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- Herausgeber: GRIN Verlag
- Sprache: Deutsch
Diplomarbeit aus dem Jahr 2008 im Fachbereich Politik - Thema: Frieden und Konflikte, Sicherheit, Note: 1,2, Freie Universität Berlin (Otto-Suhr-Institut), Sprache: Deutsch, Abstract: „Der Irak ist ein gescheiterter Staat.“ - Diese oder vergleichbare Aussagen finden sich reihenweise in der neueren wissenschaftlichen und journalistischen Literatur . Es heißt, seit der Militärintervention der USA und ihrer Verbündeter 2003 „versage“ der Irak oder er wäre „fragil“. Unabhängig hiervon stimmen die Beurteilungen, nach denen der Irak „fragil“ sei, auch mit den Rankings führender Institutionen überein . Die internationalen Medien, die seit 2003 kontinuierlich über die desolaten Zustände im Irak berichten, zeichnen ein Bild, das diese Wahrnehmung unterstreicht. Wieso sieht die Situation im Zweistromland tatsächlich aus bzw. was ist seit dem Einmarsch der Koalition geschehen? Dem voran stellt sich aber eine grundlegendere Frage: Was ist ein gescheiterter Staat? Dies impliziert wiederum die elementare Frage nach dem Modell „Staat“ selbst. Allein dieser Begriff birgt diverse divergierende Ansichten. Durch den externen Schock des Krieges 2003 brach der irakische Staat zunächst zusammen und versetzte die Besatzungsmächte bzw. die USA als dominierende Macht in eine „Stunde Null“. Im Folgenden lag es in der Verantwortung der Vereinigten Staaten, die irakische Staatlichkeit wieder aufzubauen. Die USA befanden sich hierfür in einer günstigen Situation, denn sie waren nicht vor die grundlegende Schwierigkeit externer Statebuilder gestellt, Mittel und Wege zu finden, um mit einer irakischen Regierung oder einem anderen Regime zu kooperieren. Die UN-Resolution 1483 legitimierte die USA und ihre Partner als offizielle Besatzungsmacht . Trotz dieser Handlungsfreiheit ist es den USA entgegen den Erwartungen der Bush-Administration scheinbar jedoch nicht gelungen, ihre ambitionierten Vorstellungen bezüglich der Zukunft des Iraks umzusetzen. Hierbei stellen sich die Fragen, wie diese aussahen, welche Situation die USA nach Beendigung der Kampfhandlungen im Irak erwarteten und wie sie sich darauf vorbereiteten. Anders gefragt: Plante die Bush-Administration Statebuilding im Nachkriegsirak? Im Folgenden sollen die Entwicklungen im Irak (Sicherheit, Ökonomie und Demokratie) seit dem Einmarsch näher analysiert und mit den Erwartungen der USA einerseits und ihren folgenden Entscheidungen andererseits verglichen werden.
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Veröffentlichungsjahr: 2008
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1. Einleitung
„Der Irak ist ein gescheiterter Staat.“ - Diese oder vergleichbare Aussagen finden sich reihenweise in der neueren wissenschaftlichen und journalistischen Literatur1. Es heißt, seit der Militärintervention der USA und ihrer Verbündeter 2003 „versage“ der Irak oder er wäre „fragil“. Generell kann in der gegenwärtigen Literatur der Eindruck entstehen, „fragile Staaten“ seien eine Art neumodischer Trend in Wissenschaft und Politik. Unabhängig hiervon stimmen die Beurteilungen, nach denen der Irak „fragil“ sei, auch mit den Rankings führender Institutionen überein2. Die internationalen Medien, die seit 2003 kontinuierlich über die desolaten Zustände im Irak berichten, zeichnen ein Bild, das diese Wahrnehmung unterstreicht. Insofern drängt sich die Frage auf, wieso die Situation im Zweistromland scheinbar so katastrophal ist bzw. was seit dem Einmarsch der Koalition geschehen ist. Dem voran stellt sich aber eine grundlegendere Frage: Was ist ein gescheiterter Staat? Dies impliziert wiederum die elementare Frage nach dem Modell „Staat“ selbst. Allein dieser Begriff birgt diverse divergierende Ansichten. Zunächst ist also entscheidend, eine genaue und für die vorliegende Arbeit verbindlich geltende Definition des Staatsbegriffs zu treffen. Auf dieser Basis lässt sich schließlich untersuchen, wann und wie ein Staat „versagen“ kann bzw. welches die Ursachen für „fragile Staatlichkeit“ sein können. Der Umstand, dass „fragile Staaten“ in der Literatur und Politik zurzeit eine besondere Aufmerksamkeit erfahren, hat seine Gründe. Die Anschläge vom 11. September 2001 brachten dieses Thema auf die Tagesordnung der internationalen Politik und zurück in die Köpfe politischer Entscheidungsträger. Dabei lässt sich streiten, ob dieses Ereignis tatsächlich eine Zäsur in der internationalen Politik darstellte oder ob sich lediglich die sicherheitspolitischen Wahrnehmungen der entscheidenden Akteure änderten. Jedenfalls rückte die Tragödie von 2001 die Beschäftigung mit „fragiler Staatlichkeit“ in den Mittelpunkt des Interesses und die westlichen OECD-Staaten modifizierten ihre Problemperzeption. „Fragile Staatlichkeit“ galt bzw. gilt wieder als Gefahr für die internationale Ordnung3.
In der Vergangenheit wurde fragile Staatlichkeit meist als Phänomen der 3.Welt begriffen. Der Norden definierte „fragile Staaten“ als unterentwickelte Staaten, die sich lediglich in
1Vgl. z.B. Steinberg, Guido (2006), S.6; Schneckener, Ulrich (2004), S.16; Memorandum für die US-
Außenministerin Rice, zit. nach: Woodward, Bob (2007), S.513
2Vgl. Failed States Index (2005/2006) der Zeitschrift Foreign Policy und dem Fund for Peace; Bertelsmann
Transformation Index BTI (2006) und Governance Indicators (2004) der Weltbank; alle zit. nach:
Schneckener, Ulrich (2007), S.40ff
3Spanger, Hans-Joachim (2002), S.1
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einem Nachholprozess der Entwicklung befänden. Der 11. September demonstrierte der Welt allerdings, dass „fragile Staatlichkeit“ auch ein Problem des Nordens ist, da sie eine Gefahr für die internationale Stabilität darstellen kann. Zwar sind fragile Staaten nicht selbst als Bedrohung für das internationale System zu verstehen, doch bieten sie Raum für andere, sehr konkrete Risiken wie z.B. transnationalen Terrorismus, „Neue Kriege“, unkontrollierte transnationale Aktivitäten (Schattenglobalisierung) und spill-over-Effekte. Fragile Staaten stellen auch deshalb ein besonderes Problem für die westliche Gemeinschaft dar, weil die traditionellen Mittel im Sinne von politischen, ökonomischen und militärischen Maßnahmen zu versagen scheinen4. Nachdem die einzelnen Akteure die Gefahr erkannt bzw. sie teilweise als konkrete Bedrohung ihrer eigenen Sicherheit begriffen hatten, reagierten sie5. Das High-Level-Pannel der Vereinten Nationen veröffentlichte im Dezember 2004 den Report „A more secure world“, Europa antwortete 2003 mit der „Europäischen Sicherheitsstrategie“ und bereits im September 2002 bezogen die USA die Bedrohung in ihre Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) mit ein:„America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones“6.
Mit der neuen Aufmerksamkeit für „fragile Staatlichkeit“ feiert auch der „Staat“ an sich sein Comeback. Nachdem die 1990er Jahre von Globalisierung, verbunden mit weit reichenden Deregulierungen, dominiert wurden - Spanger nennt es„das verloren gegangene Jahrzehnt der Ordnungspolitik“-erfreut sich das Modell „Staat“ plötzlich wieder neuer Beliebtheit7. Obwohl einige Autoren den „Staat“ längst abgeschrieben hatten und ihn noch heute als überholte Ordnungsform betrachten, gilt er für andere wieder als das anzustrebende Modell8. In Folge dessen konzentrieren sich viele Überlegungen auf die Frage, wie man Staatlichkeit in Fällen der Abstinenz (wieder-) herstellen kann.Statebuildingist hierbei zu einer zentralen politischen Strategie im Ungang mit „fragilen Staaten“ geworden, auch wenn verschiedene Akteure unterschiedliche Prioritäten haben: Fällt es für die einen unter den Gesichtspunkt der Entwicklungspolitik, betrachten es beispielsweise die USA vorrangig unter sicherheitspolitischen Aspekten. Obwohl Statebuilding 2002 in der NSS noch unbeachtet blieb, sehen sich die Vereinigten Staaten spätestens seit dem Irakkrieg 2003 mit der Notwendigkeit einer solchen Strategie konfrontiert. Dass die Vereinigten Staaten von Amerika diesen Teil der Lektion über „fragile Staatlichkeit“ erst nach dem offiziellen
4Spanger, Hans-Joachim (2002), S.2
5Vgl. Schneckener, Ulrich (2005), S.26
6National Security Strategy of the USA (2002), S.1
7Spanger, Hans-Joachim (2002), S.2
8Trotha, Trutz von (2005); Klemp, Ludgera / Poeschke, Roman (2005); Spanger, Hans-Joachim (2002)
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Kriegsende zu lernen scheinen, lässt bereits erahnen, welche Entwicklung der Irak wohlmöglich vollzog.
Unter Saddam Hussein war der Staat noch in der Lage, seine wichtigsten Funktionen zumindest leidlich zu erfüllen, wenn auch mit deutlichen Defiziten in Fragen der Legitimität und der Rechtsstaatlichkeit. Das Regime erzwang Sicherheit und Ordnung autoritär und mittels Repressionen, doch war der Staat immerhin imstande, sein Gewaltmonopol durchzusetzen (mit Ausnahme der kurdischen Autonomiezone seit 1991)9. Auch die irakische Wirtschaft war zumindest bis Ende der 1980er stabil.
Durch den Golfkrieg und das Embargo der 1990er wurde der Staat allerdings extrem geschwächt, wenn auch eine „schwache Staatlichkeit“ noch gegeben war10. Durch den externen Schock des Krieges 2003 brach der irakische Staat zunächst zusammen und versetzte die Besatzungsmächte bzw. die USA als dominierende Macht in eine „Stunde Null“. Sowohl die Truppenstärke vor Ort als auch die militärischen Kommandostrukturen und politischen Hierarchien zeigen, dass die USA die mit Abstand maßgebende Kraft in der „Koalition der Willigen“ waren11. Im Folgenden lag es in der Verantwortung der Vereinigten Staaten, die irakische Staatlichkeit wieder aufzubauen. Die USA befanden sich hierfür in einer günstigen Situation, denn sie waren nicht vor die grundlegende Schwierigkeit externer Statebuilder gestellt, Mittel und Wege zu finden, um mit einer irakischen Regierung oder einem anderen Regime zu kooperieren. Die UN-Resolution 1483 legitimierte die USA und ihre Partner als offizielle Besatzungsmacht12.
Trotz dieser Handlungsfreiheit ist es den USA entgegen den Erwartungen der Bush-Administration scheinbar jedoch nicht gelungen, ihre ambitionierten Vorstellungen bezüglich der Zukunft des Iraks umzusetzen. Hierbei stellen sich die Fragen, wie diese aussahen, welche Situation die USA nach Beendigung der Kampfhandlungen im Irak erwarteten und wie sie sich darauf vorbereiteten. Anders gefragt: Plante die Bush-Administration Statebuilding im Nachkriegsirak?
Im Folgenden sollen die Entwicklungen im Irak seit dem Einmarsch näher analysiert und mit den Erwartungen der USA einerseits und ihren folgenden Entscheidungen andererseits verglichen werden. Dies führt zu der zentralen Frage dieser Untersuchung:
9Heine, Peter (2002), S.135-152
10Dodge, Toby (2004), S.69f
11Dobbins, James (2005), S.190
12Ebda, S.189
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1.1. Fragestellung:
Wie entwickelte sich die irakische Staatlichkeit nach „Operation Iraqi Freedom“ (OIF) und welchen Einfluss hatten die Entscheidungen der USA auf diesen Prozess? Gelang der dominanten Besatzungsmacht der Aufbau einer stabilen Staatlichkeit mittels einer expliziten Statebuildingstrategie?
1.2. Hypothesen:
•Der Irak besaß unter Saddam Hussein eine halbwegs stabile Staatlichkeit, die durch die Invasion der USA und ihrer Partner kriegsbedingt zusammenbrach.
•Die USA wurden von falschen Erwartungen bezüglich der Nachkriegssituation geleitet und waren daher falsch bzw. unzureichend auf die tatsächlichen Ereignisse vorbereitet. Eine Statebuildingstrategie existierte nicht und wurde erst nachträglich improvisiert.
•Die Bedingungen für einen stabilen Irak waren erschwert, doch trafen die USA eine Reihe von Entscheidungen, die den Irak noch darüber hinaus destabilisierten.
1.3. Einschränkungen:
Eine Bewertung der irakischen Staatlichkeit sollte nach den hier zu definierenden Kriterien möglich sein. Die Frage nach den Ursachen der Entwicklung des Irak nach OIF und aller diesbezüglichen Einflüsse kann hier im Rahmen dieser Arbeit nicht ausreichend geklärt werden. Um eine annähernd umfassende Antwort zu erhalten, müssten sämtliche Auslöse-, Struktur- und Prozessfaktoren sowohl auf nationaler, internationaler, als auch auf substaatlicher Ebene analysiert werden. Ferner müssten die Rollen diverser anderer Akteure (Koalitionspartner, UNO, irakische Verantwortliche, Privatakteure, Nachbarstaaten wie Iran, Türkei oder Syrien etc.) behandelt werden. Da dies den Rahmen einer Diplomarbeit sprengen würde, wird sich die folgende Untersuchung explizit auf die dominante Besatzungsmacht USA und die Entscheidungen der US-Regierung bzw. die von den USA geleiteten Zivilverwaltungsbehörden im Irak konzentrieren. Lediglich die strukturellen Bedingungen des Iraks sollen besondere Aufmerksamkeit erfahren, da sie in direktem Zusammenhang mit den Entscheidungen der USA und den daraus resultierenden Konsequenzen stehen. Darüber hinaus lässt die Fokussierung der Arbeit keine umfassende Analyse des Akteurs USA auf interner Ebene zu. Die divergierenden Ansichten einzelner Instanzen innerhalb der US-Administration, interne Aushandlungsprozesse und Entscheidungsfindungen müssen größtenteils leider unberücksichtigt bleiben. Sie werden höchsten dann anklingen, wenn die
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internen Konflikte besonders relevant erscheinen. Ansonsten muss der Akteur USA hier als weitestgehend homogener Block behandelt werden. Der Untersuchungszeitraum dieser Arbeit endete im September 2007.
1.4. Methodik / Literatur:
Die Arbeit bedient sich zur Analyse vorrangig wissenschaftlicher und journalistischer Sekundärliteratur. Darunter deutsch- und englischsprachiges Material. Ferner wird versucht verstärkt auf Primärquellen zurückzugreifen: Originaldokumente der US-Administration oder der CPA, aber auch der verschiedensten Institutionen der Vereinten Nationen und von Nichtregierungsorganisationen. Ebenso Medienmeldungen und Daten wie des „Iraq Index“, aus „Iraq Body Count“ etc. Leider existieren aber nur wenige aktuelle Daten mit einer entsprechenden Aussagekraft. Einer dieser aufschlussreicheren Indikatoren ist der Human Development Index (HDI), der den Irak aufgrund fehlender Daten neuerdings ausklammert. Zuletzt erwähnte ihn die UNDP in diesem Zusammenhang 1995. Eine weitere wichtige Quelle für die Nachkriegssituation ist ein Augenzeugenbericht von Prof. Dr. Walter Sommerfeld13, der unmittelbar nach dem 1.Mai 2003 in den Irak reiste. Einerseits können solche Aussagen von einer gewissen Subjektivität eingefärbt sein, andererseits bieten sie einen unvergleichlichen Eindruck. Auch die Texte beispielsweise der verschiedenen Think Tanks oder anderer Autoren wie der sehr globalisierungskritischen Naomi Klein sind mit gewisser Distanz zu betrachten. Dies gilt auch für Bob Woodward, der sein Buch größtenteils auf eigenen Interviews aufbaut. Deshalb versucht diese Arbeit die Argumentationen durch möglichst viele Quellen zu stützen.
1.5. Erkenntnisinteresse:
Der Irak nach „Operation Iraqi Freedom“ gibt sehr gute Einblicke in die allgemeine Problematik von strategischem Statebuilding. Darüber hinaus handelt es sich hier um einen besonders spannenden Fall, da der Irak als Besatzungsstaat vorlag. Das heißt, der Statebuilder verfügte einerseits über weitreichende Möglichkeiten, sah bzw. sieht sich andererseits mit anderen Konflikten konfrontiert. Ferner zeigt diese Herausforderung der USA aber auch die Grenzen der letzten Supermacht sowie die Grenzen dominant militärischer Missionen auf. Die Fehler und negativen Entwicklungen bieten daher enormes Lernpotential für die verschiedensten Herausforderungen der westlichen Gemeinschaft in der Zukunft.
13Prof. Dr. Sommerfeld ist Institutsleiter des Fachbereich Altorientalistik an der Philipps-Universität Marburg
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1.6. Vorgehen:
Wie bereits angesprochen, soll zunächst das Modell „Staat“ diskutiert bzw. eine verbindliche Definition getroffen werden. Auf dieser Grundlage soll anschließend geklärt werden, wie ein Staat „versagen“ kann bzw. was „fragile Staatlichkeit“ bedeutet. Darauf aufbauend kann verdeutlicht werden, was unter „Statebuilding“ zu verstehen ist und was Statebuilding leisten sollte.
Jeder dieser drei Aspekte - Staat, fragile Staatlichkeit und Statebuilding - ist von einem spezifischen Verständnis geprägt. „Staat“ lässt sich funktional oder gesellschaftsorientiert definieren. Dementsprechend unterscheidet sich auch das Verständnis von „Staatsversagen“. Auf den divergierenden Ansichten zu den Ursachen „fragiler Staatlichkeit“ beruhen wiederum die unterschiedlichen Haltungen zur Frage der Notwendigkeit von Statebuilding bzw. den Prioritäten, was Statebuilding leisten sollte. Auch wenn diese abweichenden Auffassungen kurz diskutiert werden sollen, liegt der Schwerpunkt dieses Teils der Arbeit darin, klare und für diese Arbeit verbindliche Definitionen der Begriffe „Staat“, „fragile Staatlichkeit“ und „Statebuilding“ festzulegen.
Teil dieser Definitionen sind drei elementare Funktionen, die ein Staat erfüllen muss: Sicherheit, Wohlfahrt und Rechtsstaatlichkeit / Legitimität. Diese drei Bereiche ergeben das Grundmuster, nach dem die Entwicklung des Iraks bzw. die Entscheidungen der USA analysiert werden sollen. Die irakische Staatlichkeit wird anhand dieser Funktionen nach dem Ende der Kampfhandlungen und im weiteren Verlauf einzuordnen sein. Weiterhin wird eine theoretische Einordnung der amerikanischen Strategie versucht. Hierzu wird im Kapitel „Statebuilding“ eine Zuordnung von Statebuildingstrategien zu den Theorien der Internationalen Beziehungen präsentiert. Abschließend sollen die irakische Staatlichkeit sowie die Entscheidungen der Besatzungsmacht USA auf diese Entwicklung bewertet werden.
2. Konzeptionalisierungen:
2.1. Der Staat:
Was ist der „Staat“? Eine scheinbar simple Frage, deren komplexe Natur erst auf den zweiten Blick zu erkennen ist, zumal sich der Begriff auf die verschiedensten Aspekte beziehen kann. So dient „Staat“ als Beschreibung für eine territoriale Einheit, eine Verwaltungsstruktur, ein Ordnungsmodell, eine gesellschaftliche Organisationsform etc. Für eine eng gefasste Definition des modernen, neuzeitlichen Staates wird immer wieder auf Max Weber einerseits und die Staatsrechtslehre von Georg Jellinek andererseits verwiesen. Weber charakterisiert
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den modernen Staat über das „Monopol des legitimen physischen Zwangs“14. Jellinek hingegen definiert den Staat über drei Elemente: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt15. Zusammengefasst konstituiert sich der Staat hiernach durch den Anspruch einer Zentralgewalt und ihres Apparats auf politisch-institutionelle Kontrolle über ein abgrenzbares Territorium und der entsprechenden Bevölkerung. In Ausübung seiner Souveränität nach innen und außen erfüllt der Staat eine doppelte Ordnungsfunktion (De-facto-Staatlichkeit), ist aber zudem auf die Anerkennung der internationalen Staatengemeinschaft angewiesen (Dejure-Staatlichkeit)16.
Über diese Minimalkriterien hinaus definiert sich normative Staatlichkeit über weitere Dimensionen im Sinne eines demokratischen Verfassungs-, Rechts-, Verwaltungs- und Wohlfahrtsstaats17. Staatlichkeit umfasst neben dem Gewaltmonopol, der Exekutive, Legislative und Judikative auch weitere staatliche Einrichtungen, beispielsweise im Bildungs-und Gesundheitsbereich. Staatlichkeit kann zudem über mehrere Ebenen (national, regional, lokal) ausgeübt werden.
Diese Definition von Staat bzw. Staatlichkeit, die in der vorliegenden Arbeit die Grundlage aller weiteren Überlegungen sein soll, unterliegt einer sehr funktionalen Betrachtungsweise. Sie basiert auf einem spezifisch historischen Verständnis, das in der Neuzeit vor allem von Thomas Hobbes geprägt wurde18. Vor dem Hintergrund des Hobbschen„bellum omnium contra omnes“,den zu überwinden nur ein mächtiger Leviathan imstande gewesen sein soll, plädierte er für den starken, vor allem effektiv funktionierenden Staat. Der Vollständigkeit halber soll erwähnt werden, dass der „Staat“ durchaus auch weniger funktional verstanden werden kann. Diese Denkart lässt sich wiederum mit Jean-Jaques Rousseau verbinden, der im Staat eine eher feindliche Institution sah, die den freiheitlichen „status naturalis“ einschränken kann19. Umso wichtiger erschien ihm eine starke Gesellschaft und eine Art legitimer demokratischer Verfassungsstaat.
Obwohl - wie bereits erwähnt - Rousseaus Staatsverständnis nicht Grundlage dieser Untersuchung sein soll, musste es angesprochen werden, da diese gesellschaftsorientierte Sicht, wenn auch in abgeschwächter Form, immer wieder bei den verschiedenen Konzepten von „fragiler Staatlichkeit“ und „Statebuilding“ durchscheint.
14Weber, Max, zit. nach Thürer, Daniel (1995), S.12
15Hesselberger, Dieter (1999), S.2
16Schneckener, Ulrich (2007), S.7
17Schneckener, Ulrich (2004), S.10
18Vgl. Speth, Rudolf (2004), S.94-98
19Vgl. Ebda, S.118-124
