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- Herausgeber: Editions de l'Université de Bruxelles
- Kategorie: Bildung
- Sprache: Französisch
Malgré les discours et les prises de conscience, l'état de la pauvreté ne semble pas avoir diminué en Belgique.
Depuis le début des années 1970, la réduction de la pauvreté est un axe majeur des politiques sociales dans les pays industrialisés. En Belgique, la mobilisation d’acteurs sociaux et politiques a débouché sur la création du minimex en 1974 et la publication du Rapport général sur la pauvreté en 1994. Pourtant, en dépit de l’omniprésence de la question dans les discours et l’action publics, la pauvreté n’aurait pas diminué à en croire les chiffres.
Dans un ouvrage complet et documenté, l'auteur dresse un bilan de l'assistance en Belgique et de l'évolution du concept de pauvreté.
EXTRAIT de l'Introduction
La question de la lutte contre la pauvreté est désormais une préoccupation majeure des politiques publiques, de nombreuses organisations humanitaires ou d’ASBL tant dans les pays en voie de développement que dans les pays industrialisés. Réduire la pauvreté est un des objectifs incontournables des politiques sociales et de développement dans le monde. Il n’est plus un seul pays ou dirigeant qui ne sera jugé, d’une manière ou d’une autre, sur ses résultats en la matière. En ce sens, depuis plus d’une trentaine d’années, la figure du pauvre domine le débat public. Au centre des objectifs européens pour 2020 (2012 était « l’année européenne de lutte contre la pauvreté »), des politiques publiques des différents Etats nationaux, des programmes politiques de l’immense majorité des partis (de droite comme de gauche), au cœur d’innombrables recherches, publications, rapports et analyses, la pauvreté est quasi devenue un « champ » au sens où Pierre Bourdieu pouvait l’entendre. Elle a ses enjeux, ses indicateurs, ses experts, ses budgets et ses institutions ainsi que ses problématiques. Entendue aujourd’hui comme une politique à vocation transversale, elle a, en Belgique, un ministère censé agir sur l’ensemble des dimensions que peut recouvrir une politique sociale (logement, enseignement, enfance, énergie, etc.).
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Seitenzahl: 617
Veröffentlichungsjahr: 2019
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Illustration de couverture : Une visite au dépôt de mendicité de Hoogstraeten. Vue d’ensemble, extrait de la revue Le Patriote illustré, XIe année, n° 50, 15 décembre 1895, reproduction d'un dessin de Franz Gailliard © Bibliothèque royale de Belgique, Bruxelles, EST F° - Topographie Belgique Hoogstraeten - S.III 88806
De l’égalité à la pauvreté
Une socio-histoire de l’assistance en Belgique (1895-2015)
DANIEL ZAMORA VARGAS
Directeurs de la collection « Sociologie et anthropologie »Mateo Alaluf et Pierre Desmarez
Dans la même collection Esteban Martinez, Les salariés à l’épreuve de la flexibilité, 2010
Joël Noret, Deuil et funérailles dans le Bénin méridional. Enterrer à tout prix, 2010
Johanna de Villers, Arrête de me dire que je suis marocain ! Une émancipation difficile, 2011
Mateo Alaluf, Pierre Desmarez et Marcelle Stroobants, éd., Mesures et démesures du travail, 2012
Laurie Hanquinet, Du musée aux pratiques culturelles. Enquête sur les publics de musées d’art moderne et contemporain, 2014
Perrine Devleeshouwer, Muriel Sacco et Corinne Torrekens, éd., Bruxelles, ville mosaïque. Entre espaces, diversités et politiques, 2015
Perrine Devleeshouwer, Ecoles en tension. Les résistances à la relégation, 2017
François Ghesquière, Inégalités salariales dans les pays européens. Concepts, mesures et niveaux d’analyses, 2017
EDITIONS DE L’UNIVERSITE DE BRUXELLES
De l’égalité à la pauvreté
Une socio-histoire de l’assistance en Belgique (1895-2015)
DANIEL ZAMORA VARGAS
Publié avec l’aide financière du Fonds de la Recherche Scientifique – FNRS
E-ISBN 978-2-8004-1648-9 D/2017/0171/17
© 2017 by Editions de l’Université de Bruxelles Avenue Paul Héger 26 - 1000 Bruxelles (Belgique)[email protected]
Table des matières
INTRODUCTION
CHAPITRE I. – La pauvreté sous l’hégémonie assurancielle et égalitaire (1895-1966)
L’assistance avant l’assurance : le régime libéral
Le régime libéral et la répression des pauvres
La commission de réforme de la bienfaisance de 1895 et le déclin du régime libéral
1925 et la création des Commissions d’assistance publique (CAP)
L’assistance et la révolution de la sécurité sociale
Un nouveau régime d’irresponsabilité
Le « droit » comme nouvelle forme de propriété
Une nouvelle configuration entre Etat et marché
L’avènement de l’idéal égalitaire
Le chemin vers un « droit » à l’aide sociale
Le lent déclin de l’assistance
L’assistance vers le droit et l’intégration à la sécurité sociale
Conclusion
CHAPITRE II. – La « découverte » de la pauvreté (1966-1973)
La « découverte » de la pauvreté dans l’abondance
La guerre américaine contre la pauvreté
En Belgique, un âge d’or en déclin
Les taudis, l’abbé Froidure et les infra-salariés
L’ANSV et les « pauvres » comme problème spécifique
Mettre les pauvres à l’agenda politique
Les exclus et la quête d’un nouveau peuple contre les « privilèges » du salariat
Les milieux catholiques et la « représentation » des pauvres
Le marxisme « post 68 » aux marges du salariat
La fin de l’exploitation comme catégorie politique centrale
L’attaque contre les systèmes universels
Une guerre contre les institutions du contrôle social
La sécurité sociale contre les pauvres
Une nouvelle conception de la justice sociale
Conclusion
CHAPITRE III. – Les paradoxes de l’institutionnalisation des systèmes « résiduaires » (1973-1976)
L’instauration de minima sociaux et du CPAS
La première proposition de réforme
Les premières lois de droits dits « résiduaires »
La réforme des Commissions d’assistance publique
Des régimes juridiques hybrides
Un revenu ciblé sur l’état de besoin
Un modèle qui accompagne la désagrégation de la catégorie de travailleur
Une victoire en demi-teinte
Un avenir incertain
Conclusion
CHAPITRE IV. – La lutte contre la pauvreté en période de crise (1977-1991)
La crise, les « nouveaux pauvres » et l’offensive néolibérale
La crise et le chômage « structurel »
L’offensive néolibérale et la « crise idéologique »
La rupture néolibérale (1977-1987)
1977-1980 : les tentatives keynésiennes
1981-1987 : le tournant néolibéral
L’assistanciel comme horizon
Reconfigurer assistance et assurance
Les deux politiques de lutte contre la pauvreté
Le retour de la « pauvreté » dans le débat public
Les vagues de froid et la prolifération des initiatives caritatives
Le réveil associatif et l’opposition politique
1987 : Solidarité en plus, pauvreté en moins
Conclusion
CHAPITRE V. – La voie vers l’Etat social actif : l’insertion et la mise au travail des « pauvres » (1991-2012)
Le troisième âge du social et le triomphe de la pauvreté
Un contexte économique difficile
Un contexte social explosif
La social-démocratie contre l’Etat social « passif »
Vers « l’Etat social actif »
Le Rapport général et l’institutionnalisation de la lutte contre la pauvreté
La reconfiguration du marché du travail : vers de nouvelles formes d’emploi « adaptées »
Le « plan global »
Le « plan pluriannuel pour l’emploi » et le « plan Rosetta »
La normalisation de la précarité
La contractualisation ou les premiers pas de l’activation
« Accompagner » les chômeurs pour lutter contre « l’enlisement »
La contractualisation de l’assistance
Les ambivalences de la contractualisation
La consécration de l’Etat social actif
Le « Droit à l’intégration sociale » dans « l’Etat social actif »
L’activation du comportement de recherche des chômeurs
Un workfare belge : le redéploiement paternaliste de l’Etat néolibéral
L’individualisation et l’inculcation d’un « habitus flexible »
Remarchandisation de l’Etat social et de la « force de travail »
Conclusion
CONCLUSION. – La triple transformation de l’Etat social
La transformation des frontières symboliques de l’ordre social
La transformation des frontières institutionnelles de l’ordre protectionnel
La transformation des frontières étatiques de l’ordre économique
Rendre la pauvreté impossible
Bibliographie
Remerciements
À propos du livre
Depuis le début des années 1970, la réduction de la pauvreté est un axe majeur des politiques sociales dans les pays industrialisés. En Belgique, la mobilisation d’acteurs sociaux et politiques a débouché sur la création du minimex en 1974 et la publication du Rapport général sur la pauvreté en 1994. Pourtant, en dépit de l’omniprésence de la question dans les discours et l’action publics, la pauvreté n’aurait pas diminué à en croire les chiffres. Au contraire : elle concernait 11,53% de la population en 1985 et 15,5% en 2016. Pourquoi l’impressionnant déploiement des politiques assistancielles « ciblées » sur les pauvres est-il allé de pair avec une croissance de la pauvreté ? Le paradoxe n’est qu’apparent, comme l’ouvrage se propose de le montrer. En réalité, la dynamique qui a fait des « pauvres » un nouveau sujet politique et articulé la « question sociale » autour de nouvelles catégories sociales « à risque » (les « jeunes », les « exclus », les «SDF », …), a accéléré la déstructuration des institutions et des valeurs de la société salariale. Dans ce cadre, le remplacement d’une vision fondée sur la sécurité sociale et le droit social par la lutte contre la seule « pauvreté » a contribué au discrédit des politiques keynésiennes d’après-guerre et aux institutions qui les ont portées. Loin d’être la résurgence d’une question obsolète, la lutte contre la pauvreté est aujourd’hui un phénomène qui reconfigure en profondeur les objectifs et les institutions dont se dotent les pouvoirs publics pour gouverner l’insécurité sociale.
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Introduction
The criminal classes are so close to us that even the policeman can see them. They are so far from us that only the poet can understand them. Oscar WILDE
La question de la lutte contre la pauvreté est désormais une préoccupation majeure des politiques publiques, de nombreuses organisations humanitaires ou d’ASBL tant dans les pays en voie de développement que dans les pays industrialisés. Réduire la pauvreté est un des objectifs incontournables des politiques sociales et de développement dans le monde. Il n’est plus un seul pays ou dirigeant qui ne sera jugé, d’une manière ou d’une autre, sur ses résultats en la matière. En ce sens, depuis plus d’une trentaine d’années, la figure du pauvre domine le débat public. Au centre des objectifs européens pour 2020 (2012 était « l’année européenne de lutte contre la pauvreté »), des politiques publiques des différents Etats nationaux, des programmes politiques de l’immense majorité des partis (de droite comme de gauche), au cœur d’innombrables recherches, publications, rapports et analyses, la pauvreté est quasi devenue un « champ » au sens où Pierre Bourdieu pouvait l’entendre. Elle a ses enjeux, ses indicateurs, ses experts, ses budgets et ses institutions ainsi que ses problématiques. Entendue aujourd’hui comme une politique à vocation transversale, elle a, en Belgique, un ministère censé agir sur l’ensemble des dimensions que peut recouvrir une politique sociale (logement, enseignement, enfance, énergie, etc.). Presque tous les sujets sont traités, d’une manière ou d’une autre, sous l’angle de la pauvreté. La représentation des pauvres et de leur « point de vue » à tous les niveaux de pouvoir et dans les différents secteurs des politiques sociales est même devenue un leitmotiv de nombre d’associations et d’organisations de défense de ces derniers.
Pourtant, en dépit de cette omniprésence de la pauvreté au niveau des discours politiques mais aussi des actions publiques ou privées, elle n’a pas vraiment diminué, à en croire les chiffres. Au niveau mondial, si la pauvreté en termes absolus1 décroît ← 7 | 8 → lentement, les inégalités dans les espaces nationaux augmentent pendant cette même période après la relative stabilité qui les caractérisait jusqu’au début des années 19802. En Belgique, la mobilisation d’acteurs sociaux et politiques a débouché sur la création du minimex en 1974 et la publication du Rapport général sur la pauvreté en 1994. Le taux de risque de pauvreté mesuré à 60% du revenu médian a pourtant augmenté au cours des trente dernières années. Il concernait 11,53% de la population en 1985 et 15,5%, en 20163. Cette situation interpelle tous les acteurs de la lutte contre la pauvreté. Comme l’écrira Frédéric Viguier dans l’étude qu’il a consacrée à la France, « il y a là un paradoxe dont l’aggravation de la situation économique des classes populaires fragilisées, au cours de cette même période, ne suffit pas à rendre compte »4. La question de départ de notre recherche s’inscrit donc dans ce paradoxe : pourquoi l’impressionnant déploiement des politiques assistancielles « ciblées » sur les pauvres et des organisations de type « humanitaire » est-il allé de pair avec une croissance de la pauvreté ?
L’ambition de cet ouvrage consistera donc à démontrer que ce paradoxe n’est qu’apparent. En réalité, la dynamique qui a fait des « pauvres » un nouveau sujet politique et articulé la « question sociale » autour de nouvelles catégories sociales « à risque » (les « jeunes », les « exclus », les « SDF », …), a accéléré la déstructuration des institutions et des valeurs de la société salariale. Comme l’a démontré Viguier, le redéploiement de l’assistance ainsi que la promotion des catégories d’« exclusion » et de « pauvreté » vont contribuer à « euphémiser la centralité sociale des mécanismes de production de la question sociale » et accompagner « une série historique de modifications politiques, économiques et sociales : celles que l’on appelle dans un langage plutôt militant la « mondialisation néolibérale » et que l’on pourrait aussi décrire comme une mise en crise de la société salariale par le nouveau capitalisme financiarisé et sans frontières »5. A l’instar de l’émergence du problème du paupérisme à la fin du XVIIIe siècle, son développement traduit, comme le remarquait Mitchell Dean, la transformation du « champ d’action de l’Etat », des « modes de gouvernance », des formes d’administration de responsabilité et de propriété6. De manière générale, l’avènement des politiques de lutte contre la pauvreté, et plus encore leur institutionnalisation, doivent être comprises comme une entreprise de transformation de notre conception de la justice sociale, de l’Etat social, de ses objectifs ainsi que des rapports que vont entretenir l’assistance et l’assurance. Dans cette perspective, notre approche s’ancrera dans une socio-histoire afin de nous aider à reconstruire la genèse et les effets du nouveau gouvernement humanitaire de la pauvreté qui s’est ← 8 | 9 → lentement déployé depuis le milieu des années 19707. Cette démarche nous permettra de remédier aux lacunes des très rares études consacrées à ce sujet en Belgique et à procéder aux deux ruptures analytiques nécessaires à une telle entreprise.
La première vise à rompre avec les approches essentiellement quantitatives qui traitent de la pauvreté comme un invariant social dont la définition ne serait pas un enjeu de luttes institutionnelles et politiques. Cette approche consistera à allier la prudence constructiviste ‒ qui ne voit dans la pauvreté aucune « substance » mais des constructions savantes visant à produire un nouveau savoir qui transforme les référents des politiques publiques ‒ à une analyse qui prend le temps long comme espace privilégié d’analyse. Nous chercherons donc à questionner l’histoire de l’assistance dans une approche qui emprunte à la fois aux « problématisations » chères à Michel Foucault8 et à la genèse des catégories administratives telles qu’a pu en rendre compte Christian Topalov dans son ouvrage sur la naissance du chômeur9. Si la majorité des études relatives aux politiques sociales belges s’appuient sur un concept de pauvreté stabilisé et formalisé, notre projet a donc pour objectif de rendre compte d’une gestation historique traversée d’hésitations, de conflits et d’expérimentations. Nous voulons, pour reprendre les termes d’Alain Desrosières, étudier le processus par lequel se « transforment des faits sociaux en choses »10, se créent des êtres sur lesquels les institutions pourront prendre appui pour décrire le monde et agir sur lui. C’est là tout le sens des propos de Georg Simmel : « la pauvreté ne vient pas d’abord, suivie de l’assistance – ceci est plutôt le destin dans sa forme personnelle ‒, mais est pauvre celui qui reçoit l’assistance… »11. Il nous aide par ce biais à sortir de l’essentialisme qui présuppose une « substance » réelle au pauvre et rappelle que la réalité sociologique du pauvre est toujours le produit de luttes sociales et d’enjeux politiques. En réalité, c’est souvent l’identité nominale qui précipite la constitution de l’identité sociale, qui impose alors peu à peu la représentation et la production de nouvelles catégories de vision et de division de la réalité sociale12. Tout en ayant un point de vue critique sur l’histoire de la pauvreté et les systèmes de protection sociale, nombre d’auteurs adoptent cependant parfois les catégories mêmes que ces systèmes mettent en œuvre pour fonder leur légitimité : « pauvres », « chômeurs », « pensionnés », « minimexés », « précaires », etc. Ils reprennent ainsi à leur compte à la fois les catégories de l’action publique et les « problèmes » légitimes qu’elles façonnent. Ici comme ailleurs, le langage et les classifications sociales enferment dans leur vocabulaire et leur syntaxe toute une philosophie pétrifiée du social qu’il convient pourtant d’interroger. Ces catégories ne doivent pas être, pour le sociologue, le point ← 9 | 10 → de départ de sa recherche, mais précisément ce qu’il faut interroger13. Produits de luttes politiques et de pouvoir, elles n’ont rien de « naturel ». Nous voulons donc tenter de reconstruire l’histoire de l’assistance dans ses différentes configurations institutionnelles au cours du siècle passé, mais aussi au travers des catégories sociales et administratives que chacune de ces configurations va promouvoir. En ce sens, nous pensons que ces grandes transformations institutionnelles sont l’effet autant de mobilisations politiques et juridiques que de la lente transformation des frontières symboliques entre les groupes sociaux14.
La seconde rupture qu’il nous semble nécessaire d’opérer consiste à récuser les histoires qui font de l’assistance un objet spécifique, isolé de l’économie générale du système de protection. L’approche que nous adoptons vise à reconstruire, le plus précisément possible, les rapports qu’entretiennent, pour chaque période, l’assistance et l’assurance. Nous pensons effectivement qu’il faut désormais penser ces deux champs d’études non plus séparément, mais comme des domaines ayant des liens importants. Or, historiquement, nombre de travaux sur la sécurité sociale ont omis toute discussion sur l’assistance et à l’inverse, les travaux sur l’assistance ou les « pauvres » sont rarement mis en perspective par rapport au système assuranciel. Comprendre l’évolution fondamentale dont la pauvreté a été l’objet au tournant des années 1970 n’est possible qu’en l’insérant dans les transformations profondes du champ d’action de l’Etat et, plus spécifiquement, de la sécurité sociale.
Dans cette perspective, depuis la fin des années 1990, un ensemble de recherches nouvelles brisent la forte dualisation des travaux portant respectivement sur la sécurité sociale et sur les systèmes d’assistance. En effet, suite à l’effacement progressif des frontières entre ces deux institutions (particulièrement concernant les chômeurs), un nombre croissant d’auteurs confrontent leurs évolutions respectives15. Notre approche s’inscrit dans ce courant qui nous permettra de rendre compte des politiques ayant promu des régimes résiduaires dits « assistanciels » pour les « exclus » en rapport avec le déclin du système assuranciel depuis la deuxième moitié des années 1970. Notre démarche vise par conséquent à comprendre le rôle que l’assistance occupe dans les transformations globales du traitement du social.
Notre analyse de cette histoire de la pauvreté ne se limitera cependant pas à une simple étude des reconfigurations institutionnelles. A l’instar de Colette Bec, nous inscrirons chacune de ces évolutions dans les luttes politiques et intellectuelles dont ← 10 | 11 → elles sont l’expression. On ne peut ainsi comprendre le long déclin de l’assistance entre la fin du XIXe siècle et le milieu des années 1960 sans rendre compte de l’hégémonie politique de la notion d’égalité et du projet universaliste que constituait la sécurité sociale. De même, pour comprendre la résurgence actuelle de l’assistance, il faut analyser les profondes transformations politiques consécutives à la crise des années 1970 ainsi que le déclin du cadre keynésien16. Dans cette perspective, nous verrons que le remplacement d’une vision fondée sur la sécurité sociale et le droit social par la lutte contre la seule « pauvreté » a contribué au discrédit des politiques keynésiennes d’après-guerre et aux institutions qui les ont portées. En ce sens, en Europe, l’irruption de la problématique de la pauvreté annonce plus généralement le déclin de l’idéal régulateur de la société salariale et de l’idéal d’égalité qu’il véhiculait. Loin d’être la résurgence d’une question passée, la lutte contre la pauvreté est aujourd’hui un phénomène qui reconfigure en profondeur les objectifs et les institutions dont se dotent les pouvoirs publics pour gérer l’insécurité sociale. ← 11 | 12 →
1Mesurée comme la part de personnes vivant avec moins de 1,25 dollar par jour.
2F. BOURGUIGNON, La mondialisation de l’inégalité, Seuil, Paris, 2012.
3Source : pour 1985, voir la Luxembourg Income Study (LIS) et pour 2013, voir Eurostat (enquête SILC sur les conditions de vie).
4F. VIGUIER, « Les paradoxes de l’institutionnalisation de la lutte contre la pauvreté », L’année sociologique, 63/1, 2013, p. 54.
5F. VIGUIER, La cause des pauvres. Mobilisations humanitaires et transformations de l’Etat social en France (1945-2010), thèse de doctorat, EHESS, Paris, décembre 2010, p. 20.
6M. DEAN, The constitution of Poverty. Towards a genealogy of liberal governance, Routledge, Londres, 1991, p. 221.
7D. FASSIN, La raison humanitaire, Gallimard/Seuil, Paris, 2010.
8Voir à ce propos : M. FOUCAULT, « Polemics, Politics and problematizations », in P. RANIBOW (éd.), The Foucault Reader, New York, Pantheon Books, 1984, p. 381-390 ; R. CASTEL, « Problematization : a way of reading history », in J. GOLDSTEIN (éd.), Foucault and the writing of history today, Basil Blackwell, Cambridge, 1994.
9Ch. TOPALOV, Naissance du chômeur, 1880-1910, Albin Michel, Paris.
10A. DESROSIÈRES., La politique des grands nombres, La Découverte, Paris, 2000.
11G. SIMMEL, Les pauvres, PUF, Paris, 2011.
12Sur une critique d’une lecture substantialiste de la pauvreté, voir également S. PAUGAM, N. DUVOUX, La régulation des pauvres, Presses universitaires de France, Paris, 2008, p. 15-21.
13J. VRANKEN, « Etudier la pauvreté pour mieux comprendre la société ? », Cours inaugural pour la Chaire Francqui, 2005, p. 3.
14N. DUVOUX, M. LAMONT, « How Neo-Liberalism Has Transformed France’s Symbolic Boundaries ? », French Politics, Culture and Society, 32/2, 2014, p. 57-75.
15Voir notamment : C. BEC, La Sécurité sociale. Une institution de la démocratie, Gallimard, Paris, 2014 ; C. BEC, L’assistance en démocratie, Belin, Paris, 1998 ; N. DUVOUX, Le nouvel âge de la solidarité. Pauvreté, précarité, et politiques publiques, Seuil, Paris, 2012 ; N. DUVOUX, « Comment l’assistance chasse l’Etat social », Idées économiques et sociales, 171/1, 2013, p. 10-17 ; P. EMMERNGGER, S. HAUSERMANN, B. PALIER, M. SEELEIB-KAISER,The Age of Dualization, Oxford University Press, Oxford, 2012 ; F. VIGUIER, La cause des pauvres, op. cit. ; V. FRÉDÉRIC, « Les paradoxes de l’institutionnalisation de la lutte contre la pauvreté en France », L’Année sociologique, 63/1, 2013, p. 51-75.
16P. A. HALL, « Policy Paradigms, Social Learning, and the State : The Case of Economic Policy making in Britain », Comparative Politics, 25/3, 1993, p. 275-296.
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CHAPITRE I
La pauvreté sous l’hégémonie assurancielle et égalitaire (1895-1966)
L’histoire démontre que l’Etat qui ne sait pas trouver un remède est condamné à périr sous la poussée de ces hordes affamées, nouveaux barbares qui ne viennent plus des profondeurs de l’Asie, mais qui s’élèvent des abîmes d’une société mal organisée.
Commission de réforme de la Bienfaisance, 1895.
Dans l’ouvrage que Léon-Eli Troclet1, ministre du Travail et de la Prévoyance sociale entre 1945 et 1949, consacra à la sécurité sociale, il écrivait que son avènement ouvrait une nouvelle « étape dans l’histoire de l’humanité »2. Cette étape mettait un terme à « cette période qui vit régner la notion de charité, dont l’application parut souvent humiliante, voire dégradante, à celui que frappait le malheur »3. Dès lors que les « sociologues et philosophes s’attachèrent au problème de la misère des hommes » et « en firent apparaître les véritables causes », ils « mirent les nations modernes sur ← 13 | 14 → le chemin de la solidarité »4. Aux régimes arbitraires et humiliants succédait une idée nouvelle et émancipatrice : la sécurité sociale.
Ce système est « le but vers lequel doivent converger tous les efforts » à venir. Désormais institutionnalisées, les techniques mutualistes et d’assurance cessent « d’être une fin » pour devenir des « moyens d’atteindre un objectif infiniment plus noble, plus ambitieux, plus définitif » : « la Sécurité pour tous »5. Rappelons que la consécration de la sécurité sociale après la libération constitue une petite révolution intellectuelle et sociale dans l’Europe d’après-guerre. C’est l’aboutissement institutionnel d’importantes luttes sociales et politiques ainsi que du mode de pensée statistique et macro-économique qui a marqué le XIXe siècle. Comme le précisent Etienne Arcq et Pierre Blaise, le projet d’accord qui est à la source du système de sécurité sociale belge « représente autant un point d’aboutissement qu’un point de départ »6. Il est à la fois l’aboutissement d’un processus qui traverse le XIXe siècle et le point de départ d’une nouvelle société, radicalement reconfigurée. Une société qui, comme le notait Robert Castel, « reformule en de nouveaux termes le conflit séculaire entre le patrimoine et le travail »7.
Pour comprendre cette évolution, nous nous intéresserons aux bureaux de bienfaisance et à la logique répressive du régime libéral. Cette logique est en déclin dès la fin du XIXe siècle et est transformée en profondeur avec la création, en 1925, des Commissions d’assistance publique (CAP). Celles-ci sont la forme que prendra l’assistance pour les décennies suivantes. Nous analyserons ensuite, d’un point de vue intellectuel, le renversement opéré par la création de la sécurité sociale. En effet, elle bouleversera les présupposés idéologiques et politiques qui ont façonné les pratiques de la charité publique. Enfin, cette évolution substituera peu à peu l’assurance à l’assistance, le droit à l’arbitraire. Avec la lente construction de la sécurité sociale tout au long des « Trente Glorieuses », l’assistance sera vidée de sa substance. Les « infra-salariés » et autres « déshérités » seront appelés à être intégrés, au fil du temps, à une sécurité sociale élargie.
L’assistance avant l’assurance : le régime libéral
Au cours de cette période, qui s’étend du début du XIXe siècle à l’entre-deux-guerre, trois moments importants vont nous intéresser. Tout d’abord, le régime libéral qui dominera l’assistance durant l’industrialisation. Très dur et fort arbitraire, il constitue surtout un outil de mise au travail et de mise au pas de la main-d’œuvre. Il s’adresse de ce point de vue à la classe ouvrière naissante. Ensuite, la commission de réforme de 1895 remettra peu à peu en question, sur le plan idéologique, une série d’idées reçues sur le paupérisme et préparera, dans les grandes lignes, la grande réforme de 1925. Enfin, nous aborderons la réforme qui institue les Commissions d’assistance publique (CAP) en 1925 et donne à l’assistance sa forme pour les cinquante années à ← 14 | 15 → venir. Celle-ci n’est désormais plus l’institution qui s’adresse aux ouvriers paupérisés, mais plutôt aux « marges » du salariat.
Le régime libéral et la répression des pauvres
En Belgique, l’assistance sera, jusqu’à la fin du XVIIIe siècle, le fait d’institutions privées, religieuses et ecclésiastiques en majorité8. Il n’existe pas encore, à proprement parler, de formes publiques et institutionnelles d’assistance. En raison de la carence presque totale des pouvoirs publics, l’assistance est tributaire de la charité qui est perçue comme une obligation morale. Il faut attendre la révolution française et ensuite la loi de 17969 sur les hospices civils, avant la naissance de la Belgique, pour voir se créer le système communal qui verra advenir une véritable assistance publique. Cette tendance à la réappropriation par le pouvoir public était déjà en cours depuis un certain temps avec la lente formation des administrations publiques et d’un esprit communal « soucieux d’autonomie aussi bien à l’égard des autorités ecclésiastiques que des pouvoirs féodaux »10. La commune devient alors « le grand pivot de la charité publique ou légale »11. Celle-ci s’organisera en deux institutions séparées mais complémentaires : le bureau de bienfaisance, qui vise à soulager l’indigence en distribuant des secours à domicile, et la commission administrative des hospices civils, qui s’occupe d’hospitaliser les indigents qui requièrent des soins spéciaux (orphelins, malades, incurables, vieillards, aliénés, etc.). Avec la loi communale de 1836, le bureau de bienfaisance deviendra obligatoire dans chaque commune, les hospices civils restant accessibles à chaque bureau de bienfaisance via des accords intercommunaux.
D’autres dispositifs vont cependant s’articuler à ces deux institutions. Les dépôts de mendicité tout d’abord12. Ils sont administrés par le gouvernement et plus spécifiquement par le ministère de la Justice, ce qui n’est pas sans rappeler la dimension répressive de ces dépôts. Ils visent à « recevoir les individus condamnés du chef de mendicité ou de vagabondage, à l’expiration de leur peine, et les individus qui s’y présenteraient volontairement »13. Cependant, lors des crises ou des périodes économiquement difficiles, il n’est pas rare d’y voir affluer des personnes qui s’y présentent de manière volontaire pour échapper à la faim. Ces dépôts, perçus par des directeurs de bureaux de bienfaisance comme « des espèces d’hôtelleries où les ← 15 | 16 → fainéants allaient à loisir prendre leur pied à terre et se faire entretenir aux frais des communes, et au grand préjudice de leurs finances »14, seront rapidement régulés. Une loi sera adoptée afin d’en limiter les effectifs et d’obliger les volontaires à obtenir au préalable une autorisation communale. Cette limitation de l’accès aux dépôts redirigera les jeunes « indigents » vers les écoles de réforme créées par le gouvernement avec la loi du 3 avril 1848. Cette nouvelle institution avait pour but de séparer les jeunes mendiants qui étaient auparavant confondus avec les adultes dans les dépôts de mendicité afin de mieux les encadrer pour « entreprendre leur moralisation en les appliquant au travail des champs »15. Ainsi, s’il y a au départ beaucoup d’enfants dans les dépôts de mendicité (plus de 40%16), ils seront en majorité transférés vers ces écoles de réforme afin d’être rééduqués par le travail et initiés à des emplois dans les campagnes. Les jeunes sont ainsi formés à devenir valets de ferme, vachers, charpentiers, menuisiers, etc. Une nouvelle école ouvrira en 1856 pour préparer des jeunes notamment à la marine militaire et marchande17. Les filles, quant à elles, sont placées comme servantes, bonnes d’enfants ou filles de ferme. Cette dynamique fut également motivée par les problèmes récurrents de « concurrence » entre le travail manufacturier des reclus et « l’industrie libre ». Les réclamations, explicitement mentionnées dans une enquête de 184818, motivent alors l’expansion de colonies agricoles et du travail de la terre comme dans le dépôt de mendicité de Hoogstraeten où 70 hectares de terre sont exploités par des indigents. En effet, comme le précise le rapport, il est nécessaire que « l’industrie des détenus » s’exerce « dans une sphère qui lui est propre » et qui ne s’immisce, « en quoi que ce soit, dans l’industrie des particuliers »19. Rappelons cependant que le travail est presté à l’occasion pour une industrie du dehors. Tout au long du XIXe siècle, nombre de reclus et de détenus travaillent pour des salaires très bas pour de grands industriels tels que Liévin Bauwens : plus de 800 reclus travaillaient dans ses manufactures textiles à Gand, Vilvorde et Anvers. En Belgique, les premières institutions de répression sont la maison de force de Gand et la maison de réclusion de Vilvorde, construites en 177220. Suivront le dépôt du département des Forêts dans les bâtiments de l’abbaye de Marienthal (1809), le dépôt de Hoogstraeten (1810), le dépôt de la Meuse inférieure dans les bâtiments du château de Reckheim, les dépôts situés dans les bâtiments de la Cambre à Bruxelles et dans les bâtiments du château de Seraing (1813). L’important dépôt de mendicité de Merxplas-Ryckevorsel, qui comptera plus de 5 000 colons en 1905 (et se substituera progressivement aux autres) ne sera quant à lui créé qu’en 1831 ← 16 | 17 → avant d’être transformé en 1881 en « colonie agricole de bienfaisance ». Enfin, ces institutions séparent strictement hommes et femmes. Ainsi, le dépôt de mendicité et la maison de refuge de Bruges seront réservés aux femmes ; elles y sont notamment occupées à des activités de couture, de tricot et de dentelle. Enfin, il existe des asiles d’aliénés créés par une loi du 18 juin 1850 et qui sont sous l’inspection et la haute surveillance de l’Etat. Ils s’occupent des sourds, muets et aveugles.
En réalité, ces maisons d’internement ne résorbent pas le problème de la pauvreté mais cherchent à le masquer en l’« enfermant » et en évitant ainsi les inconvénients sociaux et politiques de l’agitation qu’il pourrait susciter21. Ainsi, malgré les échecs évidents de ces dispositifs quant à la résorption de la misère, le gouvernement du jeune royaume belge estimera nécessaire, en 1830, de renforcer cette politique car « il serait dangereux pour la sûreté publique de rendre à la liberté les mendiants que les colonies renferment »22. La dimension très répressive de ces institutions culminera avec la Loi pour la répression du vagabondage et de la mendicité du 27 novembre 1891 (qui ne sera tout à fait abrogée qu’en 1993). Celle-ci ne fera cependant que prolonger des pratiques courantes depuis le XVIIe siècle où le vagabondage était déjà fortement réprimé. Elle va cependant préciser les fonctions des différentes institutions et les publics auxquels elles s’adressent. Il s’agit alors de mieux séparer les vagabonds professionnels des autres. La loi instaure dès lors, dans son article premier, trois institutions ; les dépôts de mendicité, les maisons de refuge et les écoles de bienfaisance. Les premiers sont désormais réservés aux seuls indigents qui refuseraient de travailler. Les maisons de refuge sont affectées en priorité aux autres indigents et les écoles de bienfaisance, aux individus de moins de 18 ans qui peuvent y être retenus jusqu’à l’âge de 20 ans23. Cette nouvelle loi soumet cependant les personnes sans travail à des conditions très dures. Ainsi, il est nécessaire de mettre « à la disposition du gouvernement, pour être enfermés dans un dépôt de mendicité, pendant deux ans au moins et sept ans au plus, les individus valides qui, au lieu de demander au travail leurs moyens de subsistance, exploitent la charité, comme mendiants de profession, les individus qui, par fainéantise, ivrognerie ou dérèglement des mœurs, vivent en état de vagabondage et les souteneurs de filles publiques »24. Enfin, cette loi étendra aussi de manière considérable le pouvoir de l’assistance (alors que son public sera en déclin à partir de la seconde moitié du XIXe siècle) en l’habilitant à signaler, auprès des juges de paix, les indigents qui ne voudraient pas travailler.
Cette dimension très autoritaire n’est cependant pas le seul fait de la Belgique, elle s’insère dans une conception du paupérisme relativement partagée dans les pays en voie d’industrialisation. Les principaux penseurs libéraux justifient alors ces institutions disciplinaires par le fait qu’elles ont pour fonction de « corriger » et « d’éduquer » ← 17 | 18 →
Une visite au dépôt de mendicité de Hoogstraeten Illustration de Franz Gailliard, Le Patriote illustré, 11e année, n° 50, 15 décembre 1895, Bibliothèque royale de Belgique
Dépôt de mendicité de Merxplas, Atelier de boutons, 1910 ← 18 | 19 →
Dépôt de mendicité de Merxplas, Eplucheurs de pommes de terre, 1920
Une visite au dépôt de mendicité de Hoogstraeten Illustration de Franz Gailliard, Le Patriote ilustré, 11e année, n° 50, 15 décembre 1895, Bibliothèque royale de Belgique ← 19 | 20 →
les indigents qui sont en définitive tenus pour responsables de leur situation. On se souviendra de l’évocation quasi ethnographique des conditions de vie de la classe ouvrière anglaise due à la plume de Friedrich Engels qui décrivit minutieusement la vie dans les fameuses « workhouses » en 1844 : ces institutions où « même le régime des prisons est en moyenne meilleur si bien que fréquemment les pensionnaires de ces maisons se rendent volontairement coupables de quelque délit afin de pouvoir aller en prison. (…) Car la maison de travail est également une prison, quiconque n’accomplit pas son quantum de travail n’a rien à manger ; quiconque veut sortir doit en demander d’abord la permission, et on peut la lui refuser selon sa conduite, ou selon l’avis de l’inspecteur (…) ; les pauvres portent un uniforme de la maison de travail et sont entièrement sous la coupe de l’inspecteur »25. En Belgique, la situation n’est pas très différente comme en témoignent les comptes rendus, témoignages et règlements intérieurs de ces institutions. Dans le dépôt de Hoogstraeten par exemple, la journée type d’un reclus, qui preste plus de 10 heures de travail, est décrite en détail par un journaliste du Patriote illustré du 15 décembre 1895 :
A 4 h 30, lever – 5 h 30, travail jusque 8 heures. Un peu après le réveil, on distribue le pain et du café. – A 8 heures, une demi-heure de repos. – Travail jusque midi. – De midi à 1 heure et demie, repas et repos. – De 1 h 30 à 4 heures, travail – A 4 heures, une demi-heure de repos. – A 7 heures, repas et repos. – A 8 heures et quart, coucher26.
Le règlement intérieur est strict et laisse entrevoir peu de différence avec le régime pénitentiaire. Le port de l’uniforme et d’un numéro distinct pour chaque reclus y est obligatoire. Les facilités sanitaires sont réduites à dix baignoires pour plus d’un millier de colons27. Les droits de visite des reclus sont limités, ils ne peuvent envoyer ou recevoir de courrier sans passer par l’intermédiaire de l’institution, ils ne peuvent sortir de leur dortoir, atelier ou cantine sous peine de lourdes punitions et, bien entendu, ils ne peuvent se soustraire au travail. Toute infraction aux règles est passible de sanctions plus ou moins sévères allant d’une « exclusion de la cantine », assortie d’une « mise au pain et à l’eau », à un « confinement solitaire » dans le « cachot obscur ». Dans certains cas, comme celui d’un refus de travail ou d’une incitation à désobéir, ils risquent le « peloton de punition avec ou sans menottes »28. Plus généralement, la détention des reclus est soumise à l’arbitraire puisqu’il ne leur est permis de sortir que sur autorisation du gouverneur de la province et dans des conditions très restrictives, dont la garantie « que le reclus ne se livrera plus à la mendicité, ou qu’il obtiendra du travail ou des secours suffisants »29. ← 20 | 21 →
La constitution de ces bureaux de bienfaisance apparaît donc pour l’essentiel comme « la première tentative des autorités politiques pour remédier non à l’insécurité des individus et des groupes végétant en dessous du seuil sociologique d’intégration au milieu, mais plutôt à l’insécurité latente qu’ils représentent pour la société constituée »30. Il n’est pas question de lutter contre le paupérisme en tant que tel, mais de protéger la société du fléau moral qui la menace. Il faut, pour reprendre l’expression consacrée par Michel Foucault, « défendre la société ». La société devrait être protégée de l’indigence, du vagabondage et du crime qui sont perçus comme des produits naturels de l’oisiveté31. L’éthique du travail constituera le socle des valeurs portées par les bureaux. Ainsi, « sous la Bienfaisance publique, les pauvres furent définitivement classés par rapport à leurs attitudes de travail. Simple objet, les pauvres sont mis à la disposition du capital et du gouvernement selon qu’ils acceptent ou refusent de travailler »32. Les bureaux visent à préserver l’intégrité morale et politique de la classe ouvrière qui, jusqu’à l’instauration d’un système de sécurité sociale, restera le public privilégié de l’assistance. Pendant les premières décennies de l’Etat belge, il est donc clair que « le rôle de l’assistance consiste d’une part à compléter les salaires de famine » que touche la classe ouvrière et, d’autre part, à convaincre les « « rentiers de la Bienfaisance » de rejoindre les rangs des travailleurs sur le marché du travail »33. En effet, sur les 720 049 indigents qui sont secourus annuellement entre 1851 et 1855 (tableau 1), près de la moitié (230 218) sont de fait des indigents « temporaires » : chômeurs, journaliers ou travailleurs dépourvus de revenus suffisants. Comme le notera Anne Moureaux-van Neck, à cette époque, « l’absence d’assurance contre le chômage peut conduire par exemple de nombreux journaliers et ouvriers à émarger à l’assistance publique pendant les périodes de non-emploi »34. Edouard Ducpétiaux avait déjà constaté qu’en 1846, près du tiers des ouvriers étaient inscrits sur les registres des bureaux de bienfaisance35. La ville de Bruges comptera jusqu’à 20 000 indigents pour 45 000 habitants36. Au niveau national, au cours de la première moitié du XIXe siècle, l’assistance touche en moyenne entre 15 à 20% de la population (graphique 1). Ce chiffre est bien sûr plus élevé dans les villes et les bassins industriels. Les années 1845-1850 seront particulièrement rudes en raison des événements de 1848 en France qui provoquent des troubles dans de grandes villes ← 21 | 22 → belges37 mais aussi des famines et une pénurie croissante de travail. Au cours de cette période, le nombre de décès excédera pour un temps celui des naissances38.
Graphique 1. Part de la population faisant appel aux bureaux de bienfaisance (1828-1853)
Sources : avant 1852 : E. DUCPÉTIAUX, Institutions de la Bienfaisance de la Belgique. Résumé statistique, Imprimerie Th. Lesigne, Bruxelles, 1852. Pour 1853 : moyenne entre les chiffres fournis pour les années 1851 et 1855 par l’Exposé de la Situation du Royaume (1851-1860), t. II, titre III, p. 79-81. Calcul de la population : M. DEBUISSON, T. EGGERICKX, J.-P. HERMIA, M. POULAIN, « Recensement Général de la Population et des logements au 1er mars 1991. L’évolution de la population l’âge et le sexe », Gédap – Centre d’étude de gestion démographique pour les administrations publiques (UCL), Institut national de Statistique, Monographie n° 1, 2000.
Durant cette période, le travail n’empêche pas la pauvreté. Au contraire, comme le rappelle Jacques Fierens, les lois d’assistance « visent d’abord les ouvriers » et servent surtout « à pallier les salaires trop bas »39. Secours et travail vont de pair. Comme le notera un orateur au congrès catholique de 1863, « trop souvent, les industriels chargent la charité de compléter les salaires, et ils aiment mieux donner sous forme de secours ce que l’ouvrier trouverait plus digne et plus sûr de recevoir sous forme de paie. (…) Les industriels aiment mieux ajouter au salaire un secours qu’un supplément, parce qu’on peut interrompre le secours, tandis que le salaire, une fois haussé, est difficile ← 22 | 23 → à baisser »40. Ce système transforme alors « l’ouvrier en indigent »41. La législation elle-même vise d’ailleurs à lier ces deux termes. Ainsi, « sont réputés indigents : les journaliers, ouvriers, manœuvres, et tous ceux qui ne sont pas inscrits sur les rôles des contributions foncières et des patentes, et qui ne retirent aucun revenu ou salaire quelconque, excepté celui de leur main-d’œuvre, ou enfin ceux qui ne sont pas inscrits sur la liste des indigents de leur paroisse »42. Durant les premières années de l’Etat belge, la fonction de l’assistance n’a donc aucun lien avec la lutte contre la pauvreté mais est directement en rapport avec le maintien d’un marché du travail « libre » et la constitution d’une force de travail disciplinée et efficace.
Enfin, malgré leur caractère public, ces institutions seront fortement marquées par l’arbitraire et manifestent des différences de traitement très importantes d’une commune à l’autre. Comme le soulignera l’historien Guillaume Jacquemyns, « il n’y avait pas (à cette époque) de règle uniforme pour l’inscription des indigents : les usages variaient à cet égard dans chaque localité, de telle sorte que l’individu porté comme indigent dans telle commune ne l’était pas dans telle autre, quoique placé cependant dans des circonstances absolument identiques. Dans certaines localités, on accordait des secours d’une manière permanente ; dans d’autres, on ne venait en aide à la classe indigente que pendant la saison rigoureuse ; ailleurs la distribution des secours était remplacée, en partie, par le travail pour le compte du bureau de bienfaisance »43. Cette différence est tout à fait flagrante dès qu’on analyse de près les données concernant les bureaux de bienfaisance au niveau national (tableau 1). On constate que d’un endroit à l’autre, les sommes que reçoivent les indigents sont très variables et dépendent beaucoup des règles et de la politique de chaque bureau de bienfaisance. Il faut aussi souligner, qu’au-delà de la grande autonomie laissée à chaque bureau, l’immense majorité des recettes dont ils disposent provient d’un patrimoine propre. Ainsi, les ressources et donc les capacités à pouvoir intervenir sur la pauvreté sont réparties de manière très inégale entre les communes et varient selon l’histoire de chaque bureau. A titre d’exemple, si les sommes moyennes consacrées par personne peuvent atteindre 37 francs à Anvers (où le paupérisme est important), elles ne sont que de 6 francs à Namur.
La commission de réforme de la bienfaisance de 1895 et le déclin du régime libéral
Les désordres sociaux qui secouent la Belgique en 1886, vont amener les élites politiques du pays à imaginer une réforme d’ampleur de l’assistance. Cela conduira à la création d’une commission royale pour la réforme de l’assistance publique en 1895. Cette commission sera décrite en général comme le simple prolongement des discours ← 23 | 24 →
Tableau 1. L’assistance en 1853 – Royaume et provinces
(1) moyenne entre les chiffres fournis pour les années 1851 et 1855 par l’Exposé de la Situation du Royaume (1851-1860), t. II, titre III, p. 79-81.
Source : d’après A. MOUREAUX-VAN NECK, « Assistance Publique, 1856-1956 », op. cit., p. 137-138. ← 24 | 25 →
précédents, dépourvu d’innovations importantes44. Pourtant, une étude attentive du texte manifeste des inflexions importantes par rapport aux discours passés et révèle l’influence certaine d’un mode de pensée beaucoup plus macro-économique et moins centré sur la responsabilité individuelle. Le texte, très marqué par les épisodes insurrectionnels tant en Belgique qu’à l’étranger, explique que
[n]ul ne peut contester le pénible inconvénient résultant pour la société de l’existence de masses indigentes, grouillantes dans les bas-fonds des cités industrielles ou commerciales. Le paupérisme est le père nourricier des révolutions et des guerres de classe. L’histoire démontre que l’Etat qui ne sait pas trouver un remède est condamné à périr sous la poussée de ces hordes affamées, nouveaux barbares qui ne viennent plus des profondeurs de l’Asie, mais qui s’élèvent des abîmes d’une société mal organisée45.
Il serait donc du rôle de l’Etat de « prévenir de pareilles situations, grosses de dangers et périls »46. En effet, dans un notable retournement de la responsabilité individuelle, la commission énonce qu’à « moins d’exceptionnelles circonstances qui déroutent et défient toute prévision humaine, l’Etat est directement responsable du chancre du paupérisme qui le ronge »47. La commission va donc balayer, d’un revers de main, les « théories darwino-spencériennes » qui étaient encore fort répandues au sein des institutions d’assistance et des élites libérales. Ces théories imaginaient que « sous la dure loi de la concurrence la misère agirait providentiellement comme moyen de sélection. On devrait éviter avec soin d’aider les faibles et de maintenir artificiellement à la vie les moins bien doués »48. Cette théorie serait cependant « de plus en plus condamnée par la science contemporaine »49. Désormais, « prévoir, prévenir, n’est-ce pas la vraie science autant que le véritable art de gouverner ? »50. Cette inflexion illustre parfaitement le lent déclin des formes disciplinaires de gestion du paupérisme. Cette forme de pouvoir, dominée par des institutions et des techniques d’orthopédie sociale, centrée sur les corps individuels, laisse progressivement la place à une volonté de gérer des « populations ». Pour reprendre la terminologie foucaldienne, il s’agirait moins de la disciplinarisation des corps que de la médicalisation du corps social tout entier au travers de la création de mécanismes d’administration médicale, de politiques de santé, de démographie, d’hygiène ou d’alimentation51. A cet effet, la commission sera très intéressée par les nouvelles techniques des assurances sociales. Comme elle l’écrit, « faire assurer la classe ouvrière contre les divers risques qui menacent de la faire tomber dans l’indigence, susciter les organismes d’assurance, les ← 25 | 26 → soutenir, les garantir, assurer leur stabilité et leur bon fonctionnement, prévenir ainsi la misère en tarissant ses sources principales, n’est-ce pas là, à moins qu’on ne trouve mieux, une œuvre qui s’impose à l’Etat contemporain comme une obligation stricte à laquelle il ne peut se soustraire sous aucun prétexte ? »52.
Cet intérêt et ce discours ne se traduiront cependant pas par des réformes vraiment novatrices. En ce sens, les auteurs qui ont pointé le conservatisme de la commission en matière de propositions ne se sont pas trompés. Celle-ci ne va pas rompre avec les anciennes traditions moralisatrices et arbitraires. Elle va, sur le plan des réformes concrètes, surtout préparer la réforme de 1925 et s’intéresser aux aspects organisationnels de l’assistance. Sur le plan politique, malgré un discours plutôt favorable aux assurances, rien ne change (ou presque). La moralisation et la mise au travail restent les critères centraux permettant de définir qui pourra bénéficier des allocations. En témoigne notamment la définition des types de pauvres distingués par la commission. Ils sont répartis en trois catégories : les indigents qui n’ont pas la force de travailler, les indigents qui ne trouvent pas les moyens de travailler et les indigents qui ne veulent pas travailler. La première catégorie est définie comme le « fond social de la misère », les « bons » pauvres. La troisième constitue un danger social, correspondant aux « mauvais pauvres » qu’il s’agit de réprimer sans ménagement. La question qui se posera aux membres de la commission sera de trouver un moyen de départager les personnes de la deuxième et de la troisième catégorie. Leur réponse sera univoque : « ce moyen, c’est l’offre de travail. Dites à l’indigent qui sollicite l’aide de la Commission locale : voilà du travail. S’il accepte sérieusement, traitez-le comme un malheureux digne de toute sympathie (…) S’il refuse, classez-le dans la troisième catégorie : c’est un mendiant de profession, un vagabond ou un malheureux qui exige un traitement sévère »53. Cette catégorie est constituée des hommes « qui préfèrent la mendicité au travail, l’aumône au salaire : mendiants invétérés dont les enquêtes nous révèlent les roueries et les tromperies, vagabonds sans aveu, réserve de l’armée du crime »54. Ce « faux » pauvre est alors confié au juge de paix qui pourra le cas échéant décider de son internement en maison de refuge.
1925 et la création des Commissions d’assistance publique (CAP)
Malgré les travaux de la commission de 1895, il faudra attendre 1920 pour qu’une nouvelle commission jette les bases définitives de la loi du 10 mars 1925 qui donnera naissance aux Commissions d’assistance publique (CAP). La nouvelle institution a pour mission, dans son article premier, de « soulager et prévenir la misère »55 de ceux qui ne peuvent plus subvenir à leur propre subsistance. Cependant, l’importance de la loi réside avant tout dans les transformations organisationnelles de l’assistance publique : du point de vue de son administration désormais unique, de son ancrage ← 26 | 27 → communal, de sa souveraineté de décision et de l’augmentation progressive de la part de l’Etat dans le mode de financement. En effet, la loi organique fusionne les hospices civils et les bureaux de bienfaisance en une seule et unique institution. Les nombreux conflits entre les deux institutions quant aux catégories d’indigents à secourir ou à l’attribution des legs avaient déjà amené la commission de 1895 à prôner la fusion. Il est également question de faire des économies en limitant les frais administratifs générés par cette dualité56. Elles reçoivent dès lors le statut d’établissements publics dotés d’une personnalité juridique autonome et d’un patrimoine propre57.
L’assistance s’inscrit désormais de manière beaucoup plus forte au sein des administrations communales. Leurs administrateurs sont nommés directement par le conseil communal et font partie du parti majoritaire (ou de la coalition) au pouvoir dans la commune. En conséquence, l’institution créée sera régulièrement accusée d’être trop « politique ». Au manque total de contrôle des bureaux de bienfaisance se substitue désormais un contrôle plus strict puisque l’institution est placée sous la surveillance du collège des bourgmestres et des échevins58 ainsi que du conseil communal. En effet, le conseil communal a la possibilité d’intervenir sur les conditions d’admission dans les institutions, sur la taille des effectifs ou sur les droits et obligations des pensionnaires des hospices civils59. En ce sens, l’autonomie législative gagnée par les CAP (grâce à leur nouveau statut juridique) « est avant tout technique et se pratique au niveau de l’organisation du travail »60. Enfin, en termes budgétaires, l’Etat reprend entièrement à sa charge « l’entretien de certaines catégories d’indigents malades réclamant des soins coûteux : aliénés, sourds-muets, aveugles, estropiés, enfants anormaux, tuberculeux, cancéreux, … »61. Cette tendance sera d’ailleurs renforcée suite à la création, en 1948, d’« un fonds communal d’assistance » permettant « aux communes de combler le déficit des CAP auquel elles ne pouvaient faire face par leur propres moyens »62. L’intervention financière de l’Etat acquiert un caractère permanent qu’elle n’avait pas autrefois. On est bien ici dans un processus de centralisation et de renforcement du caractère public de l’institution qui fut, pendant de longues décennies, surtout tributaire du patrimoine de chaque bureau de bienfaisance. Plus généralement, la création des CAP est à replacer dans un contexte où le travail social est de plus en plus institutionnalisé. En effet, c’est au début des années 1920 que sont ouvertes les premières écoles sociales en Belgique. Avant 1920, il n’y a ni assistants sociaux ni écoles spécialisées pour les former. Il faudra attendre l’adoption d’un arrêté royal du 15 octobre 1920 pour que soit ← 27 | 28 → instauré un diplôme officiel d’« auxiliaire sociale »63. Les premières écoles sociales sont créées à Bruxelles en 1920, à Anvers en 1921 et à Louvain en 192264, avec un peu plus d’un millier d’assistants sociaux (majoritairement des assistantes) qui seront diplômés entre 1922 et 194065. La constitution d’un véritable service d’assistance publique suit par conséquent de près la professionnalisation ainsi que la codification du travail d’assistant social66.
Pourtant, malgré ces évolutions notables, la mission poursuivie par l’Etat dans le domaine de l’assistance et le degré d’arbitraire qui préside à la décision d’octroi de l’aide demeurent sensiblement les mêmes qu’à l’époque de la bienfaisance. Tout d’abord, les trois catégories de pauvres définies par la commission de 1895 restent d’actualité. Par ailleurs, comme le remarquait Daniel Dumont, « loin de rompre avec les traditions anciennes, la loi organique de l’assistance publique de 1925 les conforte plutôt, (…) faute de réglementation par la loi des conditions d’octroi et de la forme des secours, cette assistance reste dans les faits largement synonyme d’arbitraire et se départit bien peu de l’ancienne bienfaisance »67. On en vient même à dire qu’il s’agit avant tout d’« habiller de neuf un vieux corps »68. Ainsi, malgré les évolutions importantes en termes législatifs, la CAP « conserve un caractère très paternaliste, la société restant acquise aux anciennes idées selon lesquelles l’état de pauvreté est le résultat de l’absence de morale et de la paresse. Par conséquent, l’intervention de l’Assistance publique est encore trop souvent liée à une idée de déchéance »69. En témoigne notamment la circulaire du 17 décembre 1947 qui sera adoptée par le ministère de la Santé publique et exigera des personnes secourues par les CAP qu’elles s’inscrivent comme demandeurs d’emploi auprès des bureaux régionaux de placement des chômeurs, sous peine de se voir refuser toute aide si l’emploi offert est refusé70. L’indigent est donc a priori considéré comme une personne qu’il faut contraindre à travailler, et à sortir de l’oisiveté dans laquelle il se complaît.
Cette persistance de l’arbitraire est par ailleurs consacrée dans l’article 68 de la loi de 1925 qui établit que « tout secours est fourni sous la forme et dans la mesure qui sont les plus propres à remettre l’indigent en état de pourvoir à son entretien et à celui ← 28 | 29 → de sa famille ». Plus concrètement, cela signifie que les secours sont « souverainement déterminés par la commission d’assistance »71 et que celle-ci est la seule à pouvoir décider du montant et des conditions de l’aide octroyée. Cette variabilité de l’aide qu’il est possible de recevoir est à attribuer, en partie, à la peur toujours présente de l’oisiveté. Cependant, détail intéressant, ce n’est plus de l’oisiveté des ouvriers qu’il est question, mais de ceux qui sont exclus du travail et des institutions naissantes du salariat. Ainsi, comme on peut le lire dans les travaux préparatoires à la loi, il est désormais indiqué de mettre, « dans l’allocation des secours, la prudence et le discernement sans lesquels la charité publique et la charité privée, en dépit des meilleurs intentions, engendrent le fléau du paupérisme et préparent les légions de fainéants et d’imprévoyants, toujours prêts à dévorer les ressources des populations laborieuses »72. Désormais, le paupérisme ne semble pas venir du cœur de la classe ouvrière, mais de ses marges. En ce sens, si à maints égards la nouvelle structure ne rompt pas avec les anciens bureaux de bienfaisance, il n’est plus question de la même population. Dans ses Réflexions sur la politique de la sécurité sociale, Guy Spitaels, alors chercheur à l’ULB73 ‒ et futur dirigeant socialiste ‒ écrivait qu’« à la naissance des assurances sociales, le groupe des salariés et le groupe des indigents, réels ou potentiels, se confondaient. Il n’y avait donc pas grand sens à se demander si ces législations visaient la protection des salariés en tant que tels ou une protection minimale des personnes démunies »74. Cependant, l’avènement de l’Etat social et de la sécurité sociale changera radicalement la donne. Son instauration séparera l’ouvrier du « pauvre ». C’est au cours du XXe siècle que les qualitées de « pauvre » et de « salarié » vont se « dissocier »75. L’ère libérale est terminée, les lois sociales se sont multipliées, les premiers systèmes de protection assurancielle voient le jour et ils vident littéralement l’assistance de sa substance. D’un cinquième de la population belge concernée par l’assistance, on tombera à la fin du siècle aux environs de 7%76. Cette situation ne fera que s’amplifier avec le développement des protections sociales modernes. Et si l’assistance de 1925 est encore très loin d’offrir un véritable droit aux « indigents », l’élaboration par les autorités publiques de la sécurité sociale et des idées qu’elle véhicule remettra profondément en cause le fonctionnement et les ← 29 | 30 → prémisses idéologiques de l’assistance et ouvrira la voie à une véritable réflexion sur l’établissement d’un « droit » à l’aide sociale.
L’assistance et la révolution de la sécurité sociale
L’avènement de la sécurité sociale ne constitue pas une simple transformation dans l’ordre des institutions. Bien sûr, une révolution dans l’ordre des choses est toujours accompagnée – parfois même précédée – par une révolution dans le vocabulaire. Transformer les institutions, c’est aussi transformer les mentalités. Et transformer les mentalités, c’est aussi, à terme, transformer les institutions. Pierre Laroque, père de la sécurité sociale française, n’hésitait pas à remarquer que « le succès de l’idée de sécurité sociale dans le monde contemporain correspond à une étape dans l’évolution générale de l’effort social »77. A ses yeux, elle n’est donc pas une simple institution, mais une « idée » : elle incarne une certaine conception du projet démocratique. En ce sens, l’ensemble des représentations qui sont nées avec la sécurité sociale, ne sont pas de simples reflets d’une réalité préexistante, mais une véritable « invention sociale »78. Il faut donc saisir la naissance de la sécurité sociale non comme un artéfact technique mais comme une révolution sociale qui a transformé notre conception de la responsabilité mais aussi, plus largement, de la justice sociale et des questions qu’une société se pose sur elle-même. L’assistance et les institutions dont elles sont le produit en sortiront affaiblies.
Un nouveau régime d’irresponsabilité
En 1897, Emile Durkheim écrivait dans son fameux ouvrage consacré au suicide que « chaque société est prédisposée à fournir un contingent déterminé de morts volontaires »79. Il cherchait, par ce biais, à souligner le caractère social d’un acte qui symbolise pourtant pleinement l’idée du choix individuel, à affirmer ainsi le poids déterminant de la société sur les individus. De ce point de vue, l’organisation sociale « produirait » de manière structurelle un nombre déterminé de suicidés. Cette explication, très positiviste, symbolise parfaitement l’une des révolutions idéologiques qui préparera l’avènement de la sécurité sociale. En effet, l’approche de Durkheim, de toute la « science positive » comme de la statistique, va considérablement éroder la conception qu’on se fait de la responsabilité individuelle. Comme l’écrira Robert Castel, c’est avec Durkheim que s’impose ce que l’on pourrait qualifier de « conception sociologique de la société » où « l’homme social n’a d’existence que par son inscription dans les collectifs, qui, (….) tirent en dernière analyse leur consistance de la place qu’ils occupent dans la division du travail social »80. Concrètement, les « indigents », les « chômeurs » et les « mendiants » sont alors consubstantiels à l’organisation de l’économie ; ils sont les conséquences directes et inévitables du laisser-faire. Cette approche sera reprise de manière plus ou moins complète par des ← 30 | 31 → intellectuels influents sur la question du paupérisme comme Henri George81 ou les très nombreux auteurs socialistes de l’époque. S’ils ne partagent pas tous les conclusions radicales de Marx, ils sont cependant d’accord pour affirmer que le problème du paupérisme ou du chômage est tout à fait indépendant de la paresse individuelle et qu’il ne peut plus être traité par les mesures « responsabilisantes » du régime libéral. En effet, avant le XIXe siècle et la révolution sociale que constituera la naissance du mode de pensée sociologique et statistique dans toute l’Europe, c’est, nous l’avons vu, l’enfermement et le travail forcé des pauvres qui constituèrent la réponse du XVIIIe siècle aux crises économiques.
Avec la fin du XIXe siècle, et la naissance de l’approche sociologique, on assiste à une transformation radicale de la notion de « responsabilité » et, par extension, des solutions à donner au paupérisme. La « loi des grands nombres » est au service des réformateurs sociaux et d’un nouveau rôle pour l’Etat moderne82. Comme le précisent deux historiens, « les statistiques modernes ont contribué à créer et à représenter un objet tel que la société et une manière de la gouverner comme une population »83. Se constituent alors des catégories sociales nouvelles portées par le droit social naissant et par les nouvelles institutions d’assurance qui s’articulent, tous deux, autour de la construction du rapport salarial moderne. Ce processus débouchera rapidement sur le démantèlement de « la vaste catégorie des « pauvres » » intimement liée à celle de la responsabilité individuelle et à l’invention, aux côtés du chômeur, « du retraité, de l’invalide, du malade, de la mère de famille sans ressources, et des autres figures créées par les Welfare States : au cœur de tout le dispositif, les droits acquis par le travail salarié »84. La naissance de ces nouvelles catégories relève donc d’une transformation radicale visant à considérer l’invalidité, la maladie ou le manque de travail comme un problème macro-économique. Ainsi, le chômeur, par exemple, n’est plus « l’oisif » ou le « pauvre » du XVIIIe
