los requisitos de información que deberán tenerse en cuenta durante los traslados de residuos entre países y también las tareas asignadas a las autoridades competentes y los dispositivos de los que disponen para su correcto desarrollo. Aunque el PEITTR tendrá una duración de seis años, será revisado en 2024 por si fuera necesario actualizarlo…”29.

• Plan Nacional Integrado de Residuos de España (PNIR)

La finalidad y el objeto del Plan Nacional Integrado de Residuos (PNIR) se define por

el propio MITERD indicando que “…El incluye los residuos domésticos y similares, los residuos con legislación específica, los suelos contaminados, además de algunos residuos agrarios e industriales no peligrosos que aunque no disponen de regulación específica, son relevantes por su cuantía y su incidencia sobre el entorno. Este Plan incluye además la Estrategia de Reducción de Vertido de Residuos Biodegradables, que cumpliendo con una obligación legal, contribuye a alargar la vida de los vertederos, a disminuir su impacto sobre el entorno y de forma especial a la reducción de GEI…”30.

La propia normativa y el desarrollo de los Planes demuestra que España había asumido, en gran medida, la obligación comunitaria y que había comenzado una política organizada y estructurada para avanzar en la lucha contra el deterioro ambiental que suponen los residuos. Es cierto que, más allá, de la efectividad real de las políticas de este orden lo que resulta evidente es que el marco normativo y con el, el de planeamiento debían reconfigurarse en los términos que establece la normativa comunitaria y las obligaciones que derivan de la misma.

• Estrategia Española de Economía Circular. España Circular 203031

Establece las bases para un nuevo modelo de producción y consumo. Se sitúa, conceptualmente, en el contexto de los dos planes de acción de la economía circular de la Unión Europea a los que nos hemos referido y, específicamente, en el Pacto Verde Europeo y la Agenda 2030 de desarrollo sostenible.

La Estrategia establece las siguientes orientaciones:

“…. Reducir en un 30% el consumo nacional de materiales en relación con el PIB, tomando como año de referencia el 2010.

- Reducir la generación de residuos un 15% respecto de lo generado en 2010.

- Reducir la generación residuos de alimentos en toda cadena alimentaria: 50% de reducción per cápita a nivel de hogar y consumo minorista y un 20% en las cadenas de producción y suministro a partir del año 2020.

- Incrementar la reutilización y preparación para la reutilización hasta llegar al 10% de los residuos municipales generados.

- Mejorar un 10% la eficiencia en el uso del agua.

- Reducir la emisión de gases de efecto invernadero por debajo de los 10 millones de toneladas de CO2 equivalente…”32.

Como señala el Resumen Ejecutivo de la Estrategia “…. La adopción de la nueva Estrategia está prevista en la Agenda del Cambio, adoptada por el Gobierno en febrero de 2019 como hoja de ruta de las reformas precisas para un crecimiento sostenible e inclusivo, y también en la Declaración de emergencia climática y ambiental aprobada en enero de 2020, que la incluye entre las líneas prioritarias de actuación. Además, ha sido reconocida como una de las Políticas Palanca del Plan de Acción de la Agenda 2030 del Gobierno de España…”33.

• Planes de Acción de Economía Circular

En el marco de la Estrategia de Economía Circular se busca la elaboración de sucesivos planes de acción de carácter trienal para concretar las medidas de la Administración general del Estado y, sobre todo, para una proyección transversal de las medidas en el ámbito de las políticas sectoriales.

El primer Plan de acción de la economía circular consta de 116 medidas que afectan a once ministerios y que tratan de conseguir los objetivos que la Estrategia señala para 2030.

El Plan de Acción de la Economía Circular tiene una vigencia de 2021-2023. Según el documento del MITERD los ejes y líneas de actuación son las siguientes34:

“… Eje de actuación ‘Producción’: promover el diseño/rediseño de procesos y productos para optimizar el uso de recursos naturales no renovables en la producción, fomentando la incorporación de materias primas secundarias y materiales reciclados y minimizando la incorporación de sustancias nocivas, de cara a obtener productos que sean más fácilmente reciclables y reparables, reconduciendo la economía hacia modos más sostenibles y eficientes.

Eje de actuación ‘Consumo’: reducir la huella ecológica mediante una modificación de las pautas hacia un consumo más responsable que evite el desperdicio y las materias primas no renovables.

Eje de actuación ‘Gestión de los Residuos’: aplicar de manera efectiva el principio de jerarquía de los residuos, favoreciendo de manera sustancial la prevención (reducción), la preparación para la reutilización y el reciclaje de los residuos.

Eje de actuación ‘Materias primas secundarias’: garantizar la protección del medio ambiente y la salud humana reduciendo el uso de recursos naturales no renovables y reincorporando en el ciclo de producción los materiales contenidos en los residuos como materias primas secundarias.

Eje de actuación ‘Reutilización y depuración del agua’: promover un uso eficiente del recurso agua, que permita conciliar la protección de la calidad y cantidad de las masas acuáticas con un aprovechamiento sostenible e innovador del mismo.

Línea de actuación ‘Investigación, innovación y competitividad’: impulsar el desarrollo y aplicación de nuevos conocimientos y tecnologías para promover la innovación en procesos, productos, servicios y modelos de negocio, impulsando la colaboración público-privada, la formación de investigadores y personal de I+D+i y favoreciendo la inversión empresarial en I+D+i.

Línea de actuación ‘Participación y sensibilización’: fomentar la implicación de los agentes económicos y sociales en general, y de la ciudadanía en particular, para concienciar de los retos medioambientales, económicos y tecnológicos actuales, y de la necesidad de generalizar la aplicación del principio de jerarquía de los residuos.

Línea de actuación ‘Empleo y formación’: promover la creación de nuevos puestos de trabajo, y la mejora de los ya existentes, en el marco que ofrece la Economía Circular…”35.

Desde una perspectiva estructural, el propio Plan señala que “… Este Plan de Acción de Economía Circular (PAEC 2021-2023) tiene un carácter transversal y recoge fundamentalmente, aunque no de forma exclusiva, actuaciones de la Administración General del Estado para avanzar hacia ese nuevo modelo, permitiendo coordinar una gran diversidad de medidas…”36.

El Plan está ligado al de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR)37 tal y como expresa el propio Plan cuando señala que: “… No es extraño, por tanto, que la Economía Circular ocupe un lugar destacado en el PRTR. En el momento de presentar este Plan de Acción, el PRTR comunicado a la Comisión Europea incluye la Economía Circular en el Componente 12, ‘Política Industrial de España 2030’, donde se plantean reformas e inversiones en materia de residuos y de economía circular con las que se pretende impulsar el despliegue de este modelo económico en España. En este contexto, se prevé que las inversiones asociadas a la implementación de la nueva normativa de residuos y a garantizar el cumplimiento de los nuevos objetivos comunitarios en esta materia se alineen con las necesidades identificadas por la Comisión Europea para España en 2019 en su estudio Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States. Por otro lado, se dedicarán también inversiones al fomento de la economía circular en el ámbito de la empresa, para facilitar la introducción del nuevo modelo económico en los ciclos productivos…”38.

III. La Ley de Residuos de 2022

Es claro que uno de los justificaciones esenciales de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSC) es, por tanto, el cumplimiento de una obligación impuesta por el Derecho de la Unión Europea y de la adaptación de los objetivos más exigentes que la misma suponía en relación con la normativa previa desarrollada en España. El marco comunitario está especialmente significado en el Dictamen del Consejo de Estado de 15 de abril de 202139 que lo identifica en la siguiente manera:

“…- La Comunicación de la Comisión ‘Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular’, de 2015 [COM (2015) 614 final] estableció la prioridad de llevar a cabo una transición a una economía circular, previendo un plan de acción para lograr dicho fin. En coherencia con ello, se llevó a cabo la aprobación, a lo largo de 2018, del denominado ‘Paquete de Residuos’, compuesto por cuatro directivas:

- la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos;

- la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos;

- la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases;

- y la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

Por otra parte, en 2018, la Comisión aprobó la Comunicación ‘Una estrategia europea para el plástico en una economía circular’ [COM (2018) 28 final], que estableció la necesidad de medidas concretas destinadas a lograr ‘una economía del plástico más circular’. En coherencia con esta estrategia, se aprobó la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. Como pone de manifiesto su parte expositiva, la finalidad de dicha directiva consiste en fomentar ‘los planteamientos circulares que dan prioridad a los productos reutilizables, sostenibles y no tóxicos y a los sistemas de reutilización frente a los productos de un único uso, con el objetivo primordial de reducir la cantidad de residuos generados’…”.

En este punto, el Consejo de Estado formuló la observación de la falta de complitud del compromiso comunitario. En concreto, señala que “…No consta, sin embargo, que se haya llevado a cabo la transposición de la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases. Ciertamente, hubiera sido más adecuado proceder primero a transponer la directiva más general –la Directiva 2018/851 que ahora se incorpora, y que requiere una norma de rango legal–, llevando a cabo luego la transposición del resto; así se ponía de manifiesto en los dictámenes números 286/2020 y 338/2020, señalando algunos de los problemas que planteaba llevar a cabo primero la transposición del resto de las directivas a través de normas reglamentarias, sin modificar previamente el marco legal, tal y como exigiría la incorporación de la Directiva 2018/851. En todo caso, habiéndose llevado ya a cabo la aprobación de los reales decretos que incorporan las Directivas 2018/849 y 2018/850, procede en todo caso, en uso de la habilitación recogida en el anteproyecto, que una vez aprobada la Ley, se lleve a cabo la adecuación de dichas normas reglamentaria…”.