Le contrôle des fonds européens de cohésion E-Book

• Herausgeber: Bruylant
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Travaux de droit international et européen
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2013

Seitenzahl: 298

Beschreibung

Les fonds structurels (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen et Fonds de cohésion) sont les instruments financiers de la politique de cohésion qui représente plus du tiers du budget de l’Union européenne. Au moment où l’on s’interroge sur la légitimité et l’efficacité de l’intervention européenne dans le développement régional et où la rigueur s’impose aux finances publiques, le contrôle de l’utilisation des fonds européens revêt une importance particulière pour les institutions mais aussi, et surtout, pour le citoyen en tant que contribuable.

Cet ouvrage montre l’évolution des modalités de contrôle tant au niveau national qu’européen et leur influence réciproque. Il met également en exergue les enjeux politiques, économiques et juridiques liés à l’objectif de cohésion dans une Union où la solidarité tend à s’étioler et à envisager de nouvelles perspectives à l’aune de la réforme pour la période 2014-2020.

L’ouvrage intéressera les cadres et les dirigeants d’entreprises et d’associations menant des actions dans le cadre de programmes de développement régional, partenariats public-privé. Il conviendra également aux magistrats et aux avocats spécialisés en droit public ainsi qu’aux enseignants et aux chercheurs dans ces matières.

Leseprobe

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée pour le Groupe De Boeck. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Pour toute information sur notre fonds et les nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez notre site web : www.bruylant.be

© Groupe De Boeck s.a., 2013 Éditions Bruylant Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

ISBN 978-2-8027-4262-3

La collection Travaux de droit international et européen a pour vocation d’accueillir des ouvrages collectifs et individuels consacrés au droit international public et au droit de l’Union européenne dans leurs aspects tant institutionnels que matériels. Ces ouvrages se veulent d’une grande qualité scientifique et proches de la pratique. Ils s’adressent à tous les acteurs du droit international et du droit européen : magistrats, avocats, juristes, conseillers, fonctionnaires, décideurs politiques, professeurs, chercheurs...

Cette collection est guidée par le Centre d’études et de recherches internationales et communautaires d’Aix-Marseille Université. Le CERIC est une équipe pluridisciplinaire réunissant internationalistes et européanistes, juristes, politistes et économistes. Il est associé au Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS, UMR 7318, Droit public comparé, Droit international et Droit européen).

Sous la direction de Yann Kerbrat et Valérie Michel, professeurs à la Faculté de droit et de science politique d’Aix-Marseille (Aix-Marseille Université).

Parus précédemment dans la même collection

1. La sécurité alimentaire dans l’Union européenne, sous la direction de J. bourrinet, F. Snyder, 2003.

2. Droit de l’Organisation Mondiale du Commerce et protection de l’environnement, sous la direction de S. Maljean-Dubois, 2003.

3. Comment protéger les intérêts du citoyen dans l’Union européenne d’aujourd’hui ? / Protecting the lnterests of the Citizen in Today’s European Union, sous la direction de F. Snyder, 2003.

4. L’Union européenne et la gouvernance / The European Union and Governance, sous la direction de F. Snyder, 2003.

5. International Food Security and Global Legal Pluralism / Sécurité alimentaire internationale et pluralisme juridique mondial, sous la direction de F. Snyder, 2004.

6. L’Union Mondiale pour la Nature (UICN) - Une organisation internationale singulière au service du développement du droit de l’environnement, par J. Olivier, 2005.

7. Une société internationale en mutation : quels acteurs pour une nouvelle gouvernance ?, sous la direction de L. Boisson de Chazournes, R. Mehdi, 2005.

9. Enlargement and the New Europe afler 2004 / L’élargissement et la nouvelle Europe après 2004, sous la direction de F. Snyder, 2005.

10. Les actes communautaires atypiques par S. Lefevre, 2006.

11. Les règles internationales relatives à la lutte contre le terrorisme, par J. C. Martin, 2006.

12. Designing the European Union / L’Union européenne : projets de société en devenir, sous la direction de F. Snyder, 2007.

13. L’harmonisation sociale européenne – Processus et modèle, par E. Mazuyer, 2007.

14. La méthode ouverte de coordination dans le système juridique communautaire, par S. De La Rosa, 2007.

15. Sensitive data protection in the European Union. par A. Cammilleri-Subrenat, C. Levallois-Barth, 2007.

16. Europe, India and China : Strategic Partners in a Changing World / L’Europe, l’Inde et la Chine :

Partenaires stratégiques dans un monde en mutation, sous la direction de F. Snyder, 2007.

17. Europe Facing Nuclear Weapons Challenges, sous la direction de G. Boutherin, 2008.

18. The Evolution oi» the European Courts : lnstitutional Change and Continuity / Eévolution des

juridictions européennes : Changements et continuité, sous la direction de F. Snyder. 1. Maher. 2009.

19. Essai sur la rationalité du droit communautaire des concentrations, par G. Vallindas, 2009.

20. Les paradoxes de la zone euro. pur J. Bourrinet. Ph. Vigneron, 2010.

21. La mise en œuvre du protocole de Kyoto en Europe : interactions des contrôles international et communautaire, par A. S. Tabau, 201 1.

22. Forum shopping et concurrence des juridictions contentieuses internationales, sous la direction de Y.

Kerbrat, 2011.

23. Le Pacte mondial des Nations Unies 10 ans après/The Global Compact of the United Nations 10 years after, sous la direction de L. Boisson de Chazoumes, E. Mazuyer, 2011.

24. Europe – A Continent of Immigration ? Legal Challenges in the Construction of European Migration Policy / Europe : Un continent d’immigration ? Défis juridiques dans la construction de la Politique européenne de migration, sous la direction de D. Thym, F. Snyder, 2011.

25. The ‘Visible hand’ – European and Global Perspectives on Financial Market Regulation and Economic Governance / La ‘main visible‘ – Perspectives européennes et globales sur la régulation des marchés financiers et la gouvernance économique, sous la direction de F. Snyder, 2012.

26. Nouvelles technologies et défis du droit en Europe – L’imagerie active au service de la sécurité globale, sous la direction de : Anne Cammilleri-Subrenat, Rémy Prouvèze, lsabell Verdier-Büschel, 2012.

REMERCIEMENTS

L’organisation des Ateliers annuels de la politique européenne de cohésion par le Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC) et la publication des actes ont été rendus possibles grâce à la Chaire Jean Monnet décernée à Nathalie Rubio par la Commission européenne et au soutien de la Faculté de droit et de science politique de l’Université d’Aix-Marseille.

« Ce projet a été financé avec le soutien de la Commission européenne. Cette publication n’engage que son auteur, et la Commission n’est pas responsable de l’usage qui pourrait être fait des informations ».

ONT PARTICIPÉ AUX ATELIERS ANNUELS DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE COHÉSION

(sous la direction de Nathalie Rubio)

Ateliers 2010 - La diversification des acteurs de la politique européenne de cohésion :

• Jacques Bourrinet, Professeur émérite, Université d’Aix-Marseille

• François Cabel, Directeur du Pays de Haute-Provence

• Jérôme Dubois, Professeur, Université d’Aix-Marseille

• Louis Dubouis, Professeur émérite, Université d’Aix-Marseille

• Jean-Pierre Gaudin, Professeur, SciencesPo Aix-en-Provence

• Isabelle Hidalgo, Doctorante, Université de Toulouse 1 Capitole

• Frédéric Laurie, Maître de conférences, Université d’Aix-Marseille

• Gérard Legris, Chef d’unité, Secrétariat général de la Commission européenne

• Frédérique Michéa, Maître de conférences, Université de Rennes 1

• Hans-Werner Muller, Ancien secrétaire général de l’Union européenne de l’artisanat et des PME

• Wolfgang Petzold, Chef d’unité, Comité des Régions

• Lambert Van Nistelrooij, Député au Parlement européen, Membre de la Commission REGI

Ateliers 2011 – Le contrôle des fonds structurels :

• Amine Amar, Directeur général des services, Université de Rennes 2

• Elisabeth Chabot, Chef du service Gestion des fonds structurels, Conseil régional Provence Alpes Côte d’Azur

• Brian Gray, Directeur général du service d’audit interne, Commission européenne

• Guillaume Merland, Maître de conférences, Université de Montpellier I, Avocat au barreau de Marseille

• Frédéric Muller, Chef de la mission Europe, Secrétariat général pour les affaires régionales, Préfecture de la région Provence Alpes Côte d’Azur

Ateliers 2012 – La récupération des fonds structurels : une procédure spécifique ? :

• Laurent Coutron, Professeur, Université de Montpellier 1

• Marjorie Jouen, Conseillère de Notre Europe

• Audrone Steiblyte, Service juridique, Commission européenne

• Céline Viessant, Maître de conférences, Université d’Aix-Marseille

Ont collaboré à cet ouvrage

• Amine Amar

Ancien élève de l’École nationale d’administration (ENA), il est administrateur civil. Après avoir occupé des postes de direction dans diverses collectivités territoriales, il est directeur général des services de l’Université de Rennes 2. Il assure par ailleurs des enseignements et publications en droit de l’Union européenne et en droit administratif.

• Brian Gray

Après avoir travaillé à la Cour des comptes européenne, il a rejoint la Commission européenne en 1992. Il a été chargé des audits concernant les dépenses agricoles puis celles de la politique de cohésion. Il a participé à la réforme du cadre du contrôle du budget européen et à la modernisation des systèmes de comptes de la Commission. Il est directeur général du service d’audit interne de la Commission européenne.

• Isabelle Hidalgo

Doctorante à l’Université de Toulouse 1 Capitole, elle est rattachée à l’Institut de recherche en droit européen, international et comparé (IRDEIC). Elle travaille sur la coopération transfrontalière et l’intégration européenne.

• Marjorie Jouen

Auteur de nombreuses publications sur la politique européenne de cohésion, elle a travaillé dans l’administration française (DATAR, Ministère de l’économie) et européenne (Cellule de prospective de la Commission européenne et Cabinet de la présidence du Comité des régions). Elle est également conseillère du Think tank Notre Europe.

• Frédérique Michéa

Maître de conférences en droit public à l’Université de Rennes 1, elle est membre du Centre de recherches européennes (CEDRE), département de l’Institut de l’Ouest Droit et Europe (IODE) et du Centre d’excellence Jean Monnet de Rennes. Spécialisée en droit de l’Union européenne, elle a notamment travaillé sur la cohésion sociale.

• Nathalie Rubio

Professeur en droit public à l’Université de Lille 2, spécialisée en droit de l’Union européenne, elle a assure la coordination des travaux des Ateliers annuels de la politique européenne de cohésion au Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC, UMR 7318 Droit public comparé – Droit international et droit européen) dont elle est membre.

• Audrone Steiblyte

Membre du service juridique de la Commission européenne, elle a travaillé sur de nombreuses affaires concernant les fonds européens et est intervenue en qualité d’agent de la Commission devant la Cour de justice de l’Union européenne.

• Céline Viessant

Maître de conférences en droit public à l’Université d’Aix-Marseille, habilitée à diriger les recherches, elle est membre du Centre d’études fiscales et financières (CEFF). Elle a publié de nombreux travaux sur les aspects européens des finances publiques.

Princpaux sigles et abréviations

A.J.D.A. Actualité juridique de droit administratif

Aff. Affaires

C.J.C.E. Cour de justice des Communautés européennes

C.J.U.E. Cour de justice de l’Union européenne

DOCUP Document unique de programmation

FEADER Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA Fonds européen agricole de garantie

FEDER Fonds européen de développement régional

FEOGA Fonds européen d’orientation et de garantie agricole

FEP Fonds européen pour la pêche

FSE Fonds social européen

GECT Groupement européen de coopération territoriale

J.O.U.E Journal officiel de l’Union européenne

J.O.R.F Journal officiel de la République française

LPA Les petites affiches

op. cit. Référence précitée

PIC Programme d’initiative communautaire

Rev. dr. sanit. et soc. Revue de droit sanitaire et social

Rec. Recueil des arrêts de la Cour

Rev. fr. dr. admin. Revue française de droit administratif

Rev. fr. sc. pol. Revue française de science politique

Rev. trim. dr. eur. Revue trimestrielle de droit européen

TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

T.P.I.C.E. Tribunal de première instance des Communautés européennes

TUE Traité sur l’Union européenne

Voy. Voyez

Sommaire

INTRODUCTION

Politique de cohésion et contrôle

PARTIE I. ÉVOLUTION DES SYSTÈMES EUROPÉEN ET NATIONAL DE CONTRÔLE DES FONDS DE COHÉSION

The evolution of the system of control over the cohesion funds at the european level

La spécificité du système de contrôle des fonds structurels en France

PARTIE II. ENJEUX DES FONDS DE COHÉSION RÉVÉLÉS PAR LE CONTRÔLE DU JUGE EUROPÉEN

La cour de justice, garante de l’équilibre institutionnel ?

Sharing of responsibilities to ensure sound spending of the structural funds

PARTIE III. LIMITES DU CONTRÔLE DES FONDS DE COHÉSION ET PERSPECTIVES DE PERFECTIONNEMENT DES PROCÉDURES

Une expérience de terrain de gestion des fonds feder : l’exemple de l’université Rennes 2

L’utilisation des fonds dans le cadre du groupement européen de coopération territoriale

CONCLUSION

Les perspectives d’évolution de la politique européenne de cohésion après 2013 avec l’introduction de nouvelles conditions

INTRODUCTION

Politique de cohésion et contrôle

Nathalie Rubio

« Le contrôle des fonds européens de cohésion » est un sujet qui peut apparaître, au mieux énigmatique, au pire d’une technicité redoutable voire rebutante. Les juristes s’y sont d’ailleurs peu intéressés et les recherches dans ce domaine précis restent rares1.

Pourtant, sans doute dans un contexte de crise, ce thème s’est rapidement et naturellement imposé au cours des travaux que nous conduisons depuis 2010, dans le cadre de la Chaire Jean Monnet de droit européen et du Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC) de l’Université d’Aix-Marseille, et qui a donné lieu à des rencontres régulières sous la forme des « Ateliers de la politique européenne de cohésion économique, sociale et territoriale » rassemblant des universitaires, des représentants des institutions européennes, nationales et locales, des avocats et des étudiants.

Fruit de ces Ateliers, cet ouvrage vise à aborder les enjeux de la politique européenne de cohésion2 sous un angle original celui du contrôle de sa mise en œuvre. La richesse et la densité des contributions montrent combien les questions sont prégnantes et renvoient aux problématiques plus générales du processus d’intégration européenne.

Notre démarche tend à associer juristes, économistes et politistes pour dépasser le cloisonnement académique et pour ouvrir, comme l’écrit d’ailleurs Jacques Caillosse, des « perspectives de rencontre entre des champs disciplinaires que l’on sait spontanément portés à l’ignorance mutuelle »3. En appréhendant ce sujet sous l’angle du contrôle, il s’agit pour nous de tenter de réduire le décalage entre ce qui doit être et les exigences concrètes4.

Il nous appartient donc dans ces propos introductifs de cerner plus précisément le champ de notre étude et d’en dégager les principaux enjeux.

I. Les fonds structurels : instruments privilégiés de la politique européenne de cohésion

De façon générale, l’Union européenne s’est dotée de différents fonds propres à financer ces actions ou politiques dans ses divers domaines de compétence : fonds européen de développement, fonds européen de stabilité financière, instrument d’aide de préadhésion, fonds de lancement, etc. Parmi ces nombreux instruments financiers, l’article 175 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) énumère « les fonds à finalité structurelle (fonds européen et de garantie agricole, section « Orientation » ; fonds social européen ; fonds européen de développement régional) au titre des différents moyens dont dispose l’Union pour atteindre l’objectif de cohésion économique, sociale et territoriale, mais à vrai dire cette disposition aurait dû être modifiée par le Traité de Lisbonne, car le règlement 1083/20065 prévoit que les fonds intervenant au titre de la politique de cohésion se limitent au FEDER, au FSE et au fonds de cohésion, le FEADER et le FEP restent intégrés dans les politiques agricole et de la pêche, mais « doivent être coordonnés avec les instruments de la politique de cohésion ».

Le FEDER n’était pas prévu à l’origine dans le traité, il a été créé en 1975 alors que les premiers jalons d’une politique de développement régional étaient posés. Il se limitait cependant à n’être essentiellement qu’un instrument de redistribution. Sa mission est aujourd’hui définie en des termes très larges par l’article 176 du TFUE : « Le Fonds européen de développement régional est destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans l’Union par une participation au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin »6.

Parmi les dispositions relatives à la dimension sociale de l’espace européen et non dans le titre sur la cohésion, un titre entier du TFUE est consacré au Fonds social européen, qui, lui, avait été créé dès 1957. L’article 162 en dévoile les principales missions : « Afin d’améliorer les possibilités d’emploi des travailleurs dans le marché intérieur et de contribuer ainsi au relèvement du niveau de vie, il est institué, dans le cadre des dispositions ci-après, un Fonds social européen, qui vise à promouvoir à l’intérieur de l’Union les facilités d’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs, ainsi qu’à faciliter l’adaptation aux mutations industrielles et à l’évolution des systèmes de production, notamment par la formation et la reconversion professionnelles »7.

Enfin, le Traité de Maastricht a permis la création du Fonds de cohésion, qui est longtemps resté en marge des fonds structurels et qui est désormais intégré dans la politique de cohésion : aux termes de l’article 177 du TFUE « il contribue financièrement à la réalisation de projets dans le domaine de l’environnement et dans celui des réseaux transeuropéens en matière d’infrastructure des transports »8.

Ces trois fonds, régis par des règles spécifiques et dont la création a répondu à un besoin particulier, contribuent, de façon coordonnée, à la réalisation des trois objectifs prioritaires dégagés par le législateur européen : la convergence, la compétitivité et la coopération territoriale9.

Nous limiterons donc nos recherches à ces trois fonds, cependant, il est impossible de les sanctuariser et de les faire évoluer de façon autonome, il nous faudra opérer des comparaisons notamment avec les fonds agricoles à chaque fois que cela s’avèrera nécessaire.

Parmi les autres moyens évoqués par l’article 175 pour atteindre l’objectif de cohésion, figurent la coordination des politiques économiques et l’intégration lors de la formulation et de la mise en œuvre des actions et politiques européennes (clause horizontale). Il n’en reste pas moins que la place privilégiée des fonds structurels est consacrée, sans ambigüité, dans le Protocole n° 28 qui prévoit que « les fonds structurels doivent continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l’Union dans le domaine de la cohésion ». Dès lors, la montée en puissance de la politique de cohésion ces dernières années a logiquement accru la place des fonds structurels et contribué au perfectionnement de leur mise en œuvre.

En effet, la politique européenne de cohésion s’est progressivement enracinée, d’un point de vue juridique, financier et politique, jusqu’à devenir un élément incontournable de la stratégie de développement que l’Union mène en collaboration étroite avec les États. Mais elle ne se réduit pas seulement à être l’instrument privilégié de la Stratégie Europe 202010, elle est aussi un point d’ancrage et un point de référence dans l’étude des politiques publiques contemporaines : c’est un point d’ancrage car elle profite de l’expérience acquise dans le cadre de politiques plus anciennes comme la politique agricole commune, c’est une référence, une sorte de laboratoire, car elle cristallise de nouveaux concepts ou de nouvelles procédures liés à la recherche d’une meilleure gouvernance.

D’un point de vue juridique, si elle n’entrait pas de façon expresse dans les compétences initialement consenties aux autorités européennes, la préoccupation de cohésion figure bien à l’origine du projet d’intégration européenne. Dès 1957, dans le préambule du Traité instituant la Communauté économique européenne, les États membres expriment le souci « de renforcer l’unité de leurs économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ». Il aura néanmoins fallu attendre l’Acte unique européen pour qu’un titre entier consacré à la politique de cohésion soit introduit dans le Traité. Le Traité de Lisbonne marque une nouvelle étape dans l’enracinement de cette politique en constitutionnalisant, de façon un peu mystérieuse, la cohésion territoriale, annonçant peut-être le déploiement d’un spectre plus étendu11.

D’un point de vue financier, pour la période 2007-2013, la politique de cohésion représente 35 % des crédits d’engagement soit plus de 347 milliards d’euros, près du double des crédits par rapport à la période 1994-1999, certes avec le double d’États membres. Les élargissements ont nécessité une réflexion sur l’orientation des priorités qui devaient rester contenues dans une enveloppe financière acceptable par tous. Cet exercice récurrent d’équilibre financier est un vrai test pour l’engagement collectif.

D’un point de vue politique, la recherche de la cohésion représente la « quintessence de la solidarité »12. Principe cher à Robert Schuman13,  la solidarité est indissociable de la construction d’une union plus étroite entre les peuples. Restent que les traductions financières de ce principe ne sont pas toujours à la hauteur des ambitions et révèlent souvent les logiques purement nationales sous-jacentes dont le juste retour est l’expression la plus connue. La concomitance des négociations de la nouvelle période de programmation et du cadre financier pluriannuel conduit à s’interroger sur le sens de l’appartenance à l’Union et la capacité à faire abstraction des intérêts purement nationaux.

Les fonds structurels sont donc les instruments14 financiers d’une politiquepublique15 majeure dont les contours restent flous16 et la qualification juridique incertaine. À la fois objectif et principe structurant17, la cohésion a été érigée en politique de façon exclusivement pragmatique car, à aucun moment, le traité ne désigne comme telle l’intervention des fonds, même si le titre sur la cohésion figure dans la troisième partie du TFUE dédiée aux « politiques et actions internes de l’Union »18.

Quoiqu’il en soit, les États membres ont solennellement réaffirmé dans le Protocole n° 28 annexé au Traité que « la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale est vitale pour le développement intégral et le succès durable de l’Union ». Son importance et son rôle moteur ne pouvaient être mieux consacrés. Ceci ouvre la voie à des attentes légitimes de la part du citoyen et notamment celle de la garantie d’un contrôle adéquat.

II. Le contrôle : garantie de la cohésion européenne

La notion de contrôle est difficile à cerner et les juristes ont plutôt tendance à l’appréhender sous l’angle des procédures19. Même sous cet angle le plus aigu, l’exercice est malaisé du fait de la diversification des modalités de contrôle et des finalités poursuivies20. Le contrôle implique une comparaison entre ce qui est et ce qui devrait être et appelle une vigilance tant du contrôlé que du contrôleur dont les critères doivent être à la hauteur de la fonction qui lui est confiée. Les finalités du contrôle sont variées et elles influent inévitablement sur le choix des modalités techniques (saisines, organes compétents, procédures applicables, normes de références, conséquences, etc.)21.

Mais au-delà de la recherche des typologies nécessaires à la bonne compréhension du sujet, la problématique du contrôle des fonds européens, et plus largement des finances publiques européennes, se pose en des termes plus vastes. En effet, elle renvoie nécessairement à la place du citoyen dans cette construction juridique et politique en perpétuelle évolution qu’est l’Union. Puisant ses racines aussi bien dans les principes inhérents tant à l’ordre juridique national qu’à l’ordre juridique international, l’Union cherche à assurer et assumer son autonomie22. Aussi, la détermination des modalités et de la portée du contrôle budgétaire emporte-t-elle des conséquences qui vont bien au-delà de la seule garantie de légalité et qui peuvent déstabiliser un édifice encore fragile. Oscillant entre volonté et crainte23, le contrôle est un étalon des avancées et des limites du processus européen dans sa quête démocratique.

Cela emporte des conséquences sur la façon d’aborder la question. Doit-on parler du contrôle ou des contrôles, tant les modalités et les niveaux sont divers ? En quoi le contrôle des fonds structurels est-il spécifique ?

Au fond, ces deux questions renvoient à la nature particulière de l’Union européenne et conduisent à s’interroger plus largement sur la réalité de son autonomie financière et la qualité de sa gouvernance. La gestion des fonds invite à réfléchir sur le degré d’autonomie dont disposent les institutions européennes pour mener à bien les missions qui leur sont dévolues, et permet d’évaluer également le degré d’intégration. L’entreprise est ici délicate, ne serait-ce que pour parvenir à distinguer autonomie financière et autonomie budgétaire24. Par le prisme financier, se révèlent les questions politiques et juridiques au cœur de la construction européenne : la capacité de l’Union à affirmer une volonté autonome, à la mettre en œuvre et à en assumer la responsabilité. Certes, l’idée de la gouvernance25 a été exploitée par les institutions européennes et en premier lieu par la Commission dans son Livre blanc de 200126. Mais cette idée a été aussi déclinée s’agissant précisément de la politique européenne de cohésion dans laquelle s’est imposée depuis plusieurs années l’idée de gouvernance multi-niveaux27. Ce processus est ainsi caractérisé par une codécision entre plusieurs niveaux de gouvernement dont les sphères de compétences sont en évolution. Aucun niveau de pouvoir ne dispose de la compétence propre suffisante pour mettre en place des politiques publiques effectives tant la définition que la mise en œuvre de ces politiques se font dans un processus de négociation permanent entre acteurs publics de différents niveaux28.

Les caractères propres à l’Union européenne impliquent par conséquent une interdépendance très marquée entre les différents acteurs qui ne peut s’exprimer que dans le respect de l’identité et des compétences de chacun. Le contrôle des fonds structurels en est sans doute le reflet le plus net car il doit être envisagé dans deux perspectives : celle de la vérification et celle de la régulation qui s’interpénètrent sans se confondre et dont nous envisagerons successivement la concrétisation autour des exigences de respect des règles (A), de recherche de l’efficacité (B) et d’affirmation de légitimité (C).

A. Le contrôle comme garantie du respect des règles

Le budget de l’Union alloué aux fonds structurels est exécuté dans le cadre de la gestionpartagée, c’est-à dire que les tâches d’exécution du budget sont déléguées aux États membres. Expression du principe d’administration indirecte, clairement consacré dans sa dimension normative par le Traité de Lisbonne29, cette répartition des rôles, communément admise dans les systèmes de type fédéral, découle directement du principe de collaboration loyale. Ceci implique que les États membres, ainsi étroitement associés, continuent à exercer un droit de regard sur les activités de l’Union. Ce principe a également pour corollaire le respect de l’autonomie institutionnelle et procédurale laissant aux États membres la possibilité de s’organiser librement pour l’accomplissement de cette tâche30.

Le fédéralisme fonctionnel ainsi mis en place entre les États membres et l’Union ne l’affaiblit pas pour autant puisque, comme le constate Aymeric Potteau « celle-ci ne se prive pas tout d’abord d’encadrer parfois strictement cette administration étatique, ensuite de contrôler cette même administration et enfin de réprimer cette dernière lorsqu’elle est défaillante »31. Ceci se vérifie d’autant plus s’agissant de la mise en œuvre de la politique de cohésion où l’influence du droit de l’Union est importante tant pour l’organisation des systèmes nationaux que pour les conséquences du contrôle, le but étant d’assurer, par le respect des règles, une protection adéquate des intérêts financiers de l’Union32 et de veiller ainsi à restaurer la confiance des contribuables européens.

Le législateur européen consacre en effet un titre entier aux systèmes de gestion et de contrôle33 dont les dispositions ont fait l’objet d’un perfectionnement tangible depuis la première programmation en 1989. Il s’est avéré nécessaire, d’une part, de spécifier les obligations des États dans ce domaine pour garantir une mise en œuvre régulière et efficace des programmes opérationnels et, d’autre part, de définir les procédures sur la base desquelles l’État membre fournit « l’assurance que les systèmes sont en place et fonctionnent de façon satisfaisante ». En outre, il est nécessaire de « définir les critères permettant à la Commission de déterminer (…) le degré de fiabilité qu’elle peut obtenir des organismes d’audit nationaux ».

De la même façon, s’agissant des conséquences du contrôle, à aucun moment dans le règlement 1083/2006, n’est utilisé le terme de « sanction »34. En cas d’irrégularité35, il appartient en premier lieu aux États membres de procéder aux corrections financières et d’engager le cas échéant une procédure de recouvrement à l’encontre des bénéficiaires. La Commission s’en tient à un rôle de surveillance générale, mais peut prendre elle-même la décision de faire appliquer des corrections financières à un État membre s’il n’a pas appliqué lui-même les corrections nécessaires ou quand il existe dans les systèmes de gestion ou de contrôle des insuffisances graves qui pourraient conduire à des irrégularités de caractère systémique. En outre, selon une jurisprudence constante, il existe une obligation pour les États membres, sans qu’une habilitation prévue par le droit national soit nécessaire, de récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus ou d’une négligence36.

Dans ce contexte, le principe selon lequel l’étendue et l’intensité des contrôles européens devraient être proportionnelles à la contribution européenne plus récemment inséré dans la réglementation et ardemment souhaité par les États n’exonère pas l’État de mettre en place un système de contrôle répondant aux normes définies par la Commission afin de garantir l’efficacité des fonds.

B. Le contrôle comme garantie de l’efficacité

L’efficacité implique que soient atteints les objectifs fixés. Les économistes et les sociologues sont plus à l’aise avec cette notion, mais les juristes, qui y sont de plus en plus confrontés, s’intéressent à cette exigence intimement liée à celle de la qualité de la norme37. Nous nous en tiendrons néanmoins essentiellement à une approche générale de l’efficacité de la politique de cohésion, sans entrer dans le débat de l’efficacité des règles régissant cette politique tant cela serait réducteur au regard de la place qui est faîte au droit dans ce domaine38.

La recherche de l’efficacité passe par une action plus proche des réalités du terrain en toute logique avec le principe de subsidiarité. On constate par conséquent une imbrication de l’action des différents acteurs pour répondre aux attentes des citoyens.

L’association des collectivités territoriales s’est donc rapidement imposée via la reconnaissance du principe du partenariat qui figure aujourd’hui au rang des principes cardinaux de la politique de cohésion. Néanmoins, ce partenariat n’est pas toujours effectif et trahit les limites de l’interdépendance comme le souligne Patrick Duran : « la gestion publique apparaît plus que jamais comme une aventure collective, mais les réflexes de défense et de protection empêchent de prendre la juste mesure d’une telle réalité d’interdépendance généralisée »39.

En outre, il s’agit ici d’une seconde limite, l’imbrication des acteurs a abouti à la création d’une chaîne de contrôles qui se déploie avec son lot de lourdeur et de complexité qui peut avoir comme conséquence dommageable une certaine paralysie du système : la sous-consommation des crédits conduisant au non respect des objectifs poursuivis.

Ne mobilisant pas moins d’un tiers du budget de l’Union et un nombre croissant d’acteurs, l’efficacité des actions structurelles doit pouvoir être dument évaluée. C’est d’ailleurs sur ce point que l’influence du droit de l’Union sur le droit français est particulièrement notable. Le règlement général prévoit des évaluations ex-ante, en cours et ex-post requérant la mise en place d’instruments spécifiques, issus de la culture anglo-saxonne, et imposant une adaptation parfois lourde des procédures nationales. Il y a dans l’évaluation « un double registre de connaissance et de justification »40. L’évaluation des politiques publiques peut donc se définir comme « l’appréciation raisonnée des actions définies et mises en œuvre par les autorités publiques pour leur contribution au traitement de problèmes publics qu’elles ont identifiés comme nécessitant leur intervention, appréciation intervenant sur la base d’une connaissance approfondie des conséquences que ces actions induisent comme des processus qui les produisent »41.

L’évaluation joue un rôle important dans la justification de l’intervention des fonds européens et permet d’assurer un contrôle de l’adéquation des moyens aux objectifs poursuivis, de mettre en exergue les conséquences des politiques publiques et, finalement, d’assoir la légitimité de la compétence européenne.

C. Le contrôle comme garantie de légitimité

Les débats précédant chaque nouvelle période de programmation des fonds structurels font rejaillir, même furtivement, le spectre de la renationalisation de la politique de cohésion et la question de la plus-value de l’intervention européenne42. Indirectement, est donc posée la question de la légitimité de l’action européenne dans le développement économique et social régional. Quelle est la justification du pouvoir que détient l’Union pour formuler et réaliser des actions dans ce domaine ? Les liens entre légitimité et efficacité sont ici étroits : « En effet, on n’obéit plus seulement pour ce que sont les règles constituant le cadre de l’action, mais pour ce qu’on pense que sont ou seront les résultats de celle-ci. Ceux qui émettent des choix et en conduisent la réalisation ont besoin de soutien. Soutien pour agir, mais aussi approbation pour ce qu’ils ont fait, et donc confiance pour déterminer de nouvelles actions »43. On assiste à une véritable rationalisation de la légitimité.

Ce mouvement d’adhésion des citoyens généré par la légitimité démocratique et ses liens avec l’efficacité de l’action publique ont clairement été mis en évidence par Pierre Rosanvallon44. Il propose en effet une définition large de la légitimité démocratique45 rompant avec les hypothèses plus classiques46 et accompagnant les mutations des attentes des citoyens : une individualisation accrue et un développement du sens de l’intérêt général. Pour ces deux raisons, il nous semble que cette théorie de la légitimité trouve dans la politique européenne de cohésion une illustration intéressante : sa mise en œuvre ne peut en effet répondre à des exigences purement techniques mais cherche à s’inscrire dans une volonté d’appropriation citoyenne.

En creux, réfléchir à la légitimité de l’action européenne, c’est aussi réfléchir au rôle de l’État dans le développement économique et social47, « L’État régulateur » qui ne paraît plus totalement maître de son territoire mais auquel incombent « la responsabilité des conséquences et la production d’une coordination efficace »48.

Comme le souligne Patrick Duran, les procédures de justification de l’autorité politique se transforment dans le sens d’une conjugaison plus étroite de « l’éthique de conviction et de l’éthique de responsabilité »49. La légitimité implique désormais la reconnaissance de la responsabilité. Et il y a ici deux exigences générales à rappeler qui permettent de comprendre le système de contrôle mis en place pour la gestion des fonds européens. La procédure d’apurement des comptes dans le cadre de la gestion partagée implique une déclaration certifiée des dépenses fournies par les États membres, des contrôles sur place et sur pièces, le calcul d’éventuelles corrections financières : « Très contraignantes, ces procédures visent à éviter les gaspillages des deniers publics européens et au-delà, la mise en cause de la qualité de l’exécution assurée par la Commission. Cette dernière assume la responsabilité de la gestion ce qui explique qu’elle soit amenée à effectuer des contrôles très stricts sur les États»50. En outre, l’imputabilité de la responsabilité n’est pas toujours évidente car aussi séduisant que soit le concept de gouvernance multi-niveaux, il porte en lui le risque d’une dilution des responsabilités. L’imputation de la responsabilité – qu’elle soit d’ailleurs envisagée de façon positive dans le succès d’une action ou négative dans l’échec - à un acteur d’un niveau déterminé devient difficile. Mais elle demeure essentielle car il s’agit avant tout d’une responsabilité vis-à-vis des citoyens, de la société à l’instar du principe énoncé par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». La Charte des droits fondamentaux de l’Union n’a cependant pas consacré un droit à l’information en matière financière et budgétaire.

Dans le contexte actuel de crise économique et financière et de défiance du citoyen, on peut s’interroger sur la pénétration en droit de l’Union d’un concept développé au niveau international, celui de l’accountability (rendre compte de) visant à résorber le décalage entre attentes et réalités51. La politique de cohésion souffre sans doute de son défaut d’appropriation par les citoyens alors qu’ils en sont au cœur. Mais il s’agit ici d’un phénomène plus global que Jacques Bouveresse décrit : « il est plus que jamais essentiel et en même temps plus que jamais impossible à l’individu d’aujourd’hui, au moment où il agit, de savoir ce qu’il fait et à quoi il contribue. Le sens et la valeur de son action lui sont devenus inaccessibles et impénétrables, puisqu’ils n’apparaissent dans le meilleur des cas, que de façon différée et lointaine et seulement à un niveau qui ne peut être que celui de l’ensemble dont il fait partie, sous une forme dans laquelle il lui est généralement impossible de reconnaître son apport personnel »52.

Finalement, tous ces binômes (respect/sanction, efficacité/évaluation, légitimité/responsabilité) que nous avons évoqués, de façon peut-être un peu artificielle tant les frontières sont parfois ténues et les éléments interchangeables, autour de la notion de contrôle convergent vers l’impérieuse nécessité de confiance. La confiance est à la fois le préalable et la conséquence de la qualité du contrôle. Mais la confiance ne se décrète pas, elle se construit, elle se mérite. Aussi l’idée d’un contrat de confiance entre la Commission et chaque État fait-elle son chemin portant inévitablement en germe une différenciation entre États. Au-delà, la confiance est un facteur important de la mise en œuvre de la politique de cohésion et plus précisément des relations entre administration et particuliers. En témoigne d’ailleurs la récurrence des moyens fondés sur la confiance légitime devant le juge européen. De façon plus générale, il s’agit aussi d’un principe structurant des relations entre États et entre États et institutions européennes dans l’achèvement du marché intérieur. Apparu dans les années 60, il était indispensable pour éviter la répétition des contrôles déjà effectués dans le pays d’origine de la marchandise. La multiplication des entraves à la libre circulation a été à l’origine de la consécration jurisprudentielle de la confiance mutuelle comme principe fondamental du marché intérieur.

La confiance a cela de complexe qu’elle ne se contente pas d’éléments purement objectifs observables dans le comportement des autorités compétentes, elle requiert un élément subjectif difficilement identifiable, celui d’être la base d’espérances… Ces espérances peuvent se fonder sur la certitude que les différents acteurs poursuivent un intérêt commun : celui du développement harmonieux et équilibré de l’Union.

Derrière des termes didactiques comme la contractualisation, la contextualisation53, la territorialisation et l’européanisation54