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- Herausgeber: C.F. Müller
- Kategorie: Gesellschafts- und Liebesromane
- Serie: JURIQ Erfolgstraining
- Sprache: Deutsch
- Veröffentlichungsjahr: 2019
Der Inhalt: Dargestellt werden u.a. die kommunalen Rechtssubjekte, ihre Aufgaben und Organisation; Kommunalstreitverfahren; Satzungsrecht; Kommunale Einrichtungen; Anschluss- und Benutzungszwang; Kommunalaufsicht. Die Konzeption: Die Skripten "JURIQ-Erfolgstraining" sind speziell auf die Bedürfnisse der Studierenden zugeschnitten und bieten ein umfassendes "Trainingspaket" zur Prüfungsvorbereitung: Die Lerninhalte sind absolut klausurorientiert aufbereitet; begleitende Hinweise von erfahrenen Repetitoren erleichtern das Verständnis und bieten wertvolle Klausurtipps; im Text integrierte Wiederholungs- und Übungselemente (Online-Wissens-Check und Übungsfälle mit Lösung im Gutachtenstil) gewährleisten den Lernerfolg; Illustrationen schwieriger Sachverhalte dienen als "Lernanker" und erleichtern den Lernprozess; Tipps vom Lerncoach helfen beim Optimieren des eigenen Lernstils; ein modernes Farb-Layout schafft eine positive Lernatmosphäre.
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Kommunalrecht Baden-Württemberg
von
Dr. Matthias MüllerProfessor an der Hochschule für öffentliche Verwaltungund Finanzen, Ludwigsburg
4., neu bearbeitete Auflage
eine Marke der Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm GmbH
www.cfmueller.de
Impressum
Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
ISBN 978-3-8114-9171-7
E-Mail: [email protected]
Telefon: +49 89 2183 7923Telefax: +49 89 2183 7620
www.cfmueller.dewww.cfmueller-campus.de
© 2019 C.F. Müller GmbH, Waldhofer Straße 100, 69123 Heidelberg
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Liebe Leserinnen und Leser,
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Das vorliegende Skript trägt in seiner Konzeption dem Umstand Rechnung, dass das Kommunalrecht in Baden-Württemberg vom Wortlaut der GemO und deren teils sehr detaillierten Regelungen lebt. Anders als Ihnen dies aus Teilen des Straf- oder Zivilrechts bekannt sein mag, spielen weitschweifende Theorienstreite in der Gemeindeverfassung kaum eine Rolle. Für die Fallbearbeitung ist es vielmehr von Vorteil, wenn Sie neben dem Gesetzestext auch die internen Strukturen der Gemeinde verinnerlicht haben. Um dies zu erleichtern, vermittelt Ihnen das Skript ein möglichst plastisches Bild von den (inner)gemeindlichen Zusammenhängen. Wenn Sie verstehen, wie eine Gemeinde rechtlich „funktioniert“, wird Ihnen das Lösen kommunalrechtlich geprägter Klausuren keine Schwierigkeiten bereiten.
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Ammerbuch, im September 2019 Matthias Müller
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zurück zu Rn. 13, 56, 108, 136, 187, 288, 317, 386, 400
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Codeseite
Literaturverzeichnis
1. TeilRechtliche Grundlagen des Kommunalrechts
2. TeilDie Gemeinden im Staatsaufbau
A.Gliederung des Bundes und der Länder
B.Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung
I.Unmittelbare Staatsverwaltung
II.Mittelbare Staatsverwaltung
C.Gemeinden und Landkreise als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung
D.Arten von Gemeinden
I.Kreisangehörige Gemeinden
II.Sonderfall: Große Kreisstädte
III.Stadtkreise
3. TeilKommunale Selbstverwaltungsgarantie
A.Verfassungsmäßige Grundlage
B.Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
I.Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
1.Institutionelle Rechtssubjektsgarantie
2.Objektive Rechtsinstitutsgarantie
II.Eingriffe
III.Schranken
1.Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung
2.Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung
IV.Kommunale Selbstverwaltungsgarantie in der Landesverfassung
V.Rechtsschutz
1.Verletzung durch formelles Landesgesetz: Kommunalrechtliche Normenkontrolle zum Staatsgerichtshof
2.Verletzung durch formelles oder materielles Bundesrecht: Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG
3.Allgemeine Verfassungsbeschwerde zum BVerfG?
4. TeilAufgaben der Gemeinde
A.Weisungsfreie Aufgaben: Freiwillige Aufgaben und weisungsfreie Pflichtaufgaben
I.Freiwillige Aufgaben
II.Weisungsfreie Pflichtaufgaben
B.Weisungsaufgaben
C.Bundesauftragsangelegenheiten
5. TeilEinwohner und Bürger der Gemeinde
A.Einwohner
I.Begriff des Einwohners
II.Den Einwohnern Gleichgestellte
1.Grundbesitzer und Gewerbetreibende – § 10 Abs. 3 GemO
2.Juristische Personen und Personenvereinigungen – § 10 Abs. 4 GemO
B.Bürger
I.Begriff
II.Ehrenamtliche Tätigkeit – § 15 GemO
1.Pflicht zur ehrenamtlichen Tätigkeit
2.Vertretungsverbot – § 17 Abs. 3 GemO
3.Ausschluss wegen Befangenheit – § 18 GemO
C.Übungsfall Nr. 1
6. TeilBeteiligung von Einwohnern und Bürgern
A.Gelegenheit zur Äußerung – § 20 Abs. 2 S. 2 GemO
B.Einwohnerversammlung – § 20a GemO
I.Allgemeines
II.Anberaumung, Verhandlungsgang
III.Anberaumung auf Antrag der Einwohner
IV.Rechtsschutz
C.Einwohnerantrag – § 20b GemO
I.Voraussetzungen des Einwohnerantrags
II.Entscheidung über die Zulässigkeit
III.Rechtsschutz
D.Fragestunde und Anhörung
E.Bürgerentscheid
I.Allgemeines
II.Voraussetzungen
III.Verfahren
IV.Ergebnis des Bürgerentscheids
V.Rechtswirkung des Bürgerentscheids
F.Bürgerbegehren
I.Allgemeines
II.Voraussetzungen
III.Entscheidung über die Zulässigkeit
IV.Durchführung
V.Rechtswirkung
VI.Exkurs: Besonderheiten beim Rechtsschutz im Zusammenhang mit Bürgerbegehren
7. TeilÖffentliche Einrichtungen
A.Begriff der öffentlichen Einrichtung
I.Einrichtung
II.Widmungsakt
III.Schaffung im gemeindlichen Wirkungskreis
B.Voraussetzung für die Schaffung öffentlicher Einrichtungen
C.Anspruch auf Zulassung
I.Öffentliche Einrichtung
II.Anspruchsberechtigte
III.Beschränkungen des Zulassungsanspruchs
IV.Sonderfall: Zulassung politischer Parteien
V.Exkurs: Rechtsweg bei Ablehnung des Zulassungsanspruchs
1.Zulassungsanspruch
2.Benutzungsverhältnis
D.Anschluss- und Benutzungszwang
I.Begriff
II.Voraussetzungen
1.Satzung
2.Öffentliche Einrichtung
3.Öffentliches Bedürfnis
E.Übungsfall Nr. 2
8. TeilDie Organe der Gemeinde
A.Der Gemeinderat
I.Rechtsstellung des Gemeinderats – § 24 GemO
II.Rechtsstellung der Gemeinderäte – § 32 GemO
III.Aufgaben des Gemeinderats
IV.Zusammensetzung des Gemeinderats – § 25 GemO
V.Wahl des Gemeinderats
1.Wahlgrundsätze, aktives und passives Wahlrecht
2.Hinderungsgründe
VI.Ausscheiden aus dem Gemeinderat, Nachrücken, Ergänzungswahl
VII.Haftung
VIII.Fraktionen im Gemeinderat – § 32a GemO
IX.Geschäftsordnung des Gemeinderats – § 36 Abs. 2 GemO
B.Der Bürgermeister
I.Rechtsstellung
II.Aufgaben
1.Aufgaben als Vorsitzender des Gemeinderats
2.Aufgaben als Leiter der Gemeindeverwaltung – § 44 GemO
3.Wahl des Bürgermeisters
9. TeilAusschüsse, Ältestenrat, Jugendgemeinderat
A.Ausschüsse
I.Beschließende Ausschüsse
1.Verhältnis zum Gemeinderat
2.Zusammensetzung
II.Beratende Ausschüsse – § 41 GemO
B.Ältestenrat
C.Beteiligung Jugendlicher
10. TeilStellvertreter des Bürgermeisters, Beigeordnete, Beauftragung, Bevollmächtigung
A.Stellvertreter des Bürgermeisters aus der Mitte des Gemeinderats
B.Beigeordnete
I.Rechtsstellung der Beigeordneten, Amtszeit, Wahl
II.Aufgaben
C.Amtsverweser
D.Beauftragung und rechtsgeschäftliche Vollmacht
11. TeilDie Gemeinderatssitzung
A.Beschlussfassung im Gemeinderat
I.Allgemeines
II.Wahlen
III.Abstimmungen
B.Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Beschlussfassung
I.Zuständigkeit des Gemeinderats
1.Verbandskompetenz
2.Organkompetenz
II.Ordnungsgemäße Einberufung
1.Zuständigkeit
2.Form, Adressatenkreis, Frist
3.Tagesordnung
4.Beifügung der erforderlichen Unterlagen
5.Exkurs: Informationsrecht des Gemeinderats/Informationspflicht des Bürgermeisters
6.Ortsübliche Bekanntgabe
7.Ausnahme: Einberufung im Notfall
8.Rechtsfolge: Teilnahmepflicht
III.Öffentlichkeit der Sitzung
1.Grundsatz der Öffentlichkeit
2.Ausnahme: Nichtöffentlichkeit
3.Zuständigkeit
4.Rechtsfolgen der Nichtöffentlichkeit
5.Rechtsschutz
IV.Ordnungsgemäße Verhandlungsleitung
1.Verhandlungsleitung
2.Sitzungsordnung, Hausrecht
3.Rechtsschutz
4.Exkurs: Allgemeines öffentlich-rechtliches und zivilrechtliches Hausrecht
V.Befangenheit
1.Allgemeines
2.Persönlicher Anwendungsbereich des § 18 GemO
3.Befangenheitsgrund
4.Persönliche Betroffenheit
5.Ausnahmen von der Befangenheit
6.Verfahren zur Feststellung der Befangenheit
7.Rechtsfolgen der Befangenheit
8.Fehlerfolgen
9.Heilung
10.Rechtsschutz des zu Unrecht ausgeschlossenen Gemeinderats
VI.Beschlussfähigkeit
C.Fehlerhafte Beschlüsse und Rechtsschutz
D.Niederschrift
E.Besondere Arten der Beschlussfassung: Offenlegung und schriftliches bzw. elektronischen Verfahren
F.Vollzug der Beschlüsse
G.Übungsfall Nr. 3
12. TeilKommunales Satzungsrecht
A.Begriff der Satzung
B.Rechtsgrundlagen
C.Begrenzung der Satzungsbefugnis
D.Pflichtsatzungen
E.Hauptsatzung
F.Verfahren betreffend das Zustandekommen einer kommunalen Satzung
G.Heilung von Verfahrens- und Formvorschriften
H.Rechtsschutz gegen kommunale Satzungen
I.Abstraktes Normenkontrollverfahren
II.Inzidente Normenkontrolle
III.Verfassungsbeschwerde
I.Exkurs: Aufbau einer kommunalen Satzung
J.Kommunale Satzung
13. TeilAufsicht
A.Begriff
B.Verfassungsgrundlagen
C.Rechtsaufsicht
I.Allgemeines
II.Formelle Rechtmäßigkeit des Aufsichtshandelns
1.Rechtsaufsichtsbehörden
2.Form des Handelns, Anhörung
3.Anhörung
4.Bekanntgabe
III.Die einzelnen Rechte der Aufsicht
1.Beanstandung, Aufhebung, Rückgängigmachung – § 121 GemO
2.Anordnungsrecht – § 122 GemO
3.Informationsrecht – § 120 GemO
4.Ersatzvornahme – § 123 GemO
5.Bestellung eines Beauftragten – § 124 GemO
6.Vorzeitige Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters – § 128 GemO
7.Weitere Kompetenzen der Rechtsaufsichtsbehörde
8.Exkurs: Besonderheiten beim Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Rechtsaufsicht
D.Fachaufsicht
I.Begriff, Rechtsstellung
II.Aufsichtsmittel der Fachaufsichtsbehörde
1.GemO
2.Spezialgesetzliche Aufsichtsrechte
III.Verhältnis der Fachaufsicht zur Rechtsaufsicht
IV.Fachaufsichtsbehörden
V.Exkurs: Besonderheiten beim Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Fachaufsicht
1.Rechtliche Einordnung der fachaufsichtlichen Maßnahme
2.Weisungen ohne VA-Qualität
3.Weisung mit VA-Qualität
14. TeilKommunalverfassungsstreit
A.Zulässigkeit der Klage
I.Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs – § 40 VwGO
1.Rechtsstreitigkeit
2.Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit
II.Statthafte Klageart
III.Klagebefugnis
IV.Feststellungsinteresse
V.Beteiligtenfähigkeit
VI.Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen
B.Begründetheit der Klage
I.Passivlegitimation
II.Rechtsverletzung
C.Einstweiliger Rechtsschutz
D.Übungsfall Nr. 4
15. TeilBesondere Verwaltungsformen
A.Ortschaftsverfassung
I.Allgemeines, Begriff
II.Ortschaftsrat
III.Ortsvorsteher
B.Bezirksverfassung – § 64 ff. GemO
I.Allgemeines
II.Bezirksbeirat
16. TeilLandkreise
A.Rechtsstellung
B.Verfassungsmäßige Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG
C.Aufgaben
D.Organe
I.Kreistag
II.Landrat
E.Aufsicht
17. TeilÜberblick: Interkommunale Zusammenarbeit
A.Zweckverband
B.Gemeinsame selbstständige Kommunalanstalten
C.Öffentlich-rechtliche Vereinbarung bzw. Zweckvereinbarung
D.Verwaltungsgemeinschaften
I.Gemeindeverwaltungsverband
II.Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft
18. TeilÜberblick: Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden
Sachverzeichnis
Literaturverzeichnis
Ade
Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Kommentar, in: Praxis der Kommunalverwaltung, zitiert nach Beck-Online
Aker/Hafner/Notheis
Gemeindeordnung, Gemeindehaushalsverordnung Baden-Württemberg, 2013 (zitiert: AHN)
Creifelds
Rechtswörterbuch, 20. Aufl. 2011
Dietlein/Pautsch
BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, Stand: 1. Mai 2019 (zitiert: BeckOK KommunalR BW/Bearbeiter)
Gern
Kommunalrecht Baden-Württemberg 9. Aufl. 2005 (zitiert: Gern)
Gersdorf
Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl. 2009
Jarass/Pieroth
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 15. Aufl. 2018 (zitiert: Bearbeiter in Jarass/Pieroth)
Kunze/Bronner/Katz
Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Kommentar, 4. Aufl., Stand: Dezember 2018 (zitiert: KBK)
Müller
Interkommunale Zusammenarbeit und Vergaberecht, 2006
Schenke
Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019
Waibel
Gemeindeverfassungsrecht Baden-Württemberg, 5. Aufl. 2007
Tipps vom Lerncoach
Warum Lerntipps in einem Jura-Skript?
Es gibt in Deutschland ca. 1,6 Millionen Studierende, deren tägliche Beschäftigung das Lernen ist. Lernende, die stets ohne Anstrengung erfolgreich sind, die nie kleinere oder größere Lernprobleme hatten, sind eher selten. Besonders juristische Lerninhalte sind komplex und anspruchsvoll. Unsere Skripte sind deshalb fachlich und didaktisch sinnvoll aufgebaut, um das Lernen zu erleichtern.
Über fundierte Lerntipps wollen wir darüber hinaus all diejenigen ansprechen, die ihr Lern- und Arbeitsverhalten verbessern und unangenehme Lernphasen schneller überwinden wollen.
Diese Tipps stammen von Frank Wenderoth, der als Diplom-Psychologe seit vielen Jahren in der Personal- und Organisationsentwicklung als Berater und Personal Coach tätig ist und außerdem Jurastudierende in der Prüfungsvorbereitung und bei beruflichen Weichenstellungen berät.
Wie lernen Menschen?
Die Wunschvorstellung ist häufig, ohne Anstrengung oder ohne eigene Aktivität „à la Nürnberger Trichter“ lernen zu können. Die modernen Neurowissenschaften und auch die Psychologie zeigen jedoch, dass Lernen ein aktiver Aufnahme- und Verarbeitungsprozess ist, der auch nur durch aktive Methoden verbessert werden kann. Sie müssen sich also für sich selbst einsetzen, um Ihre Lernprozesse zu fördern. Sie verbuchen die Erfolge dann auch stets für sich.
Gibt es wichtigere und weniger wichtige Lerntipps?
Auch das bestimmen Sie selbst. Die Lerntipps sind als Anregungen zu verstehen, die Sie aktiv einsetzen, erproben und ganz individuell auf Ihre Lernsituation anpassen können. Die Tipps sind pro Rechtsgebiet thematisch aufeinander abgestimmt und ergänzen sich von Skript zu Skript, können aber auch unabhängig voneinander genutzt werden.
Verstehen Sie die Lerntipps „à la carte“! Sie wählen das aus, was Ihnen nützlich erscheint, um Ihre Lernprozesse noch effektiver und ökonomischer gestalten zu können!
Lernthema 3Leistungsfähigkeit, Ernährung und individueller Tagesrhythmus
Jura Lernen ist Kopfarbeit, die mit emotionalen und motivationalen Zuständen verbunden ist. Diese mentalen Prozesse sind physiologisch betrachtet elektrische Aktivität der Hirnzellen - also Körperarbeit. Und Körperarbeit erfordert und verbraucht Energie. Sie brauchen für eine erfolgreiche Lernarbeit eine angemessene Energiezufuhr durch passende Ernährung. Und weil es Tagesschwankungen in der Leistungsfähigkeit gibt, ist es für Sie wichtig, Ihre Lern- und Pausenplanung an einem individuell passenden Rhythmus auszurichten.
Lerntipps
Optimieren Sie Ihre Ernährung!
Zum Lernen ist es günstig, sich gut zu fühlen und geistig konzentriert zu sein. Nudeln zum Beispiel kurbeln das „Glückshormon“ Serotonin an und sind eine Langzeitenergiequelle, da der Körper die Kohlehydrate aus dem Mehl nur langsam abbaut. Aufmunternd wirken Brot, Fisch und Kartoffeln. Bananen wirken leicht beruhigend durch ihren Magnesiumgehalt. Durch zu wenig Nahrung sinkt der Blutzuckerspiegel ab, bewirkt eine Konzentrations- und damit Leistungsabnahme. Für das Gehirn sind daher kleinere Mahlzeiten (am besten fünf) optimal. Nicht umsonst wird von Ernährungsexperten nach wie vor das Schulbrot und ein Apfel empfohlen, auch wenn das bei vielen Schülern als uncool gilt. Denken Sie auch an Vitamine, besonders C, E und B und Mineralien wie Eisen und Calcium. Obst und Gemüse sind hier ideal.
AIso starten Sie mit einem stressfreien, gemütlichen Frühstück mit Zeitung, stehen Sie lieber früher auf. Nach jeder Mahlzeit sollte eine kurze Pause eingelegt werden, da die Energie (Sauerstoff) erst einmal für die Verdauung verbraucht wird und dem Gehirn nicht direkt zur Verfügung steht.
Falsches Essen und Trinken kann das Lernen ausbremsen!
Vermeiden Sie den Geschmacksverstärker Glutamat, der sich z.B. in vielen Fertiggerichten und dem allgemeinen Fast Food wie Hamburger, Würstchen und Chips befindet. Er kann zu Hitzewallungen, Kopfschmerzen und Herzklopfen führen. Und das brauchen Sie in anstrengenden Lernphasen nun wirklich nicht! Kaffee entzieht zwar keine Flüssigkeit wie Tee, wirkt wie Cola kurzzeitig aufputschend, dann aber ermüdend. Wenn Sie gerne Tee trinken – der wirkt positiv anregend – gleichen Sie das unbedingt durch die entsprechende Menge Wasser aus, denn …
… die geistige Leistung wird durch Wasser verbessert!
Wasser ist ein wichtiges Transportmittel zur Stoffverschiebung und für die Zellaktivität. Flüssigkeitsmangel reduziert die Informationsaufnahme, -verarbeitung und den Wissenserwerb, durch vermehrte Wasseraufnahme verbessern sich geistige Leistungen, z.B. erkennbar an besseren Noten. Trinken während einer Lehrveranstaltung erhöht die Aufmerksamkeit für den Lehrstoff (Ergebnisse aus der Rosbacher Studie). Im normalen Alltagsgeschehen sollten wir 1,5 bis 2 Liter Flüssigkeit zu uns nehmen. Bei größerer Beanspruchung und Hitze entsprechend mehr. Wasser ist ideal auch wegen der Spurenelemente, stilles Wasser durchspült den Körper besser als Wasser mit Kohlensäure. Fruchtsaft kann natürlich dazugemischt werden.
Es gibt erhebliche individuelle Unterschiede in den Tagesleistungskurven!
Die gegenwärtige Forschung relativiert einige Annahmen über „den Bio-Rhythmus“:
•
Tagesrhythmische Schwankungen beziehen sich auf unterschiedliche Leistungsfähigkeiten (körperliche vs. geistige).
•
Die Schwankungen hängen stark von den Rahmenbedingungen wie z.B. der Intensität der Anforderungen ab (z.B. 12 Uhr Leistungsfähigkeit für Prüfungsfach A gering, aber für Sport nicht unbedingt; 3 Uhr Discobesuch hellwach etc.)
•
Die Leistungsfähigkeit hängt stark mit der Motivation zusammen (z.B. Lesen eines Buches über ein Hobby oder über ein kompliziertes Prüfungsthema).
•
Es gibt erhebliche Unterschiede in den tagesablaufbedingten Leistungsschwankungen verschiedener Menschen (u.a. Eulen und Lerchen …), d.h. kein allgemeiner Stundenplan kann diese aus rein organisatorischen Gründen berücksichtigen.
Sie müssen sich auf vorgegebene Rhythmen in Stundenplänen und Vorlesungszeiten einerseits einstellen. Der Körper stellt sich bei Regelmäßigkeit auch um. Das können Sie nutzen. Wenn Sie viele Freiräume zur Gestaltung Ihres Tagesrhythmus besitzen, sollten Sie regelmäßige und feststehende Lern- und Pausenzeiten festlegen. Sie bestimmen Ihren Rhythmus selbst und nicht der Rhythmus Sie. So schöpfen Sie Ihre Leistungsmöglichkeiten besser aus.
Pausen fest einplanen und einhalten!
Nach schwerer Arbeit brauchen Sie generell angemessene Pausen. Viele Studenten lernen täglich zehn oder mehr Stunden und erzielen in Relation dazu minimale Lerngewinne. Unsere „Lernmaschine“ Gehirn benötigt Speicher- und Verarbeitungszeiten und Wartungspausen. Pausen haben arbeitsphysiologische Wirkungen.
•
Häufige Pausen von weniger als 20 Minuten sind besonders effektiv, erfrischend und besser als wenige lange Pausen.
•
Gerade zu Beginn einer Pause ist der Erholungswert am größten.
•
Pausen sollten nicht mit Nebentätigkeiten ausgefüllt werden.
•
Die Freude auf die Pause kann einen positiven Arbeitseffekt bewirken, der bereits vor der Pause eintritt.
•
In den Pausen arbeitet unser Gehirn weiter, es knüpft Verbindungen, startet unbewusste Suchprozesse (deshalb fällt uns nach der Pause häufig plötzlich eine Lösung ein, die wir vorher nicht finden konnten).
•
Pausen werden meist als Belohnung erlebt. Dadurch wirken sie verstärkend auf unser weiteres Lernverhalten.
Nicht von ungefähr haben Arbeitnehmer einen gesetzlichen Anspruch auf Pausen von gewisser Dauer. Und der Arbeitgeber die Fürsorgepflicht für deren Einhaltung. Sie haben ein Recht auf Pausen und die Pflicht sie einzuplanen und einzuhalten, unabhängig vom Lernerfolg. Wahrscheinlich werden Pausen so selten fest eingehalten, weil man meint, sie sind vergeudete Zeit. Also, keine Angst vor Zeitverlust.
Nutzen Sie die verschiedenen Pausenarten im Verlaufe eines Arbeitstages!
Zur Unterstützung einer gesunden und effektiven „Pausenmoral“ können Sie verschiedene Arten von Pausen unterscheiden. Alle wollen mit gutem Gefühl ausprobiert und genossen werden. Entwickeln Sie Ihre persönliche, vielleicht „etwas andere“ Pausenstrategie. Sie werden feststellen, dass Sie konzentrierter und effektiver arbeiten können. Allerdings ist ein wenig Vorsicht geboten, wenn Sie Pausen zur „Lernvermeidung“ nutzen.
•
Die Abspeicherpause (Augen zu) von 10 bis 20 Sekunden nach Definitionen, Begriffen und komplexen Lerninhalten zum sicheren Abspeichern und zur Konzentration.
•
Die Umschaltpause von 3 bis 5 Minuten nach ca. 20 bis 40 Minuten Arbeit, um Abstand zum vorher Gelernten zu bekommen und dadurch Neues besser aufzunehmen.
•
Die Zwischenpause von 15 bis 20 Minuten nach 90 Minuten intensiver Arbeit, also nach zwei Arbeitsphasen dient dem Erholen und Abschalten.
•
Die lange Erholungspause von 1 bis 3 Stunden, z.B. mittags oder zum Feierabend nach 3 Stunden Arbeit ebenfalls zum richtigen Abschalten, Regenerieren, Sich-Belohnen etc.
Ihre Mittagspause hat für Ihren Tagesrhythmus eine besondere Bedeutung!
Vor und nach dem Mittagessen sollte eine längere Erholungspause von mindestens 30 Minuten eingeplant werden, d.h. insgesamt mindestens 60 Minuten lernfreie Zeit. Ein Power Napping von ca. 20 Minuten nach dem Mittagsessen reicht oft aus. Dann ist man besonders fit. Von Arbeitsphysiologen wird der kurze und tiefe Mittagsschlaf empfohlen, womit dem Leistungstief von 13 bis 14 Uhr entgegengewirkt werden kann. Der Magen wird nach dem Mittagessen mit viel sauerstoffreichem Blut versorgt. Das fehlt ihrem Gehirn in dieser Phase also so oder so. Und durch das Nickerchen werden Aufmerksamkeit und Konzentration wieder gesteigert. Aber es sind alle Tätigkeiten erlaubt, die entspannen, schön sind, das Gehirn nicht belasten und fristgerecht beendet werden können.
Lernen am Abend ist weniger effektiv!
Das Lernen am späten Abend – also nach 22 Uhr ist wenig effektiv, da gemessen am Arbeitsaufwand weniger behalten wird. Vermeiden Sie also die Nachmittage mit Fernsehen, Verabredungen, Freizeit zu verbringen und hier viel Freizeitenergie zu investieren. Danach geistige Energie für Lernleistungen aufzubringen, fällt umso schwerer. Bei spätem Lernen schläft man erfahrungsgemäß auch schlechter und das, obwohl der nächste Tag wiederum Ihren vollen Einsatz erfordert. Seien Sie ehrlich zu sich und schauen Sie einmal, von welcher abendlichen Uhrzeit an die Lerneffektivität nachlässt.
Am Abend gut abschalten!
Planen Sie mindestens 60 Minuten vor dem Schlafengehen vollkommen zum Entspannen ein. Sie können so mehr Abstand zum Lernen gewinnen und der Schlaf wird umso erholsamer sein. Andernfalls grübeln Sie weiter über Ihren Lernstoff, und Sie stehen am nächsten Morgen mit einem „Lernkater“ auf. Alkohol oder Schlafmittel beeinträchtigen die Lernarbeit im Schlaf erheblich. Nur im erholsamen Schlaf arbeitet das Gehirn gerne für Sie eigenverantwortlich weiter.
Den Schlaf als Lernorganisator nutzen!
Es ist nachgewiesen, dass sich unser Gehirn während des Schlafens nicht ausruht, der Arbeitsmodus schaltet um und das Gehirn wird zum Verwalter und Organisator des Gelernten. Das Gehirn bzw. die neuronale Aktivität sichtet, sortiert und ordnet zu, schafft Verbindungen (Synapsen) zu bereits bestehenden Wissensinhalten und verankert Gelerntes – ohne dass wir bewusst und aktiv etwas tun müssen. Diese Erkenntnisse erklären wahrscheinlich auch die lernförderlichen Wirkungen des Kurzschlafes (Power Napping) und der kurzen und tiefen Entspannung mit Hypnose.
1. TeilRechtliche Grundlagen des Kommunalrechts
1
Lesen Sie die Inhaltsverzeichnisse von GemO und LKrO und vergegenwärtigen Sie sich, wie diese strukturiert sind
Das Kommunalrecht regelt im Schwerpunkt die Rechtsstellung und Organisation der kommunalen Körperschaften, also der Gemeinden, der Gemeindeverbände, der Landkreise und der weiteren Verbände (z.B. Nachbarschafts- oder Regionalverbände). Die Gesetzeskompetenz für diese Rechtsmaterie liegt grundsätzlich bei den Ländern (vgl. Art. 70 GG).
2
Die für das Studium wichtigsten kommunalrechtlichen Gesetze sind die
•
Gemeindeordnung für Baden-Württemberg i.d.F. vom 24.7.2000 (GemO), betreffend die Gemeinden und die
•
Landkreisordnung für Baden-Württemberg i.d.F. vom 19.6.1987 (LKrO) betreffend die Landkreise.
3
Sowohl die GemO als auch die LKrO sind Gesetze im formellen Sinn, wenngleich die Bezeichnung als „Ordnung“ nicht ohne weiteres darauf schließen lässt.
4
Verschaffen Sie sich auch einen groben Überblick über diese Gesetze, indem Sie wenigstens die Überschriften der Paragraphen lesen!
Daneben existieren weitere Vorschriften, die spezielle Teilbereiche des Kommunalrechts (teils in Ergänzung der Vorschriften von GemO und LKrO) gesondert regeln, wie etwa
•
das Kommunalabgabenrecht (geregelt im Kommunalabgabengesetz, KAG),
•
das Recht der kommunalen Zusammenarbeit (Schwerpunkt der gesetzlichen Grundlage hierfür ist das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit, GKZ),
•
das Kommunalwahlrecht (normiert im Kommunalwahlgesetz, KomWG, und in der Kommunalwahlordnung, KomWO),
•
die Vorschriften zum Haushalts- und Kassenrecht (in der Gemeindehaushaltsverordnung, GemHVO) und
•
die Regelungen zum Eigenbetriebsrecht (geregelt im Eigenbetriebsgesetz, EigBG, und der Eigenbetriebsverordnung, EigBVO).
2. TeilDie Gemeinden im Staatsaufbau
A.Gliederung des Bundes und der Länder
B.Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung
C.Gemeinden und Landkreise als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung
D.Arten von Gemeinden
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › A. Gliederung des Bundes und der Länder
A.Gliederung des Bundes und der Länder
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Bevor das Kommunalrecht i.e.S. dargestellt wird, folgen zunächst Ausführungen dazu, welche Stellung die Gemeinden im Staatsaufbau einnehmen.
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Die Bundesrepublik ist aufgrund der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes ein Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG). Das Grundgesetz geht von einem zweigliedrigen Staatsaufbau aus, innerhalb dessen nur Bund und Länder Staatsqualität genießen,[1] d.h. nur der Bund und die Länder haben eine Verfassung, eine originäre Rechtssetzungskompetenz u.s.f.
Die Gemeinden hingegen sind, wenngleich rechtlich selbstständig, im Staatsaufbau ausschließlich dem Verfassungsbereich der Länder zugeordnet und damit Untergliederungen der Länder. Sie sind in den Verwaltungsaufbau der Länder integriert. Dementsprechend haben sie keine originäre Gesetzgebungskompetenz; ihnen kommt lediglich ein vom Staat verliehenes Satzungsrecht zu. Auch findet sich innerhalb der Gemeinde keine Gewaltenteilung i.e.S. Wenngleich der Gemeinderat teils normsetzend tätig wird (etwa bei Erlass von Satzungen), ist er doch Verwaltungsorgan.
Anmerkungen
StGH BW Urteil vom 10.5.1999 – 2/97, VBlBW 1999, 294-304.
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › B. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung
B.Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › B. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung › I. Unmittelbare Staatsverwaltung
I.Unmittelbare Staatsverwaltung
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Die Verwaltung innerhalb der Länder wird in unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung unterteilt. Die unmittelbare Staatsverwaltung wird vom Land selbst in seiner Funktion als Hoheitsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit als Körperschaft des öffentlichen Rechts ausgeübt. Es bedient sich hierbei der rechtlich unselbstständigen Landesbehörden. (Verwaltungs-)Träger der unmittelbaren Staatsverwaltung ist das Land.
Der unmittelbaren Staatsverwaltung zuzuordnen sind etwa die Landesregierungen, Ministerien und Regierungspräsidien, aber auch das Landratsamt, soweit es als untere staatliche Verwaltungsbehörde (= Untere Verwaltungsbehörde) handelt (vgl. hierzu Rn. 414). Keine unmittelbare Staatsverwaltung findet auf der Gemeindeebene statt; staatliche Aufgaben, die auf dieser Ebene anfallen, werden als Weisungsangelegenheiten in eigener Verantwortung der Gemeinden erledigt.
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › B. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung › II. Mittelbare Staatsverwaltung
II.Mittelbare Staatsverwaltung
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Bei der mittelbaren Staatsverwaltung werden die Verwaltungsaufgaben des Staates anders als bei der unmittelbaren Staatsverwaltung nicht durch eigene staatliche Behörden der Länder erfüllt, sondern rechtlich selbstständigen Verwaltungsträgern zur Erledigung übertragen. Öffentlich-rechtlich organisierte Träger dieser mittelbaren Staatsverwaltung sind Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts.
Körperschaften sind mitgliedschaftlich organisierte Selbstverwaltungsträger mit gewählter Vertretung. Bei Stiftungen des öffentlichen Rechts handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vermögensbestand, der einem bestimmten Zweck gewidmet wurde. Anstalten sind rechtlich verselbstständigte Verwaltungsträger, die nicht Körperschaft oder Stiftung sind und mit einem Bestand an sachlichen und personellen Mittel Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen.
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2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › C. Gemeinden und Landkreise als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung
C.Gemeinden und Landkreise als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung
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Teil der mittelbaren Staatsverwaltung der Länder sind die Gemeinden. Dabei werden diese der Exekutive zugerechnet.[1] Sie sind gem. § 1 Abs. 4 GemOGebietskörperschaften und damit juristische Personen des öffentlichen Rechts. Gleiches gilt gem. § 1 Abs. 2 LKrO für die Landkreise.
Gebietskörperschaften sind „solche Körperschaften des öffentlichen Rechts, bei denen sich die Mitgliedschaft aus dem Wohnsitz im Gebiet der Körperschaft ergibt und die mit Gebietshoheit ausgestattet sind. Sie werden von allen Bewohnern eines abgegrenzten Teiles des Staatsgebietes getragen. Die Mitgliedschaft wird durch den Wohnsitz (…) begründet (…). Wesentlich ist mithin das unmittelbare Verhältnis, welches zwischen Personen, Fläche und hoheitlicher Gewalt besteht[2]“. In Abgrenzung hierzu werden bei Personalkörperschaften die Mitglieder nach spezifischen Gesichtspunkten wie beispielsweise durch den beruflichen, sozialen oder kulturellen Hintergrund bestimmt (z.B. Ärztekammern, Genossenschaften, Versicherungsanstalten, Verbände).
Als Gebietskörperschaften sind die Gemeinden Träger von Rechten und Pflichten und Teil der mittelbaren Staatsverwaltung. Entsprechendes gilt für die Landkreise.
Die Gründung und die Existenz von juristischen Personen des öffentlichen Rechts sind von einem Hoheitsakt abhängig; im Falle der Gemeinden ist dies § 1 Abs. 4 GemO, der die Existenz der Gemeinde als Gebietskörperschaft normiert.
Aufgrund ihrer rechtlichen Konstitution als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist die Gemeinde rechtsfähig und kann daher selbst Träger von Rechten und Pflichten sein. Überdies ist sie aufgrund des Status als rechtsfähige Körperschaft zudem geschäftsfähig, d.h. ihr ist rechtlich möglich, bindende Erklärungen abzugeben, Rechtsgeschäfte zu schließen, Verwaltungsakte zu erlassen usf. Dabei handelt sie regelmäßig durch ihre Organe. Ferner ist sie Parteifähig i.S.d. § 50 ZPO und Beteiligtenfähig gemäß § 61 Nr. 1 VwGO.
Anmerkungen
BeckOK KommR Baden-Württemberg/Pflumm GemO § 1 Rn. 2.
BVerfG Urteil vom 24.7.1979 – 2 BvK 1/78; BVerfGE 52, 95.
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden
D.Arten von Gemeinden
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Die Gemeinden in Baden-Württemberg lassen sich organisatorisch in kreisangehörige Gemeinden mit der Sonderform der Großen Kreisstädte und Stadtkreise in unterteilen.
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden › I. Kreisangehörige Gemeinden
I.Kreisangehörige Gemeinden
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Den „Normalfall“ der Gemeinden bilden die sog. kreisangehörigen Gemeinden, die einem Landkreis als staatlichem Verwaltungsbezirk zugeordnet sind. Sie teilen sich die Aufgabenwahrnehmung mit dem Landkreis, dem sie angehören, wobei dem Landkreis die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde zukommt (§ 15 LVG).
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden › II. Sonderfall: Große Kreisstädte
II.Sonderfall: Große Kreisstädte
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§ 3 Abs. 2 GemO schafft die Möglichkeit, dass sich kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 20 000 Einwohnern zu Großen Kreisstädten erklären lassen. Als solche bleiben sie nach wie vor kreisangehörig. Der Hauptunterschied zu den „normalen“ Gemeinden liegt in dem erweiterten Aufgabenbereich. Gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG sind auch die Großen Kreisstädte untere Verwaltungsbehörden, weshalb Große Kreisstädte auf ihrem Hoheitsgebiet einen Großteil der Aufgaben wahrnehmen, die sonst der Landkreis erbringt.
Beachten Sie in diesem Zusammenhang aber, dass die Zuständigkeiten der Großen Kreisstädte betreffend die Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 15 Abs. 2 LVG) durch § 19 LVG für die dort genannten Angelegenheiten eingeschränkt sind.
2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden › III. Stadtkreise
III.Stadtkreise
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Gemäß § 3 Abs. 1 GemO können sich Gemeinden auf Antrag zu Stadtkreisen erklären lassen. Als Folge hiervon gehören sie keinem Landkreis (mehr) an und nehmen auf ihrem Gebiet sowohl die gemeindlichen Aufgaben wie auch die der Landkreise wahr, d.h. sie sind untere Verwaltungsbehörden und erbringen die entsprechenden Aufgaben als Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 15 Abs. 2 LVG).
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3. TeilKommunale Selbstverwaltungsgarantie
A.Verfassungsmäßige Grundlage
B.Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › A. Verfassungsmäßige Grundlage
A.Verfassungsmäßige Grundlage
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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist die verfassungsmäßige Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung. Er räumt den Gemeinden gegenüber dem Staat das Recht ein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln und bestimmt damit das Verhältnis der Gemeinden zum Staat. Ausweislich Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG gilt die kommunale Selbstverwaltungsgarantie auch für Gemeindeverbände, worunter primär die Landkreise zu subsumieren sind.
Obwohl Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG kein Grundrecht ist, bietet sich für die Prüfung in der Klausur, ob die hieraus resultierenden Garantien verletzt wurden, der Aufbau einer Grundrechtsprüfung an, also gegliedert nach Schutzbereich, Eingriff und Schranken (wenngleich diese Begriffe im Zusammenhang mit Art. 28 Abs. 2 freilich dogmatisch angreifbar sind).
I.Eröffnung des „Schutzbereichs“ von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
1.institutionelle Rechtssubjektsgarantie
2.objektive Rechtsinstitutionsgarantie
a.Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
b.Eigenverantwortlichkeit: Konkretisierung durch Gemeindehoheiten Rn. 24
II.Eingriffe
III.Schranken
1.Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung
Bestimmung des KernbereichsRn. 33
2.Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung
Bestimmung des RandbereichsRn. 34
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
B.Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › I. Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
I.Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
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Wie sich bereits aus der systematischen Stellung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG innerhalb der Verfassung ergibt, beinhaltet diese Norm kein Grundrecht. Vielmehr enthält sie eine institutionelle Garantie, also eine Gewähr für den grundsätzlichen Bestand der „Einrichtung Gemeinde“ mit den sie prägenden Elementen.
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Die institutionelle Garantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG hat drei Zielrichtungen: Geschützt ist zum einen, dass es Gemeinden als solche im Staatsaufbau geben muss (sog. institutionelle Rechtssubjektsgarantie, dazu näher Rn. 19).
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Daneben gewährt die institutionelle Garantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG den Gemeinden einen bestimmten Aufgabenbestand und das Recht zur eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung (sog. objektive Rechtsinstitutionsgarantie – dazu sogleich näher Rn. 20 ff.).
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Damit die aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zugunsten der Gemeinden resultierenden Garantien werthaltig, d.h. im Falle einer Verletzung rechtlich durchsetzbar sind, vermittelt die Norm zudem Rechtsschutz betreffend den ihr innewohnenden Gewährleistungsgehalt (sog. subjektive Rechtsstellungsgarantie). M.a.W.: Wird die kommunale Selbstverwaltungsgarantie durch staatliche Eingriffe verletzt, kann diese Verletzung auf Grundlage des Art. 28 Abs. 2 GG gerichtlich geltend gemacht werden.
1.Institutionelle Rechtssubjektsgarantie
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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG schützt in der Ausprägung der institutionellen Rechtssubjektsgarantie nicht die einzelne Gemeinde in ihrem individuellen Bestand. Geschützt ist vielmehr, das es Gemeinden im Aufbau des Staates überhaupt geben muss. Nach Ansicht des BVerfG beeinträchtigen demnach Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammenschlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich nicht.[1]
Ein Eingriff in die institutionelle Rechtssubjektsgarantie läge dann vor, wenn durch einen staatlichen Hoheitsakt die Gemeinden generell abgeschafft würden. Gleiches würde gelten, wenn die Gemeinden aufgrund staatlichen Handelns in ihrer durch die geschichtliche Entwicklung geprägten Rechts- und Handlungsfähigkeit so stark eingeschränkt würden, dass die Selbstständigkeit gegenüber dem Staat nicht mehr gesichert wäre. Hingegen können Gemeinden in andere Gemeinden eingegliedert werden, wenn hierfür Gründe des öffentlichen Wohls sprechen (vgl. hierzu § 8 GemO).
2.Objektive Rechtsinstitutsgarantie
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Die Rechtsinstitutsgarantie hat im Wesentlichen zwei selbstständige Ausprägungen, nämlich der Aufgabenzuweisungsgarantie betreffend die Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft und das Recht auf eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung.
a)Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
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Festgemacht am Normtext des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG umfasst die Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“ (sog. Aufgabenzuweisungsgarantie[2]). Einen abschließenden Katalog von Aufgaben, mit dem sich die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft definieren ließen, gibt es nicht.
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Aus dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG lässt sich entnehmen, dass den Gemeinden eine Allzuständigkeit für die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft zukommt („alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“), ohne dass es hierfür einer besonderen Aufgabenzuweisung bedarf (sog. Verbandskompetenz).
Aufgrund der vermuteten Allzuständigkeit darf sich die Gemeinde mit allen Angelegenheiten befassen, die zur örtlichen Gemeinschaft gehören und für die nicht bereits eine anderweitige Kompetenzzuordnung besteht. Zu den Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft gehören nach der h.M. alle „Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben“.[3] Nicht zu den gemeindlichen Aufgaben gehören im Umkehrschluss also solche, die kraft Kompetenzzuweisung staatliche Aufgaben sind.
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Ausnahmsweise darf sich die Gemeinde jedoch dann mit solchen, außerhalb der örtlichen Gemeinschaft liegenden Themen befassen, wenn diese Rechtspositionen der Gemeinde berühren können und die Gemeinde hiervon potenziell betroffen ist.[4] In diesen Fällen kommt der Kommune zwar in der Sache keine Entscheidungsbefugnis zu (diese ist kraft Kompetenzzuweisung ja gerade beim Staat); jedoch wird ihr eine sog. Befassungskompetenz eingeräumt.
Klassisches Beispiel für eine Angelegenheit, für die zugunsten der Gemeinde eine Befassungskompetenz besteht, ist die Landesverteidigung. Auch wenn die Kompetenz für die Verteidigung ausschließlich beim Bund liegt (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG), darf sich die Gemeinde jedenfalls insoweit mit diesem Thema befassen, als sie hiervon berührt wird, so wenn etwa die Errichtung einer Einrichtung der Landesverteidigung auf dem Gemeindegebiet in Aussicht steht.
b)Eigenverantwortlichkeit
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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG schafft ausweislich seines Wortlauts zugunsten der Gemeinden die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte (Eigenverantwortlichkeit). Hiermit verbunden ist das Recht der Gemeinden, die Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten bei der Wahrnehmung der gemeindlichen Aufgaben im Einzelnen selbst festzulegen (das „Ob“, „Wie“ und „Wann“ der Aufgabenerledigung[5]). Hiermit unvereinbar sind Maßnahmen, die zu einer umfassenden Steuerung der kommunalen Organisation durch den Bund oder das Land führen und der Gemeinde keinerlei Entscheidungsspielraum lassen; entsprechendes würde gelten, wenn die Organisation der Gemeinden durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre.[6] Ausdruck verliehen wird dem Aspekt der Eigenverantwortlichkeit insbesondere durch die sog. Gemeindehoheiten:
aa)Organisationshoheit
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Die Organisationshoheit beinhaltet das Recht, die Art und Weise der Aufgabenerfüllung sowohl betreffend die Selbstverwaltungsangelegenheiten wie auch die staatlich übertragenen Aufgaben selbst zu bestimmen. Weiterhin ist von der Organisationshoheit die Selbstbestimmung der gemeindeinternen Verfahrensabläufe und internen Kompetenzverteilungen geschützt sowie die Möglichkeit, Aufgaben zusammen mit Dritten wahrzunehmen, etwa im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit (man spricht insoweit von der Kooperationshoheit).
bb)Gebietshoheit
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Die Gebietshoheit umfasst das Recht der Gemeinde, auf ihrem Gemeindegebiet Hoheitsgewalt auszuüben. Der Gebietshoheit unterliegen alle natürlichen und juristischen Personen, die sich auf dem Gemeindegebiet aufhalten, ihren Sitz haben, Liegenschaften innehaben oder ein Gewerbe betreiben (sog. Territorialprinzip). Außerhalb des Gemeindegebiets kann die Gemeinde keine Hoheitsrechte ausüben.
cc)Personalhoheit
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Von der Personalhoheit umfasst ist das Recht der Gemeinde, Beamte, Angestellte und Arbeiter auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen, um die ihr obliegenden Aufgaben zu bewältigen. Damit verbunden ist ebenfalls die Disziplinargewalt, d.h. das Recht, etwaige Vergehen der Mitarbeiter dienstrechtlich zu ahnden.
dd)Planungshoheit
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Die Planungshoheit sichert den Gemeinden die Möglichkeit, alle auf ihrem Gemeindegebiet anfallenden örtlichen Planungsaufgaben eigenverantwortlich im Rahmen ihrer Zuständigkeit wahrzunehmen. Hierzu gehört auch das Recht, an übergeordneten Planungsvorgängen beteiligt zu werden, sofern diese Auswirkungen auf die Gemeinde haben.
ee)Satzungshoheit
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Zu den Hoheitsrechten der Gemeinde zählt weiterhin die Satzungshoheit. Einfachgesetzlichen Niederschlag findet die Satzungshoheit beispielsweise in § 4 GemO, der den Gemeinden die Möglichkeit einräumt, in weisungsfreien Angelegenheiten Satzungen zu erlassen. Typische Regelungsbereiche kommunaler Satzungen sind die des Organisationsrechts (z.B. Hauptsatzung), des Baurechts (z.B. Bebauungspläne) sowie der Leistungsverwaltung (z.B. Benutzungsordnungen für öffentliche Einrichtungen).
ff)Finanzhoheit/Steuer- und Abgabenhoheit
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Das Grundgesetz enthält in Art. 106 Abs. 5, 5a,6, 7 und 8 GG finanzverfassungsrechtliche Vorschriften, welche zusammen mit Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG als besondere Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltung die kommunale Finanzhoheit bilden. Zur Bewältigung der kommunalen Aufgaben gewährt die Finanzhoheit eine eigenverantwortliche Mittelbewirtschaftung im Rahmen der Haushaltswirtschaft (Erstellung eines Haushaltsplans, mit dem die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde festgelegt werden). Die damit verbundene Steuer- und Abgabenhoheit ermöglicht den Gemeinden im Rahmen des Steuerfindungsrechts, Finanzquellen auszuschöpfen, um einen wesentlichen Teil der kommunalen Aufgaben durch eigene Einnahmen bestreiten zu können.
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › II. Eingriffe
II.Eingriffe
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Eine Beschränkung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung ist bei allen belastenden, durch andere Hoheitsträger vorgenommenen Maßnahmen anzunehmen, wenn diese nicht völlig unerheblich sind, d.h. eine gewisse Intensität aufweisen. Eingriffe können also dann gegeben sein, wenn Landes- oder Bundesgesetze oder untergesetzliche Normen einen Regelungsgehalt haben, der (auch) die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft oder das Recht der Gemeinden auf eigenverantwortliche Aufgabenerledigung tangiert. Ein Eingriff in die Subjektsgarantie käme z.B. dann in Betracht, wenn eine Gemeinde aufgelöst oder in eine andere Einheit eingegliedert würde. Hingegen wäre ein Eingriff in den Komplex der Aufgabenzuordnung (Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft) dann möglich, wenn einer Gemeinde Aufgaben entzogen würden; ein Eingriff in die Eigenverantwortlichkeit könnte in einer gesetzgeberischen Regulierung der Art und Weise der Aufgabenerledigung liegen.
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › III. Schranken
III.Schranken
32
Ausweislich Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG unterliegt die kommunale Selbstverwaltung der Gemeinden einem Gesetzesvorbehalt („… im Rahmen der Gesetze…“), mit Hilfe dessen sowohl Eingriffe in die Eigenverantwortlichkeit wie auch in die Allzuständigkeit zu rechtfertigen sind. Einschränkbar ist also grundsätzlich sowohl das „ob“ als auch das „wie“ der Aufgabenerledigung.
Inhaltlich umfasst der Gesetzesvorbehalt formelle Gesetze, aber auch materielle Gesetze wie Rechtsverordnungen, Satzungen, Gewohnheitsrecht oder staatliche Raumordnungsprogramme.
Bezüglich der Einschränkbarkeit des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist danach zu unterscheiden, ob sich der Eingriff auf den Kernbereich oder den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung bezieht.
1.Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung
33
Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ist unbeschränkbar (sog. Wesensgehaltstheorie). Schwierig ist indes, den Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zu definieren. Nach h.M. lässt sich eine solche Definition nicht anhand einer klar umgrenzten Aufgabenzuordnung festmachen.
Differenziert nach den Schutzbereichen ist der Kernbereich der Subjektsgarantie die Institution Gemeinde als solche, nicht aber der Bestand einer einzelnen Gemeinde. Hingegen ist der Kernbereich der Aufgabenzuweisungsgarantie deutlich schwieriger zu konkretisieren. Von ihm umfasst sein muss ein Mindestbestand an Selbstverwaltungsaufgaben. Im Bereich der o.g. Gemeindehoheiten (Rn. 24 ff.) gehört nur deren Grundbestand zum Kernbereich, so dass eine Kernbereichsverletzung erst dann anzunehmen ist, wenn eine der typischen Gemeindehoheiten soweit eingeschränkt wird, dass von ihr nichts mehr bei der Gemeinde zurück bleibt, sie mithin zur fremdgesteuerten Verwaltungseinheit wird.[7]
Bedenken Sie im Hinblick auf eine Klausur, dass ein Eingriff in den Kernbereich nicht zu rechtfertigen ist – Ihre Prüfung wäre also mit der Bejahung des Eingriffs beendet, ohne dass Sie Ihr Wissen zur Frage der Rechtfertigung ausbreiten könnten.
2.Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung
34
Kein absolutes Eingriffsverbot besteht hinsichtlich des Randbereichs der kommunalen Selbstverwaltung. Insoweit hat der Gesetzgeber eine gewisse Gestaltungsfreiheit, in diesen Bereich einzugreifen.
Als „typische“ Randbereichseingriffe kommen der Entzug einer kommunalen Aufgabe oder eine teilweise Beschränkung der eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung in Betracht.
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Die Möglichkeit des Gesetzgebers, in den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie einzugreifen, ist jedoch nicht grenzenlos. Nach Ansicht des BVerfG ist der Entzug einer kommunalen Aufgabe nur bei Vorliegen von zwingenden Gründen des Allgemeinwohls zulässig.
Beispielhaft sind solche Allgemeinwohlbelange dann anzunehmen, wenn die Aufgabenerledigung anders als durch eine Verlagerung auf einen anderen Verwaltungsträger nicht mehr sicherzustellen wäre.
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Abstrakt betrachtet muss der Gesetzgeber bei der Prüfung, ob er einer Gemeinde eine Aufgabe entziehen darf, eine gerichtlich voll überprüfbare Güterabwägung vornehmen. Zu den abwägungsrelevanten Aspekten gehören etwa die Seuchenabwehr oder der Umweltschutz. Alleine eine Verwaltungsvereinfachung reicht für die Rechtfertigung eines solchen Eingriffs nicht aus.
37
Ähnliches gilt, wenn durch eine Aufgabenverlagerung eine wirtschaftlichere Aufgabenerledigung erreicht werden soll; auch dies ist i.d.R. kein hinreichender Rechtfertigungsgrund, es sei denn, dass nur so ein unverhältnismäßig hoher Kostenanstieg vermieden werden kann.
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Ob die Übertragung neuer Aufgaben auf die Gemeinde und die damit einhergehende Mehrbelastung mit Kosten durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach den gleichen Maßstäben wie beim Aufgabenentzug: auch hier müssen wesentliche Gemeinwohlbelange die Aufgabenzuweisung notwendig machen; teils sieht für diese Fälle bereits das Grundgesetz einen Ausgleich vor (Art. 106 Abs. 8 GG).
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Die Beschränkung der Gemeinde in ihrer eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung ist ebenfalls nur unter der Voraussetzung erlaubt, dass Gründe des Allgemeinwohls dies erfordern. Zudem muss die Beschränkung im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt sein.
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Einen Eingriff in den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung bilden schließlich die Bestands- und Gebietsveränderungen, etwa durch eine Gebietsreform, bei der aus mehreren Teilen von ursprünglichen Gemeinden eine neue Gemeinde gebildet wird.
Zur Erinnerung: Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährt zwar den grundsätzlichen Bestand der Gemeinden, jedoch keinen Schutz der einzelnen Gemeinde auf Erhalt ihres Gemeindegebiets.
Aus welchen Gründen eine Veränderung des Gemeindegebiets zulässig ist, normiert § 8 GemO. Materiell-rechtliche Voraussetzung ist demnach stets das Vorliegen von Gründen des öffentlichen Wohls, die eine solche Gebietsveränderung erfordern. Sie sind anzunehmen, wenn ein höheres Interesse der Allgemeinheit an der Gebietsänderung als am Gebietserhalt besteht (zu den formellen Voraussetzungen vgl. im Einzelnen § 8 GemO).
Die aufgezählten Aspekte, die für die Rechtfertigung eines Eingriffs in den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung herangezogen werden können, sind selbstverständlich nicht abschließend. Greifen Sie in der Klausur die im Sachverhalt genannten Vorgaben auf und zeigen Sie, dass Sie diese richtig gewichten und „klausurtechnisch verarbeiten“ können.
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › IV. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie in der Landesverfassung
IV.Kommunale Selbstverwaltungsgarantie in der Landesverfassung
41
Sein landesverfassungsrechtliches Pendant findet Art. 28 Abs. 2 GG in Art. 71 Abs. 1 S. 1 und 2 LV. Der Schutzbereich des Art. 71 Abs. 1 S. 1 und 2 LV entspricht nach h.M. dem des Art. 28 Abs. 2 GG, so dass auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden kann.
3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › V. Rechtsschutz
V.Rechtsschutz
42
Teil des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist die subjektive Rechtsstellungsgarantie, die den Gemeinden die gerichtliche Geltendmachung einer Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ermöglicht. Bezüglich der statthaften Verfahrensart ist danach zu unterscheiden, ob die Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie aufgrund eines formellen Landesgesetzes oder aber durch ein formelles oder materielles Bundesgesetz erfolgt.
1.Verletzung durch formelles Landesgesetz:Kommunalrechtliche Normenkontrolle zum Staatsgerichtshof
43
Art. 76 LV i.V.m. §§ 8 Abs. 1 Nr. 8, 54 StGHG gewährt den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Möglichkeit, beim Staatsgerichtshof Klage zu erheben mit der Behauptung, ein Landesgesetz im formellen Sinne verletze die Vorschriften der Art. 71–75 LV.
I.Zulässigkeit
1.Zuständigkeit
Zuständig ist gem. Art. 76 LV i.V.m. §§ 8 Abs. 1 Nr. 8, 54 StGHG der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg
2.Antragsteller
Gemeinde oder Gemeindeverbände, Art 76 LV
3.Antragsgegenstand
Nur formelle Landesgesetze; nicht: Rechtsverordnungen oder Satzungen (hiergegen ist aber u. U. eine Normenkontrolle gem. § 47 VwGO statthaft)
4.Antragsbefugnis
Die Antragsbefugnis der Gemeinde ist nur gegeben, wenn sie substantiiert geltend macht, ein formelles Landesgesetz verletze unmittelbar die in den genannten Verfassungsbestimmungen niedergelegte objektive verfassungsrechtliche Ordnung des Kommunalwesens und gleichzeitig ihre eigene subjektive verfassungsrechtlich garantierte Rechtsposition (Art. 76 LV). Bereits aufgelöste Kommunen sind antragsbefugt, soweit der Streit um ihre Rechte geht.
II.Begründetheit
Prüfungsmaßstab der kommunalrechtlichen Normenkontrolle sind die Art. 71–75 LV. Nur wenn das angegriffene Landesgesetz gegen diese Normen verstößt, ist die Normenkontrolle begründet.
2.Verletzung durch formelles oder materielles Bundesrecht: Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG
44
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i.V.m. § 91 BVerfGG eröffnet den Gemeinden und Gemeindeverbänden mit Ausnahme der Zweckverbände die Möglichkeit, mit der Behauptung, ihr Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG sei durch ein (materielles oder formelles) Gesetz verletzt, Klage vor dem Bundesverfassungsgericht zu erheben.
I.Zulässigkeit
1.Zuständigkeit
Zuständig ist das gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i.V.m. § 91 BVerfGG das BVerfG.
2.Beteiligtenfähigkeit
Gemeinden und Gemeindeverbände, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG.
3.Beschwerdegegenstand
Die Verfassungsbeschwerde ist nur zulässig gegen ein Gesetz i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG. Umfasst werden neben förmlichen Gesetzen auch Rechtsverordnungen sowie alle anderen Arten vom Staat erlassener Rechtsnormen, die Außenwirkung gegenüber der Gemeinde entfalten. Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist auch gegen untergesetzliches Landesrecht zulässig. Unzulässig aufgrund Subsidiarität ist eine Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG gegen formelles Landesrecht (vgl. Wortlaut Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG). Staatliche Einzelmaßnahmen können nicht Beschwerdegegenstand sein.
4.Beschwerdebefugnis
Möglichkeit der Verletzung der aus Art. 28 Abs. 2 GG resultierenden Rechtsstellung, § 91 BVerfGG. Die beschwerdeführende Gemeinde (bzw. der Gemeindeverband) muss durch die von ihr angegriffene Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein. Der Unmittelbarkeit steht nicht entgegen, dass zur Gesetzesdurchführung noch Vollzugshandlungen erforderlich sind.
5.Form
Der Antrag muss schriftlich gestellt und begründet sein; ferner muss der Sachverhalt schlüssig dargetan werden, aufgrund dessen der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG (Kern- oder Randbereich) betroffen sein könnte.
6.Frist
Die Verfassungsbeschwerde ist binnen Jahresfrist nach Inkrafttreten der angegriffenen Rechtsnorm zu erheben, § 93 Abs. 3 BVerfGG.
7.Erschöpfung des Rechtswegs, § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG.
II.Begründetheit
Prüfungsmaßstab der kommunalen Verfassungsbeschwerde sind alle Normen des Grundgesetzes, die geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen (bundesstaatliche Kompetenzverteilung, Rechtsstaatsprinzip, Demokratieprinzip, Willkürverbot, Art. 101 Abs. 1, 103 Abs. 1 GG). Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist begründet, wenn eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband in ihrem/seinem Recht auf Selbstverwaltung durch die angegriffene Rechtsnorm tatsächlich verletzt ist.
3.Allgemeine Verfassungsbeschwerde zum BVerfG?
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Rechtsschutz in Form der allgemeinen Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 90 ff. BVerfGG) können Gemeinden regelmäßig nicht in Anspruch nehmen, da sie sich als Träger der öffentlichen Verwaltung nicht auf Grundrechte berufen können. Eine Ausnahme hiervon gilt lediglich dann, wenn es um die Geltendmachung von Justizgrundrechten geht (Art. 101, 103 GG).
Anmerkungen
BVerfG Beschluss vom 27.11.1978 – 2 BvR 165/75; BVerfGE 50, 50-56.
Magen Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung, JuS 2006, 404.
BVerfG Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83; BVerfGE 79, 127-161.
BVerfG Urteil vom 14.12.1990 – 7 C 37/89; BVerwGE 87, 228-236.
BeckOK KommR Baden-Württemberg/Pflumm, 4. Ed. 1.11.2018, GemO § 1 Rn. 3–7.
BVerfG Beschluss vom 26.10.1994 – BvR 445/91; BVerfGE 91, 228-245.
Magen Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung, JuS 2006, 404.
