Practicum de derecho sancionador administrativo 2022 - Alberto Palomar Olmeda - E-Book

Practicum de derecho sancionador administrativo 2022 E-Book

Alberto Palomar Olmeda

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Beschreibung

La potestad sancionadora pública ha sufrido una enorme evolución en los últimos años como consecuencia de las exigencias constitucionales y jurisprudenciales que han determinado la aplicación, con matices, al ámbito administrativo de las garantías establecidas para el ámbito penal. Este proceso se ha traducido en la codificación en las leyes comunes (Ley 39/2015 y 40/2015) de los principios esenciales de la potestad sancionadora, de un lado, y del procedimiento administrativo sancionador, de otro. Este proceso exige la reorientación de muchas normas sancionadora de carácter especial que son, precisamente, las que se han incluido en la Obra.

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PRACTICUM

PRACTICUM DE DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO2022

 

EDICIÓN DIRIGIDA POR ALBERTO PALOMAR OLMEDA

Edición dirigida por Alberto Palomar Olmeida

El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su derecho de libertad de expresión.

La Editorial se opone expresamente a que cualquiera de las páginas de esta obra o partes de ella sean utilizadas para la realización de resúmenes de prensa.

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45).

Por tanto, este libro no podrá ser reproducido total o parcialmente, ni transmitirse por procedimientos electrónicos, mecánicos, magnéticos o por sistemas de almacenamiento y recuperación informáticos o cualquier otro medio, quedando prohibidos su préstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesión de uso del ejemplar, sin el permiso previo, por escrito, del titular o titulares del copyright.

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Aranzadi es una marca de Thomson Reuters (Legal) Limited

 

© 2022 [Thomson Reuters (Legal)]

© Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited

 

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1390-447-4

DL NA 68-2022

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Presentación

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S

Sumario

1Marco general del derecho sancionador administrativo. Principios generales

1.Marco general del derecho sancionador administrativo

1.1.La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

1.2.La opción legislativa del marco de 2015

2.Los principios generales de la potestad sancionadora

2.1.El principio de legalidad

2.1.1.Perspectiva general

2.1.2.La posición de la jurisprudencia constitucional

2.2.El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o no favorables

2.2.1.Perspectiva general

2.2.2.La posición de la jurisprudencia constitucional

2.2.3.Un resumen de la doctrina del TS

2.3.El principio de tipicidad

2.3.1.Consideraciones generales

2.3.2.Doctrina constitucional

2.3.3.A modo de resumen de la doctrina del Tribunal Supremo

2.4.La responsabilidad en el ámbito sancionador administrativo

2.4.1.Perspectiva general

2.4.2.Doctrina constitucional

2.5.El principio de proporcionalidad

2.5.1.Doctrina general

2.5.2.Jurisprudencia constitucional

2.5.3.La interpretación razonable de las normas aplicables en la modulación de la culpabilidad.

2.6.La prescripción de la acción y de las sanciones administrativas

2.6.1.Planteamiento general

2.6.2.Doctrina constitucional

2.7.Concurrencia de sanciones

2Los principios del procedimiento sancionador

1.La sistemática del legislador procedimental en materia sancionadora

2.La especialidad del procedimiento sancionador

2.1.La denuncia

2.1.1.Concepto

2.1.2.Requisitos

2.1.3.Requisitos específicos

2.1.4.La confusión de planos: denunciante-participante-coautor

2.1.5.La diferenciación entre la condición de denunciante y de interesado en el procedimiento

2.2.Iniciación de oficio

2.2.1.Requisitos generales

2.2.2.Requisitos procedimentales

2.3.Especialidades en la instrucción del procedimiento

2.3.1.Actos de instrucción

2.3.2.Alegaciones

2.3.3.La prueba

2.3.4.La propuesta de resolución

2.4.La resolución en el procedimiento sancionador

3.Las actas de los funcionarios públicos en ámbito de sus competencias

4.El procedimiento sancionador en vía de recurso administrativo

4.1.Determinaciones comunes

4.2.La legitimación del denunciante

4.3.La suspensión de la ejecutividad de los actos sancionadores

4.3.1.Principio general

4.3.2.Posibilidad de solicitar medidas de aseguramiento

3Reglas de procedimiento en la normativa autonómica

1.El procedimiento sancionador en la normativa autonómica

1.1.El régimen general

1.2.La normativa autonómica

2.Comunidades Autónomas

2.1.Andalucía

2.1.1.Organización, funcionamiento y régimen Jurídico de la Administración de la Junta de Andalucía

2.2.Aragón

2.2.1.Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico

2.2.2.Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora

2.3.Asturias

2.3.1.Organización y Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias

2.3.2.Reglamento del procedimiento sancionador general

2.4.Baleares

2.4.1.Régimen Jurídico de la Administración de las Illes Balears

2.4.2.Reglamento del procedimiento en el ejercicio de la potestad sancionadora

2.5.Canarias

2.5.1.Régimen Jurídico de la Administración de las Islas Canarias

2.5.2.Regulación reglamentaria

2.6.Cantabria

2.6.1.Régimen Jurídico del Gobierno de Cantabria

2.6.2.Ejercicio potestad sancionadora

2.7.Castilla-La Mancha

2.7.1.Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

2.7.2.Ejercicio potestad sancionadora

2.8.Castilla y León

2.8.1.Régimen Jurídico del Gobierno de Castilla y León

2.8.2.Reglamento de procedimiento sancionador

2.9.Cataluña

2.9.1.Régimen Jurídico

2.9.2.Regulación reglamentaria

2.9.3.Entidades Locales

2.10.Extremadura

2.10.1.Régimen jurídico

2.10.2.Reglamento de procedimientos sancionadores

2.11.Galicia

2.12.La Rioja

2.13.Madrid

2.13.1.Régimen jurídico

2.13.2.Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora

2.14.Región de Murcia

2.15.Navarra

2.16.País Vasco

2.16.1.Régimen legal de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas del País Vasco

2.16.2.Reglas generales sustantivas para el ejercicio de la potestad sancionadora

2.16.3.Procedimiento sancionador

2.17.Comunidad Valenciana

3.Administración Local

3.1.La potestad sancionadora en la LBRL

3.2.Atribución

3.3.Entidades locales territoriales

3.4.Otras entidades locales

3.5.Regulación autonómica

3.5.1.Andalucía

3.5.2.Aragón

3.5.3.Asturias

3.5.4.Baleares

3.5.5.Canarias

3.5.6.Castilla-La Mancha

3.5.7.Castilla y León

3.5.8.Cataluña

3.5.9.Galicia

3.5.10.Madrid

3.5.11.Región de Murcia

3.5.12.Navarra

3.5.13.La Rioja

3.5.14.Comunidad Valenciana

3.6.Principios de legalidad y tipicidad

3.6.1.El principio de reserva en el ámbito administrativo sancionador

3.6.2.Reserva de ley y autonomía local

3.7.Tipificación de infracciones y sanciones en el ámbito local

3.7.1.Presupuestos

3.7.2.Clasificación de infracciones

3.7.3.Sanciones: naturaleza y cuantía

3.7.4.Responsabilidad

3.7.5.Medidas cautelares

3.7.6.Regulación autonómica

4La potestad sancionadora en el ámbito de la seguridad ciudadana

1.Seguridad ciudadana

1.1.Concepto

1.2.Regulación

1.3.Ámbito de aplicación

1.3.1.Territorial

1.3.2.Objetivo

1.3.3.Regímenes especiales

1.4.Finalidad

1.5.Principios

1.6.Autoridades y órganos competentes

1.6.1.Competencia

1.6.2.Autoridades y órganos competentes

1.7.Cooperación y colaboración

2.Régimen sancionador

2.1.Regulación

2.2.Sujetos responsables

2.3.Órganos competentes

2.4.Infracciones

2.4.1.Sobre las infracciones a la seguridad ciudadana y su clasificación

2.4.2.Sobre la calificación de los hechos susceptibles de ser constitutivos de infracciones y los supuestos de concurrencia de tipos administrativos

2.4.3.Infracciones muy graves

2.4.4.Infracciones graves

2.4.5.Infracciones leves

2.4.6.Prescripción de las infracciones

2.5.Sanciones

2.5.1.Tipos de sanciones

2.5.2.Sanción de multa

2.5.3.Sanciones accesorias a la sanción de multa

2.5.4.Graduación de las sanciones

2.5.5.Prescripción de las sanciones

2.6.Habilitación reglamentaria

2.7.Reparación del daño e indemnización

2.8.Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana

2.9.Procedimiento sancionador

2.9.1.Régimen jurídico

2.9.2.Carácter subsidiario del procedimiento administrativo sancionador respecto del penal

2.9.3.Acceso a los datos de otras Administraciones Públicas

2.9.4.Actuaciones previas

2.9.5.Medidas provisionales

2.9.6.Valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad

2.9.7.Caducidad del procedimiento

2.9.8.Artículo 54. Procedimiento abreviado

2.9.9.Ejecución de la sanción

2.9.10.Recursos

5La potestad sancionadora en materia de consumo

1.Consideraciones generales sobre la protección de los consumidores como materia a efectos competenciales y la normativa de aplicación

1.1.El principio de protección de los consumidores y usuarios y las competencias públicas sobre su efectividad

1.2.La diversidad y multiplicidad normativa para la protección de los consumidores y usuarios

1.2.1.La normativa estatal

1.2.2.Referencia a la normativa autonómica

2.El régimen sancionador en materia de consumo contenido en el Texto Refundido de la Ley General para la defensa de los Consumidores y usuarios

2.1.Aspectos generales y carácter básico

2.2.Los principios de la potestad sancionadora en este ámbito

2.2.1.Concurrencia de infracciones y sanciones y non bis in ídem

2.2.2.La legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios

2.3.El desarrollo reglamentario

2.4.Las infracciones en materia de defensa de consumidores y usuarios

2.5.La calificación y graduación de las infracciones

2.5.1.La calificación de las infracciones contra la salud de los consumidores

2.5.2.La determinación de las infracciones de carácter leve, grave y muy grave

2.6.Las sanciones

2.6.1.La multa y su graduación

2.6.2.Las sanciones en el marco de las acciones coordinadas del Reglamento UE 2017/2394

2.6.3.Medidas accesorias

2.6.4.Terminación convencional del procedimiento sancionador

2.6.5.Publicidad de las resoluciones sancionadoras

2.7.Sanciones accesorias

2.7.1.El comiso

2.7.2.La publicidad de las sanciones

2.7.3.El cierre temporal

2.8.Sobre las personas responsables

2.8.1.Reglas de atribución

2.8.2.La reposición de la situación alterada por la infracción y la indemnización de daños y perjuicios

2.8.3.Sobre la carga de la prueba

2.9.Prescripción y caducidad

2.10.Régimen de competencias y puntos de enlace

2.10.1.Sobre la Administración competente

2.10.2.Los puntos de enlace

6La potestad sancionadora en el ámbito laboral

1.La potestad sancionadora en el ámbito laboral

2.Infracciones en el orden social. Concepto y sujetos responsables

2.1.Concepto de infracción en el orden social

2.2.Calificación y clasificación de las infracciones

2.3.Sujetos responsables

2.4.Prescripción de las infracciones

3.Infracciones laborales

3.1.Infracciones en materia de relaciones laborales

3.1.1.Infracciones en materia de relaciones laborales individuales y colectivas

3.1.2.Infracciones en materia de derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria

3.1.3.Infracciones de las obligaciones establecidas en la normativa que regula el desplazamiento a España de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional

3.1.4.Ausencia de garantía de las condiciones de trabajo previstas por la legislación laboral española a los trabajadores desplazados a España

3.1.5.Infracciones en materia de derechos de información, consulta y participación de los trabajadores en las sociedades anónimas y sociedades cooperativas europeas

3.2.Infracciones en materia de prevención de riesgos laborales

3.2.1.Infracciones leves

3.2.2.Infracciones graves

3.2.3.Infracciones muy graves

3.3.Infracciones en materia de empleo

3.3.1.Infracciones de los empresarios, de las agencias de colocación, de las entidades de formación o aquellas que asuman la organización de las acciones de formación profesional para el empleo programada por las empresas y de los beneficiarios de ayudas y subvenciones en materia de empleo y ayudas al fomento del empleo en general

3.3.2.Infracciones de los trabajadores por cuenta ajena y propia

3.4.Infracciones de las empresas de trabajo temporal

3.4.1.Infracciones leves

3.4.2.Infracciones graves

3.4.3.Infracciones muy graves

3.5.Infracciones de las empresas usuarias

3.5.1.Infracciones leves

3.5.2.Infracciones graves

3.5.3.Infracciones muy graves

3.6.Infracciones de las empresas de trabajo temporal establecidas en otros Estados miembros de la Unión Europea o en Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, así como de las empresas usuarias

3.7.Infracciones de las empresas de inserción

3.7.1.Infracciones graves

3.7.2.Infracciones muy graves

4.Infracciones en materia de seguridad social

4.1.Infracciones de los empresarios, entidades de formación, entidades que asuman la organización de las acciones de formación profesional para el empleo programada por las empresas, trabajadores por cuenta propia y asimilados.

4.1.1.Infracciones leves

4.1.2.Infracciones graves

4.1.3.Infracciones muy graves

4.2.Infracciones de los trabajadores o asimilados, beneficiarios y solicitantes de prestaciones

4.2.1.Infracciones leves

4.2.2.Infracciones graves

4.2.3.Infracciones muy graves

4.3.Infracciones de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social

4.3.1.Infracciones leves

4.3.2.Infracciones graves

4.3.3.Infracciones muy graves

4.4.Infracciones de las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión

4.4.1.Infracciones leves

4.4.2.Infracciones graves

4.4.3.Infracciones muy graves

4.5.Infracciones de las mutualidades de previsión social autorizadas para actuar como alternativas al Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos

5.Infracciones en materia de movimientos migratorios y trabajo de extranjeros

5.1.Infracciones en materia de movimientos migratorios

5.1.1.Infracción leve

5.1.2.Infracciones graves

5.1.3.Infracciones muy graves

5.2.Infracciones en materia de permisos de trabajo de extranjeros

6.Infracciones en materia de sociedades cooperativas

6.1.Infracción leve

6.2.Infracciones graves

6.3.Infracciones muy graves

7.Responsabilidades y sanciones

7.1.Criterios de graduación de las sanciones

7.2.Tipos de sanciones

7.2.1.Sanciones pecuniarias

7.2.2.Sanciones a los empresarios que colaboren voluntariamente en la gestión

7.2.3.Sanciones a los trabajadores, solicitantes y beneficiarios en materia de empleo y Seguridad Social

7.2.4.Sanciones accesorias

7.3.Reincidencia

7.4.Responsabilidad empresarial: supuestos específicos

7.4.1.Responsabilidad solidaria en materia de riesgos laborales

7.4.2.Responsabilidad empresarial en materia de Seguridad Social

8.Procedimiento sancionador

8.1.Atribución de competencias

8.2.Procedimiento para la imposición de sanciones

8.2.1.Con carácter previo: la actividad inspectora previa

8.2.2.Inicio del procedimiento sancionador

8.2.3.Tramitación y resolución del procedimiento sancionador ordinario

8.2.4.Tramitación y resolución de procedimientos sancionadores especiales

7La potestad sancionadora en materia de tráfico y seguridad vial

1.Tráfico y seguridad vial

1.1.Concepto

1.2.Regulación

1.3.Ámbito de aplicación

1.3.1.Objetivo

1.3.2.Subjetivo

1.4.Regulación del régimen sancionador

2.Infracciones

2.1.Sobre las infracciones en materia de tráfico y seguridad vial y su clasificación

2.2.Infracciones leves

2.3.Infracciones graves

2.4.Infracciones muy graves

2.5.Infracciones en materia de aseguramiento obligatorio

2.6.Infracciones en materia de publicidad

2.7.Prescripción de las infracciones

3.Sanciones

3.1.Tipos de sanciones

3.2.Sanción de multa

3.3.Sanción de suspensión de autorizaciones (centros de enseñanza y formación y centros de reconocimiento de conductores)

3.4.Pérdida de puntos y pérdida de vigencia del permiso o licencia de conducción por la pérdida de la totalidad de los puntos

3.5.Graduación de las sanciones

3.6.Prescripción de las sanciones

4.Competencia

4.1.Ubicación de la regulación de la competencia sancionadora

4.2.Atribución y distribución de la potestad sancionadora en materia de tráfico y seguridad vial

4.2.1.La norma general por la que se atribuye a los jefes provinciales de tráfico la competencia para sancionar (Administración General del Estado)

4.2.2.Comunidades Autónomas con competencias en materia de tráfico y seguridad vial

4.2.3.Las competencias municipales en la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas

4.2.4.Competencia sancionadora por razón de la materia (publicidad de los vehículos)

4.3.Sobre la delegación de la competencia para sancionar las infracciones de tráfico y seguridad vial y otros supuestos de su desplazamiento

4.3.1.La genérica previsión

4.3.2.La delegación de la competencia sancionadora atribuida a los Jefes Provinciales de Tráfico

5.Sujetos responsables

5.1.Autoría y responsabilidad

5.1.1.El conductor

5.1.2.Los ocupantes de los vehículos

5.1.3.El titular del vehículo y la equiparación que al él se realiza del arrendatario a largo plazo

5.1.4.Los ciclistas

5.1.5.Otros posibles autores

5.2.Supuestos especiales de responsabilidad

5.2.1.Responsabilidad del conductor

5.2.2.Responsabilidad por las infracciones cometidas por los menores

5.2.3.La responsabilidad por la infracción cometida por conductor no identificado al momento de la comisión de la infracción

5.2.4.La responsabilidad por la infracciones relativas al vehículo

5.2.5.Responsabilidad y personas jurídicas

5.2.6.Responsabilidad por el impago de multas

6.Procedimiento sancionador en materia de tráfico

6.1.El inicio: incoación de oficio

6.1.1.Inicio e iniciativa

6.1.2.Regulación y práctica

6.2.La denuncia como acto de iniciación

6.2.1.Denuncia formulada por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico

6.2.2.Que la denuncia sea notificada en el acto

6.2.3.Sobre lo extraordinario de este modo de iniciación del procedimiento sancionador y sus efectos

6.3.El conocimiento telemático de los hechos

6.3.1.La incorporación de instrumentos

6.3.2.El procedimiento administrativo sancionador con uso de elementos electrónicos

6.4.La denuncia

6.4.1.Concepto y clases

6.4.2.La denuncia como deber: las denuncias obligatorias

6.4.3.El contenido de las denuncias

6.5.La notificación de la denuncia

6.5.1.Momento de la notificación

6.5.2.Práctica de la notificación de las denuncias (en momento posterior)

6.6.La prueba

6.6.1.Regulación

6.6.2.El Valor probatorio de las denuncias de los Agentes de la Autoridad

6.7.Instrumentos de medición

6.7.1.Introducción

6.7.2.Cuestiones comunes a los instrumentos, aparatos o medios y sistema de medida que sean utilizados para la formulación de denuncias por infracciones a la normativa de tráfico

6.7.3.La medición de la velocidad en las infracciones de velocidad

6.7.4.La medición en las infracciones por haber ingerido bebidas alcohólicas y conducir con tasas superiores a las que reglamentariamente se establezcan

6.7.5.La determinación de las infracciones por conducción bajo los efectos de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes y otras sustancias análogas

6.7.6.Otras mediciones

6.8.Medios de captación de imágenes

6.8.1.Medición e imagen: una delimitación necesaria

6.8.2.El supuesto y sus requisitos

6.9.Actuaciones administrativas y penales

6.9.1.La concurrencia de ilícitos administrativos y tipos penales (como presupuesto)

6.9.2.La preferencia de la jurisdicción penal

7.Clases de procedimiento sancionadores

7.1.Delimitación

7.1.1.La previsión de dos procedimientos sancionadores

7.1.2.Delimitación y elección del procedimiento sancionador

7.1.3.Prescripciones generales sobre presentación de escritos

7.2.El procedimiento sancionador ordinario

7.2.1.Cuestiones generales

7.2.2.Sobre el inicio del procedimiento sancionador

7.2.3.Alegaciones

7.2.4.Prueba

7.2.5.Propuesta de resolución

7.2.6.Resolución

7.2.7.Otras causas de terminación (inexistencia o extinción de la responsabilidad)

7.2.8.Impugnación de la resolución sancionadora

7.3.El procedimiento sancionador abreviado

7.3.1.Ubicación de este procedimiento en el marco del procedimiento sancionador en materia de tráfico

7.3.2.El pago de la multa en el plazo de veinte días naturales como presupuesto del procedimiento sancionador abreviado

7.3.3.Las consecuencias

8.El permiso de conducir por puntos

8.1.Concepto y naturaleza

8.2.Sobre la naturaleza de los puntos y su detracción

8.2.1.Una evaluación subjetiva y ajurídica

8.2.2.La suspensión del permiso como sanción

8.2.3.El planteamiento formal de la Ley 17/2005, de 19 de julio

8.2.4.La detracción de puntos como sanción

8.2.5.Un análisis diferencial alternativo

8.3.El procedimiento para la declaración de pérdida de vigencia

8.3.1.Ubicación

8.3.2.El Procedimiento de declaración de pérdida de vigencia

8La potestad sancionadora en materia de extranjería

1.Introducción

1.1.Especialidades del ámbito de aplicación

1.2.La LODLEE

1.3.Remisión al régimen común

1.4.Autoría y participación

1.5.Tipos de infracciones

2.Infracciones leves

3.Infracciones graves

3.1.Comunes

3.2.Infracciones graves de carácter específico

4.Infracciones muy graves

4.1.Generales

4.2.Infracciones muy graves de carácter específico

4.3.No son infracciones

5.Infracciones y sanciones previstas en la Ley de infracciones y sanciones del orden social

5.1.Infracciones en materia de movimientos migratorios

5.2.Infracciones en materia de permisos de trabajo de extranjeros

6.Las sanciones administrativas y las medidas adicionales y accesorias

6.1.Sanciones

6.2.Competencia

6.3.Graduación de las sanciones

6.4.Capacidad económica

6.5.Decomiso de bienes

6.6.Clausura de establecimiento

6.7.Subcontratación y responsabilidad solidaria

7.Prescripción de las infracciones

8.Prescripción de las sanciones

9.La expulsión del territorio nacional

9.1.Expulsión por infracción administrativa: Supuestos en que se puede aplicar

9.2.La expulsión por delito

9.3.Expulsión y multa son incompatibles

9.4.Efectos de la expulsión

9.5.No aplicación de la expulsión

9.6.La expulsión como sustitución de la acción penal

9.7.La expulsión como sustitución de la condena por delito

9.8.Notificación de la resolución de expulsión

9.9.Devolución o expulsión sin expediente

10.Procedimientos de expulsión

10.1.Reglas comunes a todos los procedimientos

10.2.Procedimiento preferente

10.3.Procedimiento ordinario

10.4.Procedimiento simplificado

10.5.Medidas cautelares

10.6.Ingreso en centros de internamiento

11.Reglas para la aplicación de la expulsión

12.No expulsión por colaboración contra redes organizadas

13.No expulsión de víctimas de la trata de seres humanos

14.Carácter recurrible de las resoluciones sobre extranjeros

9La potestad sancionadora en materia tributaria

1.Principios de la potestad sancionadora en materia tributaria

1.1.Principios de legalidad y tipicidad

1.2.Principios de irretroactividad, no concurrencia, y proporcionalidad

1.3.Principio de responsabilidad

2.Sujetos responsables de las infracciones y sanciones tributarias

2.1.Sujetos infractores

2.2.Responsables de las sanciones tributarias

3.Concepto y clases de infracciones tributarias

3.1.Concepto de infracción

3.2.Clases de infracciones

3.2.1.Principio de calificación unitaria de la infracción

3.3.Criterios de calificación de las infracciones tributarias

3.3.1.La ocultación de datos a la Administración como criterio de calificación de las infracciones

3.3.2.La utilización de medios fraudulentos como criterio de calificación de las sanciones

4.Sanciones tributarias

4.1.Clasificación de las sanciones tributarias

4.2.Criterios de graduación de las sanciones tributarias

4.2.1.Comisión repetida de infracciones tributarias

4.2.2.Perjuicio económico para la Hacienda Pública

4.2.3.Incumplimiento sustancial de la obligación de facturación o documentación

4.2.4.Acuerdo o conformidad del interesado para la reducción de la sanción

4.3.Extinción de las infracciones y sanciones tributarias

4.3.1.Extinción de la responsabilidad de las infracciones tributarias

4.3.2.Extinción de las sanciones tributarias

5.Clasificación de las infracciones y sanciones tributarias

5.1.Infracciones tributarias previstas en la LGT

5.1.1.Infracciones causantes de perjuicio económico

5.1.2.Infracciones preparatorias del perjuicio económico

5.1.3.Infracciones que no ocasionan perjuicio económico

5.2.Infracciones específicas reguladas en otras leyes distintas a la LGT

6.Procedimiento sancionador en materia tributaria

6.1.Órganos competentes para la imposición de sanciones tributarias

6.1.1.Procedimientos de inspección o recaudación

6.1.2.Otros procedimientos de aplicación de los tributos

6.2.Procedimiento para la imposición de sanciones tributarias

6.2.1.No obstante, se han configurado dos excepciones al principio general del procedimiento sancionador, los supuestos en que el interesado renuncie a la tramitación separada del procedimiento sancionador y los supuestos de actas con acuerdo.Tramitación separada del procedimiento sancionador

6.2.2.Tramitación conjunta del procedimiento sancionador

7.Recursos contra sanciones

10La potestad sancionadora en materia subvencional

1.Consideraciones generales sobre el marco normativo de la actividad subvencional de las Administraciones públicas. Especial referencia a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones

2.El régimen sancionador de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones y su reglamento de desarrollo

2.1.Antecedentes y alcance de la regulación

2.2.Concepto de infracción y principios aplicables

2.3.Responsables y supuestos de exención de la responsabilidad

2.4.Concurrencia de actuaciones con el orden jurisdiccional penal

2.5.El régimen de infracciones

2.5.1.Infracciones de carácter leve

2.5.2.Infracciones de carácter grave

2.5.3.Infracciones de carácter muy grave

2.6.Clases de sanciones

2.6.1.Las sanciones pecuniarias

2.6.2.Las sanciones no pecuniarias

3.La graduación de las sanciones y el alcance del desarrollo reglamentario del régimen de infracciones y sanciones

3.1.Criterios de graduación. Las circunstancias agravantes

3.2.Las sanciones que se establecen

3.2.1.Por infracciones de carácter leve

3.2.2.Por infracciones de carácter grave

3.2.3.Por infracciones de carácter muy grave

3.3.La posible concreción reglamentaria y su ausencia

4.Prescripción de infracciones y sanciones

5.La determinación de la autoridad competente para la imposición de sanciones

6.El procedimiento sancionador

6.1.Reglas y principios generales

6.2.Su separación respecto del reintegro de subvenciones

6.3.Especialidades de la tramitación. La posición de la Intervención de la Administración General del Estado

7.La exigencia de responsabilidades y su extinción

Índice Analítico

1

Marco general del derecho sancionador administrativo. Principios generales

ALBERTO PALOMAR OLMEDA

Profesor Titular (Acred) de Derecho Administrativo Magistrado de lo contencioso-administrativo (EV) Abogado

SUMARIO

1.Marco general del derecho sancionador administrativo

1.1.La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

1.2.La opción legislativa del marco de 2015

2.Los principios generales de la potestad sancionadora

2.1.El principio de legalidad

2.2.El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o no favorables

2.3.El principio de tipicidad

2.4.La responsabilidad en el ámbito sancionador administrativo

2.5.El principio de proporcionalidad

2.6.La prescripción de la acción y de las sanciones administrativas

2.7.Concurrencia de sanciones

1. MARCO GENERAL DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO

1/5

La existencia de un poder de coerción en manos del Estado es inherente a la propia organización democrática que, necesariamente, tiene que dotarse de elementos de coerción para imponer el cumplimiento de la legalidad que establece el parlamento en cuanto representación democrática del interés de los ciudadanos y, como consecuencia de la misma, para asegurar el normal funcionamiento de las instituciones y de la vida ciudadana. La normalidad ciudadana, esto es, el libre ejercicio de los derechos y libertades es el elemento basal de la propia fundamentación de la potestad punitiva del Estado, cualquiera que sea su manifestación.

Ubicados en este plano, los reproches y la determinación de las conductas admitidas y prohibidas se traduce, en los estados democráticos, en una determinación del legislador que, habitualmente, se ubica en dos contornos legislativos. El primero, el de la legalidad penal que constituyen los reproches de mayor entidad que una sociedad considera necesario aplicar al conjunto de los ciudadanos para ordenar la vida social y el pacífico ejercicio de los derechos. El segundo, es un ámbito más difuso y diluido en un conjunto de normas jurídicas que protegen valores sectoriales que se consideran, igualmente, dignos de protección, aunque las técnicas de protección sean diferentes y, específicamente, no conlleven afección de la libertad. En síntesis, es, precisamente, esta la diferencia fundamental o más reconocible entre el reproche penal y el administrativo de conductas que, en todo caso, tienen en común el ser patológicas para la sociedad y haberse convenido por el Parlamento que conforman el haz de conductas que resultan contrarias a la convivencia y la armonía social. La STC de 1 de octubre de 2012 nos sirve para determinar la aplicación de las garantías penales, con los debidos matices, al ámbito del procedimiento sancionador administrativo.

En concreto, señala que «... Este Tribunal, en relación con una alegación idéntica resuelta en la STC 145/2011, de 26 de septiembre (RTC 2011, 145), ya ha recordado que las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 CE son aplicables también a los procedimientos administrativos sancionadores, en cuanto que son manifestación de la potestad punitiva del Estado, con las matizaciones que resulten de su propia naturaleza, y que entre esas garantías está el derecho de defensa, que impone a la Administración no sólo el deber de comunicar al afectado la incoación del expediente sancionador, sino, además, que le dé la oportunidad de alegar en el curso del mismo lo que a su derecho convenga, así como de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes...».

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La STC 24/2004, de 24 de febrero (RTC 2004, 24) ya incide en esta cuestión relativa a los límites de la potestad punitiva del Estado cuando señala que:

«... Descartada la anterior interpretación, existen otras posibilidades interpretativas, apuntadas en la aplicación judicial del precepto cuestionado que, desde el respeto al tenor literal del mismo y a partir de los criterios interpretativos al uso en la comunidad científica y de los principios limitadores del ejercicio del ius puniendi (pautas que, conforme a nuestra Jurisprudencia, han de presidir la interpretación conforme a la Constitución [RCL 1978, 2836] de toda norma penal; por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio [RTC 1997, 137], F. 7; 189/1998, de 28 de septiembre [RTC 1998, 189], F. 7; 42/1999, de 22 de marzo [RTC 1999, 42], F. 4; 170/2002, de 30 de septiembre [RTC 2002, 170], F. 12; 13/2003, de 28 de enero [RTC 2003, 13], F. 3) permiten restringir su ámbito de aplicación, diferenciándolo del ilícito administrativo y haciéndolo compatible con las exigencias derivadas del principio de legalidad (art. 25.1 CE). Ciertamente, es deseable que el legislador trace de forma más precisa esa delimitación; ahora bien, las carencias detectadas en el precepto resultan superables de acuerdo con las pautas que a continuación se establecen...».

A partir de aquí lo que es claro es que la técnica penal de reproche social se ha ido tecnificando con el tiempo y constituye, en la actualidad, un marco suficientemente seguro en el que verificar el control de la legalidad y, por tanto, la aplicación de los elementos de convivencia que la norma señala.

Al lado de esto, la represión de conductas en el ámbito administrativo no tiene, claro está, ni la trascendencia ni la estructura que la de carácter penal. Es cierto, sin embargo, que la aprobación de la CE supuso, de alguna manera, un cambio evidente en el tratamiento de esta cuestión.

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El artículo 25 de la CE señala que:

«...1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.

3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad...».

Este precepto, desde la perspectiva jurídico-administrativa supone, al menos:

a) La consagración del principio de legalidad en el ámbito de las sanciones administrativas.

b) La consagración, igualmente, del principio de tipicidad –referido tanto a las infracciones como a las sanciones– en la ordenación del sistema de infracciones administrativas.

c) La interdicción de la posibilidad de que la Administración civil, en el ejercicio de la potestad sancionadora pueda imponer sanciones que, directa o indirectamente impliquen privación de la libertada.

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En síntesis, nos encontramos ante una plasmación del principio de seguridad jurídica al que se refiere la STC 37/2012, de 19 de marzo (RTC 2012, 37), indicando que:

«... Pues bien, en cuanto a la pretendida vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) debe recordarse que, con arreglo a nuestra reiterada doctrina, la seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando “la claridad y no la confusión normativa” (STC 46/1990, de 15 de marzo [RTC 1990, 46], F. 4), así como “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho” (STC 36/1991, de 14 de febrero [RTC 1991, 36], F. 5). De este modo, sólo si el contenido o las omisiones de una norma (teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho) produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma en cuestión infringe el principio de seguridad jurídica (SSTC 150/1990, de 4 de octubre [RTC 1990, 150], F. 8; 142/1993, de 22 de abril [RTC 1993, 142], F. 4; 212/1996, de 19 de diciembre [RTC 1996, 212], F. 15; y 96/2002, de 25 de abril [RTC 2002, 96], F. 5, por todas)...».

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El alcance de las determinaciones constitucionales que acabamos de resumir no tienen, sin embargo, la incidencia que, finalmente, ha tenido el precepto en la ordenación de la potestad sancionadora pública sino fuera porque la jurisprudencia constitucional, desde muy al principio, ha determinado que los principios inspiradores del derecho penal son aplicables, con los matices que procedan, al ámbito sancionador administrativo lo que ha determinado una labor exegética que se sitúan, de un lado, en la incidencia del propio artículo 25 al que nos hemos referido y, de otro, en las determinaciones jurídico penales y procesales que derivan del artículo 24 de la CE en la que se señala que:

«...1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos...».

La STC 172/2020, de 19 de noviembre (RTC 2020, 172) reafirma esta interpretación conjunta de los artículos 24 y 25 de la CE cuando señala que:

«... B) Conforme a una reiterada doctrina de este Tribunal –desde las ya tempranas SSTC 18/1981, de 8 de junio (RTC 1981, 18), FJ 2; 77/1983, de 3 de octubre (RTC 1983, 77), FJ 3; y 42/1987, de 7 de abril (RTC 1987, 42), FJ 2–, la Administración pública en el ejercicio de su potestad sancionadora está sujeta tanto a los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE –“considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado”– (SSTC 243/2007, de 10 de diciembre [RTC 2007, 243], FJ 3; y 70/2008, de 23 de junio [RTC 2008, 70], FJ 4), como a las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 CE, “si bien con las modulaciones requeridas en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del [precepto] y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE, en tanto sean compatibles con su propia naturaleza” (SSTC 197/2004, de 15 de noviembre [RTC 2004, 197], FJ 2; y 145/2011, de 26 de septiembre [RTC 2011, 145], FFJJ 3 y 4, y las allí citadas)...».

Con vocación de síntesis, la doctrina establecida en la STC 32/2009, de 9 de febrero (RTC 2020, 32), en la que se señala que:

«... En cuanto a las denunciadas vulneraciones en el ámbito administrativo del art. 24.2 CE (RCL 1978, 2836), es indiscutida la aplicación, a los actos y resoluciones de Derecho administrativo sancionador, de los principios sustantivos derivados de dicho precepto constitucional. En relación con este extremo hay que recordar que: “[E]ste Tribunal ha venido [estableciendo] desde la STC 18/1981, de 8 de junio (RTC 1981, 18) (F. 2), hasta hoy, por todas STC 243/2007, de 10 de diciembre (RTC 2007, 243), la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, y también hemos proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE; no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24.2 CE. Sin ánimo de exhaustividad, cabe citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba (por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero [RTC 1998, 7], F. 5, y 272/2006, de 25 de septiembre [RTC 2006, 272], F. 2)” (STC 70/2008, de 23 de junio [RTC 2008, 70], F...)».

Sin ánimo de exhaustividad esto implica la aplicación al procedimiento administrativo de:

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a) La interdicción de la indefensión que, ciertamente está ya recogida en el ámbito de la invalidez de los actos administrativos, tiene, en la proyección sancionadora, un ámbito que trasciende de la invalidez para penetrar sobre el conjunto del sistema administrativo y ordenar las relaciones jurídicas que se producen, estrictamente, en el ámbito administrativo.

En relación con la aplicación de este principio, la STC 160/2020 de 16 de noviembre (RTC 2020, 1609), formula una doctrina general conforme a la cual:

«... Por tanto, las referencias efectuadas por la propia demanda en torno a la hipotética indefensión causada en vía administrativa no tienen otra virtualidad que la de ilustrar acerca de los antecedentes fácticos de la sentencia (JUR 2016, 232504) cuya nulidad se pretende. Aunque este tribunal ha extendido el ejercicio de los derechos fundamentales que recoge el art. 24 CE (RCL 1978, 2836), al ámbito del procedimiento administrativo sancionador, en particular el derecho a no padecer indefensión y “que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa, previa a la toma de decisión; y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes, así como de alegar lo que a su derecho convenga” (STC 70/2012, de 16 de abril [RTC 2012, 70], FJ 2, y las anteriores que ahí se citan); sin embargo, el procedimiento tributario del que traen causa las liquidaciones impugnadas en vía judicial por la recurrente carece de naturaleza sancionadora, por lo que no resulta aplicable esa doctrina. Por lo demás, respecto de tales liquidaciones o de los recargos de apremio impuestos (de los que, hemos advertido, no siempre implican una sanción: STC 291/2000, de 30 de noviembre [RTC 2000, 291], FFJJ 8 a 10, y las allí citadas), la recurrente no ha alegado nada sobre su carácter sancionador, por lo que no cabe reconstruir de oficio la demanda...».

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b) La consagración del derecho de defensa como un derecho que, evidentemente no se proyecta de una forma mimética con el de carácter procesal pero que, en todo caso, asegura una concepción de la actuación de los poderes públicos presidida por la contradicción, el conocimiento de la acusación y la capacidad de defenderse de la misma.

La STC 154/2011de 17 de octubre (RTC 2011, 154), resume la doctrina sobre la materia en los términos que la plantea la jurisdicción del Tribunal de Derechos Humanos y, al respecto, señala que: «... Tal cuestión ha sido abordada ya por este Tribunal en un conjunto de sentencias en las cuales, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 CE (RCL 1978, 2836), hemos acogido la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos al respecto. Así, en nuestra reciente STC 45/2011, de 11 de abril (RTC 2011, 45), recogíamos por referencia a las SSTC 120/2009, de 18 de mayo (RTC 2009, 120), y 184/2009, de 7 de septiembre (RTC 2009, 184), la aludida doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recordando que la exigencia de la garantía de la audiencia del acusado en fase de recurso depende de las características del proceso en su conjunto. Más concretamente, en la STEDH de 27 de junio de 2000 (TEDH 2000, 145), caso Constantinescu c. Rumanía, § 53, se destaca que cuando se celebra una audiencia pública en la primera instancia, la omisión del debate en apelación puede estar justificada por las particularidades del procedimiento, teniendo en cuenta la naturaleza del sistema de apelación, la índole de las cuestiones que han de resolverse, el alcance que la decisión del recurso puede tener y la medida en que los intereses del afectado han sido realmente satisfechos y protegidos. En este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado también que cuando el Tribunal de apelación ha de conocer de cuestiones de hecho y de derecho, estudiando en general la cuestión de la culpabilidad o la inocencia, no puede, por motivos de equidad en el proceso, resolver sin la apreciación directa del testimonio del acusado que sostiene que no ha cometido el hecho delictivo que se le imputa (entre otras, SSTEDH de 27 de junio de 2000, caso Constantinescu c. Rumanía, § 55; 1 de diciembre de 2005, caso Ilisescu y Chiforec c. Rumanía [TEDH 2005, 132], § 39; 18 de octubre de 2006, caso Hermi c. Italia [TEDH 2006, 59], § 64; 10 de marzo de 2009, caso Igual Coll c. España [TEDH 2009, 33], § 27), resaltando, además, que tras revocar la absolución dictada en la primera instancia, el pronunciamiento condenatorio requiere que el acusado haya tenido la posibilidad de declarar en defensa de su causa ante el órgano judicial que conoce del recurso, especialmente si se tiene en cuenta el hecho de que éste es el primero en condenarle en el marco de un proceso en el que se decide sobre una acusación en materia penal dirigida contra él (STEDH de 27 de junio de 2000, caso Constantinescu c. Rumanía, §§ 58 y 59)».

En este sentido y referido, específicamente, a la posibilidad de utilizar medios de prueba en defensa de las propias posiciones, la STC 44/2009, de 12 de febrero (RTC 2009, 44), señala lo siguiente:

«... a) Es doctrina reiterada de este Tribunal, aplicable con carácter general, que el alcance del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa resulta condicionado por su carácter de garantía constitucional de índole procedimental, lo que exige que para apreciar su vulneración quede acreditada la existencia de una indefensión constitucionalmente relevante, que se traduce en la necesidad de argumentar que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada era decisiva en términos de defensa, esto es, que hubiera podido tener una influencia decisiva en la resolución del pleito, al ser susceptible de alterar el fallo a favor del recurrente. Teniendo en cuenta que la carga de la argumentación recae sobre los demandantes de amparo, a éstos les corresponde fundamentar adecuadamente que la prueba o pruebas en cuestión resultaban determinantes en términos de defensa, sin que la verificación de tal extremo pueda ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en un caso concreto [por todas, SSTC 157/2000, de 12 de junio (RTC 2000, 157), F. 2 c); 70/2002, de 3 de abril (RTC 2002, 70), F. 5; 79/2002, de 8 de abril (RTC 2002, 79), F. 3; 147/2002, de 15 de julio (RTC 2002, 147), F. 4; 236/2002, de 9 de diciembre (RTC 2002, 236), F. 4; 85/2003, de 8 de mayo (RTC 2003, 85), F. 13; 99/2004, de 27 de mayo (RTC 2004, 99), F. 7 a)].

De este modo, las recurrentes en amparo han de razonar ante este Tribunal en un doble sentido. Por un lado, respecto de la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas; por otro, argumentando que la resolución final del proceso judicial podría haberles sido favorable de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia, ya que sólo en tal caso, esto es, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si las pruebas se hubieran admitido o practicado, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien, por este motivo, busca amparo (por todas, SSTC 165/2001, de 16 de julio [RTC 2001, 165], F. 2; 79/2002, de 8 de abril [RTC 2002, 79], F. 3; 147/2002, de 15 de julio [RTC 2002, 147], F. 4; 43/2003, de 3 de marzo [RTC 2003, 43], F. 2; 85/2003, de 8 de mayo [RTC 2003, 85], F. 13; 99/2004, de 27 de mayo [RTC 2004, 99], F. 7 a); 68/2005, de 31 de marzo [RTC 2005, 68], F. 6)...».

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c) El derecho a la utilización de la asistencia de letrado, aunque aquí las peculiaridades a las que nos hemos referido van a conseguir que no sean una intervención o una actuación reglada y suspensiva como ocurre en el ámbito penal sino como una determinación complementaria que forma parte del derecho de defensa y de articular una participación que permita la reducción de los ámbitos de indefensión.

La inclusión en el derecho de defensa administrativa del derecho a la asistencia de letrado se reconoce expresamente en la STC 54/2015, de 16 de marzo (RTC 2015, 54), en la que se señala que:

«... Acerca de esta traslación, por otra parte, condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, existen reiterados pronunciamientos de este Tribunal. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba (por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero [RTC 1998, 7], FJ 5; 3/1999, de 25 de enero [RTC 1999, 3], FJ 4; 14/1999, de 22 de febrero [RTC 1999, 14], FJ 3 a]; 276/2000, de 16 de noviembre [RTC 2000, 276], FJ 7, y 117/2002, de 20 de mayo [RTC 2002, 117], FJ 5)...».

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d) La presunción de inocencia y el derecho a no declarar contra uno mismo conforman, finalmente, un ámbito de actuación que ha exigido (y exige) la reformulación de algunos parámetros básicos de la actuación administrativa que estaba fundada, en muchos casos, en el establecimiento de un marco de actuación en el que la colaboración del ciudadano con los poderes públicos tiene un amplio tinte de intimación por la vía del establecimiento de infracciones sustantivas centradas en la falta de colaboración, en la resistencia o, finalmente, en la ocultación de información suficiente para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Específicamente y en relación con la presunción de inocencia, la STC 319/2006, de 15 de noviembre (RTC 2006, 319), señala que: «... Es necesario, por tanto, traer a colación la reiterada jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE [RCL 1978, 2836]) en relación con los elementos del delito de conducción de vehículos a motor bajo la influencia de bebidas alcohólicas (art. 379 CP [RCL 1995, 3170 y RCL 1996, 777]).

De la misma basta destacar que el derecho a la presunción de inocencia experimentaría una vulneración si por la acreditación únicamente de uno de los elementos del citado delito –el de que el conductor haya ingerido bebidas alcohólicas– se presumieran realizados los restantes elementos del mismo, pues el delito no se reduce, entre otras posibilidades típicas, al mero dato de que el conductor haya ingerido alcohol, dado que este supuesto delictivo no consiste en la presencia de un determinado grado de impregnación alcohólica, sino en la conducción de un vehículo de motor bajo la influencia de bebidas alcohólicas. La influencia de bebidas alcohólicas constituye un elemento normativo del tipo penal que consecuentemente requiere una valoración del Juez, en la que éste deberá comprobar si en el caso concreto de la conducción estaba afectada por la ingestión del alcohol.

De modo que, para subsumir el hecho enjuiciado en el tipo penal, no basta comprobar el grado de impregnación alcohólica en el conductor, sino que, aun cuando resulte acreditada esa circunstancia mediante las pruebas biológicas practicadas con todas las garantías procesales que la Ley exige, es también necesario comprobar su influencia en el conductor; comprobación que naturalmente deberá realizar el juzgador ponderando todos los medios de prueba obrantes en autos que reúnan dichas garantías. Por ello hemos afirmado que la prueba de impregnación alcohólica puede dar lugar, tras ser valorada conjuntamente con otras pruebas, a la condena del conductor del vehículo, pero ni es la única prueba que puede producir esa condena, ni es una prueba imprescindible para su existencia (SSTC 145/1985, de 28 de octubre [RTC 1985, 145], F. 4; 148/1985, de 30 de octubre [RTC 1985, 148], F. 4; 145/1987, de 23 de septiembre [RTC 1987, 145], F. 2; 22/1988, de 18 de febrero [RTC 1988, 22], F. 3.a; 222/1991, de 25 de noviembre [RTC 1991, 222], F. 2; 24/1992, de 14 de febrero [RTC 1992, 24], F. 4; 252/1994, de 19 de septiembre [RTC 1994, 252], F. 5; 111/1999, de 14 de junio [RTC 1999, 111], F. 3; 188/2002, de 14 de octubre [RTC 2002, 188], F. 3; 2/2003, de 16 de enero [RTC 2003, 2], F. 5.b; 68/2004, de 19 de abril [RTC 2004, 68], F. 2; 137/2005, de 23 de mayo [RTC 2005, 137], F. 3)...».

En este sentido se manifiesta la STC 126/2005, de 23 de mayo (RTC 2005, 126) en la que se señala que «... Por lo que respecta a la vulneración aducida del derecho de defensa en el procedimiento administrativo, es de recordar que este Tribunal, desde la STC 18/1981, de 8 de junio (RTC 1981, 18), F. 2, ha reiterado que las garantías constitucionales consagradas en el art. 24.2 CE (RCL 1978, 2836) son de aplicación, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento sancionador; y el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa (por todas, STC 74/2004, de 22 de abril [RTC 2004, 74], F. 3). Igualmente se ha destacado que la vigencia del principio de contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías constitucionales que conforme al art. 24.2 CE ordenan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del procedimiento administrativo sancionador, en el que, como manifestación que es del ius puniendi del Estado, debe garantizarse el ejercicio sin trabas de las garantías de defensa de relieve constitucional. Lo expuesto comporta, también, que el posterior proceso contencioso no pudo subsanar la infracción del principio de contradicción en el procedimiento sancionador, pues, de otro modo, no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción administrativa se adopte a través de un procedimiento que garantice los principios esenciales reflejados en el art. 24.2 CE (por todas, STC 59/2004, de 19 de abril [RTC 2004, 59], F. 3)...».

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En lo que se refiere al derecho a la declaración contra uno mismo, la STC 143/2021, de 12 de julio (RTC 2021, 143) establece la siguiente doctrina:

«... Por una parte, recordamos que la garantía de no autoincriminación es una especie de los derechos a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable que rige y ha de ser respetado en la imposición de sanciones administrativas “sin perjuicio de las modulaciones que pudiera experimentar en razón de las diferencias existentes entre el orden penal y el derecho administrativo sancionador” (STC 197/1995, de 21 de diciembre [RTC 1995, 197], FJ 7). Y que presupone, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que las autoridades “logren probar su caso sin recurrir a pruebas obtenidas mediante métodos coercitivos o de presión en contra de la voluntad de la ‘persona acusada” (jurisprudencia recogida en las SSTC 42/2009, de 15 de junio, FJ 3; 18/2005, de 1 de febrero [RTC 2005, 18], FJ 2, y 54/2015, de 16 de marzo [RTC 2015, 54], FJ 7). En la sentencia también confirmamos, como criterio doctrinal, que “es en principio indiferente que la declaración coactiva se produzca en un proceso o procedimiento previo al propiamente penal o sancionador, pues lo relevante es que produzca efectos incriminatorios en este último”.

Por otra parte, sistematizamos los aspectos objetivos que según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos hay que tener presentes al examinar la garantía de no autoincriminación, en la medida en que esta garantía no protege frente al uso en un procedimiento penal de cualquier aportación autoinculpatoria. Estos aspectos son: (i) la naturaleza y el grado de coacción con que el poder público recaba la información del acusado o de quien puede llegar a serlo, dado que es la existencia de compulsión lo que hace surgir la preocupación acerca de si la garantía de no autoincriminación ha sido convenientemente respetada; (ii) el uso de esa información en un procedimiento de naturaleza penal y la eficacia incriminatoria que en él haya tenido, y (iii) si el material incriminatorio tiene existencia independiente de la voluntad del acusado de quien se recaba. Este tercer elemento excluye aquellos supuestos en los que el material incriminatorio, aun habiendo sido obtenido coactivamente del acusado o de quien pueda llegar a serlo, tenga una existencia independiente de su voluntad, como documentos recabados en virtud de autorización judicial, muestras de aliento, sangre y orina y tejidos corporales destinados a pruebas de ADN (caso Saunders c. Reino Unido, § 69, y caso O’Halloran y Francis c. Reino Unido, § 47)...».

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Podemos cerrar este apartado introductorio con las referencias que el Tribunal Constitucional hace en la STC 235/2007, de 7 de noviembre (RTC 2007, 235), en relación con la propia potestad del órgano constitucional en esta materia sancionadora. En la STC señala que:

«... Conforme reiteradamente hemos venido manteniendo, en virtud del principio de conservación de la Ley sólo cabe declarar la inconstitucionalidad de aquellos preceptos “cuya incompatibilidad con la Constitución resulte indudable por ser imposible llevar a cabo una interpretación conforme a la misma” (por todas, SSTC 111/1993, de 25 de marzo [RTC 1993, 111], F. 8; 24/2004, de 24 de febrero [RTC 2004, 24], F. 6; 131/2006, de 27 de abril [RTC 2006, 131], F. 2). Por ello será preciso “explorar las posibilidades interpretativas del precepto cuestionado, por si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución” (SSTC 138/2005, de 26 de mayo [RTC 2005, 138], F. 5; 76/1996, de 30 de abril [RTC 1996, 76], F. 5) habiendo admitido desde nuestras primeras resoluciones la posibilidad de dictar sentencias interpretativas, a través de las cuales se declare que un determinado texto no es inconstitucional si se entiende de una determinada manera. No podemos, en cambio, tratar de reconstruir una norma contra su sentido evidente para concluir que esa reconstrucción es la norma constitucional (STC 11/1981, de 8 de abril [RTC 1981, 11], F. 4). Y ello porque la efectividad del principio de conservación de las normas no alcanza “a ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos” (SSTC 22/1985, de 15 de febrero [RTC 1985, 22], F. 5; 222/1992, de 11 de diciembre [RTC 1992, 222], F. 2; y 341/1993, de 18 de noviembre [RTC 1993, 341]). En definitiva, como señalamos en la STC 138/2005, de 26 de mayo (RTC 2005, 138), “la interpretación conforme no puede ser una interpretación contra legem, pues ello implicaría desfigurar y manipular los enunciados legales, ni compete a este Tribunal la reconstrucción de una norma no explicitada debidamente en el texto legal y, por ende, la creación de una norma nueva, con la consiguiente asunción por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde (SSTC 45/1989, de 20 de febrero [RTC 1989, 45], F. 11; 96/1996, de 30 de mayo [RTC 1996, 96], F. 22; 235/1999, de 20 de diciembre [RTC 1999, 235], F. 13; 194/2000, de 19 de julio [RTC 2000, 194], F. 4; y 184/2003, de 23 de octubre [RTC 2003, 184], F. 7)”».

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La STC 91/1987, de 3 de junio (RTC 1987, 91), se refiere al derecho a la información «... La misma decisión desestimatoria debe adoptarse, en relación con el derecho a ser informados de la acusación y a la no indefensión, que los recurrentes consideran vulnerados con fundamento en que se vieron sorprendidos en el acto de la vista de la apelación con la acusación que, sin su conocimiento, había sido formulada por la vía adhesiva del art. 792 de la LECr. Es decir, no alegan que la acusación dirigida contra ellos en el acto de la vista fuera extemporánea por no haberse previamente articulado en el trámite previo de adhesión a la apelación que establece dicho precepto, como ocurrió en el caso resuelto por la repetida STC 53/1987, de 7 de mayo, sino que aducen falta de información y conocimiento de la acusación articulada en el referido trámite...».

1.1. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

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La LRJ-PAC (1992) es la primera norma postconstitucional que contiene una categorización sistemática del ejercicio de la potestad sancionadora. Específicamente, el Título IX, que lleva el título “de la potestad sancionadora” y que se divide en dos capítulos dedicados, respectivamente, a los principios de la potestad sancionadora y a los principios del procedimiento sancionador.

La materia que se analiza en el presente capítulo se identifica en su regulación con lo que disponía el Capítulo I, esto es, con los principios de la potestad sancionadora entre los que, expresamente, se señalaban lo de legalidad (art. 127); irretroactividad (art. 128); tipicidad (art. 129); de responsabilidad (art. 130); de proporcionalidad (Art. 131); prescripción (art. 132) y de concurrencia de sanciones (Art. 133).

Esto nos permite señalar, a priori, que hay una enorme línea de continuidad entre la regulación que se contenía en la LRSP y la que se contiene, en la actualidad, en la LRJSP. Teniendo en cuenta esta identidad lo que nos corresponde, en este momento, es realizar el análisis sobre la normativa vigente para evitar confusiones derivadas de las redacciones, en algunos casos, diferenciadas.

1.2. La opción legislativa del marco de 2015

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