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- Herausgeber: Editorial Galerna
- Kategorie: Bildung
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2021
Hoy como ayer resulta indispensable revisar la historia y la historiografía de la educación argentina, tanto para orientar las investigaciones que vuelven a tener lugar en las universidades públicas como para abonar las posturas frente a los cambios político-pedagógicos. El vol. IX de esta serie se propone analizar continuidades, rupturas y articulaciones entre la educación de fines del siglo XX y los fuertes cambios del siglo XXI, y también hacer historia en tiempos en los que las políticas adversas a la educación pública plantean diversas formas de desescolarización, la descalificación profesional y la sobreexplotación laboral de los docentes, la sustitución de la educación común por opciones tecnocráticas y meritocráticas, e intentan instalar lecturas que borren cualquier oscuridad del pasado.
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Historia de la educación en la ArgentinaIXAvatares de la educación en el período democrático (1983-2015)
Historia de la educación en la ArgentinaIXAvatares de la educación en el período democrático (1983-2015)
Adriana Puiggrós (dirección)Roberto MarengoPablo PineauSandra CarliFlavia TerigiLidia Rodríguez
Historia de la educación en la Argentina IX : avatares de la educación en el período democrático, 1983-2015 / Adriana Puiggrós... [et al.] ; dirigido por Adriana Puiggrós. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Galerna,
Archivo Digital: descargaISBN 978-950-556-802-4
1. Historia de la Educación. I. Puiggrós, Adriana, dir.
CDD 370.982
© 2021, Adriana Puiggrós
©2021, RCP S.A.
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna, ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopias, sin permiso previo del editor y/o autor.
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Inscripción ley 11.723 en trámite
ISBN edición digital (ePub): 978-950-556-802-4
INTRODUCCIÓN
La Historia de la educación en la Argentina es una obra que comenzó a publicar Editorial Galerna en 1991 y cuyo último volumen fue terminado en 1996. Casi dos décadas después estamos presentado el noveno tomo, que abarca desde 1983 hasta 2015, respondiendo a la demanda de investigadores, docentes y estudiantes de analizar continuidades, rupturas y articulaciones entre la historia de la educación del siglo XX y los fuertes cambios que ocurren en el siglo XXI. Los textos incluyen referencias necesarias tanto a la dictadura militar, como antecedente, como a hechos educativos recientes.
La colección de la cual forma parte este nuevo libro fue iniciada en los años en los que todavía vivíamos el clima del retorno a la democracia, y resultaba indispensable realizar una revisión de la historia y de la historiografía de la educación argentina, tanto para orientar las investigaciones que volvían a tener lugar en las universidades como para abonar las posturas frente a los cambios político-pedagógicos que acompañaban la reinstauración de la institucionalidad. La producción de los ocho tomos que anteceden al presente contó con la participación de universidades de todo el país, fue motivo de organización de grupos de investigadores de historia de la educación y produjo intercambios y eventos que se siguieron sucediendo en todos estos años.
Es bueno hacer historia en tiempos en los que intenta instalarse la idea de un viraje capaz de borrar cualquier oscuridad del pasado, idea apoyada también en el clima de las nuevas formas culturales posibilitadas por la tecnología y por las nuevas configuraciones económicas y geopolíticas que afectan las finalidades y modalidades de la educación.
La indagación de lo acontecido en las décadas que sucedieron a la dictadura militar (1976-1983) es materia de interés de numerosos investigadores, tesistas y estudiantes, así como de proyectos que se desarrollan en casi todas las instituciones de educación superior. Así es como se han abierto líneas de investigación que están aportando nueva información e interpretaciones sobre el período. Este libro, que abarca algunos aspectos, tiene el sentido de dar continuidad a las líneas de análisis planteadas en los tomos anteriores. Mientras el primero de ellos se interesó en los momentos fundadores del sistema escolar argentino, la escritura del actual termina cuando una política adversa a la educación pública plantea opciones de desescolarización, descalificación laboral y profesional de los docentes y sustitución de la educación común por opciones meritocráticas.
Durante el trabajo de investigación y escritura, los autores debimos cuestionar presupuestos que son comunes en el recuerdo de los acontecimientos recientes, pero que cobran otras dimensiones o sentidos en series históricas prolongadas. Esa situación es especialmente estimulante cuando, como en el caso de los autores, se han tenido distintas responsabilidades académicas y político-educativas: el compromiso como investigadores obliga a revisar y documentar acontecimientos de los cuales han sido actores.
El libro comienza con un panorama general de las políticas educativas del período abarcado: el texto de Adriana Puiggrós, titulado “Dolores, tragedias y esperanzas en la educación argentina (1973-2017)”, analiza la política educativa de la dictadura, las resistencias que se registraron y las plataformas electorales para las elecciones de 1983 hasta llegar al Congreso Pedagógico Nacional dos años después. Sostiene que en ese evento se gestaron las bases de las reformas que sufriría el sistema educativo en la década siguiente. Aborda las luchas de los docentes, la introducción de las políticas neoliberales y las discusiones que se produjeron en la Convención Nacional Constituyente de 1994. Finalmente, se ocupa de temas como el derecho a la educación, la inclusión, el financiamiento de la educación y la relación del gobierno con los docentes durante el último gobierno nacionalista popular, para concluir en un breve avance sobre la restauración neoliberal y sus nuevas características.
En el capítulo “El Consejo Federal de Educación: posibilidades y alcances del federalismo educativo (1990-2003)”, Roberto Marengo se ocupa de repasar la institucionalidad implementada en el período haciendo hincapié en el interjuego de poderes instituidos y en los acuerdos federales alcanzados en el Consejo Federal de Educación. Según el contenido del trabajo, este organismo fue adquiriendo un protagonismo equivalente al Consejo Nacional de Educación en los diferentes momentos de su funcionamiento, hasta alcanzar en la actualidad un lugar rector del sistema nacional con dos características particulares: el carácter vinculante de sus decisiones y el procesamiento de acuerdos con la participación de las provincias. El contenido de las decisiones y las tendencias de las políticas propias del período procuran brindar un panorama del escenario y los argumentos en el cual se debaten las políticas educativas nacionales.
En su trabajo “La educación secundaria argentina 1983-2015”, Flavia Terigi analiza el proceso histórico de este nivel educativo en el período, que comenzó con algunas medidas tendientes a modificar el autoritarismo en las formas de control de la población adolescente y que presenta luego dos reformas estructurales en el marco de sendas ampliaciones de la obligatoriedad escolar: la modificación de la organización de niveles con la Ley Federal de Educación en 1993, el retorno al nivel secundario como estructura institucional con la Ley de Educación Nacional en 2006. El trabajo sostiene como hipótesis que, aunque distintas iniciativas gubernamentales han asumido como problema los efectos de la tradición selectiva y elitista en la neutralización de los procesos de expansión que estaban produciéndose en el nivel desde el primer gobierno peronista, aspectos sustantivos del modelo tradicional de la educación secundaria han quedado relativamente intactos. Todo ello se considera en un marco de profundas transformaciones en la experiencia adolescente en Argentina, que pone en cuestión la propuesta educativa de la escuela secundaria. Se analizan las principales iniciativas del período y se encuentran señales de estancamiento en la capacidad de este nivel educativo de asegurar el completamiento de los estudios.
En el capítulo “El orgullo de enseñar. Formación y trabajo docente en la historia argentina reciente”, Pablo Pineau se ocupa de “la cuestión docente” en el período desde tres registros que buscan dar cuenta de sus dimensiones materiales y simbólicas, y sobre la que hubo y hay mucho consenso en su importancia y mucho disenso en las políticas y medidas a implementar. En primer lugar, la “Formación inicial”, mediante la cual se adquieren los saberes y credenciales básicas para el ejercicio laboral. En segundo lugar, la “Formación en ejercicio”, llamada tradicionalmente “capacitación” y con notorio crecimiento en el período estudiado, y en tercer lugar con las “Condiciones laborales de ejercicio”, en el que se destaca el lugar ocupado por las entidades sindicales.
En “La cuestión de la infancia en democracia (1983-215). Entre la restitución de derechos y las luchas contra las desigualdades”, Sandra Carli recorre el largo período de la inestable democracia argentina a partir de la pregunta por la cuestión de la infancia desde una perspectiva que considera la relación entre distintas temporalidades y escalas. Partiendo del análisis del uso recurrente de la metáfora familiar en los discursos presidenciales del período, indaga las distintas conceptualizaciones sobre los niños y niñas de padres que fueron secuestrados o desaparecidos. Luego reconoce los avances y retrocesos de la educación de la primera infancia. Por último, reconstruye los alcances y sentidos de las políticas sociales destinadas a la infancia, poniendo el foco en la problemática de la niñez de la calle como síntoma de la crisis del modelo de integración social en la Argentina.
Lidia Rodríguez aborda lo que considera los principales aspectos de las políticas públicas y del campo de la educación popular en el período considerado en el tomo en el trabajo titulado «Educación de adultos/as: entre sueños revolucionarios y utopías de radicalización democrática». Inicia con una introducción conceptual para ubicar la perspectiva y con el señalamiento de algunos puntos anteriores al golpe militar de 1976, por la importancia que tuvieron en el desarrollo de la modalidad. Luego ubica procesos de política pública y las luchas que generaron y, por otra parte, se refiere al de las propuestas generadas desde la sociedad civil, más vinculadas al trabajo territorial, durante las presidencias de R. Alfonsín, C. Menem y De la Rúa. Finalmente, ubica el proceso kirchnerista, donde los espacios del Estado y las acciones de los movimientos sociales tendieron a articularse, por lo cual la escritura se organiza en torno a las propuestas de gestión y los programas desde el gobierno. La autora hace una selección de los problemas que presenta el amplio campo pensando en el futuro de la educación de adultos en el nuevo escenario argentino y latinoamericano.
Este libro contiene visiones de carácter nacional, de modo que esperamos que abra la posibilidad de que prosigan investigaciones de los historiadores de las distintas jurisdicciones. Asimismo, debemos decir que los autores, quienes participaron en otros tomos de esta obra, alentamos a investigadores de las nuevas generaciones a continuarla. Debemos agradecer a numerosas personas que accedieron a colaborar con sus recuerdos, testimonios y archivos, así como a la editorial Galerna, que impulsó la escritura de este nuevo volumen.
Los autores
DOLORES, TRAGEDIAS Y ESPERANZAS EN LA EDUCACIÓN ARGENTINA (1973-2017)
Adriana PuiggrósLa pedagogía de la dictadura
El régimen dictatorial autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional” (1976-1983) tuvo como prólogo el gobierno constitucional del Frente Justicialista de Liberación que había suspendido, durante la presidencia de María Estela Martínez de Perón (1974-1976), la política educativa popular de los gobiernos anteriores del mismo signo encabezados por Héctor J. Cámpora y Juan D. Perón, y comenzado la persecución y asesinato de dirigentes, docentes y estudiantes.
En 1976, la dictadura presidida por el Gral. Jorge Rafael Videla encontró el campo educativo arado para desplegar una política educativa retrógrada y represiva que continuó en las siguientes gestiones de los generales Roberto Viola, Leopoldo F. Galtieri y Reynaldo Bignone. (1)
Durante todo el gobierno dictatorial primó la convicción de la inutilidad de la inversión en educación para las grandes mayorías, más allá de la educación básica, y la valoración meritocrática de los sectores privilegiados. Sin producir modificaciones estructurales en el sistema, la dictadura terminó de transferir las escuelas primarias a las provincias (ley de facto 21.809/78 y 22367/80), (2) en tanto imponía la persecución, expulsión, desaparición y asesinato en las instituciones de educación pública. Los efectos de la demonización del sujeto popular que produjo la dictadura sobre la memoria histórica y biográfica, la valorización de la política y de los espacios públicos afectó a la cultura de la sociedad con una profundidad que puede medirse en el espejo de la restauración conservadora de fines de la segunda década del siglo XXI.
Sin duda, la dictadura de 1976-1983 fue una expresión militar-cívico-empresarial-eclesiástica, y en ciertas y distintas medidas de sectores no desdeñables de la sociedad. Las rupturas del orden constitucional como el estado de sitio, la suspensión de la vigencia de la Constitución nacional, el golpe de Estado militar, o una suerte de “estado de excepción” (Agamben, 2004) que ejecuta acciones ilegales desde gobiernos surgidos por vías electorales necesariamente requieren de algún tipo de consenso de sectores sociales relativamente amplios.
La anterior evidencia nos enfrenta con la necesidad de analizar las posibles líneas de continuidad o fracturas entre la cultura escolar que en tomos anteriores de esta serie hemos denominado “normalizadora”, y dejar planteada la hipótesis de su posible carácter funcional a las políticas educativas de la dictadura. Pero es posible encontrar, incluso en ese período, cierta dosis de relativa autonomía de docentes democráticos dentro de las aulas. Cabe indagar el destino de la corriente normalista que denominamos “democrático-radicalizada” (Puiggrós, A., 1990), cuyas huellas se vuelven a encontrar en los momentos finales de la dictadura, sobre todo en el movimiento gremial docente en reconstitución.
Las sucesivas gestiones de la dictadura atendieron los problemas del sistema escolar de manera distinta, aunque no menos represiva. Juan Carlos Tedesco observó “un significativo nivel de incongruencia entre la conducción educativa y las restantes, en materia de educación”. Anotó que entre las gestiones de los sucesivos ministros no hubo coherencia, sino que “el eje del acuerdo estuvo más en aquello que era preciso destruir que en la definición, con sentido positivo, de un nuevo modelo curricular.” (Tedesco, 1983: 26) El autor señala la contradicción entre la filosofía personalista y la ideología de mercado que propugnaban quienes conducían la economía. Esa brecha se hizo evidente con la destitución del primer ministro de educación del régimen, Ricardo Bruera, cuya osada operación discursiva concitó cierta opinión pública favorable, pues sectores que tenían puntos de acuerdo no confesados con el gobierno dictatorial encontraron, en el lenguaje pedagógico usado por el ministro, un tema por el cual dar crédito al gobierno. (3) El personalismo destaca a la “persona humana” en el sentido evangélico, en consonancia con la afirmación de la pertenencia occidental y cristiana. Es una teoría elaborada por el educador español Víctor García Hoz, (4) que otorga centralidad a los niños, a los que dice educar para su autocontrol, como meta de un proceso que comienza con la imposición del orden para luego alcanzar una educación con libertad. Bruera siguió esa directiva: fue en su gestión cuando se comenzó el Operativo Claridad y se asesinó a estudiantes secundarios en la Noche de los Lápices. (5)
El intento de Bruera de envolver la represión en un discurso pedagógico atractivo duró poco más de un año, pero es significativo que el personalismo pusiera el eje en el alumno y no en el maestro: en un comienzo, la “técnica” de la dictadura no fue perfeccionar la intervención autoritaria del docente, sino poner el énfasis en el sujeto alumno para socavar el lugar del sujeto docente. Pueden sospecharse dificultades para controlar al conjunto de maestros y profesores, incluidos los “normalizadores”.
El ministro Bruera fue reemplazado por Juan José Catalán, un abogado especializado en economía que enfocó su gestión en el reparto a los docentes de manuales para detectar subversivos y anunció un plan para reducir universidades públicas, entre otras medidas. Buscando una gestión que se sostuviera tanto en la represión como en la imposición de una pedagogía integralista, los sectores más conservadores de la Iglesia católica lograron la expulsión de Catalán y el nombramiento como ministro de Educación del abogado Juan Llerena Amadeo, profesor de la Universidad Católica Argentina, secretario de la Corporación de Abogados Católicos San Alfonso María de Ligorio. Llerena Amadeo, que había ejercido como subsecretario de Educación del ministro José María Astigueta durante la dictadura del Gral. Juan Carlos Onganía, elaboró un proyecto de ley de educación de carácter privatizador y proyectó la derogación de la ley 1420 de 1884, que había establecido la educación común, gratuita y obligatoria; procedió al cierre de la Universidad de Luján como parte de un plan de clausura de las universidades públicas (que no pudo cumplir) e impulsó una nueva ley universitaria que, sancionada en 1980, impuso el arancelamiento, cupos máximos y examen de ingreso selectivo y eliminatorio en las carreras universitarias.
La competencia entre posturas de corte tradicionalista y otras modernizantes y tecnocráticas estuvo presente durante toda la dictadura. Carlos Alberto Burundarena, quien reemplazó a Llerena Amadeo al asumir Roberto Viola la presidencia de la Nación, era un ingeniero en telecomunicaciones que había sido rector de la Universidad Tecnológica Nacional. Pretendió dar una orientación tecnocrático-desarrollista a la educación, lo que estaba en franco contraste con la política económica monetarista del gobierno. Su sucesor, Cayetano Licciardo, ministro de Galtieri, fue un economista ligado a la Acción Católica Argentina que había ejercido como ministro de Hacienda y Finanzas durante la gestión dictatorial del Gral. Alejandro A. Lanusse y como decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Las fluctuaciones entre fundamentalismo tradicionalista y modernización tecnocrática ponen en evidencia la falta de orientación y las contradicciones del bloque gobernante, más allá del acuerdo en la “estrategia represiva” combinada con la “estrategia discriminadora” (Pineau, 2006: 74) destinada a crear “circuitos de escolarización” (Braslavsky, 1985) cuyos rastros siguen produciendo efectos hasta el presente.
Un componente importante fue la reinterpretación ad hoc de avanzadas teorías psicológicas, en particular del constructivismo. Su aplicación como didáctica sin tener en cuenta las diferencias epistemológicas entre uno y otro tipo de abordaje influyó en la formación de los pedagogos desde varias universidades públicas y privadas desplazando en alguna medida al conductismo, presente desde la dictadura del Gral. Juan Carlos Onganía, sin que se abandonara el personalismo. (6) La versión del constructivismo utilizada extremaba la rigidez de las etapas evolutivas de la inteligencia, desalentaba la enseñanza a favor del desarrollo natural e individual y excluía el factor social en la explicación y la solución de las diferencias en el aprendizaje. En la traducción pedagógica de aquellas ideas, se inscribió también una interpretación hiperindividualista del pensamiento de la Escuela Nueva, pese a que el interés de esa corriente en promover la actividad del niño nunca se desligó ni de la enseñanza, ni de la vida social escolar. Cabe notar nuevamente la afinidad de una pedagogía exaltadora de la personalidad del niño y del factor individual en el mérito escolar con las expectativas de sectores medios y altos. Al mismo tiempo, ya se notan síntomas de la crisis de la responsabilidad de los adultos en la educación, con la consiguiente desvalorización de la enseñanza y del enseñante. Se trata de una contradicción respecto al éxito de aquellas expectativas, pero también es una justificación de la impotencia ante los cambios de las relaciones intergeneracionales que se busca resolver depositando amablemente el cometido en los alumnos y la culpa del fracaso en los adultos docentes. (7)
La mayor parte de los partidos políticos incluyeron la defensa de la escuela pública en sus plataformas. Pero si la represión marcó el miedo a la memoria y al pensamiento en varias generaciones, la pedagogía “amable” había colaborado en sentar las bases del vaciamiento tanto de la herencia de 1880 como de los logros del nacionalismo popular en la educación. Y contribuyó a preparar el terreno para la educación como mercado.
La construcción de escuelas durante la gestión del brigadier Osvaldo Cacciatore como interventor del gobierno dictatorial en la ciudad de Buenos Aires fue un gesto adecuado a la estética de sectores medios porteños y a los negocios de los más importantes estudios arquitectónicos privados (Pineau, 2006: 79). En el mismo sentido puede interpretarse el nombramiento del crítico teatral y periodista Kive Staiff, un hombre de ideas liberales, al frente del Teatro Municipal Gral. San Martín de la ciudad de Buenos Aires. Staiff había ocupado ese cargo durante el gobierno de Lanusse, entre 1971 y 1973 y desde 1976 hasta 1989, y regresaría entre 1998 y 2010.
Las representaciones político-educativas y estéticas de los sectores medios, especialmente urbanos y de la ciudad de Buenos Aires, requieren ser estudiadas cuidadosamente para entender la trama sociocultural que se condensó durante la dictadura y cuya herencia aporta hoy a la política neoliberal.
Resistencias educativas durante la dictadura
El interés por alternativas pedagógicas ha guiado buena parte de nuestras investigaciones anteriores, y tales aconteceres vuelven a asomar cada vez que encaramos sucesos dañinos para la educación.
Numerosas expresiones contrarias a la política educativa oficial fueron incrementándose en el período dictatorial, con enorme mérito por parte de sus protagonistas. También se cuentan las advertencias provenientes del propio bloque de poder y de diarios liberal-conservadores, como La Nación y La Prensa, frente a la política de privatización educativa: el acuerdo social de sostener la educación pública sellado en la década de 1880 todavía tenía alguna vigencia. En las filas de la Iglesia surgieron voces de denuncia sobre el ataque a los derechos humanos en las instituciones educativas y asomaron posturas liberal-católicas entre algunos obispos. También se expresaron la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Delegación de Asociaciones Israelitas Argentinas (DAIA) y más adelante la Federación Universitaria Argentina. En los últimos años del régimen, existieron organizaciones como la Comisión Permanente en Defensa de la Educación (COPEDE), el Congreso Nacional de la Educación y las actividades educativas del Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ), entre otras. La magnitud de la represión y el retroceso intelectual impuestos determinaron que las voces se concentraran en la defensa de los aspectos más elementales de la educación. Las asociaciones destinadas a la búsqueda de los desaparecidos, el rescate de los niños secuestrados y la defensa de los presos políticos, como Madres y Abuelas de Plaza de Mayo y más adelante Hijos, realizaron una tarea pedagógica profunda que impactó en la cultura argentina, mucho más allá de la educación formal (Mignone, 2016: 261).
Diversas formas de expresión contra la dictadura emergieron durante el gobierno dictatorial del Gral. Viola, gestándose una vida clandestina de publicaciones, actividades estudiantiles y resistencia pasiva de los docentes a aplicar las normativas dictatoriales, hasta alcanzarse, en vísperas de la guerra de Malvinas, un nivel interesante de producción gráfica, musical, teatral y de comunicación política.
Después de la derrota argentina retornaron al escenario público las fuerzas políticas interesadas en lograr una salida civil a la crisis que vivía el país. El agrupamiento más importante se denominó Multipartidaria. Esta organización fue fundada el 23 de junio de 1982 por la Unión Cívica Radical, el Partido Justicialista, el Partido Intransigente, el Partido Demócrata Cristiano y el Movimiento de Integración y Desarrollo, y poco después se sumaron otros partidos. La búsqueda por parte de la Multipartidaria de un equilibrio entre fuerzas y temas, que permanecían (y permanecen) irresueltos a través de largas décadas de la historia nacional, tuvo una importancia crucial para el futuro de la educación. En tal sentido fue el acuerdo entre las fuerzas políticas y la Iglesia, cuyo profundo compromiso con la dictadura aún no se mencionaba. El documento de la Multipartidaria denominado “Convocatoria al país”, emitido el 28 de agosto de 1981, dio por iniciada la etapa de transición hacia la democracia. El texto finalizaba con la siguiente frase: “Bajo el lema del episcopado argentino: la reconciliación nacional”. Pero el propio documento aclaró que ese objetivo no podría alcanzarse “si no es sobre la base de la verdad” (Multipartidaria, 1982).
El discurso de la Multipartidaria contiene el desplazamiento desde la ideología liberal-autoritaria de la dictadura al liberalismo democrático hacia el que se había inclinado la mayoría ciudadana. Llevaba también los vectores de la cultura política que guio a la sociedad argentina en el pasaje al neoliberalismo. Siguiendo el razonamiento de Gambarota (2017), son muchos los problemas que se obvian en los tres textos de la Multipartidaria, con un motivo razonable, el cual era unir todas las fuerzas sociales y políticas antidictatoriales.
La acción de la Multipartidaria fue un gran acto político-pedagógico, más limitado que los mensajes de las Madres, las Abuelas y demás organizaciones que denunciaban el terrorismo de Estado. Propuso las elementales medidas educativas que sugería el sentido común democrático liberal, lo cual no era poco ni debe desvalorizarse, teniendo en cuenta el terror del que se trataba de salir. Pero no obsta para que analicemos los efectos del mecanismo de negación que menciona el mismo autor, que fue de particular importancia para la educación de varias generaciones, y postergó la reforma institucional y legal que requerían el sistema escolar y la educación superior. En décadas posteriores, los mismos problemas educativos, sin haber encontrado su solución, quedarían rebasados por nuevos conflictos.
El caso paradigmático es el de la relación Estado-Iglesia-Educación. El documento de la Multipartidaria propone un equilibrio entre el Estado, la Iglesia, la familia, las Fuerzas Armadas, las empresas, los sindicatos y otras agrupaciones. Poco después, en los programas elaborados por los partidos políticos para las elecciones de 1983, tomaron alguna fuerza opiniones favorables a la responsabilidad principal del Estado en materia de educación, pero es difícil distinguir la actualización posdictatorial de la tradición democrática argentina en términos retóricos de las opiniones reales gestadas durante el terrorismo de Estado. Ese es también un inconveniente para valorar el peso de la opinión social de la época acerca de la inminente apertura de las puertas de la educación a un nuevo actor, que ya era el mercado.
Desde las plataformas electorales de 1983 hasta el Congreso Pedagógico
El vínculo de la dictadura con aquellos sectores medios que había atraído con un discurso pedagógico-cultural seductor (con lenguaje pedagógico o tecnocrático) fueron líneas de la política educativa nacional que trascenderían esa circunstancia, en el acápite de educación de sus plataformas para las elecciones de 1983.
Es de destacarse que la UCR y el PJ evitaron expresarse de manera directa acerca de los docentes y estudiantes asesinados o desaparecidos y acerca de la manipulación ideológica de la educación; lo hicieron de manera genérica contra el autoritarismo político-educacional con enunciados como el siguiente: “Expresiones políticas y estrategias formuladas por los gobiernos militares han tenido un carácter disolvente, de gran generalidad y escasa profundización”, y acentuaron la crítica a la burocratización del sistema educativo (PJ, 1983: 90).
Los partidos fueron explícitos en la necesidad de refundar la educación sobre bases constitucionales. Coincidieron en rechazar el individualismo y la segregación; prometieron erradicar el analfabetismo, extender la obligatoriedad escolar al nivel inicial y mejorar la educación de adultos, así como implementar la educación permanente. La educación científico-técnica, la introducción de la informática y la vinculación de la educación con los medios de comunicación fueron otros puntos de coincidencia.
También se comprometieron a normalizar las universidades y derogar el arancel. Se trataba de una fuerte demanda de la mayor parte de la clase media, incluido ese sector fluctuante que ha determinado en varias ocasiones el triunfo o el sostenimiento de uno u otro partido o régimen político en el gobierno y que, cuando no había manifestado su apoyo, al menos había tolerado las intervenciones de las universidades en 1974 y 1976.
Entre los partidos identificados con la Multipartidaria había consenso en un proyecto educativo modernizante-democratizador. Usando sus particulares lenguajes, la Unión Cívica Radical (UCR), el Partido Justicialista (PJ), el Partido Intransigente (PI) y el Partido Comunista (PC) advirtieron la subordinación de la educación a la economía monetarista (el PJ ya se refiere al “neoliberalismo”) (Bittel, en PJ, 1983: 20).
Desde 1982 la UCR realizaba actividades vinculadas con la educación, la ciencia y la tecnología en el Centro de Participación Política (Camou, A; Tortti, C.; Viguera, A., coord., 2007) fundado por la tendencia interna denominada Movimiento de Renovación y Cambio, que lideraba Raúl Alfonsín. Este movimiento diseñó la propuesta educativa electoral de acuerdo con las prioridades de consolidación de la democracia, el logro de la estabilidad institucional, el desarrollo socioeconómico y la justicia (UCR, 1983). Los radicales consideraban a la educación una condición para recuperar nuestra identidad y reconstruir la Nación. Desde su postura liberal, optaron por el restablecimiento de la ley 1420, de 1884, y la ley 1597 de 1885, denominada ley Avellaneda. El radicalismo manifestó la voluntad de que se dictara una ley general de educación y prometió elevar el presupuesto educativo al 25% del presupuesto nacional. Respecto a la universidad, fue consecuente con la tradición reformista, y agregó la gratuidad, que había sido una medida tomada por el peronismo en 1949; también se comprometió a estimular la formación libre de asociaciones estudiantiles.
El gobierno de Raúl Alfonsín recibió la pesada herencia de ortodoxia económica, un Estado atado a la deuda externa, debilitadas las instituciones políticas y civiles y un pueblo empobrecido. Reubicó la política educativa en la tradicional línea democrático-liberal y reforzó el papel del Estado, pero una lógica educativa individualista y privatizadora ya había calado hondo, especialmente en los sectores medios, en tanto gente del pueblo acudía a las escuelas de las parroquias y dejaba a los más chicos en jardines de bajo costo, poniendo en evidencia la carencia de instituciones de educación inicial y escuelas de tipo público. En las radios, las revistas, los diarios, la televisión y en el poderoso “boca a boca”, la educación era un tema de conversación cotidiana, en un clima de repolitización. Sin embargo, ya se hacía evidente el desprestigio por lo público en su sentido más abarcador y la preferencia por una supuesta neutralidad de las disciplinas asociadas a la pedagogía, que pasó a formar parte del acervo de varias capas sociales, y permanece.
Como ha escrito Pablo Pineau:
Las propuestas basadas en la espera, en el cuidado extremo, en la negación de la transmisión, en la confirmación de los destinos sociales prefijados, en la competencia sobre la cooperación, en psicologismos y didactismos asociales, en pedagogías restauradoras de valores perdidos siguen patentes en nuestras aulas y nuestros claustros universitarios (Pineau, 2006: 109).
Uno de los primeros decretos de Raúl Alfonsín (8) fue la creación de la Comisión Nacional de Alfabetización Funcional y Educación Permanente (CONAFEP) en el Ministerio de Educación y Justicia (Decreto No. 2308/84), declarando el Plan de Alfabetización “de emergencia nacional y prioritario”. (9) La gestión del plan fue concedida al grupo conservador del partido. En las universidades, el nuevo gobierno dispuso restituir las cátedras a los docentes expulsados y derogar el examen de ingreso, el arancel y los cupos, acorde con su promesa electoral. En relación con la estructura del sistema escolar, optó por conservar la forma tradicional, con una mayor articulación entre la enseñanza secundaria general y la enseñanza técnico-profesional.
La UCR eludió abordar de manera directa la cuestión de la enseñanza religiosa, tanto en su programa como durante su gobierno, siguiendo la estrategia de la ley 1420 (Puiggrós, A. 2017). En su programa, exigió control estatal sobre la educación privada, pero desde el gobierno no realizó ninguna modificación respecto a lo establecido.
La Iglesia presionaba al gobierno con el objetivo de no perder el poder alcanzado en el aparato educativo, avanzar en la imposición de la enseñanza religiosa y conseguir más aportes estatales para sus instituciones de educación que, sumadas a las de otros signos religiosos o particulares laicas, ya constituían un poderoso subsistema.
La educación privada venía creciendo desde finales del peronismo. Entre 1958 y 1998 se cuadruplicó la matrícula de la educación primaria y se sextuplicó el nivel medio, del sector privado (Gamallo, 2015; Narodowski, Moschetti, Gotau, 2017; MECCyT, estadísticas). Es una de las razones para preguntarse cuán importante era para la mayoría de los votantes de Alfonsín la defensa de la escuela pública. Una significativa parte de los adultos que había cursado estudios durante la dictadura optaba por mandar a sus hijos a escuelas particulares, y es probable que el Plan de Alfabetización fuera de menor interés para ellos que la democratización de las universidades públicas, su tradicional reducto. La sinceridad de la defensa de la escuela pública tendía a reducirse a los sectores progresistas, las generaciones mayores, los docentes y el discurso constitucional-democrático de partidos políticos.
Las diversas tendencias del Partido Justicialista emitieron opiniones coincidentes respecto a la necesidad de contar con un proyecto nacional para elaborar el proyecto educativo: una ecuación inversa a la que planteaba la UCR, que apostaba a la educación como motor del desarrollo. Los conceptos de “ser nacional”, identidad cultural argentina y latinoamericana, liberación o dependencia, cristianismo, antirracionalismo, espiritualismo, así como las referencias históricas al federalismo, a la resistencia y a la proscripción del peronismo, habitaron casi todos los documentos y discursos. Asimismo, se afirmó la vigencia de la “tercera posición”, símbolo de la política internacional del Gral. Perón, que buscaba un lugar equidistante del imperialismo norteamericano y del campo socialista. La educación fue imaginada entre esos límites. La lucha por la “descolonización pedagógica” (adoptando el término usado por Arturo Jauretche) fue ligada al papel de la educación en la recuperación de la justicia social y de la soberanía cultural.
En el PJ hubo diferencias ideológicas de importancia para la escritura de su programa educativo. La tendencia llamada Renovación Peronista (10) valorizó la democracia, aunque la reinterpretó de manera crítica de la acepción liberal y la consideró abstracta si no se alcanzaba la liberación nacional contra la dependencia. En 1985, un grupo de militantes de la Renovación fundó un centro de estudios (CEPARJ) con vistas a la elaboración de la plataforma electoral de Antonio Cafiero como candidato a la gobernación de la Provincia de Buenos Aires. El documento que emitió vincula la educación con la justicia social, con la descentralización y desburocratización administrativa y con la participación popular en la definición de políticas de gobierno.
El sector del peronismo llamado ortodoxo descalificó la discusión sobre la democracia, a la vez que otorgaba prioridad a los valores trascendentes, la cultura hispánica y la lucha contra la penetración antinacional anglosajona. Los “renovadores” defendían la obligatoriedad, la enseñanza pública, gratuita, científica, vinculada al trabajo y el control del subsidio a la enseñanza privada. La derecha peronista hacía hincapié en valores y en la “trascendencia”, una categoría esgrimida firmemente por la Iglesia católica.
La postura oficial surgió del Primer Congreso de Cultura y Educación del PJ, realizado en agosto de 1983. En el proyecto de plataforma electoral de la Comisión de Cultura y Educación se perfiló el diseño de la educación formal: planeamiento de la descentralización y regionalización, documento curricular básico de carácter nacional abierto a adaptaciones regionales, escuelas albergues o nuclearización, escuelas de frontera, hogares escuela siguiendo el programa de Evita.
En el documento no aparece un acuerdo unánime acerca del papel principal o subsidiario del Estado. Este llega a desdibujarse en el informe de algunas comisiones del evento, ocupando su lugar “el sistema educativo formal, la Iglesia y la familia” (PJ, 1983: 67). En el mismo párrafo hay una referencia que es compartida por los distintos sectores: la acción educativa no puede agotarse en aquellas instituciones, sino que requiere continuarse en clubes, cuarteles, sindicatos, asociaciones y medios de comunicación. El concepto de “comunidad organizada”, importante en la construcción discursiva peronista, resuena frecuentemente en las propuestas de 1983, así como el papel conductor del Estado.
En la propuesta del PJ no hay solo una postura pedagógica, sino el despliegue de una discusión de la cual no fue ajena el radicalismo, aunque no aparezca con la misma claridad en los documentos de la UCR. En el mencionado Congreso del PJ, se coincide en la necesidad de una reforma curricular que combine lineamientos nacionales con contenidos provinciales y en el dictado de contenidos mínimos comunes para el ámbito nacional. En una de las comisiones se aconseja “un plan curricular básico, estructurado en base a objetivos” y al mismo tiempo se propone que “el aprendizaje sea activo y enmarcado en lo grupal, que tienda a armonizar la realización personal con la función social, dando prioridad a lo formativo por sobre lo meramente informativo” (PJ, 1983: 74).
La reforma estructural del sistema escolar que se concretó una década después, durante el gobierno de Carlos Saúl Menem, aparece delineada por el PJ en la campaña electoral de 1983, aunque aquel gobierno la usaría como punto de partida hacia un destino inverso al de justicia social, fundamento del peronismo. En 1983 primó una alta valoración del planeamiento, término que en esos años presidía las directivas de la Unesco y a la vez coincidía con la vocación planificadora de los gobiernos peronistas. El PJ propuso un sistema educativo nacional a la vez que federal, caracterizado por su “unidad normativa y planificadora (concepción centralizada) y ejecución descentralizada en el ámbito regional y local” (PJ, 1983: 91), así como concluir totalmente la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias, advirtiendo que no se traspasarían a los municipios. La política unitaria, expresada especialmente por la ley Lainez de 1905, quedaría pocos años después desplazada por un federalismo motivado en la reducción del Estado nacional e intereses partidarios antes que en el fortalecimiento político educativo de las provincias.
El Ministerio de Educación de la Nación fue reubicado como un órgano de planeamiento, coordinación y consulta con la opinión pública y las asociaciones civiles. Y adviértase que la modernización completa de los procesos de evaluación fue una de las principales tareas que se le adjudicaron. El Consejo Federal de Educación sería asesor y consultivo y “la herramienta político-ideológica para el logro de la regionalización del sistema educativo” (PJ, 1983: 93). En cuanto a la escuela media, propone ligarla a la educación laboral, así como fortalecer las escuelas técnicas, las escuelas fábrica y las escuelas sindicales.
También en este caso hay una anticipación de la reforma menemista, porque se propone modificar el bachillerato estableciendo una etapa común y luego salidas laborales. En cuanto a los docentes, el PJ insiste en la crítica al normalismo liberal y en el establecimiento de la agremiación obligatoria; propone atender inmediatamente las reivindicaciones del sector.
La defensa innegociable de la responsabilidad principal del Estado y del laicismo fue encarada por el Partido Intransigente y el Partido Comunista. El PI, así como la UCR, sostuvo los principios de la educación común, gratuita y obligatoria, la normalización de las universidades con ideario reformista y la supresión del arancel, y recalcó la necesidad de una ley general de educación. El Partido Socialista Popular y la Confederación Socialista Argentina opinaron en sentidos similares. El Partido Demócrata Progresista consideró llevar a la Constitución los principios de la ley 1420, dictar una ley orgánica de educación y establecer diez años de obligatoriedad escolar. El PC agregó una serie de medidas concretas como becas para los trabajadores y boleto estudiantil gratuito (Aguerrondo, en De Lella C.; Krostch, P., 1989: 102-140).
Solo dos partidos, la Democracia Cristina y el Movimiento de Integración y Desarrollo, se pronunciaron abiertamente por la subsidiariedad del Estado: la DC propició la desburocratización de la educación, la desalienación y desmitificación del acto educativo, a la vez que destacó que el docente es un trabajador. El MID defendió la libertad de enseñanza e identificó la educación como productora de recursos humanos para el desarrollo. La Unión de Centro Democrático defendió la libertad de enseñanza absoluta, acompañada por una educación asistencial. Su propuesta de introducir vouchers o vales de crédito educativo para los alumnos que concurrieran a escuelas públicas o privadas fue pionera en las estrategias político-educativas neoliberales.
Los partidos políticos, en su conjunto, no habían salido indemnes del oscurantismo dictatorial: sus planteos pedagógicos registraban viejas discusiones sin saldar y sus propuestas solamente alcanzaban a solucionar los problemas más inmediatos. El avance de posiciones antidemocráticas era visible dentro de las más importantes organizaciones políticas. La lucha entre una educación retrógrada, antipopular, antidemocrática; la postura conformista con una educación aceptablemente democrática, y una tercera que preparara la niñez y la juventud con ideas democráticas, laicas, nacionalistas, latinoamericanistas y comprometidas con la justicia social marcaría el ritmo de la disputa educacional en los siguientes años.
Pero esa discusión estaría enmarcada en un discurso de mayor potencia que provenía de los organismos internacionales. El Consenso de Washington no solamente había inaugurado una nueva etapa en el marco del capitalismo, sino que sus políticas conllevaban un neocolonialismo intelectual que afectaba profundamente la educación. Deuda externa, déficit fiscal, ajuste estructural, reducción del Estado eran categorías que se superponían de manera contradictoria con las provenientes del desarrollismo, aún presentes en los documentos de la Unesco, la Cepal y Unicef cuando, en 1989, se preparaba la Conferencia de Jomtien, en Tailandia. (11)
El Congreso Pedagógico
En los años siguientes a la caída de la dictadura, el problema educativo se discutía en un ambiente politizado sin que hubieran variado ni el tradicional temario, ni las posturas de los contendientes más poderosos. El gobierno alentaba esperanzas en la potencia de la educación para solucionar casi todo, aunque desde la oposición se le advertían las limitaciones de esa suposición. La apuesta más fuerte de la UCR fue realizar un Congreso Pedagógico Nacional, asumiendo la herencia del Primer Congreso Pedagógico realizado en 1882, e ignorando el segundo, que se realizó en 1900. (12) El 9 de septiembre de 1984 se sancionó la ley 23.114, a iniciativa del Poder Ejecutivo y aprobada por unanimidad en ambas cámaras. Entre esa fecha y el 16 de marzo de 1988, cuando se cerró el evento en la Asamblea de Embalse de Río Tercero, se realizaron debates provinciales, locales y sectoriales con un temario producido por la Comisión Organizadora Nacional con la asesoría de la Comisión Honoraria de Asesoramiento (13) (Comisión Honoraria de Asesoramiento, 1988; Nosiglia, M. C.; Santiago, B., en De Lella, C.; Krotsch, P., 1989). Debe destacarse que miembros de la recientemente creada Academia Nacional de la Educación, de corte liberal-conservador, fueron ubicados en lugares de poder en el Congreso. (14) Los fundadores y varios de los Miembros de Número de la Academia fueron los coordinadores o participaron en la conducción de las actividades de todas las comisiones.
El Congreso registró un curso político inesperado para el gobierno, que había descontado encontrar consenso para el diseño de una nueva ley de educación de corte liberal-democrática como resultado de una discusión abierta a todas las opiniones. De acuerdo con el testimonio de Norma Paviglianiti, “en el proyecto original, la convocatoria, la organización y la ejecución quedaban en manos del Ejecutivo Nacional y estaba planeado como continuidad histórico-ideológica del Congreso Pedagógico de 1882” (Paviglianiti, en De Lella, C.; Krotsch, P., 1989: 73).
Para la UCR estaba implícito que el peronismo, derrotado en las recientes elecciones, y la Iglesia estarían presentes, pero el gobierno mantendría la conducción del evento y el “progresismo” hegemonizaría el resultado final. Los primeros documentos emitidos por la Comisión Organizadora parecen acercarse a esa disposición del poder. Pero la situación fue variando. A diferencia de la dirección centralizada que proponía el proyecto del Ejecutivo, este debió ceder a las jurisdicciones la organización y ejecución de las actividades en sus territorios. El justicialismo, que gobernaba en doce de veintitrés provincias, (15) logró integrar la Comisión Organizadora (aunque como minoría) y que fueran incorporados representantes de los partidos provinciales. Otros partidos, como el PI, la DC, la UCD y el MID, fueron sumados solamente a los equipos técnicos, salvo excepciones personales.
El primer cambio que consiguió el PJ fue quebrar la línea de continuidad liberal con el Congreso de 1884 en el título de Segundo Congreso para acordar simplemente Congreso Pedagógico. (16) El justicialismo emitió documentos en línea con su referida plataforma electoral, subrayando que la educación debía asumir el nacionalismo cultural en el marco de un proyecto político popular y democrático enmarcado en América Latina y el Tercer Mundo. Reafirmó que el peronismo sostenía una concepción humanista y cristiana. Consideró elaborar una “pedagogía nacional”, así como una “ciencia y tecnología propias” y las vinculó con la justicia social y el trabajo. A la planificación del sistema propuesta en la plataforma electoral agregó una estructura de cuatro niveles: inicial (0-5 años), primer nivel o básico (desde los 6 años, extendiéndose gradualmente hasta alcanzar los 9 años de educación obligatoria), segundo nivel o medio de 3 o 4 años con formación diversificada, y el tercer nivel o superior (CINCECYT, 1986: 29).
Algunos factores fueron más determinantes que las propuestas partidarias respecto al curso que seguiría el Congreso. Radicalismo y justicialismo llegaron a la asamblea final con un núcleo de coincidencias básicas, elementales después del terror dictatorial, sin reconocer ni formalizar un acuerdo; por el contrario, exhibieron una fuerte retórica de diferencias ideológicas. El radicalismo no tuvo vocación de provocar una amplia movilización en torno al Congreso. El PJ, considerando que la organización era excesivamente centralizada y vertical, convocó a la participación popular en las asambleas de base, pero no consiguió suficiente presencia de la militancia. Entretanto dos actores muy destacados tomaban posiciones: los gremios docentes y la Iglesia católica.
En 1988, en momentos del lanzamiento de las asambleas de base del Congreso, se estaba gestando un conflicto con los docentes que el gobierno no atinaba a solucionar. Las principales demandas eran un salario único en todo el país: a igual trabajo, igual remuneración (nomenclador básico común para docentes nacionales y provinciales) y una ley nacional de educación. Al mismo tiempo los docentes avanzaban en privilegiar la convención colectiva de trabajo o paritaria sobre el estatuto del docente: se trataba de un tema profundo referido a la identidad como profesionales (de tipo corporativo) o como trabajadores de la educación (Yaski H., en Vázquez, 2005).
El tratamiento de esa cuestión tuvo enorme importancia, pues en su curso alcanzó su unidad definitiva la Confederación de Trabajadores de la República Argentina (CTERA). A la lucha se sumaron la Unión de Docentes Argentinos (UDA), Asociación del Magisterio de Enseñanza Técnica (AMET), el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP) y la Confederación de Educadores Argentinos (CEA) y contó con la activa participación de profesores y estudiantes de universidades públicas.
El temario dispuesto para el Congreso Pedagógico resultó abstracto sin la consideración de las demandas de los docentes y, en consecuencia, su baja participación. El Congreso se cerró el 6 de marzo de 1988 y el 18 de mayo comenzó una “marcha blanca” de protesta de los educadores desde todas las provincias hacia la Capital, que culminó en un acto el día 23. Junto a la dirigente Mary Sánchez, cerró el evento el secretario general de la CGT, Saúl Ubaldini. La Marcha Blanca fue una gesta que marcó la historia.
Entretanto, la amplia y organizada presencia de la militancia católica incidió en que el Congreso Pedagógico fuera el lugar donde se manifestaron (o quizás se terminaron de acordar) los cambios que tendrían lugar pocos años después. La Iglesia comprendió la ambivalencia ideológica del momento y la debilidad de la trama discursiva de los partidos y vio su oportunidad de sellar nuevos pactos sobre la educación. En nombre de la educación de “todos los hombres”, convocó a los pastores, a las familias, a los docentes de escuelas privadas de todo signo, a los médicos, psicólogos, psiquiatras, trabajadores sociales, y se constituyó en la fuerza política más organizada del Congreso.
La grey católica militante aceptó en las asambleas de base la conducción de una jerarquía eclesiástica conservadora que le proponía “en primer lugar” distinguirse de concepciones antipersonalistas, materialistas, hedonistas o ambiguas, para abordar la educación de la persona humana en su totalidad, teniendo como mira la trascendencia hacia los valores y hacia Dios (Equipo Episcopal, 1985: 9-10). Personajes que tuvieron responsabilidades de primer orden durante la dictadura participaron activamente en ese bloque. Sus posturas extremadamente tradicionalistas y conservadoras quedaron registradas en dictámenes de disenso del informe final de la Asamblea de Embalse de Río Tercero, donde culminó el Congreso (Asamblea Nacional, 1988: 73).
En su principal documento, la Iglesia nombró a Latinoamérica, el neocolonialismo, la dependencia y el “aprender a ser” (lema difundido por la Unesco) (Equipo Episcopal, 1985: 17, 25), a la vez que advertía que nuestra identidad estaba en riesgo de disolución. En un llamativo párrafo, manifestó el “imperioso anhelo” de una sociedad “justa, libre y organizada”, que superara las fracturas internas. Agregaba que “surgen a menudo en ese clima regímenes dominantes, a menudo represivos”, como toda definición de la reciente dictadura de la cual fue copartícipe. La educación debería ser personalista, trascendente y enseñante de la autoconducción, en la búsqueda del proyecto personal de vida. En momentos en que se aprobaba la ley de divorcio, por amplia mayoría, con la concurrencia de legisladores católicos, la jerarquía eclesiástica enarbolaba en el Congreso Pedagógico los más arcaicos principios sobre el matrimonio, el género y la educación sexual. (17) Mientras los docentes asumían definitivamente su identidad de trabajadores de la educación, la Iglesia definía al educador como una persona portadora de un mensaje de salvación, testigo de la fe en la escuela (Equipo Episcopal, 1985: 66-68).
No obstante, o bien el sector confesional registraba en su interior posturas contrapuestas, o bien entendió la posibilidad de avanzar en algunos objetivos mediante una negociación que no presentaba dificultades mayores. Así fue como, después de combatir durante un siglo la Ley 1420, la Iglesia católica consideró que aquella norma contenía el mayor acuerdo posible. Interpretó que el art. 14 de la Constitución nacional establecía como natural el derecho de enseñar dentro y fuera del sistema escolar y a asociarse con esa finalidad, reconociendo al Estado la capacidad de fijar “condiciones mínimas” morales y técnicas.
De todas maneras, el sector confesional insistió en el principio de subsidiariedad del Estado y avanzó hacia la unidad público-privada en un solo sistema educativo, dentro del cual estuviera garantizada la libertad de enseñanza y diluida la diferencia entre el financiamiento a las escuelas estatales y el subsidio a las privadas. La Iglesia, contando como intelectuales orgánicos a miembros de la Academia de la Educación, con fuertes vinculaciones con el gobierno, asegurada por la reafirmación cristiana del peronismo y ante la insuficiencia de una fuerza laica (que únicamente podrían haber potenciado los docentes estatales), logró pactos favorables con los demás sectores.
Los propietarios de instituciones educativas que participaron en el evento lo hicieron aliados a la Iglesia católica. Tomarían vuelo propio en el futuro. En el Informe elevado en 1988 al presidente Alfonsín, la Comisión Honoraria se refirió a las posibles reformas del sistema educativo, y consignó que
para un miembro de esta Comisión (Dr. Avelino Porto) tanto la enseñanza “estatal” como la “no estatal” revisten un carácter público y nacional. Ambas tendrían fines sociales comunes y sus responsabilidades, independientemente del sector que las imparta, conformarían una unidad conceptual en cuanto a misiones, estructura, compromisos institucionales y obligaciones de índole jurídica y moral, frente a los trabajadores de la educación, la familia y los alumnos.
Para el propietario de la Universidad de Belgrano y miembro fundador de la Academia Nacional de la Educación, “en el ámbito de la educación, el Estado tendría competencia supletoria” (Comisión Honoraria de Asesoramiento, 1988: 42, 48).
Desde los consensos del Congreso hasta el menemismo
Los dictámenes de consenso unánime, los dictámenes de mayoría y las disidencias del informe final de la Asamblea reflejan un alto nivel de acuerdo del conjunto de los actores, lo cual permite dudar de que la Iglesia se haya impuesto completamente sobre los demás. Su voz disidente se inscribe en casi todos los dictámenes de las comisiones, pero a la vez participa de las votaciones por unanimidad. También se encuentran disidencias de los sectores progresistas laicos (Ejemplo: Comisión Honoraria de Asesoramiento, 1988, Punto 6, Comisión 1: 94). Lo que resulta importante es que el Congreso produjo acuerdos en los que se articulan las posturas básicas de todos los sectores, lo cual habla de una voluntad colectiva, en la cual hay que anotar una (y no menor) ausencia: los docentes estatales.
Además de las coincidencias entre el PJ y la UCR señaladas más arriba, las comisiones acordaron en la afirmación de la “democracia”, “la independencia nacional, la soberanía política y la justicia social” (Comisión 1, ibídem: 68). La reivindicación de la identidad nacional contra el neocolonialismo fue vinculada con la soberanía en las islas Malvinas con el dramatismo persistente desde la reciente guerra, así como con la exaltación del ser nacional y las culturas aborígenes.
Quienes participaron de las distintas actividades del Congreso Pedagógico tienen opiniones y recuerdos muchas veces disidentes sobre el tipo de hegemonía que se gestó y el poder de uno u otro de los actores. Desde los sectores progresistas del peronismo y la izquierda es frecuente el testimonio de una presencia avasallante del sector eclesiástico en las asambleas de base; desde este último llega una resignada satisfacción por lo logrado. El radicalismo considera el Congreso entre los más importantes logros del gobierno de Alfonsín.
A cuarenta años de aquel evento resulta notable, además de las señaladas coincidencias y diferencias, la construcción discursiva de las conclusiones, en especial la aceptación de algunos términos, ya fuera ocultando o confesando la verdadera postura en los dictámenes en disidencia. Tres conceptos clave para explicar esas operaciones fueron trascendencia, federalismo y educación pública.
El término trascendencia forma parte de casi todos los informes unánimes de las comisiones. Irrenunciable para la Iglesia, fue aceptado al menos por radicales y peronistas, aunque refiriéndolo a las dimensiones cultural, histórica, social, religiosa, según las “propias opiniones” (Comisión Honoraria de Asesoramiento, 1988, Comisión 1: 69; Comisión 2: 111).
El federalismo, un significante cargado por el histórico atraso y la subordinación de la educación formal de las provincias a la Nación, circuló resignificado como una estrategia de descentralización del sistema educativo. Los organismos internacionales contribuyeron a ello. El radicalismo no fue más allá del sentido que le otorga al federalismo la Constitución de 1853, es decir, dejando la cuestión sin solucionar, en tanto el peronismo lo remitió a la mitología nacional popular, al mismo tiempo que veía la provincialización de la educación como una herramienta política para los gobernadores de su signo. En línea con el reclamo por la disminución del poder educativo del Estado nacional, la Iglesia propuso la descentralización del sistema hacia las provincias e incluso los municipios, acercando los centros educativos al territorio donde contaba con mayor influencia con vistas al cumplimiento de su propósito misional.
El tercer tema de interés fue el concepto de educación pública. El sector eclesiástico y dos pequeños partidos se declararon decididamente afines a otorgar un papel secundario al Estado; el peronismo fue ambiguo, y el resto, excepto la izquierda, sustentó en términos declarativos la principalidad del Estado. La “unidad de servicio con la enseñanza oficial” y la propuesta de “designar a la escuela privada como escuela pública de iniciativa privada” fueron cuestiones abordadas con naturalidad. La educación “pública” entendida como “estatal” recibiría su golpe de gracia pocos años después (Cirigliano, G. F. J. en De Lella, C.; Krotsch, C. P., 1989: 29-46).
Por otros carriles transitaba el gobierno de la provincia de Buenos Aires, donde había triunfado el PJ con la fórmula Antonio Cafiero-Luis Macaya en diciembre de 1987. La nueva gestión recategorizó los servicios de educación privada privilegiando los que llegaban a los más necesitados, constituyó comisiones distritales con participación gremial, supervisores y consejeros escolares, consideró la escuela un centro comunitario mediante el programa Consejos de Escuela, entre otras medidas. (18)
El desembarco del neoliberalismo(19)
Disminuir el poder del Estado nacional en la educación, desburocratizar y descentralizar el sistema y conformar un solo sistema público-privado fueron ideas que adquirieron legitimidad en el Congreso Pedagógico, participando de la racionalidad propia del neoliberalismo. (20) Con los conceptos de eficiencia, eficacia, calidad y participación ya asomaba una nueva formación discursiva que calaría hondo en la comunidad educativa. Paradójicamente, las opiniones dominantes en aquel evento convocado por el radicalismo no movilizaron a su gobierno, sino que fueron los vectores de la política educativa del gobierno peronista que lo sucedió.
¿Cuáles fueron las características específicas de la política educativa del gobierno de Carlos S. Menem? En primer lugar, su alineamiento explícito con las directivas de los organismos internacionales, cediendo un enorme poder a los expertos del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el marco del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), produjo la desarticulación del sistema de educación con vistas a dejar atrás el proyecto de 1880.
Los organismos de financiamiento habían generado importantes bancos de datos y contratado investigadores de numerosas nacionalidades para estudiar la educación de los países destinatarios de los préstamos. La estrategia consistía en el otorgamiento de fondos por parte del BM y el BID destinados a realizar el paquete de las reformas. En el Ministerio de Educación de la Nación se instaló una unidad especial para trabajar con esos organismos. La reforma fue conducida por “técnicos” en educación y economía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), el Programa Nacional de Asistencia Técnica a los Sectores Sociales (PRONATASS), el L’Oréal-Unesco, la Universidad Católica Argentina, la Universidad de El Salvador y universidades estadounidenses. Fue importante la influencia de la reforma educativa española y de los ideólogos de la reforma chilena, así como decisivos documentos de la CEPAL y la Unesco. (21)
En 1992 se dictó la Ley de Transferencias de los Servicios Educativos (Ley 24.049) y el 11 de septiembre de 1993, aniversario del fallecimiento de Sarmiento, en cumplimiento del artículo 63 de dicha ley se firmó, en la ciudad de San Juan, el Pacto Federal Educativo, que estableció los compromisos de financiamiento del Estado nacional con las provincias en función de la transferencia de establecimientos y funciones, quedando a cargo de estas últimas aproximadamente el 60% del gasto educativo. En 1994 fue reformada la Constitución nacional (Ley 24.195); en el mismo año se dictó la Ley Federal de Educación y en 1995 la Ley de Educación Superior (Ley 24.521). Debe anotarse que en 1994 la Organización Mundial del Comercio aprobó el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), soporte de la liberalización internacional de bienes sociales como la educación. La nueva legislación hizo efectiva la descentralización de la mayor parte de las funciones educativas nacionales hacia las jurisdicciones, cambió de la estructura del sistema (nivel inicial, educación general básica, polimodal, educación superior, nivel cuaternario), estableció contenidos básicos comunes, cobertura básica universal de nueve años obligatorios y programas focalizados para adultos y otros sectores.
Durante la década se continuó la derivación de fondos al sector privado tradicional y se fueron multiplicando las ONG, tanto con fines sociales como empresariales. Se legitimó la evaluación externa. Se intentó (con poco éxito, salvo la Coneau) establecer organismos “independientes” de certificación; se propició “el desacoplamiento entre la enseñanza media y la universidad” (Cepal, 1992: 143).
La formación de los docentes fue una de las primeras experiencias de “tercerización” a manos de organismos y grupos públicos y privados, en una suerte de shopping de cursos denominado Red Federal de Formación Docente Continua a los cuales el Ministerio nacional habilitaba y otorgaba puntaje. Debe consignarse que en aquel, como en otros programas oficiales, la presencia de una gran cantidad de profesionales planteó contradicciones y avanzó líneas epistemológicas críticas del conductismo, en especial enfoques didácticos influidos por el constructivismo, postura que también fue asumida por los gremios docentes. (22) Pese a la fuerte discusión sobre teorías del aprendizaje que enfrentó a los discípulos de Jean Piaget, representados por la psicóloga Emilia Ferreiro, con los seguidores de Lev Vygotski, encabezados por la Lic. Berta Braslavsky, ambas corrientes contribuyeron a aminorar la penetración de las versiones neoliberales del conductismo, que ya estaban instaladas en otros países de la región.
El paquete de la reforma incluía el dictado de Contenidos Básicos Comunes (CBC), que fueron aprobados por los ministros de las jurisdicciones en el Consejo Federal de Educación. Su discusión trascendió ese ámbito para tornarse un violento enfrentamiento entre la jerarquía eclesiástica y el grupo de Flacso, que participaba activamente de la reforma, pero proponía una modernización curricular. La solución decidida por el ministro de Educación Jorge Rodríguez fue ecléctica: la teoría de Darwin y la “trascendencia” convivieron en los CBC.
En el segundo período del gobierno de Menem, era evidente, estadística y políticamente, el fracaso de la reforma respecto a las finalidades que había enunciado, así como la incongruencia de finalidades, como por ejemplo mejorar la calidad a la vez que disminuir el gasto público en educación y tener mejores maestros a la vez que llevar el valor del salario a niveles de pobreza.
La Convención Nacional Constituyente
La convocatoria a una Convención Nacional Constituyente fue habilitada por el Pacto de Olivos, un acuerdo entre la UCR y el PJ que ratificó la existencia de coincidencias de las mayorías (que votaron favorablemente aquella convocatoria) en no modificar aspectos doctrinarios de corte liberal del texto constitucional. Los dos partidos mayoritarios aprobaron un “núcleo de coincidencias básicas” y avanzar en materia de derechos, de la inclusión de los pactos internacionales y de la modernización de los poderes republicanos. Ya comenzadas las sesiones, por presión de los partidos Frente Grande y Unidad Socialista, un grupo de sindicalistas radicales (y por la gestión personal de Raúl Alfonsín), se incluyó “Educación” en la Comisión de Coparticipación Federal, cuyos miembros eran los gobernadores o sus representantes directos, y se concibió el tema como de interés de las provincias antes que de la Nación. La Convención concluyó modificando el artículo 75, inc. 19 de la Carta Magna mediante un texto que habilitó al gobierno a distribuir la gratuidad en forma equitativa, es decir, eliminando el derecho universal a la enseñanza gratuita. Otorgó carácter constitucional a la autonomía universitaria, pero sumándole el término “autarquía”, que modifica el anterior habilitando operaciones entre las universidades públicas y el mercado, así como distendiendo los controles sobre el uso de los fondos presupuestarios y los del “propio producido” en las universidades.
Contradicciones de la reforma y resistencia de los docentes
La información que concentraron los organismos internacionales no modificó sus juicios previos, anclados en la lógica financiera, respecto a las causas y soluciones viables para el problema educativo argentino. Caminando las aulas, encontramos que la aplicación de los programas del BM y el BID aumentaron la separación entre la práctica escolar y las directivas ministeriales, agravados por la ajenidad de los docentes, a quienes se trataba como simples aplicadores de directivas.
