Qualitätsmanagement sozialer Dienstleistungen E-Book

Peter Gerull

• Herausgeber: GRIN Verlag
• Sprache: Deutsch

Veröffentlichungsjahr: 2006

Beschreibung

Fachbuch aus dem Jahr 2006 im Fachbereich Soziale Arbeit / Sozialarbeit, Note: keine, , Sprache: Deutsch, Abstract: Der erste Teil des Buches hat synoptischen Charakter. Ausgehend von einer Erörterung wesentlicher Kontextfaktoren (Kap. 1.), werden in Übersichtskapiteln die spezifischen Grundlagen des Qualitätsmanagements und Schnittmengen zur Organisationsforschung (Kap. 2.) dargestellt. Dabei wird deutlich, dass Qualitätsmanagement kein distinktes Phänomen ist, sondern sich zentrale Anliegen auch unter organisationspsychologischen und -soziologischen Labels abhandeln lassen. Nach einer Erörterung der Besonderheiten sozialer Dienstleistungen und ihres Managements (Kap. 3.) bildet eine systematische Beschreibung von über vierzig im deutschsprachigen Raum verwendeten Qualitätsmanagementansätzen und so genannten Kontextkonzepten den Hauptteil des Buches (Kap. 4.1 bis 4.5). Unter Berücksichtigung vorliegender Analysen und Erfahrungsberichte wird dabei auch eine Beurteilung der meisten Modelle und Verfahren im Hinblick auf verschiedene Kriterien gewagt. Um die Suche nach Primär- und/oder Sekundärliteratur zu bestimmten Qualitätssystemen und Kontextkonzepten zu erleichtern, sind den entsprechenden Kapiteln eigene Quellenverzeichnisse und Literaturempfehlungen beigefügt. Es schließt sich eine Kurzdarstellung der prominentesten Werkzeuge aus dem Methodenarsenal der Qualitätsmanager vorwiegend ingenieur- und wirtschaftswissenschaftlicher Provenienz an, bevor die in sozialen Handlungsfeldern vorherrschenden Praktiken und Instrumente näher beschrieben, zum Teil auch kritisch gewürdigt werden (Kap. 4.6). Danach stehen einige grundsätzliche Fragen der Implementierung im Mittelpunkt der Betrachtung. Angesichts der Vielfalt von Ausgangsbedingungen und Kontextfaktoren, unter denen sich soziale Organisationen mit Qualitätsmanagement beschäftigen, wird zwar auf konkrete "rezeptologische" Empfehlungen verzichtet, jedoch werden vermeidbare Fehler exemplarisch erörtert (Kap. 4.7).

Leseprobe

Impressum:

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Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Anmerkungen zur Gliederung und Benutzung des Handbuchs

1. Zum sozioökonomischen und fachlichen Kontext  der Qualitätsdebatte

1.1 Zur Aktualität und Herkunft des Qualitätsdiskurses  im Humandienstleistungsbereich

1.2 Exkurs: Der Qualitätsdiskurs in der sozialwissenschaftlichen und  psychologischen Fachliteratur

1.3 Zur Professionalisierung sozialer Berufe

1.4 Zum Stellenwert der Fachlichkeit

1.5 Zu ethischen Aspekten des Qualitätsthemas

1.6 Zur Ethik des Marktes

1.7 Struktur des deutschen Sozialsystems und Rolle freier Träger

1.8 Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten im Überblick

1.9 Zur Ökonomisierung des Sozialen

1.10 Zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung

2. Qualitätsmanagement als interdisziplinäres Konzept

2.1 Qualitätsspezifische Grundlagen im Überblick

2.1.1 Kurze Geschichte der Qualität und ihres Managements

2.1.2 Qualität

2.1.3 Qualitätsmodelle

2.1.4 Qualitätsmanagement (QM)

2.1.5 QM-Modelle

2.1.6 Qualitätstechniken und -instrumente

2.1.7 Qualitätsmanagement-Kontextkonzepte

2.1.8 QM-Implementierungskonzepte

2.2 Zur Verortung des Qualitätsmanagements in Wissenschaft und Praxis

2.3 Qualitätsmanagement und Konzepte der Organisationsforschung

2.3.1 Organisationsdiagnose und -analyse

2.3.2 Organisationsentwicklung und Change Management

2.3.3 Personalentwicklung und Human Resource Management

2.3.4 Mitarbeiterbeteiligung und Empowerment

2.3.5 Lernende Organisation und organisationales Lernen

2.4. Zur postmodernen Kritik des Qualitätsdiskurses

2.5 Resümee: Zur Konvergenz und Integration der Ansätze

3. Besonderheiten sozialer Dienstleistungen und ihres Managements

3.1 Formale und inhaltliche Abgrenzungen des Dienstleistungsbegriffs

3.1.1 Systematik betrieblicher Leistungen

3.1.2 Dienstleistungen: Definitionen und allgemeine Merkmale

3.1.3 Merkmale sozialer Dienstleistungen

3.1.4 Qualitätsmerkmale sozialer Dienstleistungen

3.2 Perspektiven der Qualitätsbestimmung sozialer Dienstleistungen

3.3 Qualitätsmodelle sozialer Dienstleistungen

3.3.1 Vorbemerkungen

3.3.2 Das Qualitätsmodell von Donabedian und angelehnte Konzepte

3.3.3 Beurteilung und Integration der verschiedenen Ansätze

3.4 Aspekte eines sozialen Dienstleistungsmarketings

4. Qualitätskonzepte und -instrumente  für soziale Einrichtungen und Dienste

4.1 Zur Beschreibung und Bewertung von Qualitätskonzepten

4.2 Formale Systematisierung von Qualitätskonzepten

4.3 Qualitätskonzepte: Gesamtübersicht

4.4 Darstellung und Kritik ausgewählter Qualitätskonzepte

4.4.1 Formale Universalkonzepte  (branchenunabhängige QM-Modelle und allgemeine Strategien)

4.4.2 Formale Branchenkonzepte  (adaptierte Universalmodelle und feldspezifische Strategien)

4.4.3 Materiale Branchenkonzepte   (feldspezifische Anforderungskataloge und Regelwerke)

4.4.4 Materiale Branchenkonzepte (operationalisierte Prüfkriterien und  standardisierte Bewertungsverfahren)

4.4.5 QM-Kontextkonzepte und Qualitätstechniken  (formalisierte Verfahren und Instrumente)

4.5 Ansatzpunkte für eine kriteriengeleitete Auswahl von Qualitätskonzepten

4.5.1 Ordnungs-, Differenzierungs- und Gütekriterien von Qualitätskonzepten

4.5.2 Checklisten zur Selbstbewertung von Qualitätskonzepten

4.6 Instrumente des Qualitätsmanagements

4.6.1 Zum Stellenwert der „Technik“ im Qualitätsmanagement

4.6.2 Kurzbeschreibungen der bekanntesten Werkzeuge

4.6.3 New Seven Tools (for Quality Control – M7)

4.6.4 Qualitätstechniken für Dienstleister (D7)

4.6.5 Weitere Instrumente

4.6.3 Beschreibung ausgewählter Instrumente

4.7 Zur Implementierung von Qualitätskonzepten

4.7.1 Vorbemerkungen

4.7.2 Wie viel Qualitätsmanagement braucht die Organisation?

4.7.3 Essentials einer vernünftigen Implementierung von Qualitätskonzepten

4.7.4 Vermeidbare Fehler

4.8 Zur Zertifizierung und Selbstbewertung von Qualitätskonzepten

4.8.1 Vorbemerkungen

4.8.2 Zertifizierung von Qualitätskonzepten in sozialen Handlungsfeldern

4.8.3 Selbstbewertung als Methode des Qualitätsmanagements

5. Resümee und Ausblick

5.1 Sozialwirtschaftliches Qualitätsmanagement – ein Ansatz sui generis !?

5.2 Zur Zukunft des Qualitätsmanagements

6. Glossar

7. Bibliographie

7.1 Verzeichnis nach thematischen Schwerpunkten

7.1.1 Allgemeine Übersichtsartikel, Hand- und Lehrbücher

7.1.2 Betriebswirtschaftliche und dienstleistungstheoretische Grundlagen

7.1.3 Ethik, Ökonomismus- und Technokratie-Kritik

7.1.4 Qualitäts(management)handbücher und Praxismaterialien

7.1.5 Zertifizierung und Gütesiegel

7.2 Verzeichnis nach Arbeitsfeldern

7.2.1 Altenhilfe, ambulante und stationäre Pflege

7.2.2 Behindertenhilfe und Sozialpsychiatrie

7.2.3 Beratung und ambulante Psychotherapie

7.2.4 Berufliche und außerschulische Bildung, Erwachsenenbildung

7.2.5 Erziehungshilfen (ambulant, teilstationär, stationär)

7.2.6 Gesundheits- und Rehabilitationswesen

7.2.7 Jugendhilfe (allgemein)

7.2.8 Jugendsozialarbeit und Jugendberufshilfe

7.2.9 Jugendverbandsarbeit

7.2.10 Kindertageseinrichtungen

7.2.11 Offene Jugendarbeit und außerschulische Jugendbildung

7.2.12 Sozialverwaltung, Öffentliche Träger der Jugend- und Sozialhilfe

8. Quellenverzeichnis und Gesamtbibliographie

9. Verzeichnis der Übersichtstafeln und Abbildungen

Vorwort

Der ökonomische und gesellschaftliche Strukturwandel setzt die Soziale Arbeit und ihre Verwandten in zentral personenbezogenen Handlungsfeldern stark unter Druck.

Dem gesellschaftlichen Auftrag verpflichtet, das verfassungsmäßig verankerte Sozialstaatsgebot im Sinne eines Abbaus von Ungleichheit und Benachteiligung umzusetzen, sehen sich die sozialen Berufe zunehmend mit Zweifeln konfrontiert, ob ihre Arbeit gut genug ist, diese Aufgabe überhaupt zu erfüllen. Offenkundige oder vermeintliche Qualitätsmängel im Erziehungs-, Gesundheits-, Bildungs- und Sozialwesen werden nicht nur an Stammtischen als Argumente benutzt, eine „härtere Gangart“ einzufordern. Allenthalben werden öffentliche Sozialleistungen verstärkt auf den Prüfstand von Wirtschaftlichkeit und Nutzen gestellt – zumindest von denjenigen, welche sie nicht in Anspruch nehmen müssen. Den leistungserbringenden Organisationen und ihren Akteuren obliegt dabei die Bringschuld, deutlicher als bisher nachzuweisen, dass sie öffentliche Mittel wirkungsvoll und ressourcenschonend einzusetzen verstehen.

Die Entwicklung firmiert unter Modernisierung der Gesellschaft. Wenn auch die haushaltsbedingten Änderungen der sozialen Finanzierungsstrukturen bei allen Reformen Pate standen und das Temp bestimmten, s spielen ebens gesellschaftliche Wandlungsprozesse eine Rolle, wenn „das Soziale ... nicht mehr voraussetzungslos als etwas Schätzenswertes ... angenommen, sondern ... angesichts massiver Finanzprobleme ... als ein gewichtiger Kostenfaktor (erscheint), über dessen Wirksamkeit und ... effizienten Einsatz Rechenschaft verlangt wird“ (Merchel, 1998b, S. 11).

Ökonomisch besetzte Begriffe wie „Kundenorientierung“, „Qualitätsmanagement“, „Marketing“ und viele andere mehr sind auch in sozialwirtschaftlichen oder Nonprofit-Organisationen salonfähig geworden. Kaum ein Akteur ist noch unangenehm berührt, wenn seine Tätigkeit als soziale Dienstleistung bezeichnet wird.

Ungeachtet der Probleme, die Qualität von Dienstleistungen im Allgemeinen und sozialer Dienstleistungen im Besonderen zu messen, ist die Forderung nach einem Qualitäts- und Wirksamkeitsdialog deshalb nicht nur sozialpolitisch, sondern auch fachlich legitim. Die Einrichtungen und Fachkräfte der sozialen, pädagogischen und therapeutisch-pflegerischen Berufe können sich nicht unter fragwürdigem Bezug auf die Exklusivität des eigenen Handlungsfeldes solchen Professionalisierungsaufgaben entziehen – selbst, wenn man sie bei wieder gefüllten öffentlichen Kassen "in Ruhe" ließe.

Die Propagandisten des Qualitätsmanagements versprechen, Strategien und Instrumente bereitzustellen, Qualität professioneller als in der Vergangenheit bewirtschaften zu können. Ob sich die daran geknüpften Erwartungen erfüllen, hängt indessen davon ab, wie verständig die – in der Regel gar nicht s neuen – Werkzeuge und Denkansätze benutzt werden. Die Management-Historie ist gespickt mit verheißungsvollen Ansätzen, die je nach fachlicher Mode von noch prätentiöseren Konzepten abgelöst wurden.

Orientierungs- und Entscheidungshilfen zu bieten, ist Hauptanliegen dieses Buches. Es wendet sich angesichts einer Flut von Veröffentlichungen, die nicht selten im Kontext der Selbstvermarktung neuer Expertengruppen stehen, an eine kritische Leserschaft, die sich punktuell oder umfassend mit den theoretischen Grundlagen und/oder mit den in der Praxis vorherrschenden Konzepten und Instrumenten des Qualitätsmanagements beschäftigen will oder muss.

Dabei wurde hoffentlich erfolgreich versucht, in der Diktion nicht allzu "expertokratisch" zu sein, sondern Zusammenhänge s zu erläutern, dass auch "Nichteingeweihte" das Buch als Ganzes oder in Teilen verstehen und für ihre Zwecke nutzen können.

Peter Gerull

Anmerkungen zur Gliederung und Benutzung des Handbuchs

Der erste Teil des Buches hat synoptischen Charakter. Ausgehend von einer Erörterung wesentlicher Kontextfaktoren (Kap. 1.), werden in Übersichtskapiteln die spezifischen Grundlagen des Qualitätsmanagements und Schnittmengen zur Organisationsforschung (Kap. 2.) dargestellt. Dabei wird deutlich, dass Qualitätsmanagement kein distinktes Phänomen ist, sondern sich zentrale Anliegen auch unter organisationspsychologischen und -soziologischen Labels abhandeln lassen.

Nach einer Erörterung der Besonderheiten sozialer Dienstleistungen und ihres Managements (Kap. 3.) bildet eine systematische Beschreibung von über vierzig im deutschsprachigen Raum verwendeten Qualitätsmanagementansätzen und s genannten Kontextkonzepten den Hauptteil des Buches (Kap. 4.1 bis 4.5). Unter Berücksichtigung vorliegender Analysen und Erfahrungsberichte wird dabei auch eine Beurteilung der meisten Modelle und Verfahren im Hinblick auf verschiedene Kriterien gewagt. Um die Suche nach Primär- und/oder Sekundärliteratur zu bestimmten Qualitätssystemen und Kontextkonzepten zu erleichtern, sind den ensprechenden Kapiteln eigene Quellenverzeichnisse und Literaturempfehlungen (Fettdruck) beigefügt.

Es schließt sich eine Kurzdarstellung der prominentesten Werkzeuge aus dem Methodenarsenal der Qualitätsmanager vorwiegend ingenieur- und wirtschaftswissenschaftlicher Provenienz an, bevor die in sozialen Handlungsfeldern vorherrschenden Praktiken und Instrumente näher beschrieben, zum Teil auch kritisch gewürdigt werden (Kap. 4.6).

Danach stehen einige grundsätzliche Fragen der Implementierung im Mittelpunkt der Betrachtung. Angesichts der Vielfalt von Ausgangsbedingungen und Kontextfaktoren, unter denen sich soziale Organisationen mit Qualitätsmanagement beschäftigen, wird zwar auf konkrete "rezeptologische" Empfehlungen verzichtet, jedoch werden vermeidbare Fehler exemplarisch erörtert (Kap. 4.7).

Das nächste Kapitel (4.8) ist der Kontroverse "Zertifizierung oder Selbstbewertung" von Qualitätskonzepten gewidmet. Trotz versuchter Ausgewogenheit in der Darstellung und Hinweis auf die grundsätzliche Vereinbarkeit beider Ansätze wird dabei Verfahren der Selbstevaluation und strukturierten Selbstbewertung der Vorrang in sozialen Handlungsfeldern eingeräumt.

In einem Resümee und Ausblick werden die besonderen Anforderungen an ein Qualitätsmanagement sozialer Dienstleistungen sowie dessen mutmaßlicher zukünftiger Stellenwert erörtert (Kap. 5.). Erwartet wird eine zunehmende Absorption QM-typischer Fragestellungen und bewährter Methoden durch die Praxis bei sinkendem Aufmerksamkeitswert der QM-Rhetorik.

Ein umfangreiches Glossar (Kap. 6.), ein nach ausgewählten thematischen Schwerpunkten und sozialen Arbeitsfeldern gegliedertes Literaturverzeichnis (Kap. 7.) sowie eine Bibliographie zum Qualitätsmanagement in sozialwirtschaftlichen Organisationen (Schwerpunkt: Soziale Arbeit) mit allen Quellenangaben und den Ergebnissen einer aktualisierten Literaturrecherche in Fachzeitschriften und Verlagskatalogen vervollständigen das Werk (Kap. 8.).

Die insgesamt 18 Übersichtstafeln und 19 Abbildungen des Buches – letztere weit überwiegend anderen Publikationen entlehnt – sind abschließend aufgelistet (Kap. 9.).

1. Zum sozioökonomischen und fachlichen Kontext  der Qualitätsdebatte

1.1 Zur Aktualität und Herkunft des Qualitätsdiskurses  im Humandienstleistungsbereich

Neben dem Dauerbrenner-Thema der öffentlichen Finanznot und der aus dem Ruder gelaufenen Kosten ist im Humandienstleistungsbereich seit Anfang der Neunzigerjahre kaum ein Diskussionsgegenstand s prominent geworden wie Qualität und deren möglichst effektive und effiziente Steuerung durch Qualitätsmanagement. Die damit angeschnittenen Fragen haben angesichts veränderter Rechtsgrundlagen und verschärfter Wettbewerbssituation für viele sozialwirtschaftliche Organisationen[1] existentielle Bedeutung erlangt.

Konzentrierten sich gesetzgeberische Reformaktivitäten zunächst auf den Gesundheitsbereich, gerieten nach und nach auch andere soziale Arbeitsfelder in den Sog dieser Entwicklungen. S sind die meisten Einrichtungen und Dienste inzwischen explizit verpflichtet – wenn auch in unterschiedlicher Diktion[2] und Regelungstiefe – zu Maßnahmen

der Qualitätsentwicklung und -bewertung (SGB VIII – Kinder- und Jugendhilfe),

der Qualitätssicherung (SGB V – Gesetzliche Krankenversicherung),

des Qualitätsmanagements (SGB XI – Soziale Pflegeversicherung) und

der Qualitätsüberprüfung (SGB III – Arbeitsförderung).

Als exemplarisch für ein stark bundesgesetzlich normiertes Vorgehen kann das Pflege-Qualitätssicherungsgesetz (PQsG, Deutscher Bundestag, 2001) gelten, das die Träger von Pflegeeinrichtungen zur Qualitätsentwicklung und -sicherung verpflichtet und dazu neben einem umfassenden internen Qualitätsmanagement auch die Teilnahme an externen Prüfverfahren vorschreibt. Am wenigsten normiert ist dagegen der Bereich der Kinder- und Jugendhilfe. Dort gibt es lediglich auf Landesebene konkretere Vorgaben, die jedoch stärker auf Selbstbewertung und Dialog zwischen öffentlichen und freien Trägern abheben, als z. B. eine externe Prüfung oder Zertifizierung vorzusehen.

Weitere Beispiele für neue Anforderungen in diesem Kontext sind zu führende Wirksamkeitsdialoge (Landesjugendplan Nordrhein-Westfalen, vgl. Projektgruppe WANJA, 2000; Liebig, 2005) und vorzulegende jährliche Qualitätsberichte (Beschluss der Gesundheitsministerkonferenz 1999; Fiene, Kirchner & Ollenschläger, 2001).

Wenngleich diese Entwicklung maßgeblich durch die Gesundheitsstrukturreform von 1989 und die Veröffentlichungen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt, 1993, 1994, 1995) beeinflusst wurde, s stellen diese ihrerseits eher Wirkungen als Ursachen in einem komplexen Bedingungsgefüge dar, in dem u. a. der Kostendruck der produzierenden Wirtschaft und die Finanzschwäche der öffentlichen Hand eine zentrale Rolle spielen.

Systematisch lässt sich dieses Bedingungsgefüge differenzieren in

gesellschaftliche,

volkswirtschaftliche,

sozialpolitische,

betriebswirtschaftliche sowie

fachliche und berufspolitische Faktoren.

Zu den gesellschaftlichen Gründen zählen ein Wandel der Erwartungen an die Erträge des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialsystems und eine zunehmende Sensibilität der Verbraucher, Klienten, Bürger und anderer "KundInnen" gegenüber Qualitätsfragen. Dies sind in erster Linie Fragen nach Güte und Gebrauchswert von Produkten und Dienstleistungen, häufig veranlasst durch wahrgenommene Mängel, Verdrossenheit über vorgefundene Zustände oder medienwirksam aufbereitete nationale Misserfolge (Stichwort "PISA-Studie").

Gewachsen z. B.

ist das Bedürfnis nach individuell zugeschnittenen und kundenfreundlich erbrachten Dienstleistungen auf Seiten selbstbewusster BürgerInnen,

ist der Stellenwert von Mitbestimmung und Selbstverwirklichung im Beruf auf Seiten demokratiebewusster MitarbeiterInnen,

sind Erwartungen an eine möglichst hochwertige Gegenleistung bei zunehmender finanzieller Selbstbeteiligung auf Seiten anspruchsbewusster LeistungsempfängerInnen,

ist nicht zuletzt die Abhängigkeit überforderter KonsumentInnen von – vermeintlich – objektiven Rationalitätskriterien zur Entscheidungsfindung in einer unübersichtlichen Informations- und Warenwelt.

Zu den volkswirtschaftlichen und sozialpolitischen Gründen gehören vor allem:

die zur Beseitigung nichttarifärer Handelshemmnisse entwickelten internationalen Qualitäts-sicherungs-Standards, die zunehmend auch im Dienstleistungsbereich Verbreitung finden (Stichwort "IS 9001"),

die wachstumsbedingte Krise der öffentlichen Haushalte, stagnierende Sozialbudgets und der einsetzende Umbau ("aktivierender Staat") bzw. Abbau ("Verschlankung") sozialstaatlicher Leistungen nach Maßgabe zunehmend neoliberaler Wirtschaftspolitik, davon ausgehend, dass der Sozialstaat bisheriger Prägung zu teuer, verhältnismäßig ineffektiv und global mit erheblichen Wettbewerbsnachteilen verknüpft sei (Stichwort "Agenda 2010"),

die forciert betriebene Reorganisation der öffentlichen Verwaltungen nach Maßgabe betriebswirtschaftlicher Prinzipien (Stichwort "Neue Steuerungsmodelle"),

die Stärkung der Position von Sozialleistungsträgern gegenüber den leistungserbringenden Einrichtungen durch die Einführung leistungsbezogener Finanzierungssysteme und Ziel-vereinbarungen (Stichwort "Kontraktmanagement"),

die sich verschärfende Konkurrenz zwischen freigemeinnützigen und privat-gewerblichen Anbietern sozialer Dienstleistungen durch Öffnung des Marktes im Zuge des europäischen Einigungsprozesses (Stichwort "Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit").

Mitverantwortlich für den Boom des Qualitätsthemas waren insbesondere auch betriebswirtschaftliche Gründe:

 die Notwendigkeit der Kostensenkung durch Maßnahmen frühzeitiger Fehlererkennung und

-vermeidung, Reduzierung von organisationsinternen Reibungsverlusten sowie von Ausschuss, Nacharbeiten und Reklamationen,

 die aus Japan importierte Erkenntnis der Bedeutung "verschlankter" Organisation, "beherrschter" Geschäftsprozesse, "kontinuierlicher" Verbesserung und verwandter Managementprinzipien für eine kunden- und zugleich erfolgsorientierte Unternehmenspolitik,

 die in bestimmten Branchen üblich gewordenen Kundenforderungen nach zertifizierter Qualitätsfähigkeit von Geschäftspartnern und deren regelmäßiger Überprüfung durch akkreditierte Stellen,

 die leichtere Abwehr von Produkthaftungsansprüchen durch Nachweis systematischer Maßnahmen zur Qualitätssicherung, analog die Senkung des Strafrechts- und Haftungsrisikos durch Organisationsverschulden und Behandlungsfehler (vgl. Böckels, 2002).

Wenngleich somit die wesentliche Dynamik des aktuellen Qualitätsthemas durch Impulse ausgelöst wurde, die nicht aus den sozialen Berufen selbst stammen, sondern auf primär wirtschaftlichen und gesetzgeberischen Druck zurückgehen, ist doch die Behandlung von Qualitätsfragen jenseits aller Konjunkturen, sozialrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Notwendigkeiten und Moden immer schon Bestandteil professioneller Arbeit gewesen (Gerull, 1999, S. 13). Insofern müssen als viertes Einflussbündel auch fachliche und berufspolitische Gründe genannt werden, insbesondere:

 die einer kritischen Öffentlichkeit gegenüber, aber auch an die Akteure selbst gerichtete, verbesserte Legitimierung als Profession, deren Tätigkeit Laienhandeln überlegen ist und einen individuellen wie gesellschaftlichen Nutzen stiftet – den es im Zuge eines Qualitätsmanagements klarer zu beschreiben und nachzuweisen gilt (vgl. Engelhardt, 1999; König, 2000).

Sommerfeld & Haller (2003, S. 65)sprechen von der Ablösung des Konzepts des "Vertrauens" durch das Konzept der "Accountability". Wendt (1999, S. 12) versteht darunter eine aktive Rechenschaftslegung, durch die ein Unternehmen gegenüber Partnern, Kunden und Öffentlichkeit die Werte ausweist, die es erzeugt oder erhält; darüber hinaus wird die Funktion der Selbstbestätigung und Explizierung des Wertes eigenen Tuns betont (a.a.O., S. 13).

 die durch systematisches Qualitätsmanagement erhofften Möglichkeiten, Akteure in einem durch Unsicherheit, Rollenkonflikte und "Technologiedefizit" (Luhmann & Schorr, 1982) charakterisierten Handlungsfeld zu unterstützen (Stichwort "Personalentwicklung"), indem z. B. mehr Klarheit über zielführende Arbeitsabläufe (Stichwort "Prozessmanagement"), mehr Rückmeldung über das eigene Tun (Stichwort "Selbst-/Evaluation"), allgemein mehr Aufmerksamkeit für die Passung von Mensch und Organisation obwaltet (Stichwort "Organisationsentwicklung"), ohne die Besonderheiten Sozialer Arbeit aus dem Blick zu verlieren (vgl. Engelhardt, 1999).

 der wachsende Widerstand gegen eine "Kolonialisierung" (Sommerfeld & Haller, 2003, S. 84) der Sozialen Arbeit durch betriebswirtschaftliche Managementkonzepte, die sich einer technisch-formalisierenden Begrifflichkeit und Methodik bedienen und die sozialen Fachsprachen mit erheblichen Auswirkungen auf die kognitiven Strukturen der Akteure zu überwuchern drohen (vgl. Merchel, 2000; König, 2000).

 eine verstärkte (Rück-)Besinnung auf genuin sozialwissenschaftliche Beiträge (z. B. Selbstevaluation, Supervision) zur Bearbeitung der Qualitätsfrage, namentlich zur Professionalisierung der Organisationsformen sozialer Dienstleistungen und zur Kompetenzsteigerung ihrer Akteure (vgl. B. Müller, 2000; v. Spiegel, 2002; Spreyermann, 1996).

Mit der ausdrücklichen Betonung der Qualitätskategorie richtet sich die Managementanforderung nicht mehr nur auf die "Hardware" sozialer Einrichtungen und Dienste, sondern ebens auf die "Software", auf das sozialpädagogische, pflegerische, therapeutische, beratende Handeln. Das eigentlich Neue der aktuellen Qualitätsdiskussion zeigt sich danach vor allem in fünf Punkten (vgl. Merchel, 2001b, S. 26f):

1. der Einbeziehung nicht nur strukturqualitativer Aspekte (z. B. in Entgeltverhandlungen) – früher zumeist mit fachlichen Standards (z. B. Fachpersonalquote) gleichgesetzt –, sondern ausdrücklich auch prozess- und ergebnisbezogener Kriterien;

2. der Forderung nach stärkerer Konkretisierung und Plausibilität der Standards und Konzepte, nicht zuletzt im Sinne einer Beschreibung des aktuellen state of the art, um fachliche Fehlervarianz zu reduzieren;

3. der Integration strukturierter und kontinuierlicher Verfahren der Qualitätsbewertung in den Leistungsprozess;

4. der stärkeren Berücksichtigung des einrichtungsübergreifenden Kontextes im Sinne von Infrastrukturqualität;

5. der Verbindung fachlicher und sozialpolitischer Aspekte des Qualitätsthemas – in der Sozial- und Jugendhilfe durch die Verkoppelung der drei Vereinbarungsarten über Leistung, Qualität/Prüfung und Entgelt/Vergütung ausgestaltet.

Von der Qualitätsdiskussion werden mehrheitlich Impulse erhofft, die Professionalisierung der Hilfesysteme zum Nutzen der "VerbraucherInnen" voranzubringen (z. B. Späth, 1999; Merchel, 2000b). Allerdings dürften die Erwartungen der verschiedenen Interessengruppen nicht alle miteinander zu vereinbaren sein (Gerull (Hrsg.), 2000, S. 1:6f), was den diskursiven Charakter des Qualitätskonstrukts im Sozialbereich unterstreicht:

 Kostenträger wollen Ausgabenbegrenzung und Planungssicherheit,

 LeistungsempfängerInnen suchen bedürfnisgerechte und qualifizierte Unterstützung,

 die Öffentlichkeit erwartet zielgenaue und wirksame Aufgabenerledigung,

 Einrichtungsträger sind an Image und Auslastung ihrer Angebote interessiert,

 Fachdisziplinen an Leistungserbringung nach dem "Stand der Kunst" und

 MitarbeiterInnen an guten Arbeitsbedingungen.

Erwartungen an die Qualitätsdiskussion

seitens der öffentlichen Kostenträger:

mehr Markt- und Nachfrageorientierung, Wettbewerb und Aktivierung

mehr Planungssicherheit und Transparenz durch verbindliche Leistungsvereinbarungen

bessere Vergleichbarkeit der Leistungsangebote durch einheitliche Qualitätsstandards

Sicherung des Wunsch- und Wahlrechts unter Wahrung der Prinzipien von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit

seitens der leistungserbringenden Einrichtungen und Dienste:

Erfüllung gesetzlicher Anforderungen unter Wahrung der Gestaltungs- und Organisationsfreiheit

erfolgreiche Positionierung im Markt und Imageverbesserung

effizientere und effektivere Verwendung der verfügbaren Ressourcen

Professionalisierung durch Qualifizierung von Organisation und Personal

seitens der Adressat(inn)en:

besserer Schutz vor unqualifizierten Interventionen seitens der Leistungsanbieter

mehr Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Leistungsgeschehens

mehr Kundenorientierung und Beteiligung

Sicherung des Wunsch- und Wahlrechts

seitens der Öffentlichkeit:

mehr Sozialqualität im Sinne von demokratischer Korrektheit und Transparenz

Verbesserung der sozialen Infrastruktur

wirksamere Beiträge zur Bewältigung und Vorbeugung sozialer Probleme

zweckmäßigere Verwendung von Steuermitteln und ein Ende der Beitragsspirale

1.2 Exkurs: Der Qualitätsdiskurs in der sozialwissenschaftlichen und  psychologischen Fachliteratur

Die beschriebenen Veränderungen der relevanten Umweltbedingungen für sozialwirtschaftliche Organisationen sind nicht auf nationale Kontexte beschränkt, sondern haben zumindest für die Industrieländer inter- bzw. transnationale Dimensionen erreicht (Köpp & Neumann, 2002, S. 1). Die gemeinhin unter der Bezeichnung Qualitätsdebatte oder Qualitätsdiskussion erörterten Fragestellungen – in den USA auch als quality movement charakterisiert (vgl. Cole & Scott, 2000) – sind zu einem zentralen Thema des zeitgenössischen Modernisierungsdiskurses[3] geworden. Dessen Erscheinungsformen unterscheiden sich kaum: "Immer geht es um Fragen der Messung, Standardisierung und Kontrolle, um Effektivität und Effizienz sowie vor allem um Management" (Köpp & Neumann, 2002, S. 11).

Welche Herausforderung die deutsche Qualitätsdebatte für die leistungserbringenden sozialen Einrichtungen und Dienste, ihre Träger, Interessenverbände und professionellen Kooperationspartner in Politik und Forschung bedeutete, lässt sich ermessen, wenn man sich die Entwicklung einschlägiger Fachpublikationen bibliometrisch vor Augen führt.

Zu einem großen Teil von berufsmäßigen Profiteuren der Debatte (FachautorInnen, FortbildnerInnen, UnternehmensberaterInnen, FunktionärInnen, ReferentInnen u. a.) und Leitungskräften mit mehr oder minder großer Affinität zum Managerialismus[4] verfasst, bringt die schiere Zahl von Buch- und Zeitschriftenbeiträgen, Positionspapieren und Erfahrungsberichten gut zum Ausdruck, welche materiellen und immateriellen Ressourcen in das Thema investiert wurden und immer noch werden.

Im Vordergrund vieler Veröffentlichungen stehen sozialrechtliche Regelungen, deren mögliche Folgen und betriebswirtschaftliche Anforderungen für Einrichtungen und Dienste diskutiert und/oder durch praktische Empfehlungen und Handlungsanleitungen ergänzt werden, während grundlagentheoretische Beiträge eher selten anzutreffen sind (vgl. Köpp & Neumann, 2002, S. 4).

Ohne inhaltlich und/oder arbeitsfeldspezifisch zu differenzieren und ohne Anspruch auf Vollständigkeit, verdeutlicht umseitige Abbildung den quantitativen Literatur-Output am Beispiel der Sozialen Arbeit und ihrer Grenzbereiche.

Qualitätsmanagement wird explizit bereits seit Längerem in Lehrbüchern der Sozialwirtschaft bzw. des Sozialmanagements (z. B. Arnold & Maelicke, 1998; Badelt, 1997; Hauser, Neubarth, Obermair, 1997; Merchel, 2001b) und in zahlreichen Monographien (z. B. Knorr & Halfar, 2000; Maelicke, 1996; Müller-Kohlenberg & Münstermann, 2000; Peterander & Speck, 1999; Schubert & Zink, 2001) behandelt, wenn auch überwiegend in Form theoretisch unverbundener Einzeldarstellungen, Erfahrungsberichte und Kongressbeiträge – was angesichts der Tatsache, dass Qualitätsmanagement kein einheitliches oder standardisiertes Phänomen darstellt (Pollitt, 2000, S. 68), nicht verwundern kann. Die Anzahl arbeitsfeldspezifischer Musteranleitungen und Lehrmaterialien, Hand- und Werkbücher geht darüber noch hinaus und macht einen beträchtlichen Teil der im Diagramm erfassten Beiträge aus.

Für den Bereich der Sozialwissenschaften lässt sich somit konstatieren, dass sich ein breiter, mit Modellen, Verfahrensvorschlägen und Konzepten angereicherter Publikationsmarkt entwickelt hat (vgl. Köpp & Neumann, 2002, S. 3ff.), dessen quantitativer Höhepunkt allerdings überschritten zu sein scheint (s. Abb. 1).

Abb. 1

Quelle: eigene Recherchen

Ganz anders stellen sich die Verhältnisse im Bereich der Psychologie dar. Zu den laut Diagrammtitel einbezogenen Grenzbereichen gehören zwar auch psychologische Beiträge aus der Kinder- und Jugendhilfe, Jugendpsychiatrie und Heilpädagogik. Aus dem Bereich der Erziehungsberatung wurde z. B. bereits 1998 ein zweibändiges Werk zum Qualitätsmanagement vorgelegt, das zahlreiche Aspekte der Diskussion thematisiert (Dietzfelbinger & Haid-Loh, 1998). Klinisch tätige Psychologen waren ohnehin relativ früh von deren Auswirkungen im Gesundheitswesen tangiert und meldeten sich zu Wort (Schwarz, 2000).

Im Verhältnis zur Gesamtzahl der einschlägigen Publikationen muss jedoch festgestellt werden: Das Qualitätsthema scheint auf breiter Front noch nicht in der Psychologie angekommen zu sein!

Dieser Eindruck bestätigt sich besonders augenfällig in jener Teildisziplin, die sich mit "Zusammenhängen des Erlebens und Verhaltens bzw. Handelns des Menschen mit Struktur-, Prozess- und Zielcharakteristika von Organisationen" befasst (Schuler, 2004, S. 10) – die Organisationspsychologie. Ein Qualitätsmanagement im Sinne umfassender qualitätsbezogener Kontextsteuerung (vgl. Schiepek & Bauer, 1998, S. 27) in einer Organisation ist – s sollte man meinen – genuiner Forschungsgegenstand einer zeitgemäßen Organisationspsychologie, die zunehmend auch den Einfluss von Makrovariablen auf Person, Gruppe und Organisationsverhalten in den Blick nimmt (Weinert, 1998, S. 61 ff.).

Bei Durchsicht aktueller Lehrbücher der Wirtschafts-, Arbeits- und Organisationspsychologie (z. B. Frieling & Sonntag, 1999; Gebert & Rosenstiel, 2002; Hoyos & Frey, 1999; Kirchler, 2003; Rosenstiel, 2000; Schuler, 2004; Ulich, 2001; Weinert, 1998; Wiswede, 2000) fällt indes der geringe Anteil auf, der diesem Thema gewidmet ist.

Der Qualitätsbegriff als Index-Kategorie kommt nur in zusammengesetzten Termini vor wie "Qualität der Arbeit/des Lebens/des Arbeitslebens" (z. B. Weinert, S. 6, 57, 194 ff., 400 ff.; Schuler, S. 48, 161, 563f, 594; Ulich, S. 51), "Qualitätsaudit" (z. B. Frieling & Sonntag, S. 65) oder "Qualitätszirkel" (z. B. Rosenstiel, S. 102 ff., 208, 280; Frieling & Sonntag, S. 178, 435; Wiswede, S. 192; Weinert, S. 8, 20, 58, 182, 398 ff., 493, 496; Schuler, S. 389, 402, 405, 446 ff., 563).

Qualitätsmanagement wird bei Wiswede, Kirchler, Frieling & Sonntag, Rosenstiel sowie Gebert & Rosenstiel gar nicht und bei Weinert nur in Verbindung mit der Entwicklung der Organisationsstruktur (a.a.O., S. 644f) und der Organisationsstrategie/-philosophie des Total Quality Management kurz erwähnt (a.a.O., S. 678f), ebens bei Ulich (a.a.O., S. 359), während der Begriff bei Schuler immerhin elfmal auftaucht und im Rahmen der Diagnose von Qualität auf knapp vier Seiten exemplarisch erörtert wird (Büssing, in Schuler, a.a.O., S. 591 ff.).

Eine Ausnahme bildet das Kapitel "Qualitätssicherung und Qualitätsmanagement" von Schultz-Gambard, Lauche & Hron in Hoyos & Frey (1999), das sich unter den erwähnten Lehrbüchern als einziges systematisch mit dem Thema befasst und dessen psychologische Implikationen ansatzweise diskutiert (a.a.O., S. 94 ff.). Auch diese AutorInnen konstatieren jedoch: "Die Psychologie hat ... TQM (s. Kap. 2.1, P. G.) nicht als wichtigen Forschungsgegenstand erkannt ..." (a.a.O., S. 94).

Recherchen im aktuellen Fachwortverzeichnis der American Psychological Association (APA) und in mehreren amerikanischen Hand- und Lehrbüchern der Industrie- und Organisationspsychologie ergeben ein ähnliches Bild.

In der jüngsten Auflage des Thesaurus of Psychological Index Terms (Walker, 2001) ist unter quality management oder quality assurance Fehlanzeige zu vermelden; lediglich quality circles, quality control, quality of care, quality of education, quality of life, quality of services und quality of work life kommen im Index vor.

Hellriegel, Slocum & Woodman (1995), Aamodt (1996), Muchinsky (2000)und DuBrin (2002) verwenden den Begriff des quality management gar nicht bzw. nur in Verbindung mit Total Quality Management (z. B. DuBrin, S. 295f). Bei Hellriegel et al. wird TQM als Stichwort relativ häufig erwähnt und als eines von mehreren "organizational issues for the 1990s" (a.a.O., S.11f) auf gut einer Seite gewürdigt. Sogar die IS 9000 findet als vor allem in Europa angewandtes Qualitätssicherungs-System bei den Autoren Beachtung (a.a.O., S. 211f). Ansonsten wird Qualität nur als quality of work life (Hellriegel et al., a.a.O., S. 659, 695; Aamodt, a.a.O., S. 270 ff.; Muchinsky, a.a.O., S. 6f, 453f), quality circles (Hellriegel et al., a.a.O., S. 701; Aaamodt, a.a.O., S. 445), und quality-enhancement strategy (Muchinsky, a.a.O., S. 173) thematisiert.

Dass die randständige Position des Qualitätsthemas in Lehrbüchern der Psychologie kein Charakteristikum dieser – naturgemäß nicht immer topaktuellen – Publikationsform ist, bestätigt sich bei Durchsicht namhafter psychologischer Datenbanken und Bibliotheksregister, auch unter Einschluss internationaler Zeitschriftenbeiträge (PSYNDEXplus, PsycInf u. a.).

Andererseits:

S wenig Qualität im Sinne des Bemühens um Fachlichkeit und Nutzenstiftung eine Erfindung des Qualitätsmanagements ist, s unstreitig dürfte sein, dass die Güte z. B. von unternehmerischen Problemlöse-, Führungs- und Entscheidungsprozessen sowie Strategien des Managements, durch geeignete Maßnahmen und Vorkehrungen solche Qualität zu optimieren, implizit schon lange – spätestens seit der humanistischen Neuorientierung der Disziplin in den Siebzigerjahren (vgl. Greif, 2004, S. 48) – im Zentrum organisationspsychologischen Interesses stehen. Stellvertretend seien hier nur die Bereiche der Personalauswahl und -entwicklung genannt, in denen es letztlich um qualitative Verbesserungen zugunsten von Organisationszielen und beteiligten Menschen ging und geht.

"Der Gefahr entgegenzutreten, dass Menschen allein als Produktionsfaktoren betrachtet werden, dass individuelle Interessen grundsätzlich der wirtschaftlichen und technischen Rationalität geopfert werden, bleibt … im Berufsleben eine ubiquitäre Aufgabe" (Schuler, 2004, S. 12).

1.3 Zur Professionalisierung sozialer Berufe

Arbeit wird zum Beruf durch zunehmende Qualifizierung und Spezialisierung; ein Beruf wandelt sich zur Profession, wenn diese Prozesse eine spezielle Ausprägung erreicht haben. Der folgende Merkmalskatalog verdeutlicht dies (Depner/Trube, 2001, S. 230):

Professionen haben ein öffentliches Mandat zur Realisierung von gesamtgesellschaftlich als wichtig anerkannten Wert- und Zielvorstellungen, zeichnen sich als durch eine kollektive Dienstleistungsorientierung aus.

Charakteristisch für Professionen ist ihr öffentlich anerkanntes Expertentum mit wissenschaftlich fundierter Praxis auf der Basis spezialisierten Wissens und Könnens.

Professionen verfügen über ein Monopol zur Berufsausübung, sofern es gelingt, die Gesellschaft von der eigenen Nützlichkeit zu überzeugen.

Professionen haben im Unterschied zu Berufen eine weitgehende Autonomie bei der Problemdefinition und der Berufsausübung sowohl gegenüber Klienten oder Nutzern als auch gegenüber anderen gesellschaftlichen Institutionen.

Professionen verfügen über berufsständische Organisationen, die für die Vereinheitlichung und Kontrolle von Standards für Zugang, Ausbildung und Berufsausübung, für die Entwicklung und Wahrung eines spezifischen Wertecodex sowie für die sozioökonomische Interessenvertretung ihrer Angehörigen verantwortlich sind.

Bemessen an diesen Kriterien, kann vielen Berufen in sozialen Handlungsfeldern nur eine unvollständige oder relative Professionalisierung attestiert werden (a.a.O., S. 231).

Soziale Arbeit z. B. wird als eine „bescheidene Profession“ (Schütze, nach Müller, 1997c, S. 73) ohne spezialisiertes Wissensmonopol bezeichnet; dafür sei sie jedoch Spezialistin in der Bewältigung von Ungewissheit und „gemischten Gefühlen“ in einem auf „Koproduktion“ angelegten Aufgabenfeld.

Die relative Professionalisierung sozialer Berufe sollte nach Depner/Trube (a.a.O.) jedoch nicht dadurch überwunden werden, dass etwa dem Professionalisierungsprozess der Ärzte und Anwälte ungeprüft nachgeeifert werde. Die Parzellierung und Spezialisierung fördere zwar die innere Homogenität eines Berufes und damit dessen Professionalisierung. Psychosoziale Probleme seien aber komplexer Natur und ließen sich nicht s parzellieren, dass sie mit dem Angebots- bzw. Hilfespektrum der Profession übereinstimmten.

Mit den heutzutage vorherrschenden chronisch-degenerativen Erkrankungen und den damit unweigerlich verstärkt auftretenden psychosozialen Problemen werde dieser Widerspruch ja auch in der Medizin augenfällig. Ärzte hätten die entscheidenden Schübe zur Professionalisierung ihres Berufs in Zeiten der Dominanz infektiöser Erkrankungen errungen, von deren wirksamer Bekämpfung mit ärztlichen Mitteln sie die Gesellschaft seinerzeit zu überzeugen vermochten. Die seitdem wachsende Kluft zwischen den Leistungsangeboten der Medizin und den Leistungserwartungen der Gesellschaft im Hinblick auf die Lösung dieser Probleme gefährde die Außenlegitimität des Berufsstandes und damit auch seinen Status als Profession (a.a.O., S. 232).

Als Essentials einer eigenständigen Professionalisierung sozialer Berufe werden von Depner/Trube betrachtet (a.a.O., S. 233):

eine identitätsstiftende Interdisziplinarität, ein Selbstverständnis als typisches Querschnittsfach mit ausgeprägter Anwendungsorientierung,

die Entwicklung innerberuflicher Standards im Sinne von systematischem, wissenschaftlich begründetem Handlungswissen,

eine verbesserte Legitimierung nach außen durch Nachweis der erbrachten Leistungen,

die Herausbildung einer eigenen beruflichen Ethik.

Auch für Olk (1994, S. 28) ist das Strukturmuster professionalisierten sozialen Handelns im Unterschied zu wirtschaftlichem und bürokratischem Handeln ähnlich gekennzeichnet, nämlich durch zwei wesentliche Merkmale: zum einen durch die Anwendung wissenschaftlich generierten Wissens auf lebenspraktische Handlungsprobleme sowie andererseits durch die Verpflichtung auf ein Dienstideal (professionelle Ethik).

1.4 Zum Stellenwert der Fachlichkeit

Der Begriff der Fachlichkeit wird häufig synonym mit "Professionalität" verwendet und grenzt berufsförmiges, auf Ausbildung basierendes, methodisches Handeln von laienhaftem Handeln (z. B. im Rahmen von Selbsthilfe und Ehrenamt) ab (Galiläer, 2005, S. 141). Pragmatisch unterschieden werden drei Ebenen von Fachlichkeit (a.a.O.):

fachliche Standards (z. B. hinsichtlich Ausstattung, Verfahrensweisen),

Handlungsmaximen/normative Leitvorstellungen (z. B. Lebensweltorientierung),

Anwendung von Methoden (z. B. Case Management, kollegiale Beratung).

Verbesserte Fachlichkeit im Sinne einer Qualifizierung der Akteure im sozialen Dienstleistungsbereich wird seit den Siebzigerjahren als qualitätssichernder Garant angesehen (Engel/Flösser/Gensink, 1996, S. 49f). Dabei vollzog sich in der Auffassung von Fachlichkeit eine bedeutende Veränderung:

„Berufspolitische Ambitionen in Verbindung mit einem szientistischen Handlungsverständnis mündeten in die Figur der Expertin/des Experten, die eine rationale, fachlich begründete Problembearbeitung gewährleisten sollte. Der Erneuerungsdruck durch die Kritik der mit dem Aufkommen der Neuen Sozialen Bewegungen der 70er und 80er Jahre entstehenden Selbsthilfeinitiativen hatte in der Folge großen Einfluss auf die Bestimmung von ‘guter’ Sozialer Arbeit. Vehement beanstandet wurden insbesondere expertokratische Problemlösungen, ein entmündigender Zugriff auf die Autonomie der Lebenspraxis der Subjekte und die Parzellierung der Problemlagen. Als Reaktion folgte mit dem ‘Abschied vom Experten’ (Olk, 1986) eine stärkere Zuwendung zu einer kompetenztheoretischen Fundierung der Sozialen Arbeit, die in der Programmatik einer ‘Neuen Fachlichkeit’ (Müller u. a., 1982, 1984) ihr vorläufiges Ende fand“ (a.a.O.).

Auch in der aktuellen Qualitätsdebatte spielt der Rekurs auf die Fachlichkeit eine wichtige Rolle.

„Als fachlich kann hier zunächst dasjenige Verhalten gelten, das die spezifische Sachlogik eines Gegenstandsbereiches mithilfe von spezifischen Wissensbeständen erfasst und hieraus bestimmte Handlungskonsequenzen im Hinblick auf bestimmte langfristige Ziele zieht, die als erstrebenswert gelten. Fachlichkeit stellt ein für eine Profession standardisiertes Wissen mit entsprechender Handlungskompetenz und scheinbar daraus evident folgenden praktischen Konsequenzen dar, jenseits von individuellen Werteinstellungen" (Maaser, 2002, S. 137).

Diese Evidenz wird allerdings als trügerisch bezeichnet (a.a.O.).

"Der Fachlichkeit selbst inhärieren nicht automatisch homogene, prinzipiell erstrebenswerte Ziele. Die normativen Voraussetzungen und damit verklammerten Handlungskonzepte sind durchaus unterschiedlich, teilweise diametral entgegengesetzt“ (a.a.O.).

Fachlichkeit wird somit als zwar notwendiger, jedoch nicht hinreichender Bestandteil von Qualität betrachtet (a.a.O., S. 138). Diese entscheidet sich nach Maaser (a.a.O., S. 140) an dem „extrafunktionalen, ethisch begründeten Qualitätskriterium“, ob Fachlichkeit primär in den Dienst einer „nachhaltigen, selbständigen Lebensführung“ der Klienten oder einer nur formal-funktionalen Inklusion und Integration gestellt werde.

Am Beispiel des „creaming-the-poors“-Effekts wird nachzuweisen versucht, dass die neuen Steuerungsformen des Sozialstaats (veränderte Finanzierung, Ergebnisorientierung, Wettbewerb, Kontraktmanagement u. a.) eine ethisch höchst fragwürdige Dynamik zur Selektion jener Adressaten auslösen, die für die Selbsterhaltung der Wohlfahrtsorganisationen interessant erscheinen (a.a.O., S. 139ff.). Eine selektive Auswahl der Programmteilnehmer bei Arbeitsförderungsmaßnahmen erhöht z. B. die Erfolgsquote in der Integrationsbilanz.

Auch Depner/Trube (2001, S. 234) befürchten deshalb, dass unter den neuen Marktbedingungen ein unbegrenzter Wettbewerb zwischen den sozialen Dienstleistern zu einer Art „Schmutzkonkurrenz“ verkommen kann.

Die Qualität sozialer Dienstleistungen angemessen zu diskutieren, setzt folglich sowohl in professionstheoretischer Hinsicht als auch unter Fachlichkeitsgesichtspunkten eine Einbeziehung der ethischen Dimension voraus.

1.5 Zu ethischen Aspekten des Qualitätsthemas

Dass die Qualität sozialer Dienstleistungen auch normative und damit ethisch zu reflektierende Voraussetzungen und Implikationen besitzt, wird in der Regel als Konsens angesehen (Maaser, 2002, S. 135). Dabei wird zumeist an interpersonale Aspekte des Geschehens, an Beziehungsqualität und Koproduktionscharakter sozialer Dienstleistungen gedacht. Normative Vorstellungen und Standards erweisen sich jedoch auch darin, wie eine Gesellschaft soziale Dienstleistungen organisiert.

S betont Maaser (a.a.O., S. 135ff.), dass sich im Gefolge des sozialstaatlichen Legitimationsdiskurses (Kritik am „Versorgungsstaat“, Missbrauchsdebatte, Mitnahmeeffekte[5]) ein neues Verständnis von Wohlfahrtskultur herausbilde, das als sozialethische Verlagerung von der Gerechtigkeits- auf die Barmherzigkeitsperspektive bezeichnet werden könne. Die Zurücknahme von selbstverständlich gewordenen Rechten und die stärkere Individualisierung gesellschaftlicher Risiken werden als ethisch zu reflektierende Veränderungen auf der strukturqualitativen Makroebene betrachtet.

Eingefordert wird ein Beitrag der Fachlichkeit sozialer Berufe, insofern diese konkretisieren könnten, welche Mindestrealisierungsbedingungen für gesellschaftliche Grundgüter wie Rechte, Freiheiten und Chancen ein Individuum benötigt, um ein nachhaltig selbständiges Leben zu führen (a.a.O., S. 138f). In der sozialethischen Reflexion solcher normativen Dimensionen des Berufsalltags wird ein Beitrag gesehen, soziale Problemlagen nicht als individualisierte, moralische Schuldprobleme des Klienten wahrzunehmen und ggf. als Versagen der professionell Helfenden zu deuten (a.a.O., S. 141).

Andere Autoren problematisieren Aspekte der Dienstleistungsorientierung und Qualitätsbestimmung im Sozialbereich und weisen auf entscheidende Unterschiede zu anderen Handlungsfeldern hin.

S hält etwa B. Müller (1996c) für die Anwendbarkeit von Marktmodellen auf das Soziale den ursprünglichen Charakter des Marktes als Ort des Austauschs für entscheidend: dass Partner im Bewusstsein gegenseitiger Abhängigkeit etwas voneinander wollen, sich jedoch nicht bedingungslos verpflichtet sind und nicht gegenseitig ihren Willen aufzwingen können, sich aber an bestimmte Spielregeln halten müssen (a.a.O., S. 76). Eine solche Dienstleistungsethik als Ethik fairer Zweckbündnisse wird sozialen Handlungsfeldern zwar als grundsätzlich angemessen betrachtet, jedoch nicht als hinreichend, weil sie immer funktionalen Charakter habe, als von einem Zweck-Mittel-Verhältnis her gedacht sei (a.a.O., S. 78). Darüber hinaus wird auch eine Ethik der Fürsorge und eine politische Ethik für notwendig gehalten, um dem Charakter sozialer Handlungsfelder gerecht zu werden (a.a.O., S. 77f).

Auch Depner/Trube (2001, S. 233ff.) betonen die Notwendigkeit extrafunktionaler Qualitätskriterien und verbinden damit die Frage nach einer universalistischen Ethik des Sozialen, damit Soziale Arbeit nicht zum willfährigen Handwerkszeug gesellschaftlicher Selektionsprozesse verkomme (a.a.O., S. 237).

Heiner (1996a, S. 28f)weist auf einen maßgeblichen Unterschied zwischen Humandienstleistungen und Güterproduktion hin:

„Die Qualität von Humandienstleistungen hängt entscheidend davon ab, welche Vorstellung eine Gesellschaft und dabei auch die zuständigen Berufe davon haben, wie man mit Menschen umgehen sollte, was man ihnen zumuten darf und was man ihnen schuldet. Diese ethische und normative Dimension des Qualitätsbegriffes ist für Humandienstleistungen zentral, während es bei der Produktion von Gütern nur um das Ethos der Zuverlässigkeit geht.“

1.6 Zur Ethik des Marktes

Das Sozial-, Bildungs- und Gesundheitswesen lässt sich – zumindest weit überwiegend – jenem Bereich des Wohlfahrtsdreiecks aus Markt, Staat und Gesellschaft[6] zuweisen, der gemeinhin als „intermediär“ bezeichnet wird (Hochstrasser, 1997, S. 7ff.). Er ist dadurch charakterisiert, dass er nicht eindeutig einem der drei Pole zugeordnet werden kann, diese aber in ihn hineinwirken.

Vor allem seitens des Marktes drängt die zugehörige Ideologie in den intermediären Bereich: Er soll zunehmend marktähnlich funktionieren, ungeachtet dessen, dass die „Kunden“ und „Produktionsbedingungen“ personaler Dienstleistungen sich erheblich vom Wirtschaftsmarkt unterscheiden und ein spezifisches Verständnis von Qualität erfordern.

Dem Marktdiktat mit seiner „Logik und Praxis des rücksichtslosen Profits“ (Hochstrasser, a.a.O., S. 17) gilt es deshalb, die politisierte Kategorie der „Sozialqualität“ gegenüberzustellen. Dies schließt eine „maßvolle und bedachte Ökonomisierung“ (Hauser u. a., 1997, S. III) und ein Lernen von der Wirtschaft ohne Berührungsängste, z. B. im Hinblick auf ein besseres Marketing nicht aus (Hütte, 1998, S. 120). Im Gegenteil: Die „Rückführung (hier: der Sozialpädagogik, P. G.) aus den subventionierten Kunstgärten in die ökonomischen Lebenswirklichkeiten“ wird als nicht zu unterschätzender Qualitätsbeitrag bewertet (a.a.O., S. 121).

Hütte (a.a.O., S. 118)vertritt aus der Perspektive der Jugendhilfe allerdings zugleich die These, dass eine konsequente Deregulierung höhere Rationalisierungseffekte einbringen würde als die derzeit stattfindende "pseudoökonomische Verregelung" der Sozialen Arbeit.

Die Frage lautet daher nicht "Markt: ja oder nein?" sondern "Wie viel Markt?“

Eindeutig Stellung hierzu bezieht Speck (2002):

„Natürlich kann das Marktprinzip auch Kostenreduzierungen bewirken; aber dies geschieht nicht e ips und nicht in jedem Falle ohne gravierende soziale Folgen. Es ist undenkbar, erreichen zu wollen, dass es durch Auslese oder Wettbewerb auf dem ‘Sozialmarkt’ nur hochqualitative Einrichtungen gibt. Sollen die - aus welchen Gründen auch immer - qualitativ weniger begünstigten Einrichtungen ‘schöpferisch zerstört’ werden? Betroffen wären davon immer Menschen!“ (a.a.O., S. I.7:5f). „Die gegenwärtige Überhitzung des wirtschaftlichen Wettbewerbs forciert den Eigennutz, auch der verschiedenen Korporationen. Das Soziale droht dabei zu einem Epi-Phänomen zu degenerieren.“

Das Wirtschaftssystem wird von Speck als ein eigenes, selbstreferenziell konstituiertes System betrachtet, das sich am eigenen Wachstum orientiere und zu dessen Aufgabe es nicht gehöre, sich an der Lösung anderer Probleme, zum Beispiel sozialer, zu beteiligen. Moralisches Handeln sei für die Wirtschaft nicht nur entbehrlich, sondern geradezu dysfunktional (Luhmann, nach Speck, 1999b, S. 21). Die fortschreitende Ökonomisierung teile die Gesellschaft immer deutlicher in "Gewinner“ und "Verlierer“ (Speck, 2002, S. 6ff.), belegbar durch

vermehrte Kinderarmut,

selektive Tendenzen in der Bildungspolitik,

Kosten-Nutzen-Mentalität in der Gesellschaft,

Reduktion der Sozialhilfe auf das Notwendige (Unbedingt-Notwendige?),

soziale Segregationstendenzen in der Gesellschaft.

Speck (2000, S. 32)fordert, dass die Qualität sozialer Dienste primär von der Orientierung an der Lebensqualität des hilfebedürftigen Menschen her bestimmt bleiben müsse; der Wert der Wirtschaftlichkeit und des Nutzens lasse sich nur als Teilwert legitimieren. „Persönliche Verantwortung für den anderen ist von keiner noch s kontrollierten Organisiertheit und von keinem noch s versierten Managementapparat überholbar“ (a.a.O., S. 33).

Depner/Trube (2001)sehen einen Entwicklungstrend vom Wohlfahrtsstaat zum Wettbewerbs- bzw. zum „aktivierenden“ Sozialstaat.

Kurzgefasst lautet ihre Analyse (a.a.O., S. 217f): Globalisierung und internationaler Wettbewerb führen auf der nationalen Ebene zunehmend zur Marginalisierung der quasi „konkurrenzuntüchtigen“ Personen, deren typische Problemlagen allerdings zumeist individualisierend diagnostiziert werden. Sie sind deswegen Adressaten der Sozialen Arbeit (und nicht der Sozialpolitik), der jedoch immer weniger Ressourcen zur Verfügung stehen, da für den Nationalstaat aufgrund von internationalisierten Geld- und Güterströmen zunehmend Steuerabschöpfungsmöglichkeiten verloren gehen. Aufgrund dessen entwickelt sich zumeist zusätzlich noch ein Trend zur Senkung von Sozialabgaben, um in der weltweiten Standortkonkurrenz dem flexiblen Kapital die „besseren“ Konditionen anzubieten. Dies verknappt wiederum die Geldmittel für soziale Leistungen, s dass die praktische Sozialarbeit unter noch größeren Effizienzdruck kommt. Sie hat nachzuweisen, dass sie die Modernisierungsopfer doch noch durch „qualitativ hochwertige“ Interventionen aktivieren kann, um sie möglichst unabhängig von konsumtiven staatlichen Transferleistungen zu machen.

Der Rückzug aus aktiver Sozialstaatlichkeit und die Hoffnung der Protagonisten einer („europäischen“) Zivilgesellschaft und des („amerikanischen“) Kommunitarismus, dass Bürger sich selbstbestimmt in einer demokratischen Wohlfahrtsgesellschaft[7](Keupp, 2000, S. 41) organisieren, statt sich vom Versorgungsstaat alimentieren zu lassen, verschleiert nach Depner/Trube allerdings, wem diese Entwicklung letztlich nütze und schade:

Sie „schadet dem klassischen Klientel der Sozialen Arbeit, und von der Zivilgesellschaft profitieren die, denen es bereits jetzt schon materiell gut geht, die in ihrem sozialen Status und in ihrer personalen Identität nicht beschädigt sind und die die weiteren Modernisierungsschübe unserer Gesellschaft nicht nur nicht fürchten müssen, sondern denen sich hier neue Handlungsspielräume eröffnen“ (a.a.O., S. 224).

1.7 Struktur des deutschen Sozialsystems und Rolle freier Träger

Die Bundesrepublik Deutschland ist nach ihrer Verfassung, dem Grundgesetz, ein demokratischer und sozialer Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG). Auch die verfassungsmäßige Ordnung der sechzehn Bundesländer muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Der Sozialstaatsgrundsatz legitimiert den Gesetzgeber, leistend und gestaltend tätig zu werden, indem er sich um soziale Gerechtigkeit bemüht und die Sicherheit der BürgerInnen zu gewährleisten sucht.

Allerdings ist trotz bundesgesetzlicher Regelungen die inhaltliche Konkretisierung sozialer Dienstleistungen keineswegs einheitlich vorgegeben, sondern eine Angelegenheit sozialpolitischer Aushandlungsprozesse zwischen Bund, Ländern und Gemeinden unter Beteiligung freigemeinnütziger Wohlfahrtsverbände. Im Rahmen der bundesweit geltenden Normen, die im Sozialgesetzbuch I ausformuliert sind, verfügen namentlich die Kommunen über eigene Gestaltungsspielräume, z. B. was Menge und Qualitätsstandards von Leistungen, pluralistische Trägerlandschaft und Angebote von Diensten und Einrichtungen anbelangt (Backhaus-Maul, 1998, S. 26).

Dem Sozialstaatspostulat verpflichtet sind jedoch nicht allein der Bund und seine Verwaltungseinheiten; vielmehr verwirklichen sich entsprechende Grundsätze auch im solidarischen und sozialen Verhalten der BürgerInnen, in individueller und kollektiver Selbsthilfe sowie durch mitmenschlichen Beistand in Notsituationen (Wienand, 1999, S. 10). Ungeachtet dieser notwendigen "privaten Fürsorge", die in ihren unterschiedlichen Ausgestaltungen zum "Sozialkapital" einer Gesellschaft beiträgt (J. Müller, 2002), beruht das bundesdeutsche Netz der sozialen Sicherung im Wesentlichen auf den drei Säulen der

 Sozialversicherung (nach einer neueren Systematisierung auch als soziale Vorsorge bezeichnet, Schulin & Igl, 2002) als einer weitgehend beitragsfinanzierten Solidargemeinschaft zur Absicherung des Lebensstandards gegen Risiken infolge von Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Unfall, Berufs- und Erwerbsunfähigkeit, Erreichen der Altersgrenze oder Arbeitslosigkeit;

 Versorgung (auch als soziale Entschädigung bezeichnet, Schulin & Igl, 2002) als einer aus allgemeinen Steuermitteln finanzierten Absicherung des Lebensstandards bestimmter Personengruppen – z. B. Beamte, Soldaten und Zivildienstleistende – sowie zum begrenzten Ausgleich von Schäden, für die das Gemeinwesen gesteigerte Verantwortung trägt, z. B. Kriegsopfer, Opfer von Gewalttaten und Impfgeschädigte;

 öffentlichen Fürsorge(bzw. soziale Förderung und Sozialhilfe, Schulin & Igl, 2002) als einer aus überwiegend kommunalen Steuermitteln finanzierten und gegenüber anderen staatlichen Sozialleistungen und familiärem Unterhalt nachrangigen Hilfe bei individueller Bedürftigkeit. Die entsprechenden Leistungen lassen sich differenzieren in ein

1.besonderes Hilfe- und Fördersystem (Ausbildungs- und Berufsförderung, Kinder- und Erziehungsgeld, Unterhaltsvorschuss, Wohngeld, Kinder- und Jugendhilfe) und ein

2.allgemeines Hilfe- und Fördersystem (Sozialhilfe zur Sicherung des Existenzminimums und zur Hilfe und Förderung in besonderen Bedarfslagen wie Krankheit, Behinderung, Pflegebedürftigkeit, vgl. Wienand, 1999, S. 13).

Leitziele dieses sozialen Sicherungssystems sind größtmögliche Gerechtigkeit, Solidarität, Bürgernähe, organisatorische Vielfalt (keine Einheitsversicherung), Effektivität und Effizienz. Sozialpolitischer Kristallisationspunkt für die Frage nach den richtigen Strukturen ist das Subsidiaritätsprinzip. Mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts bedeutet dies, "dass in erster Linie die kleinere Gemeinschaft wirken soll und mit staatlichen Mitteln erst dann einzugreifen ist, wenn es unausweichlich wird." Kann der Einzelne sich nicht selbst helfen, sollen als zuerst die Familie, die Nachbarschaft, die Selbsthilfegruppe, die freie Wohlfahrtspflege, die Gemeinde und zuletzt die staatliche Institution helfend einspringen (a.a.O., S. 10f).

"Vor allem im Verhältnis von öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege ist die Subsidiarität staatlichen, insbesondere kommunalen Handelns ein zentrales Thema. Die Träger der freien Wohlfahrtspflege machen für ihre soziale Arbeit einen bedingten Vorrang geltend, der auch in Grundnormen des Sozialrechts seinen Niederschlag gefunden hat, zumal freie Träger vielfach als Pioniere neu auftretende soziale Notlagen aufgreifen und in innovativer Weise überwinden helfen ....

Die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips wurde bei der Revision des Vertrages der Europäischen Union in Maastricht besonders unterstrichen und als übergreifendes politisches Prinzip für die Abgrenzung von Gemeinschaftszuständigkeit und Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten anerkannt. Aus dem Subsidiaritätsprinzip wird auch der Vorrang nationaler Sozialpolitik abgeleitet ..." (a.a.O., S. 11).

Von einer grundsätzlichen Bedrohung des Subsidiaritätsprinzips als Folge des europäischen Einigungsprozesses kann somit zwar keine Rede sein; vielmehr sieht der Entwurf für einen "Vertrag über eine Verfassung für Europa" eine konsequente Anwendung und Absicherung dieses Verfassungsprinzips ausdrücklich vor (Calliess, 2004, S. 24)[8]. Im Zuge eines Trends zu neoliberaler Wirtschaftspraxis und Gesetzgebung sehen sich jedoch die Verbände, Dienste und Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege, organisiert in den Spitzenverbänden

 der Arbeiterwohlfahrt,

 des Diakonischen Werkes der Evangelischen Kirche in Deutschland,

 des Deutschen Caritasverbandes,

 des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes (seit 1990 "Der Paritätische"),

 des Deutschen Roten Kreuzes und

 der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland

verstärkter Konkurrenz durch selbstorganisierte Gruppen und privat-gewerbliche Träger gegenüber. Fehlentwicklungen zu bürokratisierten Großorganisationen und die immer weniger tragende weltanschauliche Bindungsfähigkeit in dem "an Kleinstaaterei erinnernde[n] Wohlfahrtsverbandswesen" (Boeßenecker, 2001, S. 108) trugen hierzu entscheidend bei.

Inwiefern die weiterhin bestehende nationalstaatliche Privilegierung frei-gemeinnütziger Unternehmen in Deutschland – die sich vor allem in der Freistellung von diversen Steuerpflichten und in steuerlichen Anreizen für Dritte äußert, den frei-gemeinnützigen Trägern Geld-, Sach- und Zeitspenden zukommen zu lassen – mit europäischem Wettbewerbsrecht vereinbar ist (z. B. dem Verbot von Beihilfen), ist derzeit noch unsicher und Gegenstand juristischer Gutachten (Schruth, 2003).

Die Monopolkommission der Bundesregierung (12. Hauptgutachten, zit. nachWetzler, 2003, S. 15f) verwies jedoch bereits 1998 darauf, dass die Stellung der freien Wohlfahrtspflege im sozialen Versorgungssystem eine Kartellbildung und die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAG FW) ein staatlich unterstütztes Kartell sei, in dem die Koordination der Leistungen abseits der wettbewerblichen Ordnung in einem weitgehend gegen die Konkurrenz abgeschotteten System stattfinde. Die Steuerbefreiung im Zusammenhang mit dem Gemeinnützigkeitsstatus wird in diesem Gutachten als Diskriminierung privat-gewerblicher Anbieter betrachtet.

Das "alte korporatistische Arrangement" (Teuber et al. (2000, S. 10) zwischen Staat und Sozial-verbänden erweist sich zunehmend als Auslaufmodell (Boeßenecker, 2004, S. 32).

1.8 Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten im Überblick

In Deutschland steht die Inanspruchnahme sozialer Dienstleistungen in enger Beziehung zu detaillierten rechtlichen Rahmenbedingungen. Der Deutsche Bundestag begann 1976 damit, das in eine Vielzahl unterschiedlicher Gesetze und Leistungsträger gegliederte System der sozialen Sicherung in einem Gesamtwerk zu kodifizieren: dem Sozialgesetzbuch. Die folgende Übersicht enthält alle bislang darin eingeordneten Sachgebiete sowie weitere, noch nicht kodifizierte, Gesetze (Quelle: eigene Internet-Recherchen).

1.9 Zur Ökonomisierung des Sozialen

Im internationalen Vergleich gilt das deutsche Sozialleistungssystem, seit Gründung der Bundesrepublik als umfassendes und lückenloses Netzwerk geknüpft, als "weder ausgeufert noch herausragend" (Alber, 1998, S. 225), aber auch als relativ unmodern, weil perspektivisch vergangenheits- statt zukunftsorientiert (Schmid, o. J., S. 20f). Die desolate Situation der öffentlichen Haushalte–und hier im Besonderen die der kommunalen[9]–ist unmittelbar verknüpft mit der Strapazierung dieses Netzes durch Wirtschaftskrise, hohe Arbeitslosigkeit und demographische Entwicklung. Die Zusammenhänge mit der aktuellen Debatte über die Grenzen des Sozial- und Wohlfahrtsstaates und dessen notwendiger Modernisierung sind evident.

Dass im Kontext der öffentlichen Haushaltssituation auch die Qualität der mit zunehmend verknappten Mitteln finanzierten Sozialleistungen auf den Prüfstand geriet, entbehrt insofern nicht der sachlichen Logik: Wenn schon nicht mehr alles Wünschbare geleistet werden kann/soll, gilt es, die Mittel dort einzusetzen, w sie sozialpolitisch treffgenau denen zugute kommen, die ihrer am Nötigsten bedürfen (allokative Effizienz) und im Sinne inhaltlicher Zielerreichung (Effektivität) den größten Nutzen stiften (Trube u. a., 2001, S. 229).

Die dafür notwendigen Entscheidungen bedürfen möglichst rationaler, transparenter und verbindlicher Qualitätskriterien, um fachlich wie politisch legitimiert werden zu können, "... vor allem auch deshalb, weil in allen Sozialgesetzen die Verpflichtung zur Leistungserbringung an die reale Bedürftigkeit und nicht an die Finanzierbarkeit gekoppelt ist" (Teuber et al., 2000, S. 10).

Darüber hinaus werden dem lange Zeit ungehindert expandierenden Sozialleistungssystem Ineffizienzen und erhebliche Rationalisierungsmöglichkeiten unterstellt (z. B. Schoch, 2000, S. 1), die zu beseitigen bzw. zu erschließen professionellere Formen des Managements, insbesondere des Qualitätsmanagements beitragen sollen. Sozialrechtliche Änderungen der letzten Jahre stehen eindeutig in diesem Zusammenhang.

Will man die Entwicklung nachzeichnen, die sich unter dem Stichwort "Ökonomisierung des Sozialen" zusammenfassen lässt, fallen mindestens zwei Begriffe ins Auge: Lean Management und Marktwirtschaft.

Das Konzept des Lean Management stammt aus der japanischen Erfolgswirtschaft der Achtzigerjahre. "Lean" steht symbolisch für alle Maßnahmen, die darauf abzielen, Überflüssiges aus der Betriebsführung zu entfernen und durch "Verschlankung" des Einsatzes von Personal, Sachmitteln, Produktionsflächen, Entwicklungszeiten und anderen Kostenfaktoren wirtschaftlicher zu arbeiten.

Wesentliche Merkmale dieses Konzepts sind:

Reduktion von Hierarchieebenen/Abflachung von Hierarchien,

Abbau von „nicht-produktivem“ Personal, Priorität der Wertschöpfung,

Verlagerung von Autonomie auf kleine Einheiten, Teamarbeit,

Übertragung von Selbstverantwortlichkeit und Selbstkontrolle im Rahmen von Zielvereinbarungen,

differenziertes Controlling- und Berichtssystem als Steuerungsinstrument,

hohe Kunden- und Marktorientierung,

kontinuierlicher Verbesserungsprozess im Sinne kleiner, beherrschter Schritte.

Ein weiteres Prinzip ist die strikte Orientierung an Qualität als strategischem Erfolgsfaktor im Sinne von erfüllten Kundenerwartungen und möglichst weitgehender Fehlervermeidung. "Schlank“ daran ist, dass Fehler durch sorgfältige Analyse des Leistungsprozesses möglichst erst gar nicht entstehen oder zumindest frühzeitig behoben werden sollen, ausgehend von der Erkenntnis, dass die Folgen eines Fehlers ums kostspieliger sind, je später er entdeckt wird. Statt wie früher erst am Ende diejenigen Produkte auszusondern, die fehlerhaft sind, gilt es nunmehr, bereits während des Leistungsprozesses Vorsorge zu treffen, dass möglichst einwandfreie Produkte entstehen.

Waren für die Verbreitung des Lean Management in der Betriebswirtschaft vor allem die industriellen Erfolge dieses Produktions- und Betriebsführungssystems verantwortlich, s zeichnet sich seit Längerem auch auf der Ebene ganzer Volkswirtschaften ab, dass ein Umdenken im Gange ist. Während die–zumeist sozialdemokratisch geprägten–- Wohlfahrtsstaaten an die Grenzen ihres Wachstums stießen, verkündeten in den USA und Großbritannien s genannte "Monetaristen“ im Gefolge Milton Friedmans eine neue Wirtschaftspolitik, die an die klassische Theorie von der Selbstregulierung einer Wirtschaft anknüpft und dem Staat nur ein sehr begrenztes Eingriffsrecht in die wirtschaftlichen Abläufe zugesteht. Diese Wirtschaftspolitik wurde in Anlehnung an ihre bedeutendsten politischen Protagonisten alsbald unter den Bezeichnungen "Reagonomics“ und "Thatcherism“ bekannt und propagiert eine am Modell der freien Marktwirtschaft orientierte Sozialpolitik.

Es wird von den Vertretern dieses s genannten neoklassischen oder neoliberalen Denkens angenommen, dass der Sozialstaat bisheriger Prägung teuer und dabei verhältnismäßig ineffektiv sei. Von der Einführung marktwirtschaftlicher Elemente wie Privatisierung, Deregulierung und Wettbewerb auf Seiten der Anbieter verspricht man sich mehr Effizienz und Qualität.

Diese Sichtweise, die auf der Übertragung marktökonomisch durchaus erfolgreicher Prinzipien auf menschliches Verhalten im Allgemeinen beruht, ist stark inspiriert vom klassischen Liberalismus und Rationalismus, als von Weltanschauungen, die auf die individuelle Freiheit vernunftorientierter Bürger setzen. Die ausufernde Euro-Bürokratie und verkrustete Strukturen des Wohlfahrtsstaates haben mit einigungsbedingter Verspätung inzwischen auch in Deutschland die politische Großwetterlage in diesem neoliberalen Sinne bestimmt (s. "Agenda 2010"), allerdings auch heftige Kritik an einer zu weit gehenden Ökonomisierung des Sozialen hervorgerufen.

Nach Schmidt-Grunert (1997, S. 113) besteht ein offensichtlicher Zusammenhang zwischen der seinerzeitigen Expansion des sozialen Sektors und dem Wachstum von Armut und Verelendung in der Gesellschaft. Die zunehmend geforderte Rolle als Ausfallbürge für ein Versagen von Wirtschaft und Politik ist auch für Prölß (1999, S. 106) der Grund für den beschleunigten Professionalisierungsschub der sozialen Berufe seit den Siebziger Jahren.

Die im Gefolge der öffentlichen Haushaltskrise inzwischen betriebene staatliche Sparpolitik hält Schmidt-Grunert deshalb mitnichten einem überproportionalen Wachstum des sozialen Bereichs, "funktionalem Dilettantismus“ oder Verschwendung geschuldet, sondern diese wird als Ausdruck eines politischen Willens bewertet, staatliche Leistungen abzubauen (a.a.O., S. 109ff.). Während in der Tradition der Sozialen Arbeit stets die Auffassung vertreten worden sei, dass der soziale Sektor seiner Kompensationsaufgabe nur gerecht werden könne, wenn er nicht den Zwängen der freien Marktwirtschaft unterworfen sei, werde die Ökonomie nunmehr mit Hoffnungen belegt, "aus weniger mehr“ zu machen (a.a.O., S. 115).

Dass die Ökonomie jedoch ein falscher Hoffnungsträger sei, wird an drei Einwänden erläutert (a.a.O., S.117ff.):

1. Das Wachstum des sozialen Sektors korrespondiere mit florierendem Wirtschaftswachstum; Methoden, welche für das Ansteigen gesellschaftlicher Armut verantwortlich seien, könnten nicht gleichermaßen erfolgreich in deren Bekämpfung sein.

2. Ungeachtet möglicher Rationalisierungseffekte durch verschlankte Sozialbürokratie sei eine Sparstrategie im Sozialbereich etwas anderes als das, was in der Ökonomie unter Wirtschaftlichkeit verstanden werde. Während dort nämlich das Rentabilitätsprinzip gelte, sei es der Sozialen Arbeit bislang wesensfremd, Gewinne machen zu sollen oder zu können.

3. Staatliche Ausgaben für den sozialen Sektor müssten als Konsumtionskosten betrachtet werden, die zur Funktionalität des gesellschaftlichen Zusammenhangs notwendig aufzubringen seien.

Ohne die Diskussion an dieser Stelle zu vertiefen, drängt sich der Eindruck auf, als entspreche die Befrachtung der Ökonomie mit überzogenen Heilserwartungen mehr dem menschlichen Bedürfnis nach eindeutigen "Auswegen“ aus der Krise als gründlicher sozialpolitischer und sozioökonomischer Analyse. Hinzu kommt, dass die Krise der einen gesellschaftlichen Gruppierung stets auch mit Chancen für andere verbunden ist. Partikularinteressen kommen ins Spiel, die es noch schwerer machen, zwischen glaubwürdigem Bemühen um sachgerechte Lösungen und kurzsichtigem Gruppenegoismus zu differenzieren.

 „Krisenbeschreibungen und -beschwörungen gehören ... zu den Grundfigurationen der modernen Gesellschaftstheorie, die ja auch (fast) immer Theorie der Gesellschaftsreform sein will. Die – selbstverständlich – wissenschaftliche Analyse der Krise geht einher mit einem Lösungsangebot, dem Aufzeigen eines Ausweges, dem Versprechen einer umfassenden Bewältigung und damit auch Beendigung der Krise. Die Einlösung des Versprechens ist freilich mit einem entscheidenden Akteurwechsel verbunden: Damit es zur (Er-)Lösung kommt, ist die strenge, ‘orthodoxe’, ‘methodische’ Befolgung des von den einen (der Avantgarde) gewiesenen Weges seitens der jeweils ‘anderen’ ... unbedingt notwendig; diese dürfen bzw. müssen dazu allerdings meist erst noch befähigt, sprich: erzogen werden“ (Volz, 2000, S. 169).

Vieles spricht dafür, dass sich die Geschichte derartiger gesellschaftlicher Grundfigurationen auch gegenwärtig wiederholt. Ein markantes Beispiel hierfür liefert auch die angestrebte Modernisierung der öffentlichen Verwaltung.

1.10 Zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung

Anfang der Neunzigerjahre begann das betriebswirtschaftliche Modell des Unternehmens die traditionelle Sichtweise öffentlicher Verwaltungen und ihrer Organisationsformen abzulösen. Das Neue Steuerungsmodell (NSM), namentlich propagiert von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung(KGSt), der Innovationsagentur des Deutschen Städte- und Gemeindetages (B. Müller, 1996b, S. 8), begann seinen programmatischen Siegeszug durch die deutschen Amtsstuben.

Das zentrale Motiv der Diskussionen um die Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltungen "von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen" war bzw. ist die Hoffnung, die Handlungsfähigkeit des kommunalen Systems angesichts stagnierender oder rückläufiger Finanzmittel zu erhalten. Die Kritik richtete sich dabei insbesondere gegen die zentralen Organisationsstrukturen der Verwaltung, die großen Macht- und Entscheidungsbefugnisse der Querschnittsämter, die Orientierung am Input, ein veraltetes Finanzmanagementsystem und schwach ausgebildete Leistungsanreize im Vergütungssystem des öffentlichen Dienstes (Struck, 1995, S. 285).

Den Kommunalverwaltungen wurde eine Strategie-, Management-, Attraktivitäts- und Legitimitätslücke attestiert. Defizite wurden in der Zielorientierung, der effektiven Steuerung, der Motivierung von Mitarbeiter(inne)n und der Rechtfertigung der Leistungen gegenüber den Bürgern ausgemacht (vgl. KGSt, 1993).

Als charakteristisch für die traditionelle Steuerung öffentlicher Verwaltungen gilt die Inputorientierung. Dabei wurde/wird der Verwaltung seitens der Politik ein Input in Form von Sach-, Finanz- und Personalmitteln zur Verfügung gestellt, ohne dass hinreichend deutlich war/ist, welche Leistungen im Einzelnen damit erbracht werden sollen. Demgegenüber betont das Konzept der Outputsteuerung, dass der gesamte Prozess von Planung, Durchführung und Kontrolle des Verwaltungshandelns strikt an den beabsichtigten und tatsächlichen Ergebnissen des Handelns ausgerichtet werden soll (Jordan/Reisman, 1998, S. 60).

Die beschriebenen Probleme sollten durch Anleihen beim Konzept des Lean Management (s. Kap. 1.9) gelöst werden. Die wichtigsten Elemente dieses "Neuen Steuerungsmodells“ (auch als "New Public Management“ diskutiert) sind (vgl. Struck, 1995; Kühn, 1995; Jordan/Reisman, 1998; Dahme et al., 2004):

die Übertragung betriebswirtschaftlicher Managementtechniken auf dafür geeignete Teile der Kommunalverwaltung (Konzernmodell: Leitbild Dienstleistungsunternehmen),

ein verändertes Verhältnis von Politik und Verwaltung (hier Zuständigkeit für strategische Planung und Kontrolle längerfristiger Richtungsentscheidungen, dort operative Umsetzung und Controlling der politischen Leitwerte, Steuerung mittels Kontraktmanagement),

die grundlegende Orientierung am Output der Verwaltung, d. h. ihren in Produktbeschreibungen zu definierenden Leistungen und den zuzuordnenden Kosten (Budgetierung als Teil des Kontraktmanagements zur Absteckung des Ressourcenrahmens, innerhalb dessen flexibler als bisher agiert werden kann),

die Zusammenführung von Leistungs- und Budgetverantwortung auf der Basis der Selbststeuerung von Ämtern und Diensten sowie eine veränderte Darstellungsform kommunaler Haushalte (dezentrale Ressourcenverantwortung, Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens statt der bisherigen Kameralistik),

die Einführung eines systematischen Controllings (strategisches und operatives, zentrales und dezentrales Steuerungsinstrument durch rechtzeitige Informationsbeschaffung und -verarbeitung, z. B. über Kennzahlen),

das Postulat der Orientierung an den Bedürfnissen der Abnehmer der kommunalen Dienstleistungen (Kundenorientierung),

die systematische Einführung von Markt- und Wettbewerbselementen in die Verwaltungsorganisation (Personalmanagement, Qualitätsmanagement, Benchmarking),

die angestrebte Trennung von Gewährleistungs- und Durchführungsverantwortung[10] mit der konsequenten Beauftragung Dritter durch die Verwaltung (Contracting out).

Diese Reformziele und -maßnahmen stellen aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht weniger ein neues Konzept, sondern eher ein ideales Gegenbild zu den tatsächlichen oder vermuteten Defiziten der herkömmlichen Verwaltungs- und Steuerungspraxis dar (Jann, 1998, S. 72). Dennoch wurde am Ansatz der KGSt bzw. an den befürchteten und eingetretenen Auswirkungen der sozialwirtschaftlichen Modernisierung vielfach Kritik geübt (z. B. Dahme et al., 2004; zusammenfassend Galiläer, 2005, S. 116ff.).

Unter anderem werden die Selektivität des Dienstleistungsangebots ("Rosinenpickerei") bei privat-gewerblichen Trägern, die Zunahme prekärer Arbeitsverhältnisse, eine Gefährdung gewachsener Partnerschaften zwischen öffentlichen und freien Trägern sowie allgemein eine Verbetriebswirtschaftlichung der Sozialen Arbeit und die Missbrauchsmöglichkeit von Instrumenten und Kennzahlen thematisiert.

Andere Autoren betonen dagegen die Chancen, verkrustete Strukturen und Besitzstandsdynamik des deutschen Wohlfahrtsverbändekorporatismus aufzubrechen und Angebotsformen kritisch zu revidieren (z. B. Boeßenecker, 2004).

Das ursprüngliche Vorbild des NSM, die Verwaltungsmodernisierung der niederländischen Stadt Tilburg ("Tilburger Modell“), gilt inzwischen im eigenen Land hinsichtlich der erhofften Einsparpotenziale als gescheitert; auch in Deutschland greift zunehmende Ernüchterung um sich (Boeßenecker, 2001, S. 104). S verweist zwar Reichard (2001, S. 21) auf gelegentliche Kostensenkungseffekte, beschleunigte Verfahren, Ausweitung von Öffnungszeiten und weitere Dienstleistungsverbesserungen, benennt jedoch auch negative Auswirkungen (z. B. das Auseinanderdriften von Fachbereichen, schleichenden Demokratieverlust, Vernachlässigung von Gemeinwohlaspekten) und resümiert ebenfalls: "Insgesamt ist die Wirkungsbilanz eher ernüchternd" (a.a.O.).

Angesichts des von vielen Autoren konstatierten "Reformstaus" bei der Umsetzung des NSM und der bisherigen Schwerpunktsetzung im Bereich des Finanzmanagements (vgl. Reichard, a.a.O., S. 20) werden Erinnerungen an frühere Bestrebungen wach, die Qualität der Sozialadministration zu verbessern.

Auch der in den Siebziger- und Achtzigerjahren unternommene Versuch einer "Neuordnung der sozialen Dienste“ im Zuge der kommunalen Gebietsreformen erfolgte in gut gemeinter Absicht ohne durchschlagenden Erfolg. Trotz zum Teil drastischer Veränderungen innerhalb des organisatorischen Gefüges blieben die beabsichtigten Effekte einer innovatorischen Praxis aus. Die seinerzeit stattgefundenen Verwaltungsreformen können jedoch als eine notwendige Voraussetzung für modernisierte Soziale Arbeit angesehen werden, wie sie im Zuge der Neuen Steuerungsmodelle nun vor allem über ein verbessertes Personalmanagement erreicht werden soll (Flösser/Otto, 1992, S. 10ff.).

Hinsichtlich des Tempos, in dem die Eckpunkte einer Sozialreform "von unten" (Berner & Leisering, 2003) umgesetzt werden, lassen sich gewaltige Unterschiede zwischen Kommunen und Regionen konstatieren. "Städte unternehmen in der Regel mehr als Landkreise und Delegationsgemeinden, alte Bundesländer mehr als neue und südliche mehr als nördliche" (a.a.O., Internetversion S. 13).

Diese – auf die Einführung neuer Wissenssysteme in der kommunalen Sozialhilfeverwaltung bezogene – Formulierung kann mutatis mutandis auch auf den Umsetzungsstand von Qualitätsmanagement in der öffentlichen Jugend- und Sozialhilfe gewendet werden (Gerull, 2005). Freie Träger sind in dieser Hinsicht öffentlichen Trägern um Längen voraus. (Die Zweckmäßigkeit und nachhaltig positive Wirkung entsprechender Maßnahmen ist damit allerdings noch nicht präjudiziert!)

2. Qualitätsmanagement als interdisziplinäres Konzept

2.1 Qualitätsspezifische Grundlagen im Überblick

2.1.1 Kurze Geschichte der Qualität und ihres Managements

Die Beschäftigung mit Qualität ist uralt. Gesetzlich vorgeschriebene Anforderungen an Bauwerke etwa sind schon aus babylonischen Zeiten überliefert (Codex Hammurabi); im Mittelalter spielte der Qualitätsgedanke in den Regeln und Normen der Zünfte eine zentrale Rolle (Seghezzi, 1996, S. 5). Amtliche Beschauzeichen bestätigten die Güte geprüfter Produkte, Meisterzeichen identifizierten den Hersteller. Aus ihnen entwickelten sich mit zunehmender Industrialisierung die Fabrik- und Qualitätsmarken (Wolters, Albrecht & Schwabe, 1995, S. 5).

Die Herkunftskennzeichnung für Produkte, wie sie ein britisches Gesetz von 1887 aus protektionistischen Gründen vorschrieb, wandelte sich als "Made in Germany" vom Brandmal zum ausgesprochenen Qualitätsbegriff. Da die internationale Konkurrenz aufholte, verlor dieses ungewollt zum Gütesiegel gewordene Zeichen später einen erheblichen Teil seiner Wirkung. Es bedurfte neuer Methoden und Etikettierungen, um Qualität als kaufentscheidungsrelevantes Produktmerkmal zu entwickeln und nachzuweisen.

KundInnen wollen von einem Produkt in erster Linie einen Nutzen haben; sie wünschen sich jedoch auch einen angemessenen Preis und eine gute Verfügbarkeit in benötigter Menge, indem es z. B. zum gewünschten Zeitpunkt auf einfache Art beschafft werden kann (Seghezzi, 1994, S. 11). Um den Kundenbedürfnissen gerecht zu werden, müssen Anbieter von Produkten die Qualität, Kosten und Lieferbereitschaft bezüglich Menge und Termin optimal gestalten. In diesem unternehmerischen Spannungsviereck (Seghezzi, 2003, S. 20) aus Qualität, Geld, Quantität und Zeit sind die einzelnen Faktoren ständig gegeneinander abzuwägen, um den besten Erfolg zu erzielen.

Bis Anfang des 20. Jahrhunderts lag die innerbetriebliche Verantwortung hierfür in einer Hand. Mit Einführung der industriellen Arbeitsteilung, wie sie vor allem mit dem Namen des Amerikaners Frederick W. Taylor und dem von ihm begründeten scientific management ("Taylorismus") verbunden ist, wurde diese Verantwortung aufgespalten.

"Überspitzt ausgedrückt wurde die Arbeitsvorbereitung für die Kosten, die Fertigung für die Zeiten und die Qualitätskontrolle für die Qualität verantwortlich gemacht. Dadurch entwickelte sich in den Fertigungsabteilungen eine Art ‘Schmugglermentalität’. Es kam nicht mehr darauf an, fehlerfreie Produkte zu fertigen, sondern ‘durch die Kontrolle zu kommen’. Gleichzeitig führte dies zu einer Vielzahl von Qualitätsprüfern. In vielen Betrieben waren mehr als 10% der Belegschaft in der Qualitätsprüfung beschäftigt" (Seghezzi, 1996, S. 5). Entsprach ein fertiges Produkt nicht den Anforderungen, wurde es aussortiert oder nachbearbeitet.

Spätestens seit den Sechzigerjahren steht nicht mehr diese Endkontrolle des Produkts im Mittelpunkt der Qualitätskontrolle. Solche Prüfungen erhöhen nämlich nicht die Qualität, sondern dienen nur zur Trennung von "gut" und "schlecht" (Daumenlang & Palm, 1997, S. 356). Da Fehler sich ums kostspieliger auswirken, je später sie im Produktionsprozess auftreten oder auffallen, sind Endkontrollen letztlich teurer als Fehler vermeidende Maßnahmen (Wolters et al., 1995, S. 16). Aufgrund dieser Erkenntnis geriet zunehmend die vorbeugende Gestaltung und ständige Verbesserung der betrieblichen Prozesse ins Blickfeld, um möglichst gar keine Qualitätsfehler entstehen zu lassen und Qualität optimal zu bewirtschaften. Dabei veränderten sich auch die Rollen der MitarbeiterInnen, des Managements und der KundInnen, deren Einbeziehung in die Leistungserstellung zunehmend umfassender geriet.

Ein solches Qualitätsmanagement – lange Zeit unter Bezeichnungen wie Qualitätskontrolle oder Qualitätssicherung firmierend – entstand in der Praxis auf pragmatische Art (Seghezzi, 1994, S. 11);