En-trampa-miento a la participación en la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia (2016-2021) E-Book

• Herausgeber: Universidad Nacional de Colombia
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 462

Beschreibung

En este libro se analizan los procesos y las tendencias de la participación política, en general, y social y comunitaria, en particular, en la implementación del Acuerdo Final de Paz (AFP) firmado entre el Estado colombiano y la guerrilla de las FARC-EP en el 2016. La escogencia de este tema de investigación obedeció a la importancia que le otorgó la Mesa de Conversaciones de la Habana a la participación activa de la sociedad en la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. La investigación tomó como casos ilustrativos los procesos de participación que acompañaron la implementación de los PDET, el PNIS y la Comisión de Diálogo entre el 2017 y el 2022. También, valoró desde una perspectiva territorial el despliegue de dichos procesos en la región del Catatumbo. El ejercicio realizado evidenció que los cierres políticos que imperan en las estructuras sociopolíticas colombianas resultaron en un desconocimiento errático y sistemático de las propuestas de las comunidades en los espacios de participación provocados desde arriba. Pese a ello, es importante resaltar la existencia de un enorme potencial transformador en las distintas formas organizativas populares y comunitarias del país y la vigencia de sus apuestas y propuestas para la construcción de paz mediante una participación desde abajo.

Leseprobe

En-trampa-miento a la participación en la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia (2016-2021)

En-trampa-miento a la participación en la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia (2016-2021)

Carolina Jiménez Martín

José Francisco Puello-Socarrás

Andrea Ávila Serrano

(editores)

Instituto de Investigación Sociojurídica

“Gerardo Molina” - Unijus

Bogotá D. C., 2023

CATALOGACIÓN EN LA PUBLICACIÓN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

En-trampa-miento a la participación en la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia (2016-2021) / Carolina Jiménez Martín, José Francisco Puello-Socarrás, Andrea Ávila Serrano, (editores). -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Vicedecanatura de Investigación y Extensión. Instituto de Investigación Sociojurídica “Gerardo Molina” (Unijus), 2023.

ilustraciones en blanco y negro, diagramas. -- (Colección Gerardo Molina ; 108)

Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo e índices temático y onomástico

ISBN 978-958-505-441-7 (impreso) ISBN 978-958-505-442-4 (e-book) ISBN 978-958-505-459-2 (bajo demanda))

1. Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -- 2016-2021 2. Acuerdos de paz -- Investigaciones -- Colombia 2016-2021 3. Construcción de paz 4. Negociaciones de paz 5. Consolidación de la paz 6. Participación política 7. Movimientos de izquierda 8. Colombia -- Política y gobierno -- 2016-2021|I. Jiménez Martín, Andrea Carolina, 1982-, editor II. Puello Socarrás, José Francisco, 1977-, editor III. Ávila Serrano, Andrea, 1984-, editor IV. Serie

CDD-23 303.6909861 / 2023

En-trampa-miento a la participación en la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia (2016-2021)

Colección Gerardo Molina

© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

© Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

© Vicedecanatura de Investigación y Extensión

© Instituto de Investigación Sociojurídica “Gerardo Molina” - Unijus

© Carolina Jiménez Martín, José Francisco Puello-Socarrás y Andrea Ávila Serrano, (editores)

© Varios autores

Primera edición, 2023

ISBN (impreso): 978-958-505-441-7

ISBN (IBD): 978-958-505-459-2

ISBN (digital): 978-958-505-442-4

Dolly Montoya Castaño

Rectora Universidad Nacional de Colombia

Hernando Torres Corredor

Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Alejandro Lozano Ayala

Vicedecano de Investigación y Extensión

Preparación editorial

Instituto de Investigación Sociojurídica “Gerardo Molina” - Unijus

Pedro Elías Galindo León

Director Unijus

Ana María Jaimes Martínez

Coordinadora editorial

Laura Natalia Díaz Cruz

Asistente coordinación editorial

Milena Méndez Niño

Asistente administrativa en procesos editoriales

Jefferson Cabrera Rodríguez

Gestor académico

Luis Miguel Solórzano

Asesor administrativo y financiero

Juan Sebastian Bazzani Delgado

Finalización de archivos

María del Pilar Hernández Moreno

Correctora de estilo

Malory Camargo

Diagramadora

Diana Machuca

Imagen de cubierta

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

CONTENIDO

Lista de siglas

Lista de tablas

Lista de figuras

Prólogo

Referencias

La participación como práctica democrática en la construcción de una paz estable y duradera

Carolina Jiménez Martín, José Francisco Puello-Socarrás y Andrea Ávila Serrano

Introducción

Una exploración teórica de la participación en perspectiva del Acuerdo final de paz en Colombia

Metodología de seguimiento y caracterización del enfoque de participación en la implementación del Acuerdo final de paz (2016-2021)

La participación en la Mesa de Conversaciones de La Habana (MCH)

La ardua negociación del Punto 2 sobre la participación política

La participación: una voz polisémica en el AFP

El acuerdo sobre la participación política y el enfoque transversal de participación

Referencias

La simulación de la participación social en los PDET: suplantación de las propuestas y tergiversación de lo acordado

Laura Chica Velásquez, Guillermo Andrés Pérez y Diana Ximena Machuca

Introducción

Lo acordado: narrativa general sobre la participación en los PDET y sus objetivos sustanciales

Tendencias del proceso de construcción participativa de los PDET

PDET Catatumbo: participación y exclusión del acumulado organizativo territorial

Conclusiones

Referencias

Las disputas políticas por la ley de garantías para los movimientos y organizaciones sociales y para la movilización y la protesta

Camilo David Cárdenas, Andrés Lozano Reyes y Gabriela Sánchez Pineda

Introducción

La importancia de las garantías para la participación en la construcción de paz

La participación en el AFP: de los debates en la Mesa de Conversaciones de La Habana al Punto 2 de Apertura democrática

El proceso de construcción del proyecto de ley estatutaria de garantías y participación

Los grandes temas de discusión: del Foro Oriente y el Foro Nacional a la Comisión Nacional de Diálogo y el Gobierno nacional

Conclusiones

Referencias

Sustitución integral para la paz: el enfoque participativo en la implementación del PNIS

Jesús Andrés Chicaíza Taramuel y Angela María Lasso Jiménez

Aproximación al enfoque participativo en el PNIS: alcances y limitaciones

La trayectoria organizativa del Catatumbo y su importancia para la sustitución

Conclusiones

Referencias

Del entrampamiento de la participación al reavivamiento de la paz. Reflexiones finales

José Francisco Puello-Socarrás, Carolina Jiménez Martín y Andrea Ávila Serrano

Autores

LISTA DE SIGLAS

ACIN: Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca

ACONC: Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca

ACVC: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra

AFP: Acuerdo Final de Paz

ANDES: Asociación Nacional de Estudiantes de Secundaria

ANUC: Asociación Nacional de Usuarios Campesinos

ANZORC: Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina

ART: Agencia de Renovación del Territorio

ASCAMCAT: Asociación Campesina del Catatumbo

AUC: Autodefensas Unidas de Colombia

CAT: Consejos Asesores Territoriales

CEPDIPO: Centro de Pensamiento y Diálogo Político

CERAC: Centro de Recursos para el análisis de conflictos

CHCV: Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas

CINEP: Centro de Investigación y Educación Popular

CISCA: Comité de Integración Social del Catatumbo

CMES: Consejos Municipales de Evaluación y Seguimiento

CMPP: Consejo Municipal de Planeación y Participación

CNA: Comisión Nacional Análoga

CND: Comisión Nacional de Diálogo

CNPC: Consejo Nacional de Participación Ciudadana

COCCAM: Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana

CPD: Consejo Permanente de Dirección

CPEC: Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación

CSIVI: Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo

CTEP: Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz

DD.HH.: Derechos Humanos

ENP: Espacio Nacional de Participación

ETCR: Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación

ESMAD: Escuadrón Móvil Antidisturbios

FARC-EP: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo

FENSUAGRO: Federación Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria

JAL: Juntas Administradoras Locales

JDE: Junta de Direccionamiento Estratégico

LGBTIQ+: Lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, intersexuales, queer, entre otras.

MAP-EM: Modelo de Análisis Prospectivo para la Proyección de los Escenarios Meta

MCH: Mesa de Conversaciones de la Habana

MCDA: Modelo multicriterio para el ordenamiento de las iniciativas PDET

MININTERIOR: Ministerio del Interior

MINDEFENSA: Ministerio de Defensa

MIP: Modelo de Identificación de Potencialidades Territoriales

ONIC: Organización Nacional Indígena de Colombia

PAI: Plan de Alimentación Inmediata

PATR: Plan de Acción para la Transformación Regional

PCTR: Pacto Comunitario para la Transformación Regional

PDET: Programas de Desarrollo con Enfoque Alternativo

PISDA: Plan Integral Municipal y Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo

PLEP: Procedimiento Legislativo Especial para la Paz

PMI: Plan Marco de Implementación

PMTR: Pacto Municipal para la Transformación Regional

PND: Plan Nacional de Desarrollo

PNIS: Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito

RENAF: Red Nacional de Agricultura Familiar

RRI: Reforma Rural Integral

SIMCI: Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos

SISEP: Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política

ZRC-C: Zona de Reserva Campesina del Catatumbo

LISTA DE TABLAS

La participación como práctica democrática en la construcción de una paz estable y duradera

Tabla 1. Tipos de participación política a partir de Pizzorno

Tabla 2. Las dimensiones del Cubo de la participación

Tabla 3. Criterios orientadores de la verificación de implementación del Acuerdo final de paz

Tabla 4. Operacionalización del Cubo de la participación para el Acuerdo final de paz

Tabla 5. Anexo 1: Instancias priorizadas para el seguimiento

La simulación de la participación social en los PDET: suplantación de las propuestas y tergiversación de lo acordado

Tabla 1. Componentes de las Hojas de ruta

Tabla 2. Construcción PATR Catatumbo

Las disputas políticas por la ley de garantías para los movimientos y organizaciones sociales y para la movilización y la protesta

Tabla 1. Composición de la Comisión Nacional de Diálogo

Tabla 2. Anexo 1. Controversias sobre los temas estratégicos de la participación de organizaciones sociales y comunidades en el proceso de construcción del articulado de ley

Sustitución integral para la paz: el enfoque participativo en la implementación del PNIS

Tabla 1. Componentes del PNIS

Tabla 2. Estructura de participación del PNIS

Tabla 3. Departamentos de Colombia donde se implementan PDET y PNIS

LISTA DE FIGURAS

La participación como práctica democrática en la construcción de una paz estable y duradera

Figura 1. El Cubo de la participación

Figura 2. Nube de palabras en el Punto 1

Figura 3. Nube de palabras en el Punto 2

Figura 4. Nube de palabras en el Punto 3

Figura 5. Nube de palabras en el Punto 4

Figura 6. Nube de palabras en el Punto 5

Figura 7. Nube de palabras en el Punto 6

La simulación de la participación social en los PDET: suplantación de las propuestas y tergiversación de lo acordado

Figura 1. Esquema del proceso de planeación participativa de los PATR

Figura 2. Número de iniciativas por pilar

Figura 3. Fases de la Hoja de ruta

Figura 4. Iniciativas habilitadas de los PATR en las Hojas de ruta

Las disputas políticas por la ley de garantías para los movimientos y organizaciones sociales y para la movilización y la protesta

Figura 1. Mapa de foros regionales realizados en el marco del Espacio Nacional de Participación, 2017

Figura 2. La Comisión Nacional de Diálogo en cifras

Sustitución integral para la paz: el enfoque participativo en la implementación del PNIS

Figura 1. Interacción entre las instancias participativas del PNIS

Figura 2. Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)

PRÓLOGO

Hace seis años en Colombia soñamos al ritmo y los colores de la paz. Buscar finalizar con las expresiones letales (armadas) del conflicto social que se ha extendido al menos más de seis décadas despertó las esperanzas y las ilusiones de millones de personas en el país.

No obstante, desde el inicio mismo del proceso de implementación del Acuerdo final de paz (AFP) las sospechas y los indicios sobre diferentes obstáculos que impondrían distintas fuerzas políticas y económicas, pertenecientes al bloque del poder, para avanzar en este propósito, fueron tornándose en pruebas y evidencias paulatina, pero progresivamente.

Las élites en el poder, en especial sus expresiones partidarias (gobernantes y no gobernantes), desplegaron una serie de dispositivos y mecanismos para neutralizar o contener las amenazas que de forma potencial se podrían derivar de un cumplimiento efectivo de lo acordado resguardando la (paradójica) vigencia del proyecto hegemónico dominante, entre ellos, la negación del carácter integral y diverso de lo acordado; la implementación fragmentada e inconexa que le introdujo diferentes tipos de incertidumbres (políticas, administrativas, organizacionales, etc.) y un proceso gestionado desde arriba, por tanto, hermético a la participación social y comunitaria.

Estas reticencias de las fuerzas políticas dominantes, sobre todo de los sectores más reaccionarios en lo ideológico, explicarían la resistencia sistémica mostrada ante el potencial transformador del Acuerdo y, desde luego, el incumplimiento sistemático del que ha sido objeto el proceso de construcción de paz durante los últimos seis años (2016-2022).

Así, múltiples asuntos estratégicos que conduzcan hacia una paz estable y duradera aún siguen entre las deudas pendientes y las promesas por cumplir:

1. En términos del acceso a tierras, resulta irrisoria la entrega registrada por el fondo creado para tales propósitos. Los Programas de Desarrollo con Enfoque Alternativo (PDET) han sido deformados y su nueva orientación contraría lo acordado. El incumplimiento de la ruta del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) ha llevado a miles de familias cultivadoras a la inseguridad humana y colectiva sin condiciones efectivas para el tránsito sostenible hacia cultivos de uso lícito. Todos estos elementos han actuado en contravía de la reducción de la pobreza rural y el buen vivir de las poblaciones campesina y étnica.

2. En asuntos vinculados al régimen político, la clase política ha insistido en el mantenimiento del cierre del universo político. De ahí las reticencias para avanzar en las reformas constitucionales que permitan, entre otras cosas, la emergencia de una jurisdicción electoral autónoma, un nuevo sistema electoral que robustezca los partidos políticos, una financiación ciento por ciento estatal de las campañas electorales, una paridad en la representación de género y un fortalecimiento al régimen de pérdida de investidura; tampoco se han viabilizado desarrollos legales que generen garantías efectivas para la participación de las organizaciones y los movimientos sociales, así como en perspectiva del ejercicio de la protesta.

3. Con respecto al fin del conflicto y el desmonte de la violencia como dispositivo ordenador de la dinámica social y territorial, los avances son ciertamente precarios. Si bien las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) hicieron el tránsito hacia la vida civil, la falta de disposición e incapacidad estatales para ejercer su autoridad en las áreas de influencia de la extinta guerrilla ha conducido a nuevas lógicas en el posicionamiento territorial de otros actores armados, incluida la fuerza pública.

Como se puede apreciar, no se han desmontado tres asuntos nucleares que explican la centralidad de la violencia, armada y no armada en la reproducción del orden social vigente. Por el contrario, se asiste al reacomodamiento y reconfiguración de una nueva lógica de control militarizado de los territorios.

Un estudio de Estrada et al. (2021) advierte sobre las geografías del horror que, si bien no resultan del todo inéditas en la larga confrontación que se ha vivido en Colombia, sí exhiben rasgos novedosos asociados a las formas que ha asumido la producción del territorio tras la firma del Acuerdo de paz y de su incumplimiento. Y ese incumplimiento general y sistemático en la implementación del AFP tiene expresiones concretas en términos del proceso participativo.

La conducción adoptada por las élites y la implementación desde arriba han definido los cerrojos a la participación social y comunitaria. Si bien se han posicionado espacios interactivos, estos con frecuencia carecen de los mecanismos para su materialización efectiva. Convocatorias acotadas, selectivas y, al final, erráticas, y obstáculos para concretar el carácter vinculante de las propuestas allí presentadas son algunos de los factores identificados en la desviación de estos procesos. De tal suerte que las trayectorias en los procesos participativos han sido eclipsadas por la socialización de la información y entrampadas en la retórica del control y diálogo sociales en una supuesta construcción de paz en los territorios.

El vínculo que suponía ser un principio y un valor desde la mesa de conversaciones en La Habana entre construcción de paz y participación de todas y todos, parece estar constantemente denegado.

La construcción de la paz es un asunto de la sociedad en su conjunto que requiere de la participación de todos, sin distinción, incluidas otras organizaciones guerrilleras a las que invitamos a unirse a este propósito; El respeto de los derechos humanos en todos los confines del territorio nacional es un fin del Estado que debe promoverse; El desarrollo económico con justicia social y en armonía con el medio ambiente, es garantía de paz y progreso; El desarrollo social con equidad y bienestar, incluyendo las grandes mayorías, permite crecer como país; una Colombia en paz jugará un papel activo y soberano en la paz y el desarrollo regional y mundial; Es importante ampliar la democracia como condición para lograr bases sólidas de la paz. (Gobierno nacional y FARC-EP, 2012, p. 1) [énfasis propio]

En ese momento, con acierto, tanto el Estado colombiano como la guerrilla de las FARC-EP asumieron que no era posible establecer ni implementar un Acuerdo de espaldas a la sociedad. Por eso se diseñó una serie de mecanismos para que las fuerzas sociales, políticas, económicas y culturales participaran en las discusiones de la negociación y en la implementación de lo acordado. Sabiendo que la participación sería transversal (de manera implícita) a todo el proceso; además, se incorporó de modo explícito como el soporte de la ampliación democrática perseguida en el Punto 2 del Acuerdo final de paz.

Atendiendo a estos asuntos, la investigación que el Grupo Interdisciplinario de Estudios Políticos y Sociales Theseus, adscrito a la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, presenta en este libro, tiene como objetivo principal mostrar las tendencias generales de la participación social y comunitaria en la implementación del AFP. El trabajo desarrollado durante 2020 y 2022 permitió evidenciar el desconocimiento efectivo del enfoque de participación en el maltrecho y errático proceso de implementación, pero que, al mismo tiempo, simula la aplicación de los espacios estipulados en el Acuerdo al desenvolverlos formalmente mientras los contiene en sus alcances sustantivos.

Sin embargo, y pese a los muros levantados por las élites en el poder, la investigación permite validar cómo diferentes organizaciones populares y comunitarias, y sectores desde el movimiento social, aún continúan comprometidas con la construcción de paz y reclaman la (re)apertura del proceso participativo. Democratizar la implementación, una implementación desde abajo, se postula como el camino para sentar las bases de una paz estable y duradera. Esta investigación invita a revisar y estudiar los errores y abrir los cauces para reavivar el Acuerdo y avanzar en una implementación participativa y vinculante.

El texto se organiza en cuatro capítulos, que leídos en su conjunto permiten situar las trayectorias del fallido proceso de participación ciudadana en la implementación de lo acordado. En la singularidad de cada uno de ellos se pueden advertir especificidades del proceso y destacar las improntas sociales y territoriales, según el tema de discusión.

El objetivo del primer capítulo: “La participación como práctica democrática en la construcción de una paz estable y duradera” es presentar los lineamientos generales de los marcos teórico y metodológico que orientaron la investigación y, haciendo uso de estos, mostrar algunos elementos de análisis y también descriptivos que permitan situar los entendimientos surgidos desde la mesa de conversaciones en La Habana a propósito del rol (potencial) de la participación ciudadana y comunitaria para la construcción de la paz.

El segundo capítulo: “La simulación de la participación social en los PDET: suplantación de las propuestas y tergiversación de lo acordado” propone una caracterización del diseño metodológico de participación para la construcción de los PDET y a la luz del análisis de una región concreta como el PDET del Catatumbo advierte sobre las limitaciones del proceso surtido para impulsar una transformación regional efectiva.

El tercer capítulo: “Las disputas políticas por la Ley de Garantías para los movimientos y organizaciones sociales y para la movilización y la protesta” expone un balance del proceso seguido para construir una propuesta de ley estatutaria de participación social y comunitaria en el marco del Espacio Nacional de Participación y la Comisión Nacional de Diálogo, y aunque se valora el proceso surtido, se problematiza la reticencia del gobierno de Juan Manuel Santos de radicar la iniciativa ante el Congreso de la República.

El cuarto capítulo “Sustitución Integral para la Paz: el Enfoque Participativo en la Implementación del PNIS” tiene como objetivo analizar la implementación del enfoque de participación en el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) tomando como ejemplo el caso de la subregión del Catatumbo. En el texto se evidencia que los espacios asamblearios concebidos por el Acuerdo no lograron configurarse en escenarios de construcción colectiva de alternativas para solucionar el problema de las drogas ilícitas en los territorios.

Al finalizar, las conclusiones identifican las tendencias generales que dan cuenta del desconocimiento de la participación social y comunitaria en la implementación del Acuerdo final de paz. A partir de ello, es posible situar elementos para reavivar el enfoque de participación para una implementación efectiva de lo acordado.

Esperamos que este libro sea una contribución para revisar y recuperar la participación en el proceso de construcción de paz desde los territorios. El proceso político en curso y el campo ganado por fuerzas democráticas comprometidas con la paz siguen siendo una oportunidad histórica para caminar en esa dirección.

Les editores

Bogotá, agosto de 2022

REFERENCIAS

Estrada, J., Jiménez, C. y Puello-Socarrás, J. (Eds.). (2021). La implementación Territorial del Acuerdo de Paz con las FARC-EP. Gentes del Común, CSIVI-FARC, Centro de Pensamiento y Diálogo Político.

Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). (2012). Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. http://wsp.presidencia.gov.co/Documents/AcuerdoTerminacionConflicto.pdf

LA PARTICIPACIÓN COMO PRÁCTICA DEMOCRÁTICA EN LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA

Carolina Jiménez Martín, José Francisco Puello-Socarrás y Andrea Ávila Serrano

Ni los dioses ni los diablos han condenado a Colombia a una pena de violencia perpetua, que tiene causas terrestres y no es una fatalidad del destino. (Galeano, 2013)

¿Cómo quiere usted que nadie se encuentre bien cuando se sufre moralmente? ¿Es posible vivir tranquilo en nuestros tiempos, cuando se tiene corazón? (Tolstoi, 1867)

INTRODUCCIÓN

La bella utopía de la paz, como magistralmente la nombró el maestro Eduardo Galeano, siempre ha signado los horizontes de las luchas sociales en Colombia. Las búsquedas por finalizar la fase histórica de la guerra y, con ello, las expectativas por abrir escenarios de cambio y, especialmente, transformaciones sociales dentro de la construcción de la paz, que superen en definitiva las injusticias y las desigualdades sociales, han marcado la trayectoria de lucha de millones de hombres y mujeres en nuestro país.

A lo largo de todas estas décadas, diversas organizaciones sociales, sobre todo aquellas arraigadas en el campo rural, indígenas, afrocolombianas, raizales, justamente las principales víctimas directas o indirectas de la guerra, han exigido una vía consensuada y una salida política al conflicto social interno, en especial, sus expresiones letales (armadas). Por esta razón, la búsqueda de la paz siempre trasciende cualquier entendimiento que pretenda agotarla en el silenciamiento de los fusiles o un pacto entre y para los actores armados (incluido el Estado).

La paz como soporte vital para una con-vivencia digna para todas y todos involucra la totalidad de lo social. Reclamaría entonces que todas las voces sean escuchadas, en específico las de sus víctimas; sean valoradas las propuestas, sobre todo, desde la clase trabajadora y se desactiven los factores eficientes generadores de la guerra que sienten las bases firmes para su deconstrucción y, por tanto, para la construcción de la paz.

Esta comprensión de la paz fue adoptada por la Mesa de Conversaciones de La Habana (MCH), de ahí el reconocimiento dado a la participación social y comunitaria en el diseño, ejecución y veeduría de los programas y políticas públicas que buscarían materializar lo acordado. Esta sería, sin lugar a duda, una de las improntas más novedosas, incluso, inéditas del Acuerdo de paz no solo de Colombia, sino dentro de los procesos de paz históricos a escala mundial.

Sin embargo, pese al reconocimiento de un enfoque participativo que resulta ser transversal a la naturaleza y los contenidos del Acuerdo final de paz (AFP), y la centralidad que cobra la participación dentro de la implementación efectiva y en correspondencia con lo pactado, subsiste un déficit apreciable dentro de la literatura existente en cuanto al balance de la participación en el proceso de construcción de la paz.

Los análisis hoy disponibles no parecen visibilizar con suficiencia teórica ni metodológica la perspectiva de la participación. En contraste, los contados informes que se concentran en este asunto se caracterizan por enfatizar de forma excesiva en aspectos relacionados con las acciones estatales (sin que medie un enfoque desde la complejidad), replicando, además, modelos metodológicos que no parecen capturar lo esencial de la participación en sus diferentes modalidades, tipos, escalas, etc.1.

Se constatan entonces vacíos de conocimiento y de análisis respecto a las dinámicas, las lógicas y, sobre todo, las contradicciones de la participación que, al final, aún no la reconocerían como un eje fundamental dentro del AFP y, especialmente, un enfoque transversal implícito y articulador dentro del proceso de su implementación.

Con el fin de superar estos obstáculos, el Grupo Interdisciplinario de Estudios Políticos y Sociales Theseus desarrolló la investigación titulada La participación social en la implementación y territorialización del Acuerdo final de paz en Colombia 2016-2021. Este ejercicio de investigación permitió, por una parte, diseñar una metodología de seguimiento ajustada a la impronta excepcional del acuerdo colombiano referida a la transversalización del enfoque de participación y, por la otra, elaborar un balance sobre el proceso de participación en la implementación del Acuerdo final de paz durante los primeros cinco años de su firma.

El propósito del capítulo inicial de este libro es presentar los lineamientos generales de los marcos teórico y metodológico que orientaron la investigación y, haciendo uso de estos, mostrar algunos elementos de análisis y de descripción que permitan situar los entendimientos surgidos desde la Mesa de Conversaciones en La Habana a propósito del rol (potencial) de la participación ciudadana y comunitaria dentro de la construcción de la paz.

El texto se organiza en seis momentos: uno inicial, “Una exploración teórica de la participación en perspectiva del Acuerdo final de paz en Colombia” que propone dos abordajes teórico-conceptuales para aproximarnos al estudio de la participación social y política; en segundo lugar, “Metodología de seguimiento y caracterización del enfoque de participación en la implementación del AFP (2016-2021)”, que muestra una adaptación a la metodología del Cubo del poder para el análisis de la participación en el proceso de implementación del AFP y explica las fases heurística y hermenéutica seguidas, así como los criterios seleccionados para el monitoreo a los espacios de participación priorizados. En tercer lugar, “La participación en la mesa de conversaciones de La Habana”, describe los diferentes mecanismos creados para garantizar la participación social y comunitaria en las negociaciones de paz. El cuarto, “La difícil negociación del Punto 2 sobre participación política”, recoge las principales tensiones y entendimientos de las partes sobre el alcance de la participación en la construcción de la paz. El quinto apartado, “La participación: una voz polisémica en el AFP”, se propone valorar la importancia de la participación como uno de los principales e ineludibles núcleos discursivos dentro del AFP por medio de una heurística de la participación (conteo de palabras). Y, finalmente, “El acuerdo sobre participación política y el enfoque transversal de participación”, presenta un análisis crítico del Punto 2 del AFP y sobre las diferentes comprensiones en torno a este tema.

UNA EXPLORACIÓN TEÓRICA DE LA PARTICIPACIÓN EN PERSPECTIVA DEL ACUERDO FINAL DE PAZ EN COLOMBIA

Proponer un significado de la participación enfrenta el desafío de lograr los ejes analíticos pertinentes para examinar críticamente este fenómeno. A su vez, que resulten relevantes y adecuados para el proceso de construcción de paz en general y en particular para la implementación del Acuerdo final en Colombia.

La generación de conocimientos descriptivos y, en lo fundamental, explicativos, tanto en clave de diagnósticos como también con el fin de producir evaluaciones y pronósticos sobre las realidades de la participación que aquí nos (pre)ocupan requiere construir un sistema social e histórico de referencia (Cerroni, 1986). Para el caso específico que exploramos, atender simultáneamente: 1) las tradiciones teóricas en el campo de las ciencias sociales desde las que se ha fundamentado la participación y 2) la multiplicidad de las dimensiones (política, ciudadana, comunitaria, social), los niveles (nacional, subnacional, etc.) y las escalas (global, local, entre otras) en las que se ha manifestado transversalmente este fenómeno histórico durante la construcción de paz en Colombia.

Atendiendo a lo anterior y considerando las múltiples reflexiones teóricas y metodológicas alrededor de la categoría de participación es preciso registrar, al menos, dos referencias.

Por un lado, uno de los estudios clásicos sobre el tópico: Introducción al estudio de la participación política (Pizzorno, 1975). El análisis de Pizzorno tiene como ventaja postular una definición mínima y, al mismo tiempo, operativa, paradigmática y no convencional respecto a la participación política. Esta referencia resultaría útil como punto de partida y facilitaría acceder —por contraste— a los principales atributos básicos de este fenómeno:

La participación política es una acción que se cumple en solidaridad con otros, en el ámbito de un Estado o de una clase, con vistas a conservar o modificar la estructura [y por lo tanto] los valores del sistema de intereses dominantes. (1975, p. 39)

Esta definición puede traducirse de forma esquemática mediante una tipología que puede complementarse destacando la dimensión organizacional que implica la participación (política) existente.

TABLA 1. Tipos de participación política a partir de Pizzorno

Tipo de acciónTipo de solidaridad/ámbito

Públicas

Defensa/promoción de solidaridades e intereses generales

Privadas

Defensa/promoción de solidaridades e intereses particulares

ConvencionalesIntraestatal (sistémico)

Profesionalismo político Partidos políticos

Participación civil Patronales y sindicatos

Extraestatal (altersistémico) Acciones disruptivas ordinarias extraestatal (antisistémico)

Movimiento social

Movimientos sociales y organizaciones populares

Subculturas políticas

Círculos urbanos y rurales

No convencionalesAcciones disruptivas Extraordinarias

Movimiento armado

Movimientos/organizaciones guerrilleras

Fuente: elaboración propia con base en Pizzorno (1975), complementada con la dimensión organizativa de la participación política en tanto acción (social) [Offe], que permite identificar no solo actores, sino sujetos sociales. El esquema se amplía a partir de tipos no convencionales tampoco advertidos por Pizzorno (Puello-Socarrás, 2016).

Por otro lado, las elaboraciones y claves teóricas de la obra de Orlando Fals Borda resultan en este momento imprescindibles: más que establecer una definición única o idealizada, el sociólogo sugiere abstraer y explicar la manera como la noción conceptual de participación exige derivarla desde las realidades precisas —principalmente la colombiana—, complejizando su comprensión y mostrando distintas interpretaciones en contextos definidos.

Una aproximación preliminar a la propuesta de Fals Borda destaca un elemento central desde su propio entendimiento que se relaciona con la dimensión ontológica de la participación, la cual:

[…] implicaría una relación entre individuos que son conscientes de sus actos y que comparten determinadas metas de conductay de acción. Para que sea eficaz y auténtica, esta relación necesita plantearse como entre iguales, sin admitir diferencias de preparación formal o académica, prestigio, antigüedad o jerarquía, porque quedan equilibradas por el ya mencionado factor de propósito común o teleológico. [...] [Sería una] relación directa entre seres humanos igualmente pensantes y actuantes ante la misma realidad, es decir, de sujeto a sujeto. Esto significa mutuo respeto, tolerancia, entendimiento, pluralismo, comunicación e identidad de propósitos, aún con las diferencias implícitas por la experiencia vital en los individuos en cuanto tales. La relación participativa de sujeto/sujeto obviamente rompe las relaciones de subordinación, explotación, opresión y manipulación que aparecen en nuestras sociedades en muchos aspectos de la vida cotidiana. (1987a, p. 38)2 [énfasis propio]

Además, Fals Borda afirma, primero, que la participación sería en lo fundamental una “filosofía de la vida, una actitud vivencial” que ocupa, se preocupa y se expresa en todos los aspectos de la “personalidad y la cultura”, proporcionándole así un sentido a la “existencia y, por lo tanto, [tendiente] a producir o condicionar todas las estructuras de la sociedad” (1987a, p. 38). Luego, en segundo lugar, la propuesta del autor previene sobre la aproximación histórica dentro de la conceptualización de la categoría, ubicando su punto de partida en la contemporaneidad, en el:

[…] derrotero señalado por Carole Pateman a partir de Rousseau, Owen y Mill, con las adiciones de los anarquistas Proudhon y Kropotkin, y del educador John Dewey. [Allí] se la concibió siempre de manera radical como combate a la exclusión política y económica del control sobre recursos públicos, y se rechazaron definiciones liberales como la del politólogo Samuel Huntington, quien reduce la participación a simple manipulación de las masas con el fin de obtener respaldo para propuestas gubernamentales que mantengan el statu quo. (2015, p. 310)

Fals Borda ilustra entonces la tensión principal existente tanto en la literatura como en el mundo social sobre las posibilidades y límites de la participación respecto a las formas de “democracia” hoy vigentes —categoría cuyas definición y realidad son objeto de intensos debates locales y globales, actualmente—. La participación representaría un “verdadero sentido democrático implícito en [su] idea original” (1987a, p. 37) limitado por la visión liberal que, en la práctica, llevó a la democracia a caracterizarse por:

[…] ser “representativa”, esto es, que se expresa fundamentalmente en cuerpos colegiados o parlamentos electos por mayorías del “pueblo” como delegatarios de la soberanía popular, mediante pactos sociales, convenciones o constituciones que expresan el consenso político del promedio de las gentes gobernadas. (Fals Borda, 1987a, p. 35)

Ambas cosas se reducen a un asunto netamente procedimental que, a su vez, cuestiona la capacidad decisoria y de autodeterminación de las comunidades, en correspondencia con aquella concepción inicial a la que ya se ha hecho referencia. Así, lo que primaría en las organizaciones políticas y sociales actuales sería la:

[…] tendencia a imponer políticas de fomento y planeación desde arriba y desde los centro[s] sin consultar a las bases populares y regionales afectadas por tales políticas. En general, se observa una tendencia formalista contraria a los contenidos democráticos genuinos. (Fals Borda, 1987a, p. 36)

Esta tensión no pasó inadvertida en las discusiones del Acuerdo final. Por ello, cuando se observan las distintas formas como la participación aparece en él, se puede identificar una dimensión que apuntaría a contrarrestar y transformar la posición de subordinación política y social al promover la “intervención de las comunidades en la toma de decisiones públicas”3. Esto por medio de apartados en los que se hacen propuestas que habilitan espacios y mecanismos para el ejercicio de una participación con carácter vinculante y, especialmente, que promociona las autonomías y el autogobierno, entre otros, cuya perspectiva se distingue de las expresiones delegativas (reales) y representativas (formales) existentes.

Continuando con un análisis interesado en las clases subalternas, es decir, superando el aspecto puramente formal e institucional, la participación en la visión de Fals Borda (1987a) se traduciría sistemáticamente en nociones como: “Participación popular” y “participación política de los pueblos”, entendidas como el medio para la recuperación del “poder como constituyentes primarios de la sociedad civil sin formar partidos políticos a la manera tradicional” y que recíprocamente procuran generar “instancias de coordinación e intercambio desde las bases” (p. 39).

A la luz de esta interpretación complementaria y que supone vínculos preliminares con asuntos transversales al AFP, la participación se erigiría como un mecanismo para:

[…] estimular la autonomía regional y la defensa de lo propio, la vuelta a la provincia, al rescate de culturas subyugadas (como la femenina, la negra y la indígena), y la construcción de un verdadero poder popular con funciones de control, ejecución de planes y dación y revocación de mandatos. El compromiso participante de esta índole va, pues, con las clases explotadas y grupos oprimidos que han sido víctimas de la violencia estructural o histórica proveniente del sistema oligárquico que ha sido reforzado por las políticas desarrollistas. (Fals Borda, 1987b, p. 87) [énfasis propio]

Es un abordaje ampliado de la democracia y la participación que extralimita lo electoral, lo estatal y lo institucional para abogar por una democracia participativa. Y el Acuerdo final, justamente, pretende hacerla efectiva —incluso, protagónica—, porque propone nuevas formas de participación y subraya medios y mecanismos organizacionales ya existentes jurídica y políticamente en el país y que Fals Borda también recupera como: “Cabildos abiertos, consultas, referéndums, paros y acciones colectivas por la justicia social y económica” (1987a, p. 91), y que deberían ser perfeccionados por:

[…] organismos locales y regionales autogestionados que fomentarían y soportarían la socialización del poder estatal, mediante mecanismos de consulta directa con el pueblo en sus bases, comunidades y regiones (por consensos o mayorías). Estos organismos ejercerían funciones permanentes de control y vigilancia sobre las estructuras estatales y sus representantes a todo nivel, para evitar las malversaciones de fondos públicos y el ejercicio despótico del poder. (1987a, pp. 39-40)

El Acuerdo final presenta diversas afinidades con el ideario de participación propuesto por Fals Borda. Por esta razón, en el AFP se puede identificar otra de sus dimensiones, esta vez “como práctica democrática”.

Es relevante anotar que esta visión también desborda el concepto de participación ciudadana, que tiende a condensar en relaciones cívicas con el Estado una “acción social que debiera ser más amplia y vivencial”, en la medida en que el Estado no —de ninguna manera— representa la vida, sino que —para el caso que ocupa la reflexión— se erige como un fetiche alienante que implica una falaz descentralización o delegación del poder, puesto que se mantiene en términos fácticos como una estructura centralizada (1987b, pp. 89-90).

Así, otra de las principales conclusiones que nos ofrece este sociólogo es advertir que una “democratización real y pluralista de índole participativa no encaja en las actuales estructuras estatales, especialmente en las centralizadas” (1987a, p. 40).

A propósito de esa situación, el espíritu del Acuerdo final de paz introdujo principios de acción que en el despliegue de la implementación posibilitarían medidas públicas dirigidas a cambios estrictos y funcionales, pero, también, a transformaciones potenciales de carácter para recrear contextos e impulsar una participación real y efectiva.

Con base en los insumos teóricos que se dieron como guía anteriormente es posible construir una radiografía que ponga en evidencia el carácter transversal que supone la participación dentro del AFP y sus elementos constitutivos, desde una mirada con mayores complejidades y articulaciones, pero también a partir de su realidad social e históricamente existente, asuntos que abordaremos en los siguientes apartados.

METODOLOGÍA DE SEGUIMIENTO Y CARACTERIZACIÓN DEL ENFOQUE DE PARTICIPACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO FINAL DE PAZ (2016-2021)

Como se advirtió en la presentación de este capítulo, los estudios e informes hoy disponibles sobre el balance de la implementación del Acuerdo final de paz no parecen visibilizar con suficiencias teórica ni metodológica la perspectiva de la participación.

Un ejemplo paradigmático de lo anterior tiene que ver con el seguimiento y la verificación oficiales en el proceso efectivo de la implementación de la paz.

Los informes periódicos sobre el estado de la implementación del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep), aunque principalmente los presentados por el Centro de Recursos para el análisis de conflictos (Cerac) y los informes encargados al Instituto Kroc (por medio de la iniciativa Barómetro) no incorporan ninguna reflexión ni suponen algún seguimiento o valoración sistemática sobre las dinámicas de la participación4. Esto se explica porque los diseños y los criterios metodológicos previstos por estas instancias de investigación —especialmente por el Informe Kroc— desde un principio se mostraron demasiado erráticos.

Al día de hoy, después de seis informes generales sobre la implementación del Acuerdo de paz en Colombia (Kroc Institute for International Peace Studies, 2022) no se han superado las inconsistencias teóricas, las incoherencias metodológicas y las incongruencias lógicas de esta aproximación (Puello-Socarrás, 2017, 2020a, 2020b). Por el contrario, la erraticidad no solo subsiste, sino que los Informes Kroc se muestran progresivamente incapaces para reflexionar sobre el estado real y efectivo de la implementación y, con ello, tampoco resultan aptos para advertir desviaciones y generar alertas tempranas que permitan corregir este proceso contrariando las obligaciones que el propio Acuerdo final le ha encargado a este Instituto (Punto 6.3.2. del AFP).

Advirtiendo estos problemas y en aras de contribuir a un seguimiento complejo e integral del proceso de participación en la implementación del AFP, hemos definido como objetivo metodológico capturar y caracterizar la participación política como un ejercicio de poder (desde abajo). De esta manera, es posible describir, comprender y explicar en qué medida los espacios de participación vinculados a la implementación del AFP (inéditos o que emergen en virtud de nuevas relaciones) se vienen desarrollando para potenciar transformaciones o si son simplemente instrumentalizados para reforzar la dominación y el control.

El Cubo de la participación como metodología

Con base en una idea original de Gaventa (2006) y desarrollada por Vela y Espinosa (2011)5 que intentan traducir en la práctica los alcances del enfoque radical del poder elaborado por Steven Lukes (1974), adoptamos y adaptamos lo que aquí se denomina el Cubo de la participación (CdP).

Metodológicamente se trata de una alternativa para reconocer en lo abstracto y en lo concreto que “la creación de nuevas formas y espacios institucionales de participación no garantiza necesariamente un cambio significativo” si no se transforman las relaciones (de poder) (Gaventa, citado en Vela y Espinosa, 2011, p. 2).

Si bien visualmente se presenta como un Cubo es importante concebir cada uno de sus lados en tanto dimensiones o, mejor aún, un conjunto de relaciones; una escala o continuum lejos de conjuntos fijos o estáticos y en tanto conjunto dinámico, interdependiente y de interrelaciones, pues la variación o cambio en una parte de la escala en una dimensión afectaría otra escala de esa misma dimensión y de las demás dimensiones.

FIGURA 1. El Cubo de la participación

Fuente: elaboración propia con base en el Cubo del poder (Gaventa, 2006).

En el análisis de la participación política referida a contextos específicos un actor puede mantener un poder visible dentro de un espacio (formal) y un nivel específico (nacional), pero puede tener una participación oculta en otro nivel (local) y otro espacio (creado). Por ello, la mirada no puede ser estática. Es necesario entonces analizar las intersecciones existentes entre las dimensiones.

Dado que el poder de la participación (y de la exclusión de ella) tiene un carácter histórico, aun si aparecen nuevos espacios institucionales para la participación, las fuerzas y comportamientos históricos de los actores pueden coparlos e impedir la participación real de los nuevos actores que se incorporan a ellos, pero manteniendo una imagen de ampliación participativa o, si se quiere, simulándola. Esto es, que atendería a un requerimiento formal, mas no sustantivo de la participación.

Como se puede apreciar, el análisis es dinámico y relacional. Con lo cual es imposible marginarlo del contexto espaciotemporal en el que se despliega (sistema sociohistórico de referencia).

TABLA 2. Las dimensiones del Cubo de la participación

Dimensiones del cuboCaracterización

Tipos (o formas), en cuanto a la dinámica o forma como se expresa o manifiesta la participación política en la toma de decisiones

Visible: es una participación observable en decisiones, normas, espacios públicos, instituciones, procesos políticos de toma de decisiones.

Oculto o escondido: se detecta mediante el control que ejerce en la toma de decisiones, fija agenda, pero no es explícito.

Invisible: es más complejo, se manifiesta en la conciencia y en la internalización de la participación o sus déficits; se ejerce desde la ideología, el control de los medios de comunicación y valores, normas sociales, culturales, educación, etc.

Espacios (donde se ejerce la participación política), entendidos como el “dominio de relaciones”, los escenarios posibles para la participación y la acción

Cerrados (o formales): las personas se eligen como representantes, con poca o ninguna consulta y no hay intención de ampliarlos a otros actores. Ejemplos: espacios cerrados propios de la institucionalidad (Consejo de ministros) o cerrados propios de las organizaciones (juntas directivas).

Por invitación: las personas reciben la invitación para incluirse, según reglas ya establecidas. Es una ampliación en la inclusión (formal aunque puede darse como participación real). Se trata de espacios creados por la institucionalidad en los que hay representantes de los otros actores, es decir, allí los otros actores están invitados.

Creados autónomamente por quienes se encuentran en una desventaja en la relación de poder. Ejemplos: por organizaciones sociales en las que participan otros actores por invitación de las mismas.

Niveles en la toma de decisiones y el ejercicio de la autoridad

Local-regional

Nacional

Internacional

Fuente: elaboración propia con base en Gaventa (2006) y Vela y Espinosa (2011).

Criterios del Acuerdo final de paz para el seguimiento al proceso de implementación

Dentro del Punto 6 sobre Implementación, verificación y refrendación del AFP se acordó la creación de un “mecanismo de verificación de los acuerdos”, que incluiría un componente internacional, como parte del “mecanismo de implementación de los acuerdos”.

Este componente se guiaría, al menos, por tres objetivos íntimamente relacionados con el desarrollo entiempo real del proceso de la implementación: 1) la comprobación del estado y avances de la implementación; 2) la identificación de los (eventuales) retrasos o deficiencias del proceso y 3) la generación de oportunidades para el mejoramiento continuo y el fortalecimiento de la implementación.

También establecieron ocho criterios que orientan los procedimientos de verificación, así:

TABLA 3. Criterios orientadores de la verificación de implementación del Acuerdo final de paz

CriterioContenido

Verificación

[…]“será rigurosa en la comprobación del estado de la implementación y puntos de discusión y controversia”.

Objetividad

[…] “todo informe o pronunciamiento que rinda el mecanismo de verifica­ción, estará rigurosamente soportado en datos y hechos”.

Correspondencia

[…] “el esfuerzo de verificación que adelante el mecanismo corresponderá exac­tamente a las materias y contenidos que trata el Acuerdo final y que fueron pactados en la Mesa de Conversaciones, tomando en cuenta criterios de bilateralidad”.

Enfoque diferencial y de género

[…] “se verificará este enfoque en la implementación de cada uno de los acuerdos”.

Enfoque intersectorial e integral

[…] “el proceso de verificación se apoyará en la información suministrada por el componente internacional de acompañamiento, el componente téc­nico y la que suministren los representantes del Gobierno nacional y las FARC-EP, y los voceros de las organizaciones sociales”.

Acceso a la información

[…] “para realizar la labor de verificación, el mecanismo de verificación ten­drá acceso a la información requerida en materia de implementación de los acuerdos, que se encuentre en las agencias, entidades del Estado y mecanis­mos técnicos de recolección de información. La información de carácter confi­dencial será tratada de acuerdo con la normatividad vigente”.

Transparencia

[…] “el componente internacional solicitará al Gobierno nacional y a las agencias que realizan el acompañamiento internacional, para efectos del proceso de verificación, informes sobre los avances de la implementación de los acuerdos, en lo que corresponde a la destinación e inversión de los recur­sos públicos para la implementación de los mismos [...]”.

Territorialidad

[…] “los mecanismos de verificación y monitoreo tendrán especial énfasis en la aplicación regional, departamental y municipal de los acuerdos”.

Fuente:  elaboración propia a partir de AF Punto 6.3. Gobierno nacional y FARC-EP, 2016, pp. 210-211. [énfasis propio]

Además, el AFP estableció taxativamente:

En este mecanismo la verificación consistirá en el análisis de la información recolectada durante el proceso de monitoreo, con el fin de constatar el cumplimiento o no de los acuerdos. Establecerá cuáles son los avances en la implementación, cuáles son los temas en desarrollo y cuáles son los puntos de discusión y controversia, para que producto de esa caracterización y elementos de juicio, soportada en la constatación de datos y hechos, se evalúe el cumplimiento de lo acordado y las medidas de solución que tengan como fin último, su debida implementación. (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016, p. 210) [énfasis propio]

Atendiendo entonces al espíritu del Acuerdo final, es preciso mantener las siguientes claves para una caracterización del proceso de implementación:

1. La comprobación sobre el estado y los avances de la implementación.

2. La identificación y caracterización de las controversias6, es decir, temas, temáticas, momentos o situaciones analizadas como incumplimientos y no cumplimientos (parciales o distorsionados)7 del AFP.

Fases investigativas y criterios de abordaje

Atendiendo a estos elementos teóricos y de procedimiento se diseñó una metodología lo suficientemente robusta que:

1. Permitiera superar las dificultades de los modelos metodológicos con los cuales el mecanismo de verificación y otras instituciones han venido realizando el seguimiento (errático) al estado de implementación del AFP. Como se ha explicado anteriormente, estos no dan cuenta del alcance y las modalidades de participación desplegadas en este proceso.

2. Posibilitara la captura de los atributos y la caracterización del proceso de la participación política como un ejercicio de poder durante la implementación efectiva. Con ello, sería posible describir, comprender y explicar en qué medida los “espacios” de participación vinculados a la implementación del AFP (ya sean inéditos o aquellos que emergen de nuevas relaciones) se fueron desarrollando para lograr transformaciones o si aparecen más como una instrumentalización para el reforzamiento de la dominación y el control sociales.

Ya que nuestra pregunta central de investigación interroga: ¿Qué tanto la implementación del Acuerdo final de paz se ha realizado atendiendo al enfoque de participación (EP) pactado en La Habana? En ese sentido, ¿cuáles espacios han funcionado y cuáles han sido sus alcances? Los resultados del proceso investigativo se concentraron prioritariamente en el cumplimiento (o no) del AFP en relación con el EP. Esta elección también permitía dar cuenta selectivamente sobre el estado y los avances (igualmente, los retrocesos, obstáculos, etc.) de la implementación en componentes clave de lo convenido y estrechamente vinculados con las instancias priorizadas.

A continuación, presentamos de modo muy esquemático el itinerario seguido durante la investigación y que articulamos en torno a dos momentos: heurístico y hermenéutico.

• Momento heurístico

La heurística la entendemos como un momento del proceso de investigación que nos lleva al descubrimiento más que a la demostración de lo descubierto y, por ello, constituye una fase de exploración (empírica).

Para orientar esa búsqueda definimos una serie de criterios de abordaje de las fuentes de conocimiento de los hechos objeto de estudio. Entre otros se destacan:

1.Estudio y caracterización del enfoque de participación en el AFP. La primera tarea consistió en establecer el lugar y el alcance de la participación en el texto del AFP y a partir de ahí reconstruir el enfoque de la participación para la implementación de lo acordado tanto en sus versiones a) implícita (transversal), como b) explícita (Punto 2 del AFP)8. Dentro de las preguntas que circularon en este momento se encuentran: ¿Qué dice el AFP?, ¿cómo se entiende?, ¿qué implicaciones?, ¿cuáles son los espacios de participación propuestos?

2.Priorización de los espacios de la participación. Si bien la participación es el fundamento de todos los acuerdos que constituyen el Acuerdo final y este abre diversos y variados espacios para que las comunidades incidan en el curso de la implementación, existen escenarios que por la centralidad que cobran para la construcción de la paz y por las disposiciones establecidas resultan estratégicos. De ahí que en el curso de la investigación se definieron criterios de selección y priorización de las instancias de participación a las que se haría especial seguimiento: a) la centralidad del programa, política pública o desarrollo normativo para alcanzar los objetivos del AFP; b) los dispositivos de participación contemplados para su implementación; c) el alcance territorial del programa, política pública o desarrollo normativo; d) la diversidad de sujetos sociales y políticos convocados; e) el reconocimiento social al tema y al espacio de participación creado por el AFP; f) avance en el proceso de implementación a cuatro años de su firma (2021 como ventana de observación); g) espacios de participación ciudadana de acuerdo con cada uno de los puntos del Acuerdo final que estuvieran bajo responsabilidad directa del Gobierno nacional; 8) sinergias con otros componentes del AFP y 9) posibilidad de hacer un seguimiento regional del proceso surtido.

3.Criterios sistematizadores sobre los tipos y dimensiones de la participación: acorde con el CdP se establecieron los criterios mínimos de operacionalización para el caso del AFP, en aras de identificar la participación en sus dimensiones relacional y dinámica.

TABLA 4. Operacionalización del Cubo de la participación para el Acuerdo final de paz

Cara del cuboDimensionesOperacionalización AFP

Tipos (formas como se expresa o manifiesta la participación política en la toma de decisiones)

Visibles

Instancias priorizadas: espacios creados institucionalmente y metodologías definidas formalmente. .

No visibles

Verificar si se pueden identificar relaciones o procesos que afecten la participación visible. Resonancias hacia ciertos asuntos difundidas en los medios de comunicación y demás que afecten el desarrollo del proceso participativo.

Espacios (donde se ejerce la participación política)

Cerrados (o formales)

Identificar espacios que definen/determinan la forma como se implementa el EP. Aquí es clave la valoración de la ANT y la construcción de la metodología de PDET; Cómo Viva la ciudadanía y Foro concibieron el proceso del Punto 2; La CSIVI; las oficinas y dependencias de la CEV, entre otros.

Por invitación

Estas son las instancias priorizadas propiamente dichas, a las que las organizaciones y personas pueden llegar por invitación de las agencias coordinadoras del proceso.

Creados autónomamente

Estas saldrían con posterioridad, segunda fase de la investigación, pero hay que ir identificándolas.

Niveles (territoriales)

Locales

Instancias de participación priorizadas que operan en veredas y municipios.

Nacionales

Instancias de participación de alcance nacional.

Fuente: elaboración propia con base en Gaventa (2006) y Vela y Espinosa (2011).

Según estos criterios, se seleccionaron entonces tres instancias de participación para su estudio y caracterización: 1) mecanismos de participación para la construcción de los PDET (1.2.4); 2) espacio de participación de carácter nacional y Comisión de Diálogo para la elaboración de un proyecto de ley de garantías y promoción de la participación ciudadana (2.2.1) y 3) construcción participativa y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo (Pisda)-Asambleas comunitarias (4.1.3.5). En el anexo n.° 1 se presentan las instancias y se cruzan los criterios de selección y priorización para cada una de ellas.

• Momento hermenéutico

La fase hermenéutica sintetizó el momento del proceso de investigación que nos lleva a la comprensión y, luego, la (posible) explicación de los hechos y los procesos.

Para avanzar en la lectura crítica de lo sucedido, establecimos criterios de análisis de las instancias, así:

1.Caracterización de las instancias priorizadas: se planteó una serie de preguntas para estudiar los rasgos generales del espacio de participación: ¿Quién coordina el espacio?, ¿qué metodología propone?, ¿qué actores participan?, ¿a qué se les invita?, ¿qué temas orientan la participación?, ¿cuál es el alcance del espacio?, ¿cómo se construye un dispositivo que garantice que la participación acompañará el proceso de implementación y evaluación de los planes y programas diseñados?

2.Caracterización de actores que participan de la instancia: se estableció un conjunto de preguntas dirigidas a entender el alcance diferenciado de poder de los actores convocados: ¿En qué nivel o niveles el(los) actor(es) ejerce(n) poderes y qué tipo de poder ejerce(n) para potenciar/limitar la participación política?, ¿en qué espacios o escenarios de toma de decisiones se involucran los actores?, ¿qué propósitos considera que tiene o podría tener el actor en cada espacio?9, ¿en qué forma cada actor favorece o limita la acción de la organización o la consecución de los resultados que se propone?

3.Análisis del contexto de la participación política: se planteó una serie de cuestionamientos para definir el contexto del proceso: ¿Cuáles son los principales hechos que han ocurrido en el entorno en el que se desarrolla la participación política? Es importante acordar los ámbitos o áreas en las que se identificarán los hechos (económico, social, político, ambiental, víctimas, etc.) en función de la naturaleza del programa, proyecto o intervención y, en este caso, las instancias priorizadas. ¿De qué manera o en qué aspectos concretos esos hechos pueden favorecer la consecución de los resultados planeados o esperados (participación efectiva)?, ¿de qué manera o en qué aspectos concretos esos hechos pueden limitar u obstaculizar la obtención de esos resultados?, ¿qué actores son clave en esos hechos y, por tanto, en la forma como incidirán en los hallazgos esperados del programa o proyecto o intervención en perspectiva de la participación política?

4.Análisis preliminar del funcionamiento de la instancia priorizada: teniendo como referencia los criterios establecidos en el Punto 6 del AFP se valoraron: a) la correspondencia: el modo como se aplicó el EP y su correspondencia con respecto a lo contenido en el AFP; b) materialización de enfoques: la implementación del EP guardó relación con los enfoques territorial, diferencial y étnico; c) objetividad: la información disponible sobre el EP se soporta en datos y hechos; d) integralidad: el EP atendió a una comprensión integral del AFP o contribuyó a un desarrollo fragmentario del proceso; e) pluralidad: el EP permitió que los diferentes actores participaran del proceso y f) recuperación de propuestas existentes: el EP logró recuperar los acumulados construidos por las comunidades en sus territorios.

5.Caracterización general del proceso de participación: descripción del desarrollo del proceso de participación ciudadana. Comparación entre lo que el AFP concibió y la forma como operó efectivamente en la práctica: metodología, actores convocados, temáticas propuestas, temporalidades, dinámica territorial, productos, controversias, entre otros.

6.Análisis preliminar del proceso de participación en la instancia priorizada: *Identificación y caracterización de las controversias en las instancias y la forma como se resolvieron: a) retrasos y estancamientos: incumplimiento de los plazos proyectados para el desarrollo efectivo de las acciones (inicio, dinámica, etc.), relacionadas con la falta de dinámica institucional (falta de coordinación y articulación); b) dilaciones. Retrasos causados por la falta de iniciativa/voluntad política de responsables o instancias de la implementación; *Cerrojos institucionales que limitan el alcance de la participación; c) inconsistencias y falta de correspondencia. Traducidas en eventos del proceso caracterizadas como distorsiones (interpretaciones que activan hechos contrarios al AFP) e, incluso, simulaciones (voluntad de hacer presentar las distorsiones como implementación efectiva en correspondencia con el AFP).

7.Análisis de la incidencia efectiva de la participación en la toma de decisiones: se formularon estas preguntas guía: ¿Qué tanto se incorporaron a las políticas estudiadas las propuestas comunitarias existentes?, ¿cuál fue el nivel de incidencia efectivo de las comunidades en la toma de decisiones conducentes a la formulación de la política?, ¿qué tanto las políticas diseñadas contemplan estrategias efectivas para la participación comunitaria en la ejecución y seguimiento a los planes y programas?, ¿se valoraron de manera diferenciada las posiciones y propuestas de los sujetos priorizados para la implementación del AFP?, ¿en qué grado y magnitud las políticas acordadas recogen las propuestas presentadas por las comunidades y sujetos priorizados en los escenarios de participación?

8.Balances sobre la participación política: a) definir el resultado registrado en términos de la participación política efectiva, desde los actores en los espacios y niveles; b) enunciar (posibles) indicadores útiles para hacer seguimiento y evaluar los cambios presentados por los actores definidos en los resultados registrados y c) identificar y seleccionar las acciones que se deberían emprender con esos actores, en esos espacios y niveles, para aprovechar o contrarrestar la falta de participación y conseguir su efectividad.

9.Valoración sobre el tipo de participación y las posibilidades en términos de la apertura del pluriverso de la política: se propusieron unas