La cocina de la política educativa E-Book

Cecilia Veleda

• Herausgeber: Siglo XXI Editores
• Kategorie: Bildung
• Serie: Educación sin Fronteras
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 301

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Todos los diagnósticos señalan hoy que el estado del sistema educativo es crítico. Que chicas y chicos egresan de las escuelas sin las competencias mínimas para desarrollar un proyecto de vida pleno. Las alarmas convocan la atención de todos: familias, docentes, funcionarios. Ya nadie duda de que urge hacer algo, pero ¿qué y cómo? Fuera de eslóganes vacíos, ¿de verdad es posiblemejorar la educación? Cambiar las cosas depende, sobre todo, de la aplicación virtuosa de la política educativa. Por eso, cualquier transformación requiere una comprensión realista del escenario en que se toman las decisiones. Con una amplia experiencia y un profundo conocimiento del sistema, Cecilia Veleda abre las puertas de la cocina de la política educativa: invita a conocer a los actores y a desentrañar los mecanismos, las condiciones y las lógicas de acción de su trabajo. Para eso, pone la mirada en las provincias, porque tienen a cargo las definiciones más directas, y el oído en los funcionarios y técnicos que llevan adelante el día a día de la gestión. ¿Qué visión de la educación tienen los gobernadores? ¿A quiénes eligen como ministros y cómo forman sus equipos? ¿Cuáles son las rutinas cotidianas en los ministerios? ¿Cómo son las relaciones con las escuelas, los gremios y otras organizaciones de la sociedad? ¿Y con el ministerio nacional? ¿Cuánto hay de gobierno, de capacidad de imponer decisiones? ¿Cuánto hay de negociación y resolución de conflictos? ¿Cuánto de administración de la enorme maquinaria cotidiana de las escuelas? Fruto de una extensa investigación empírica, este libro trata delcómo se hace porque, al igual que en la cocina, la educación tiene sus ingredientes, sus recetas, sus sinsabores, sus errores de cálculo. También sus tiempos y sus resultados buenos y mejorables. Trabajar con esos factores es condición para alcanzar el verdadero objetivo: que cada vez más estudiantes concluyan la escolaridad obligatoria con los aprendizajes fundamentales para la vida, el mundo del trabajo y la educación superior.

Leseprobe

Índice

Cubierta

Índice

Portada

Copyright

Introducción. Condiciones de preparación, cocineros, utensilios e ingredientes a mano

1. Políticos, especialistas, administradores y docentes. ¿Quiénes están a cargo de los ministerios de educación?

Chefs con cintura política

Gabinete: modelo para armar

Equipos técnicos inestables

Cierre: los sinsabores del gabinete

2. Detrás de las urgencias. ¿Cómo es la dinámica de trabajo de los ministerios?

Central de bomberos

Antón pirulero, cada cual atiende su juego

La cocina en su laberinto

Cierre: cuando las papas queman

3. Una compleja trama. ¿Cómo es la relación con los actores participantes?

Sindicatos poderosos

Ambivalencias frente al gobierno nacional

Actores intermedios desarticulados

Cierre: muchas manos en el plato

4. Planificar, implementar y evaluar. ¿Cómo es el ciclo de la política educativa?

Planificación infrecuente

Implementación consensuada

Sin evaluación, mucha interrupción

Cierre: fragilidades y dispersiones De la cocina a la mesa

Conclusión. La cocina de la política educativa según sus protagonistas

Epílogo. Recomendaciones para los gobiernos provinciales

Bibliografía

Cecilia Veleda

LA COCINA DE LA POLÍTICA EDUCATIVA

Quiénes, cómo y en qué condiciones deciden lo que ocurrirá (o no) en las escuelas

Veleda, Cecilia

La cocina de la política educativa / Cecilia Veleda.- 1ª ed.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2023.

Libro digital, EPUB.- (Educación sin Fronteras)

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-801-272-8

1. Educación. 2. Política Educacional. 3. Estado y Educación. I. Título.

CDD 370.1

© 2023, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A.

<www.sigloxxieditores.com.ar>

Diseño de portada: Ignacio Marmarides

Digitalización: Departamento de Producción Editorial de Siglo XXI Editores Argentina

Primera edición en formato digital: agosto de 2023

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

ISBN edición digital (ePub): 978-987-801-272-8

Introducción

Condiciones de preparación, cocineros, utensilios e ingredientes a mano

En un país plagado de urgencias, hace tiempo que la educación parecía no preocupar a la sociedad argentina. Con la pandemia de covid-19 y el cierre de las escuelas,[1] ya sea porque la organización familiar quedó jaqueada, porque las escuelas privadas también fueron perjudicadas, porque las familias tomaron mayor contacto con las clases o porque la pulseada por la presencialidad llegó a la Corte Suprema, el interés por la educación ha crecido.

Hay quienes piensan que el auge del tema ya se desvaneció, que lo único que nos importa a todos es que las chicas y los chicos[2] estén en la escuela, socialicen y obtengan el título. Pero ¿es realmente así? Resulta fácil decirlo desde cierto lugar de privilegio, mientras la mitad de la población está en condiciones de subsistencia. La gente debe sobrevivir día a día al aumento de los precios, la inseguridad, las deficientes condiciones habitacionales o las complicaciones en la atención de la salud. ¿Debería a la vez participar, demandar calidad educativa, movilizarse?

Hay múltiples expresiones de que a la sociedad le sigue preocupando la educación: la búsqueda de buenas escuelas dentro del sector público, el crecimiento de la educación privada, la participación en las asociaciones cooperadoras o la existencia de redes de familias organizadas desde la pandemia. Las madres y los padres se preocupan por la institución a la que envían a sus hijos y saben cuando pasan de grado sin aprender mucho. Encuestas recientes muestran que, para la mitad de la población del país, la escuela es mala o inocua (Ziegler, Catri y Orlicki, 2022).[3]

En cualquier caso, hay que mantener vivo ese interés. Más que indignarnos o echarnos culpas, desde las universidades, las empresas, las organizaciones de la sociedad civil, los partidos políticos y las instituciones educativas, y sobre todo desde el Estado, quienes tenemos alguna posibilidad de contribuir con la mejora educativa debemos aportar ideas y acciones. Porque el estado de la educación en nuestro país es muy preocupante.

Desde el regreso a la democracia, la Argentina ha avanzado mucho en la escolarización. En 2019, éramos el segundo país de la región con mayor cobertura en el nivel secundario.[4] Casi todas las niñas y niños asisten a la escuela desde los 4 años hasta la secundaria.[5]

Llegar a esta cobertura implicó enormes esfuerzos presupuestarios, de infraestructura, equipamiento, acompañamiento a los estudiantes y formación docente. Un esfuerzo que no tenemos que dar por sentado. Es un gran logro que, sin embargo, tuvo importantes retrocesos con el prolongado cierre de las escuelas durante la pandemia.[6]

Para muchos hogares, la escuela es un lugar de cuidado que habilita a los adultos para sus actividades laborales y puede proteger a la niñez y la juventud de la calle, el trabajo, la violencia, la enfermedad o la mala alimentación. Para las chicas y los chicos, la escuela es un lugar de encuentro social vital. De hecho, pese a que la escuela secundaria necesita cambios pedagógicos profundos y mejorar su diálogo con la cultura adolescente, hasta la pandemia la asistencia era elevada.

Pero aun así, existen enormes deudas en el cumplimiento de la obligatoriedad escolar y en el acceso a los aprendizajes prioritarios. Solo un 16% de los jóvenes llega al último año de la secundaria sin repetir y con los saberes fundamentales de Lengua y Matemática; y poco más de la mitad (56%) termina el nivel secundario.[7]

En el nivel primario, en 2019, el 46% de los estudiantes de tercer grado no estaba adecuadamente alfabetizado, y el 64% se encontraba en el quintil más pobre (Unesco, 2021). Solo cuarenta y tres estudiantes de cada cien llegan a sexto grado sin repetir y con los aprendizajes prioritarios de Lengua y Matemática.[8] Esto es analfabetismo institucionalizado: la Argentina pasó de ser locomotora en la alfabetización, con docentes egresados de nivel secundario y estudiantes de considerable nivel de pobreza, a furgón de cola.

Es que la escuela debe responder a distintas demandas. Lograr que los chicos adquieran los saberes fundamentales y la educación sexual integral, digital, vial, ambiental y financiera. Motivar a los estudiantes a leer, aprender y estudiar en un mundo en que los estímulos instantáneos nos saturan. Construir autoridad, mientras los padres y los políticos la pierden. Formar para el trabajo y contribuir con el desarrollo en un país con crisis económicas recurrentes. Contener los efectos del aumento de la pobreza, las desigualdades, la segregación territorial y el deterioro cultural. Consolidar la democracia y educar en ciudadanía. Sin embargo, entre tantas demandas, se está haciendo difícil garantizar los conocimientos y capacidades fundamentales (Tenti Fanfani, 2021a: 38-39).

Todos somos responsables del estado de cosas. En algunos casos, las familias, cuando se desentienden de la escolaridad de sus hijos o faltan el respeto a los docentes. En otros, los docentes, que no siempre actúan acorde con la relevancia de su rol. Los sindicatos, cuando recurren excesivamente al paro. Los medios, que tratan la cuestión de manera superficial. Los políticos, que escatiman a la educación su lugar central en la agenda. Los “expertos”, que más que aportar soluciones nos volcamos a las críticas, creyéndonos que sabemos todo cuando en realidad estamos a años luz de las escuelas, hablando en jerga, cuidando el próximo contrato, proyecto o conferencia, nadando en ego. Cuando en realidad, los “especialistas” tenemos la responsabilidad de repensar las cosas, parar la pelota, mirar la cancha.

Si bien todos somos un poco responsables, el gobierno tiene un lugar central. La educación es un problema colectivo frente al cual el gobierno tiene la máxima responsabilidad. De él dependen la definición de las prioridades y estrategias, la designación de las autoridades y los equipos ministeriales, la distribución de los recursos, la implementación de políticas a escala, la coordinación de múltiples actores, la negociación y resolución de conflictos, la sistematización de la información, y el monitoreo.

La educación es crucial para reducir la pobreza, promover el desarrollo económico, consolidar la democracia y evolucionar culturalmente. Más que las materias primas, la materia gris define las posibilidades de desarrollo humano. Es posible mejorar la educación, es decir, que cantidades crecientes de estudiantes concluyan la escolaridad obligatoria con los aprendizajes fundamentales para la vida, el mundo del trabajo y la educación superior.

Muchos estados nacionales o subnacionales han logrado mejoras educativas sistémicas y sostenidas. En América Latina, Chile, Cuba, Perú, Ecuador y Brasil. En el resto del mundo, países como Estonia, Finlandia, Alemania, Portugal, Inglaterra, Sajonia, Letonia, Lituania, Corea del Sur, Singapur, Japón, Vietnam, Nueva Zelanda, Australia; también estados subnacionales como Shangai, Ontario, Pernambuco o Ceará, entre muchos otros.

La investigación sobre estos casos y las políticas con impacto positivo en el aprendizaje está creciendo a pasos agigantados. Hoy tenemos mucha más información que en el pasado. La construcción de conocimiento internacional sobre política educativa es una novedad de la época y pone a disposición de esta área bases que antes no existían.

Sin embargo, no hay fórmulas universales para la mejora de la educación. Tanto el contenido como las formas de la política educativa deben concebirse en relación con el contexto. Al reflexionar sobre vías posibles para mejorar la situación del sistema educativo, además de debatir cuáles son las políticas más indicadas para el contexto actual, es crucial prestar atención también a cómo se hace política educativa en la Argentina.

Porque, de hecho, ciertas prioridades gozan en la actualidad de un consenso implícito: no está en discusión que hay que garantizar condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento, lograr que todos los estudiantes tengan aprendizajes prioritarios en Lengua y Matemática, mejorar la formación docente o aceitar la relación entre el sistema educativo y el mercado laboral. Los déficits de nuestro sistema educativo son tales que las prioridades caen por su propio peso.

Hay un diálogo posible entre los profesionales técnicos más allá de sus posiciones políticas. Las diferencias son menores, a veces sobreactuadas. Estamos enmarcados en la Ley de Educación Nacional de 2006, a su vez bastante parecida en sus aspectos centrales a la Ley Federal de Educación de 1993. En cambio, en los debates sobre política educativa menospreciamos el peso de las prácticas: miramos demasiado el qué, en vez de prestar atención al cómo.

¿Quiénes, cómo y bajo qué condiciones hacen política educativa? Para indagar en estas esquivas preguntas, pusimos la mirada en las provincias, porque ellas tienen a cargo las definiciones más directas sobre el sistema educativo. En nuestro país federal, y luego de concluido el proceso de descentralización con la transferencia de los servicios educativos en 1992, las provincias son responsables de crear y administrar las escuelas y los cargos docentes, financiar los salarios y definir las condiciones laborales de los docentes, establecer las normas que rigen la vida cotidiana del sistema educativo, adecuar los contenidos nacionales al contexto local, formar a los docentes y supervisar las escuelas.

Por su parte, el gobierno nacional es responsable de definir los lineamientos y metas educativas generales, elaborar los contenidos mínimos obligatorios, evaluar la calidad educativa y recolectar la información sobre todo el sistema. También está a cargo de acreditar y homologar los títulos y certificados, formar a los docentes en ejercicio (en conjunto con las provincias), implementar políticas específicas, financiar obras de infraestructura, pagar asignaciones complementarias de salarios docentes y financiar las universidades.

En este esquema de asignación de atribuciones: ¿cómo se hace política educativa en las provincias?, ¿cuáles son las capacidades de los estados provinciales para hacer política educativa? Más precisamente: ¿qué visión tienen los gobernadores sobre la educación, el sistema y la política educativa?, ¿a quiénes eligen como ministros y qué les piden?, ¿cómo se conforman los equipos ministeriales?, ¿cuáles son las rutinas cotidianas en los ministerios, y qué relación mantienen estos con los diversos actores del sistema educativo?, ¿cuál es la relación con el Ministerio de Educación nacional?, ¿cómo se planifican, implementan, monitorean y comunican las políticas?

Y las preguntas se suman: ¿cuánto hay de política educativa, es decir, de acciones integrales orientadas a mejorar el sistema educativo completo? ¿Cuánto hay de gobierno de la educación, es decir, de capacidad de imponer decisiones de cumplimiento obligatorio para todos los miembros del sistema educativo? ¿Cuánto hay de gobernabilidad, es decir, de liderazgo, negociación y resolución de conflictos? ¿Cuánto hay de políticas educativas, es decir, programas con objetivos y dispositivos específicos? ¿Cuánto hay de gestión, es decir, de administración de la enorme maquinaria cotidiana de las escuelas? ¿Cuánto hay de uso político del sistema educativo, es decir, de aprovechamiento de la política educativa para la política electoral?

La intención de mirar tras bambalinas, de meternos en la cocina de la política educativa y conocer sus lógicas de acción parte de la convicción de que “las grandes decisiones son apenas una porción, por cierto bastante insignificante, de las tareas que los altos funcionarios públicos llevan a cabo todos los días” (Heredia y Perelmiter, 2013: 205). Indagar “la burocracia ‘en acción’” (Isuani, 2022: 251) puede ser útil para contar con escenarios realistas, ya que el conocimiento y las capacidades para ejercerlo se construyen en el cargo, por ensayo y error, con escaso tiempo para la reflexión sobre la práctica.

Las ciencias sociales no consisten solamente en denunciar injusticias o proponer modelos ideales, sino que pueden contribuir a hacer más vivible el mundo existente.

La intención de entrar a esta cocina es comprender las lógicas, contextos, criterios, concepciones, rutinas y rituales de la política educativa. Se trata de una “descripción densa” de la vida cotidiana de los ministerios de educación según sus protagonistas (Rhodes, 2011).

Para comprender ideas, motivaciones y accionar de los dirigentes políticos. Para entender el trabajo cotidiano y las dificultades concretas de quienes se desempeñan en los ministerios. Pero también para desmenuzar el trabajo de todos aquellos que participan en el sistema educativo, que en un momento u otro deban interactuar con o “evaluar” a los ministerios.

Este libro se trata de cómo se hace porque, al igual que en la cocina, la educación tiene sus ingredientes, sus recetas, sus objetivos, sus sinsabores, sus errores de cálculo, de mezcla. También tiempos particulares de elaboración y cocción, faltantes, reemplazos y resultados buenos y mejorables.

Aunque el análisis de las capacidades estatales es crucial, hay muy poca investigación empírica sobre el tema. El qué, el porqué y el para qué de las políticas educativas interesa en general mucho más que quiénes y cómo (Braslavsky y Cosse, 2006). “La dimensión política, esto es, la capacidad para coordinar la toma de decisiones en organizaciones complejas, con múltiples niveles, actores e intereses, como lo es hoy el sistema educativo argentino, no ha merecido la misma atención [que la dimensión referida al contenido de las acciones]” (Gvirtz y Torre, 2015: 40).[9]

Este estudio se basa en entrevistas con cincuenta funcionarios de las veinticuatro provincias, que ocuparon cargos técnicos y directivos durante diez años o más en los ministerios de educación, muchos luego de haber hecho carrera en el sistema educativo. Los entrevistados fueron cinco ministros, veinte secretarios o subsecretarios, veintidós directores y tres coordinadores o responsables de área. La mayoría vio transitar distintas gestiones políticas, lo que les da no solo un gran conocimiento, sino cierta distancia crítica. Sonuna rara avis, ya que la regla en los ministerios de educación es la rotación.

Fueron cincuenta entrevistas telefónicas largas, de cinco horas cada una, realizadas en dos encuentros durante la cuarentena de 2020. Las entrevistas “permiten reconstruir ciertos eventos desde la perspectiva de los protagonistas, identificar dilemas y racionalidades específicas a la hora de enfrentarlos, rastrear la ‘cocina’ de ciertas decisiones, las rutinas de funcionamiento y las prácticas formales e informales que signaron a las agencias estatales” (Gené, 2014: 105).

Con la pandemia, hubo que frenar, observar: fue una ocasión privilegiada para conversar con ellos –no porque estuvieran más tranquilos, ya que las demandas hacia los ministerios se triplicaron en ese contexto–, sino porque sencillamente estaban más en su casa y tuvieron un poco más de margen para disponer de ese tiempo y reflexionar. De un modo bastante catártico, con una gran honestidad y convergencia, estos conocedores de la trastienda de la política educativa relataron cómo se hacen las cosas.

Agradezco su honestidad, al compartir su experiencia y sus visiones. La confianza construida con muchos de ellos durante mis años en el Ministerio de Educación de la Nación facilitó una conversación sincera sobre experiencias, anécdotas, emociones, logros y decepciones.

Conjugando las visiones de los funcionarios con estudios precedentes y producciones teóricas, intenté tomar distancia, encontrar recurrencias, analizar. Sin ignorar las múltiples especificidades y excepciones que existen en el heterogéneo escenario federal, los testimonios de los funcionarios provinciales fueron muy coincidentes, por lo que el análisis retoma y ejemplifica las opiniones predominantes.

El desarrollo se presenta “a coro”. Las citas de los funcionarios tienen un lugar destacado en el libro y fueron difíciles de elegir, ya que eran muchos los ejemplos y las ideas que caracterizaban con elocuencia y matices esta gran cocina de la política educativa. Era clave que los entrevistados se expresaran libremente, por lo que, a pedido de varios de ellos, no consignamos sus nombres ni la provincia a la que pertenece cada uno. Sí precisamos, en cambio, el máximo cargo alcanzado por cada uno, con el objetivo de brindar mayor información sobre la perspectiva desde la cual se formulan las opiniones.[10] Además, se citaron fragmentos de todos los entrevistados y se veló por combinar testimonios de diversas provincias a propósito de cada tema.

El libro está conformado por cuatro capítulos. En el primero, se presentan los actores principales de los ministerios de educación provinciales: los ministros, el gabinete y los equipos técnicos. En el segundo, se describe cómo es el día a día de estos ministerios. En el tercero, se analiza la relación de los ministerios provinciales con los principales actores de la política educativa. En el cuarto, se presentan las características del ciclo de la política educativa: la planificación, la implementación y la evaluación. Finalmente en la conclusión, se retoman las preguntas iniciales y se sintetizan las prácticas predominantes. Luego, desde una perspectiva más analítica, esbozo algunas hipótesis personales sobre las raíces de estas prácticas y sugiero una serie de mejoras para el gobierno de la educación.

Desde cierta trayectoria académica, y como miembro de un think tank y exfuncionaria del Ministerio de Educación nacional, considero esta investigación como una “observación participante”. En cierto punto, este trabajo fue también –en lo personal– un modo de procesar, comprender mejor y aprender de la experiencia vivida por mí y los entrevistados, recuperar lecciones que suelen evaporarse junto con la rotación de los equipos ministeriales, hacer más transmisible el saber sobre el gobierno de la educación y contribuir a mejorar sus capacidades.

* * *

Infinitas gracias a todos los que aportaron su valioso tiempo y sus ideas a este libro. Agradezco ante todo a Juan Xanthopoulos, con quien di cada uno de los pasos que llevaron a estas páginas luego de haber compartido cuatro años intensos de gestión en el Instituto Nacional de Formación Docente del Ministerio de Educación de la Nación. Su profesionalismo y su calidad humana son poco frecuentes, ha sido una gran suerte haberlo encontrado y trabajado tantos años con él.

Agradezco especialmente a la editorial Siglo XXI, por confiar en este trabajo y haber apoyado su publicación, es un verdadero honor para mí. También a Gabriela Baby, por la cuidadosa edición. Los amigos y colegas que leyeron el texto y me ayudaron a mejorarlo fueron indispensables para llegar al final del camino: Mariana Heredia, Laura Veleda, Inés Castro Almeyra, Emmanuel Lista, Florencia Mezzadra, Samanta Bonelli, Ana Laura Barudi, Aurora Brajcich, Susana Nugara, Fabiana Luján, Oscar di Paolo y Livia Sández. A mis amores Agustín, Malena, Camila y Ezequiel, por aguantarme en la vida cotidiana y comprender cuando les retaceaba tiempo para sentarme a escribir.

[1] Según datos de la Unesco, entre marzo de 2020 y noviembre de 2021 las escuelas argentinas estuvieron total o parcialmente cerradas por setenta y nueve semanas, es decir, trescientos cincuenta y seis días hábiles: dos ciclos escolares completos.

[2] El uso de un lenguaje que no discrimine por género es una de las preocupaciones de quien escribe este libro. Sin embargo, con el fin de evitar la sobrecarga que supondría utilizar simultáneamente las formas masculina y femenina para visibilizar la existencia de ambos géneros, se ha optado por emplear mayormente el masculino genérico.

[3] Las categorías eran “mala” y “ni buena ni mala”. Se trata de un estudio realizado a partir de una muestra representativa de familias con hijos en la escuela primaria estatal y privada. A través de la Encuesta Nacional Escolar, en julio de 2022 se relevaron las opiniones de quinientas madres de hijos que asisten a escuelas del nivel primario de todo el país sobre el contexto, la educación de sus hijos, la elección y valoración de la escuela, la infraestructura escolar y la continuidad escolar.

[4] Según datos de la Unesco para ese año. Para más información, véase “Data for the Sustainable Development Goals”, disponible en <uis.unesco.org/en/home#tabs-0-uis_home_top_menus-3>.

[5] Según datos del Relevamiento Anual de 2019, la tasa neta de escolarización era del 91% en la sala de 4 años, y del 98% en la de 5. En el nivel primario, era del 102% (el valor superior al 100% se explica por diferencias entre el numerador y el denominador de la fórmula de cálculo debido a la utilización de distintas fuentes de datos) y en el secundario, del 91%.

[6] Este retroceso se vive en las escuelas y los territorios, pero no se dispone de estadísticas nacionales actualizadas sobre las tasas de escolarización, ni muchos otros datos más.

[7] El dato integra la información de trayectorias escolares y de aprendizajes: para ello se combinan la cantidad de estudiantes que llegaron en edad teórica al último grado de la secundaria, y de los estudiantes que alcanzaron resultados satisfactorio y avanzado tanto en Lengua como en Matemática durante las pruebas Aprender (Kit y otros, 2022).

[8] Para más información, véase Furman, Catri y Nistal (2023).

[9] Este parece ser el caso también en otras latitudes, como señala Andreas Schleicher, director de Educación y Competencias de la OCDE y coordinador e impulsor de las pruebas PISA. La investigación académica en general prestó muy poca atención al funcionamiento cotidiano del Estado en el sector de la educación. Esto resulta una seria carencia a la hora de intentar construir otro Estado, que sirva para producir otras políticas (Schleicher, 2018).

[10] Si bien la estructura jerárquica y la denominación de cada uno de sus niveles varía entre ministerios, para simplificar la lectura se han recategorizado en cuatro niveles: “ministro/a”, “secretario/a”, “director/a” y, por último, “responsable de área”. Estos niveles se construyeron a partir del análisis de los organigramas provinciales. El diagrama que figura en el capítulo 2 resume la estructura más frecuente de los ministerios de educación provinciales.

1. Políticos, especialistas, administradores y docentes

¿Quiénes están a cargo de los ministerios de educación?

Detrás de todo restaurante galardonado hay chefs de primera línea, formados, especializados, experimentados en restaurantes internacionales, que suelen transformarse en personalidades públicas. Ellos, a su vez, se apoyan en equipos “interdisciplinarios”: jefe de cocina, subjefe de cocina, cocinero, ayudante de cocina, supervisor de aperitivos, preparador de entradas, salsero, asador, cocinero de frituras, cocinero de pescado, pastelero… Cada uno con su saber particular y su función clara.

¿Cómo se asignan los roles en la cocina de la política educativa y qué experiencia se requiere? ¿Qué formación y trayectoria suelen tener los ministros? ¿Cómo se eligen, qué se les pide y cuánto tiempo duran? ¿Cómo se conforman los gabinetes? ¿Quiénes integran los equipos técnicos? ¿Qué formación y condiciones laborales tienen? ¿Qué diferencias existen entre las áreas? ¿Quiénes están tras la puerta rebatible de la cocina de la política educativa?

El liderazgo político-técnico es un motor indispensable para la transformación educativa. Del liderazgo político dependen, entre otras definiciones, el proyecto general de gobierno, el peso de la educación en la agenda, la inversión, las prioridades, la elección del ministro o el apoyo ante las crisis. Del liderazgo “técnico” dependen el proyecto educativo, el equipo, los procesos de trabajo, las estrategias y ritmos de implementación, las alianzas, el monitoreo y la evaluación.

La continuidad es tan importante como las capacidades de liderazgo porque el impacto de la política educativa se revela en el mediano plazo. Por eso, sostener las políticas es crucial y la continuidad depende en buena medida de quienes las conducen, más en contextos de fuerte debilidad política e institucional.

Quiénes ocupan los roles jerárquicos, según qué criterios son seleccionados y reclutados, cómo se distribuyen las funciones, cómo y cuáles son sus herramientas de gestión son dimensiones clave de las capacidades burocráticas para hacer política pública en general y, desde ya, para hacer política educativa.

Chefs con cintura política

Los ministros suelen ser elegidos por motivos políticos. Ser parte del partido o coalición de gobierno es una condición importante. Compartir el proyecto de gobierno, alinear la política educativa con los intereses electorales del gobernador, garantizar lealtad, colaborar en las elecciones, militar, haber gestionado exitosamente otro ministerio o garantizar obediencia son condiciones fundamentales en un ministro. Los miembros del partido o coalición que contribuyen con el triunfo en las elecciones son premiados con distintos cargos, entre ellos el Ministerio de Educación.

“[Para nombrar a un ministro] se analiza quiénes están disponibles, quiénes participan de los temas partidarios, quién ayudó a conseguir el espacio y dentro de estas alternativas alguien que encaje con la posición. No van a poner a un técnico a cargo de una cartera tan grande” (director/a).

“El ministro de educación es político. Cuando un gobernador ingresa debe favores y tratan de encontrar un perfil más o menos adecuado. El ministro actual es abogado y no sabe nada de educación. Y se apoya en dos secretarias que nunca estuvieron en el ministerio y tampoco saben. De acuerdo al apoyo que tengas del gobernador vas a poder continuar” (director/a).

“La elección del ministro es netamente política, el acercamiento al color político del gobernador. El gobernador debe poder darle algo a la fracción con la que tenga que arreglar, o con quien tenga compromisos. Puede ser con otro partido. Siempre tiene que ser alguien de confianza del gobernador, o de confianza del partido de confianza. Hace años que no asume un ministro con experiencia en el sector” (director/a).

La cercanía personal con el gobernador también puede ser un elemento de peso. Es común que los ministros sean familiares, amigos o del mismo pueblo del gobernador. En el campo de la política, donde la fragmentación partidaria obliga a alianzas inestables y donde la lucha de todos contra todos es la regla, contar con ministros incondicionales es crucial.

La confianza, entonces, es un “reductor de incertidumbre” o, según Simmel, “una hipótesis sobre una conducta futura” (cit. en Gené, 2012: 306-307). Los ministros del círculo íntimo del gobernador son menos proclives a desafiar su autoridad, pero suman poco poder y son menos independientes que los ministros más técnicos o de otra línea partidaria (Pomares y otros, 2014).

En algunas ocasiones, más infrecuentes, la elección responde a un acuerdo con actores influyentes, como los sindicatos o, más excepcionalmente aún y sobre todo en algunas provincias, representantes de la iglesia católica.

“Los ministros en el 90% han sido hombres cercanos afectivamente al gobernador. Porque son amigos, personas de mucha confianza” (director/a).

“Se los elige por afinidad personal o negociaciones políticas. Algún aliado al que hay que repartirle un ministerio. La educación parece ser la moneda de cambio de menor valor. Por ende, cuando asumen los ministros no tienen ni la más mínima idea de los números básicos del sistema educativo. Soy legislador, te aporté con mi partido, puedo reclamar el ministerio” (director/a).

“Hay gobernadores que eligen personas que saben tanto o más que ellos. Otros eligen personas que los hagan quedar bien, que sean sumisos, que no los contradigan, que puedan definir a los miembros de sus equipos. Hay gobernadores que piensan en la política pública y otros que ponen ministros manejables. La cuestión de la confianza es central, tanto desde la militancia como sobre la base de la relación afectiva” (secretario/a).

Además de su pertenencia al partido de gobierno y al círculo de confianza, la capacidad de negociación de un ministro es una característica fundamental. En un país con sindicatos docentes poderosos, un ministro de educación “debe saber manejarse en términos de poder”, dijo uno de los entrevistados.

Los ministros de educación deben saber dialogar y negociar con docentes, estudiantes, familias, intendentes, legisladores, supervisores, organizaciones sociales, académicos, referentes del sector privado, las iglesias, los medios, las empresas educativas… La cultura, los intereses y las estrategias difieren entre estos diversos actores y generan tensiones.

Es prioritario para todo gobernador evitar los paros, y eso depende, en gran medida, de poder negociar con los representantes sindicales y sortear con éxito las paritarias docentes. Es importante que los ministros tengan “cintura”, que sean figuras curtidas en “la rosca política”: “Esa política ‘con minúscula’ remite al detrás de la escena de muchas decisiones públicas, al conjunto de acuerdos y alianzas forjadas para movilizarlas, a la lucha por el poder y su ejercicio” (Gené, 2019: 24).

“Un factor fundamental es la capacidad del ministro para negociar con el gremio. El sindicato acá es muy fuerte. La relación con el gremio le da gobernabilidad al sistema. En otras gestiones tuvo que ver con factores políticos: en algunos períodos los ministros los definía la Iglesia. En definitiva, siempre termina siendo una cuestión política” (director/a).

“La relación con los sindicatos es sumamente conflictiva, compleja. Los gremios no están acostumbrados a que los ministros se les planten, sino a que hagan lo que ellos dicen. Están acostumbrados a tener un peso enorme. Además, están de los dos lados del mostrador: tienen miembros en el ministerio, lo que hace que la relación sea más compleja” (secretario/a).

“Cuando estás en el Ministerio de Educación tenés que poder hablar con la Iglesia, los gremios, instituciones empresarias, ONG, los docentes, los alumnos, la política (los senadores, diputados, etc.)… Y los planteos, los intereses de cada uno son muy distintos. Si no tenés claro hacia dónde vas y si no podés hacérselo entender políticamente a cada uno sin que se enojen, es muy complicado llevar adelante una agenda” (director/a).

El Ministerio de Educación de cada una de las provincias es entonces una cartera que congrega a un público vasto y diverso, de modo que la capacidad de comunicar y poder albergar a todos con la palabra es otra habilidad fundamental, que se despliega minuto a minuto desde las redes, la televisión, la radio, los grandes actos públicos y en cada visita a una escuela. Un ministro puede perder rápidamente legitimidad en las escuelas según lo que diga.

Conocer las palabras valoradas y denostadas por la cultura escolar es fundamental. Quizás, sobre todo, en sentido negativo. El campo educativo está minado: hay muchos términos inaceptables. Eficiencia, mérito, vocación, buenas prácticas, instrucción, competencias, acreditación, son solo algunos ejemplos.

Además de la relación afectiva con el gobernador, la militancia, la cintura política y la capacidad de comunicación, un ministro ideal debe tener capacidad de gestión. Debe administrar conflictos, tomar decisiones, coordinar equipos, implementar las políticas y aportar anuncios positivos al gobierno. Según la gran mayoría de los entrevistados se espera ante todo del ministro que pueda garantizar la gobernabilidad del sistema educativo. Este pedido esencial conduce en general a evitar las políticas que supongan resistencias.

“El ministro de Educación depende del gobernador. La mayoría elige a alguien que comunique bien y sea políticamente correcto. Que maneje los tiempos políticos” (ministro/a).

“Depende mucho de cómo entiende la política cada gobernador. A veces se busca ministros que tengan una trayectoria en el sistema educativo. Otras veces se busca un perfil político para llevar adelante una gestión eficiente. Se cuida que represente a la gestión política. También tiene que ser gestor” (director/a).

A diferencia de la cintura política, el conocimiento sobre educación tiene un peso variable en la elección de los ministros provinciales, aunque creciente según la experiencia de las últimas décadas. De todos los ministros de Educación provinciales del período 1993-2002, el 52% tenía experiencia en el sistema educativo, el 20%, experiencia parcial (docencia universitaria, investigación, etc.) y el 29%, ninguna experiencia previa (Rivas, 2004: 99). En el período 2010-2022, el 69% de los ministros tenía experiencia en el sector al momento de asumir en el cargo; el 16%, experiencia parcial y el 15% restante, ninguna experiencia.[11] Sin embargo, existe un contraste notable con las carteras de economía, salud o justicia generalmente en manos de economistas, médicos y abogados, respectivamente.

Giorgi (2014) investigó los perfiles profesionales predominantes entre los ministros de la nación en la Argentina (1854-2011) y las carteras ministeriales en las que se desempeñaron. Argumenta que algunas carteras son del dominio de un perfil profesional específico, por ejemplo, las de salud (médicos), economía (economistas) y justicia (abogados). En otras la vinculación con el saber experto no es tan evidente. En educación, por ejemplo, la situación varió a lo largo del período analizado. Entre 1949 y 1983, primaron los médicos y los abogados, y posteriormente, los titulados en ciencias sociales, la mitad de ellos identificados como expertos en educación.

A pesar de que el análisis de las últimas décadas muestra que también en las provincias los ministros de Educación son crecientemente especialistas en la materia, muchos entrevistados tienen la impresión de que se siguen eligiendo políticos y no expertos para el cargo. Seguramente esta impresión tenga que ver con el peso de la filiación política en la elección, o con que los elegidos no hayan transitado los distintos escalones del sistema educativo, o con la idea de que tener un título ligado al sistema educativo no alcanza para abordar de manera exitosa la multiplicidad de frentes que tiene un Ministerio de Educación.

“Los ministros no se eligen por su trayectoria en el sistema. Ha habido ingenieros mecánicos y contadores que fueron ministros de educación. Lo que juega es la militancia que han tenido en el partido y que tengan mucha lealtad con el gobernador. Salvo casos contados, no han tenido trayectoria en el sistema. Hubo una ministra que no había ni terminado el secundario” (director/a).

“La elección del ministro en muy pocos casos tiene que ver con capacidad técnica, siempre está más relacionada con la dimensión política. Responde a la lógica partidaria. El gobernador decide tal ministerio para vos, otro para vos, y así según la división del partido o de la coalición. Y también es importante la confianza del ministro con el gobernador. No se le solicita conocimiento técnico de un área, sino capacidad en cuestiones políticas” (secretario/a).

“Siempre predominó el tema político, más que el conocimiento de la educación. Perfiles que trabajan durante años en un partido político, haciendo encuestas, etc. Entonces, llegado el momento prevalece esa participación en la definición del ministerio. Esos personajes llegan con una gran ambición de poder y un día se encuentran con el monstruo que es el Ministerio de Educación teniendo que pensar, trabajar… Otras veces hay personajes que saben de educación. Pero en general prevalece la mirada política” (director/a).

Para la mayoría de los entrevistados es importante que el ministro conozca sobre educación. Tanto por una cuestión de legitimidad como de eficacia. Un ministro que no viene del campo educativo suele ser percibido con desconfianza por la mayor parte de los docentes y siempre es puesto a prueba. La proximidad con la cultura escolar, además, facilita la comprensión de los docentes. “Quien no conoce este arte de las pasiones, las historias y las palabras de la docencia, probablemente choque el auto del gobierno apenas comience la carrera” (Rivas, 2020: 230).

La formación y la experiencia en temas educativos es clave también por una cuestión de tiempo. Según la perspectiva de varios entrevistados, no saber sobre educación dilata las definiciones, cuestión complicada cuando solo se dispone de cuatro años (el período establecido para una gestión de gobierno en la Argentina), o menos, como efectivamente sucede. Varios funcionarios aseveran que lleva por lo menos un año “formar” a un ministro sin conocimiento previo en la materia.

“El ministro tiene que venir del sistema. Yo antes pensaba de otro modo. La complejidad del sistema educativo exige esto. La ministra actual se sienta a hablar con los supervisores y ellos la quieren matar. Por ejemplo, a un rector de Instituto Superior de Formación Docente no le podés decir que no han sabido organizar sus datos, por más que sea cierto. Porque los vas a tener en contra en un minuto. El desconocimiento del sistema genera mucha torpeza política” (secretario/a).

“Yo creo que es clave que sepan de educación, para saber cuáles son los factores que potencian un sistema. Es clave consolidar un buen equipo que entienda al sistema. Si no conocés de educación, terminás cintureando, no transformando. Un ministerio tiene que tener una visión general de la educación y ante todo saber elegir a sus colaboradores” (director/a).