Public Private Partnership in der Bundeswehr E-Book

Stefan Greite

• Herausgeber: GRIN Verlag
• Sprache: Deutsch

Veröffentlichungsjahr: 2009

Beschreibung

Masterarbeit aus dem Jahr 2008 im Fachbereich BWL - Unternehmensführung, Management, Organisation, Note: 1,3, ( Europäische Fernhochschule Hamburg ), Sprache: Deutsch, Abstract: Vor dem Hintergrund der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte haben sich für die Privatisierung von öffentlichen Aufgaben auch in Deutschland Public Private Partnerships (PPP) etabliert. Der Begriff PPP wird als ein Sammelbegriff für eine Vielzahl unterschiedlicher Austauschbeziehungen und Koordinationsformen zwischen öffentlichem und privatem Partner verstanden. Die öffentlichen Haushalte erhoffen sich von PPP Effizienzgewinne zwischen 10-25 % gegenüber der herkömmlichen rein staatlichen Leistungserstellung. Die Wahl zwischen herkömmlicher Leistungserstellung und PPP wird inzwischen auch in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Dabei überwiegen politisch motivierte Argumente und es mangelt an empirischer Forschung und wissenschaftlichen Analysen. Auch die Bundeswehr, welche sich in einem tief greifenden Wandel befindet, führt mittlerweile große Teile ihrer Service-Dienstleistungen in PPP-Projekten durch. Die Bandbreite der Leistungen reicht dabei von der Renovierung von Kasernen über das Bekleidungsmanagement hin zum gemeinsamen Betreiben einer komplexen IT-Gesellschaft, dem größten PPP-Projekt Europas. Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die Ursachen für das Phänomen PPP zu veranschaulichen und den Begriff von anderen Privatisierungsformen abzugrenzen. Anhand der Transaktionskostentheorie wird eine Klassifizierung der verschiedenen Arten von PPP aufgezeigt. Mithilfe des Transaktionskostenansatzes werden auch die ebenso vielschichtigen Vor- und Nachteile sowie die Chancen und Risiken von PPP allgemein und speziell für die Bundeswehr erläutert. Dabei liegt der Fokus auf der mit Schwierigkeiten verbundenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Aussagekräftige Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bilden die Grundlage für die Entscheidung, öffentliche Aufgaben in Form einer PPP zu vergeben. Wie PPP in der Praxis funktionieren, verdeutlicht die Darstellung von vier Beispielen aus dem Bereich der Bundeswehr. Dabei werden die Vor- und Nachteile für PPP exemplarisch dargestellt. Diese Arbeit stellt das Konzept PPP zusammenfassend dar und soll sowohl Entscheidungsträgern in Verwaltung und Wirtschaft wie auch Leistungsempfängern einen Einblick in die Problematik von PPP speziell in der Bundeswehr geben.

Leseprobe

Executive Summary

Vor dem Hintergrund der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte haben sich für die Privatisierung von öffentlichen Aufgaben auch in Deutschland Public Private Partnerships (PPP) etabliert. Der Begriff PPP wird als ein Sammelbegriff für eine Vielzahl unterschiedlicher Austauschbeziehungen und Koordinationsformen zwischen öffentlichem und privatem Partner verstanden. Die öffentlichen Haushalte erhoffen sich von PPP Effizienzgewinne zwischen 10-25 % gegenüber der herkömmlichen rein staatlichen Leistungserstellung. Die Wahl zwischen herkömmlicher Leistungserstellung und PPP wird inzwischen auch in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Dabei überwiegen politisch motivierte Argumente und es mangelt an empirischer Forschung und wissenschaftlichen Analysen. Auch die Bundeswehr, welche sich in einem tief greifenden Wandel befindet, führt mittlerweile große Teile ihrer Service-Dienstleistungen in PPP-Projekten durch. Die Bandbreite der Leistungen reicht dabei von der Renovierung von Kasernen, über das Bekleidungsmanagement hin zum gemeinsamen Betreiben einer komplexen IT-Gesellschaft, dem größten PPP-Projekt Europas. Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die Ursachen für das Phänomen PPP zu veranschaulichen und den Begriff von anderen Privatisierungsformen abzugrenzen.

Anhand der Transaktionskostentheorie wird eine Klassifizierung der verschiedenen Arten von PPP aufgezeigt. Mithilfe des Transaktionskostenansatzes werden auch die ebenso vielschichtigen Vor- und Nachteile sowie die Chancen und Risiken von PPP allgemein und speziell für die Bundeswehr erläutert. Dabei liegt der Fokus auf der mit Schwierigkeiten verbundenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Aussagekräftige Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bilden die Grundlage für die Entscheidung, öffentliche Aufgaben in Form einer PPP zu vergeben. Wie PPP in der Praxis funktionieren, verdeutlicht die Darstellung von vier Beispielen aus dem Bereich der Bundeswehr. Dabei werden die Vor- und Nachteile für PPP exemplarisch dargestellt.

Diese Arbeit stellt das Konzept PPP zusammenfassend dar und soll sowohl Entscheidungsträgern in Verwaltung und Wirtschaft wie auch Leistungsempfängern einen Einblick in die Problematik von PPP speziell in der Bundeswehr geben.

Executive Summary

In times of limited public budgets and national debts, public authorities in Germany make use of the concept of Public Private Partnership (PPP) for the privatization of public goods and services. The term PPP is sort of an “umbrella notion” covering a broad range of agreements between public institutions and the private sector. Public administrations are expecting efficiency gains of 10-25% trough PPP, compared to traditional project delivery arrangements. This choice between the different arrangements is often controversial, with debates routinely driven by politics more than careful analysis. Meanwhile the German Federal Armed Forces, which are currently in a far reaching modernization process, are also running large parts of their service and logistics functions as PPP projects. The wide range of these service functions reaches from the renovation of army barracks and army clothing to the management of a complex IT-organisation, Europe´s largest PPP-project.The aim of this thesis is the description of the circumstances that lead to the concept of PPP. It also aims to articulate the differences between PPP and other forms of privatization.By means of the transaction cost theory a categorization of the great variety of PPP is presented. The transaction cost theory is also made use of at the illustration and explanation of the multilayer benefits and disadvantages, chances and risks of PPP at large, and in the specific field of the Federal Armed Forces. The focus will be on the difficulties of value-for-money calculations. Significant money-for-value calculations are critical for public administrations decision when it comes to the award of PPP-contracts. Four relevant practice experiences in the Federal Armed Forces are examined in greater detail, in order to present success stories and problems.

This work gives a summary about the concept of PPP and aims at providing an insight for decision-makers in public administrations and private enterprises as well as the recipients of public services. It also gives an overview into the PPP-practice of the German Federal Armed Forces.

Inhaltsverzeichnis

1        Einleitung

1.1         Einführung in die Thematik

1.2         Kurze Darstellung der Bundeswehr

1.3         Ziel und Aufgabenstellung der Arbeit

1.4         Vorgehensweise und Gliederung der Arbeit

1.5         Literatur

2        Konzept von Public Private Partnership

2.1         Ursachen für die Entstehung PPP

2.2         Geschichtliche Entwicklung

2.3         Definition und Abgrenzung des Begriffs

2.4         Abgrenzung von PPP zu anderen Privatisierungsformen

2.5         Besonderheiten von PPP

2.5.1      Outputorientierte Leistungsbeschreibung

2.5.2      Lebenszyklusansatz

2.5.3      Optimaler Risikotransfer

2.5.4      Zielkomplementarität

2.5.5      Leistungsabhängige Vergütungsmechanismen

2.6         PPP-Kategorien

2.6.1      Spezielle Merkmale von Vertrags-PPP

2.6.2      Spezielle Merkmale von Organisations-PPP

2.7         Erklärung der PPP-Kategorien anhand der Transaktionskostentheorie

2.7.1      Grundlagen Transaktionskostentheorie

2.7.2      Vertragliche PPP aus Sicht der Transaktionskostentheorie

2.7.3      Organisations-PPP aus Sicht der Transaktionskostentheorie

2.8         Der PPP-Beschaffungsprozess

2.8.1      Übersicht

2.8.2      Bedarfsfeststellung

2.8.3      Vorbereitung und Konzeption

2.8.4      Ausschreibung und Vergabe

2.8.5      Implementierung und Vertragscontrolling

2.9         Stärken und Chancen von PPP

2.9.1      Vorbemerkungen

2.9.2      Lebenszyklusansatz

2.9.3      Beschleunigte Projektrealisierung

2.9.4      Skaleneffekt und Erfahrungskurve

2.9.5      Optimale Risikoallokation

2.9.6      Wettbewerb

2.9.7      Anreizsysteme

2.9.8      Know-how-Transfer

2.9.9      Finanzierung

2.10       Schwächen und Risiken von PPP

2.10.1         Monopolbildung durch Private

2.10.2         Komplexität

2.10.3         Transaktionskosten

2.10.4         Finanzierungskosten und Steuern

2.10.5         Haushaltsgesichtspunkte

2.10.6         Risikoallokation und Insolvenzgefahr

2.10.7         Einflussverlust und Abhängigkeit

2.10.8         Manipulation/Korruption

2.10.9         Zielkonflikt

2.10.10       Beschaffungsprozess

2.10.11       Personal

3        PPP in der Bundeswehr

3.1         Vorbemerkungen

3.2         Optimierungsanstrengungen in der Bundeswehr

3.3         Geschichtliche Entwicklung von PPP in der Bundeswehr

3.4         Vertrags-PPP in der Bundeswehr

3.4.1      Fürst-Wrede-Kaserne

3.5         Organisations-PPP in der Bundeswehr

3.5.1      Pilotprojekt Technische Schule der Luftwaffe

3.5.2      LHBw

3.5.3      IT-Projekt Herkules

3.5.4      Aufwand und Effekt von PPP

4        Fazit

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Staatsverschuldung in Deutschland

Abbildung 2: Erklärungsgrößen der wachsenden Bedeutung von PPP

Abbildung 3: Grundstruktur einer PPP als komplexer, am Lebenszyklus orientierter Wertschöpfungsprozess

Abbildung 4: Organisations-PPP in einem Kontinuum zwischen Staat und Markt

Abbildung 6: Zusammenhang zwischen den Transaktionskosten, dem

Spezifitätsgrad und der Integrationsform

Abbildung 7: Vertrags-PPP und Organisations-PPP als Folge unterschiedlicher Koordinationsformen

Abbildung 8: Beschaffungsprozess Vertrags-PPP32

Abbildung 11: Beeinflussbarkeit der Kostenblöcke einer Immobilie über die

Nutzungsdauer

Abbildung 13: Gesellschaftstruktur LH Bundeswehr Bekleidunsgesellschaft

Abbildung 14 : Der BWI Leistungsverbund

Abbildung 15: Aufwand und Effekt ausgewählter PPP-Beispiele

1     Einleitung

1.1    Einführung in die Thematik

Der Begriff Private Public Partnership (PPP) erfreut sich derzeit insbesondere bei Politikern und Interessenvertretern öffentlicher Institutionen großer Beliebtheit.[1] In Deutschland wird spätestens seit Erlass des sogenannten ÖPP-Beschleunigungsgesetzes im Jahre 2005 auch von öffentlichen privaten Partnerschaften gesprochen (ÖPP).

Wegen der bisher verdrängten und völlig unterschätzten Finanzkrise und den daraus erwachsenden Haushaltsengpässen wird die herkömmliche Art der öffentlichen Aufgabenerfüllung in Frage gestellt.[2] Die klassische Finanzierung öffentlicher Aufgaben wird immer weniger realisierbar. Vor diesem Hintergrund werden PPP als neue, innovative und vor allem wirtschaftlichere Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gesehen. Effizienzsteigerungen und erwartete Kosteneinsparungen im zweistelligen Bereich ließen das Thema PPP auf der ganzen Welt populär werden. So stieg das Volumen von PPP-Projekten weltweit bereits bis zur Jahrtausendwende auf mehr als eine Billion Dollar.[3]Deutschland liegt im internationalen Vergleich zurück, hier beträgt der Anteil von PPP an den öffentlichen Investitionen heute erst ca. 2-4%, im Gegensatz dazu liegt dieser Wert in angelsächsischen Staaten bei bis zu 30%. Doch auch in Deutschland will die Regierung einen schnellen Anstieg des Anteils von PPP an den öffentlichen Investitionen fördern.[4] Nach einem Boom von PPP im Bausektor und im Verkehrsbereich macht der Privatisierungstrend auch vor dem sensiblen Bereich der inneren und äußeren Sicherheit, nicht halt. So gibt es zahlreiche PPP-Projekte in der Bundeswehr und seit 2006 auch das erste „ÖPP-Gefängnis“[5] in Hessen.

Während deutschlandweit und in der Bundeswehr PPP-Projekte entstehen, rührt sich aufgrund der ersten schlechten Erfahrungen mit PPP auch Widerstand. Während die einen PPP als das neue Zauberwort für die Finanzierung der öffentlichen Haushalte sehen, übersetzen andere den Begriff PPP mit „Problem, Problem, Problem“.[6] Eine realistische Bestandsaufnahme der Chancen und Risiken einer öffentlich-privaten Zusammenarbeit in Form einer PPP hat bisher nicht stattgefunden. Stattdessen dominieren nicht oder wenig begründete Hoffnungen und Befürchtungen. Das Spektrum der Einschätzungen reicht dabei vom „großen Ausverkauf“ bis hin zur „Entdeckung neuer Organisationsformen“.[7]PPP ist eine Art Glaubensfrage.[8]

1.2    Kurze Darstellung der Bundeswehr

Seit der Überwindung des Ost-West-Gegensatzes und der Wiedervereinigung Deutschlands am 03.10.1990 hat sich der Auftrag der Bundeswehr grundlegend geändert. Von einer reinen Verteidigungsarmee hat sich die Bundeswehr in eine Armee im weltweiten Einsatz verändert. Aufgrund dieser veränderten Ausgangslage befindet sich die Bundeswehr auch noch 16 Jahre nach dem politischen Umbruch in einem tief greifenden Strukturwandel.

In der Bundeswehr leisten derzeit 244.865 Soldaten ihren Dienst, davon sind gegenwärtig rund 6.640 deutsche Soldaten an weltweit 12 verschiedenen Einsätzen tätig. Neben den Soldaten arbeiten allein in der Verwaltung noch ca. 130.000 zivile Bundeswehrangehörige, in Bereichen wie Beschaffung, Bekleidung, IT, und Verpflegung. Die Zahl der zivilen Bundeswehrangehörigen soll allerdings bis zum Jahre 2010 auf nur noch 75.000 reduziert werden.[9] Derzeit verfügt die Bundeswehr über ca. 2.500 Liegenschaften mit einer Grundstücksfläche von ca. 320.000 ha. Die Gebäudenutzfläche beträgt ca. 39 Mio. qm.[10]Das entspricht etwa einem Prozent der Fläche der Bundesrepublik Deutschland.[11]

Im Jahr 2000 schaffte das Eckpfeilerpapier die Grundlage für die derzeitige Transformation der Bundeswehr. Darauf basierend wurden am 21.05.2003 die „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ und am 09.08.2004 vom damaligen Bundesminister der Verteidigung Peter Struck die „Konzeption der Bundeswehr“ erlassen. Darin werden die veränderten Rahmenbedingungen des neu gewichteten Aufgabenspektrums aufgegriffen und spezifiziert. Die so genannte Transformation der Bundeswehr hin zur Struktur 2010 ergibt sich nicht nur aus der veränderten weltpolitischen Lage, sondern auch aus ihrer dramatisch verschlechterten Ressourcenlage.[12]

Die Modernisierung mit begrenzten Ressourcen wird als ein Teilprozess der Transformation bezeichnet. Ziel ist, die Bundeswehr zu höchstmöglicher Wirksamkeit zu führen.[13] Effizientere Entwicklungs-, Beschaffungs- und Betriebsabläufe sollen die Modernisierungsziele stützen und zur nachhaltigen Senkung der Betriebskosten beitragen. Dazu wurde in der Konzeption der Bundeswehr festgelegt, dass sich die Bundeswehr auf ihre Kernfähigkeiten konzentrieren muss und von allen Aufgaben entbunden wird, die durch Kooperationen mit der Privatwirtschaft kostengünstiger wahrgenommen werden können.[14]

1.3    Ziel und Aufgabenstellung der Arbeit

In dieser Masterarbeit soll aufgezeigt werden,

was PPP ist,

welche Chancen und Risiken PPP hat,

wie PPP in der Bundeswehr gestaltet werden.

Dabei sollen die Gründe, die für oder gegen eine Kooperation zwischen Privatwirtschaft und Staat sprechen, dargelegt werden.

Die vorliegende Arbeit beabsichtigt nicht zu klären, inwieweit es neben PPP auch andere Konzepte gäbe, anhand derer die Schwierigkeiten zu lösen wären.

Es soll auch keine nachträgliche oder ergänzende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorhandener PPP-Projekte in der Bundeswehr entstehen. Ziel ist es vielmehr, allgemein die Sinnhaftigkeit von PPP als Alternative der Leistungserstellung des Staates, insbesondere der Leistungserstellung der Bundeswehr, zu bewerten. Somit ist diese Arbeit sowohl an die Entscheidungsträger gerichtet, die die Durchführung möglicher zukünftiger PPP-Projekte beschließen, als auch an die, welche gegenwärtig als Leistungsempfänger auftreten oder als Mitglieder in einer PPP tätig sind.

1.4    Vorgehensweise und Gliederungder Arbeit

In Kapitel 1 wird auf die übergeordneten Zielsetzungen eingegangen.