Blackbox Exekutive E-Book

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Politik und Gesellschaft in der Schweiz
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 638

Veröffentlichungsjahr: 2019

Beschreibung

Regierungen sind in aller Munde, global und national. Doch wie funktioniert eine Regierung überhaupt? Von aussen betrachtet: als Blackbox. Der genauere Blickwinkel dieses Buchs aber offenbart eine Innensicht aus historischer, internationaler, politik-, rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive. 24 Beiträge zeigen auf, wie sich die Regierungstätigkeit in der Schweiz gewandelt hat. Sie positionieren das schweizerische Regierungssystem zudem im internationalen Vergleich. Die Autorinnen und Autoren thematisieren die Rollenteilung zwischen Regierung und Verwaltung, aber auch innerhalb eines Regierungsgremiums. Dabei wird aufgezeigt, wie Regierungen strategisch, finanziell und personell führen. Hierfür werden auch die Rolle der Regierungskommunikation und das Verhältnis zwischen Regierung und Medien beleuchtet. Schliesslich widmet sich das Buch dem einzelnen Regierungsmitglied und stellt die Anforderungen an das Regierungsamt dar. Mit Beiträgen von Fachleuten aus Theorie und Praxis.

Leseprobe

Exekutive und Staatsführung in der Schweiz

Regierungen sind in aller Munde, global und national. Doch wie funktioniert eine Regierung überhaupt? Von aussen betrachtet: als Blackbox. Der genauere Blickwinkel dieses Buchs offenbart eine Innensicht aus historischer, internationaler, politik-, rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive. 24 Beiträge zeigen auf, wie sich die Regierungstätigkeit in der Schweiz gewandelt hat. Sie positionieren das schweizerische Regierungssystem zudem im internationalen Vergleich. Die Autorinnen und Autoren thematisieren die Rollenteilung zwischen Regierung und Verwaltung, aber auch innerhalb eines Regierungsgremiums. Sie zeigen auf, wie Regierungen strategisch, finanziell und personell führen, und beleuchten die Rolle der Regierungskommunikation sowie das Verhältnis zwischen Regierung und Medien. Schliesslich widmet sich das Buch dem einzelnen Regierungsmitglied und stellt die Anforderungen an das Regierungsamt dar.

Mit einem Vorwort von Bundespräsident Ueli Maurer.

In der Reihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz», herausgegeben von Markus Freitag und Adrian Vatter, analysieren namhafte Schweizer Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler in mehreren Bänden die Entwicklungen der Schweizer Politik und Gesellschaft. Politisches Verhalten, Einstellungen gegenüber der Politik, Beschreibung politischer Zustände, Veränderungsprozesse von Institutionen und Aspekte des sozialen Zusammenlebens der Schweizer geraten dabei ins Blickfeld.

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:Markus Freitag (Hg.)Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:Thomas Milic, Bianca Rousselot,Adrian VatterHandbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 4:Fritz Sager, Karin Ingold, Andreas BalthasarPolicy-Analyse in der Schweiz

Band 5:Fritz Sager, Thomas Widmer, Andreas Balthasar (Hg.)Evaluation im politischen System der Schweiz

Band 6:Markus FreitagDie Psyche des Politischen

Band 7:Adrian Vatter (Hg.)Das Parlament in der Schweiz

Band 8:Markus Freitag, Pirmin Bundi,Martina Flick WitzigMilizarbeit in der Schweiz

Band 9:Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.)Blackbox Exekutive

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.)

Blackbox Exekutive

Regierungslehre in der Schweiz

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2019 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2019 (ISBN 978-3-03810-401-8)

Lektorat: Jens Stahlkopf, Berlin

Titelgestaltung: icona basel, Basel

E-Book-Konvertierung: CPI books GmbH, Leck

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN E-Book 978-3-03810-432-2

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

Vorwort des Bundespräsidenten: Die Schweiz mit Verantwortung und Leidenschaft voranbringen

Regieren in einer Zeit des rasanten gesellschaftlichen und technologischen Wandels ist eine komplexe Herausforderung. Solche Veränderungen als Chance zu sehen, fällt manchen nicht immer leicht. Denn es sind Zeiten, die Unbehagen und Ängste auslösen. Es gehört zu den zentralen Aufgaben des Bundesrats, solche Verunsicherungen ernst zu nehmen und den Menschen zuzuhören. Denn Lösungen zu finden, mögen die Meinungen noch so weit auseinanderliegen, kann nur im Austausch gelingen. In der Schweiz haben wir das Glück, dass unser politisches System diesen Dialog verlangt. Die grossen Schweizer Errungenschaften wie die direkte Demokratie oder der Föderalismus bringen die Regierung mit den unterschiedlichsten Teilen der Bevölkerung ins Gespräch und ermöglichen innovative und kreative Lösungen. Der so erarbeitete Konsens ist eine unserer Stärken und verhindert eine Entfremdung zwischen der politischen Elite und der Bevölkerung. Ein Blick über unsere Grenzen hinaus reicht, um zu sehen, dass solche Tendenzen in anderen Ländern schon fast zum Alltag gehören. Und es wird offensichtlich, dass das Vertrauen in die Regierung keine Selbstverständlichkeit ist, sondern mit Werten wie Beständigkeit und Verlässlichkeit verdient werden muss.

Die Regierung übernimmt aber nicht nur gegen innen politische Verantwortung, sondern auch gegen aussen. Die Schweiz muss als Kleinstaat in einer globalisierten Welt auf viele Entwicklungen reagieren, die sie nur zum Teil mitgestalten kann. Die Interessen der Schweiz dennoch mit Nachdruck im Ausland zu vertreten und Kompromisse herbeizuführen, auch das ist die Aufgabe des Bundesrats. Eine weitere Herausforderung der Exekutive ist es, bei der Umsetzung des Volkswillens bestehendes Recht und gefestigte Zuständigkeiten zu achten, die manchmal etwas weniger beweglich sind, als wir es angesichts dynamischer politischer und wirtschaftlicher Prozesse gerne hätten. Weiter steht die Regierung auch in einer betriebswirtschaftlichen Verantwortung, ihre Aufgaben mit Blick auf die Staatsfinanzen sparsam und zielführend zu erledigen. Regieren ist also politisch, rechtlich und betriebswirtschaftlich verantwortungsvolles Handeln, das nur im Einklang mit unseren Werten und Traditionen gelingen kann.

Die Landesregierung steht heute und wird auch in Zukunft vor grossen Herausforderungen stehen, denen sie sich stellen muss. Aber wenn sie mit Leidenschaft und Freude voranschreitet und die weiteren politischen Akteure mit ihrer Motivation anzustecken vermag, können diese gemeistert und als Chance gesehen werden. Die Schweiz hat mit all ihren Werten, Traditionen und Institutionen eine so gute Ausgangsposition – pflegen wir sie und der «Sonderfall» bleibt weiterhin ein Glücksfall.

Umso erfreulicher ist es, dass nun ein Werk vorliegt, das sich mit dieser Verantwortung, diesen Aufgaben und unseren Werten aus Sicht von Wissenschaft und Praxis auseinandersetzt. Es sind wichtige Fragen, und ich wünsche dem Buch und den darin versammelten Beiträgen eine grosse und aufmerksame Leserschaft.

Ueli Maurer

Bundespräsident 2019

Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD)

Einleitung

Theo Haldemann, Adrian Ritz und Fritz Sager

Anlass des Buches

Zu ihrem 175-Jahre-Jubiläum zählte die Zeitschrift The Economist aus, über welche Personen von 1843 bis 2018 sie wie oft und wie ausführlich berichtete. Die Redaktion stellt dazu lapidar fest: «We are not only more wordly; we are also more people-y» (The Economist 2018:72). So verzeichneten bereits Margret Thatcher und Tony Blair deutlich mehr Erwähnungen und ausführlichere Berichterstattungen als frühere englische Premierminister. Nach 1980 erfuhren Michail Gorbatschow, Bill Clinton und Barack Obama erste mediale Begeisterungsstürme. Und mit dem aktuellen US-Präsidenten ist der personifizierte Medienhype zum Standard in der politischen Berichterstattung geworden.

In der Wissenschaft stellen wir eine gegenläufige Entwicklung fest: Je nach Disziplin erhalten die Institutionen, das heisst die Strukturen der politischen Problemlösung, ein so starkes Gewicht, dass die darin stattfindenden Prozesse mit ihren handelnden Akteuren aus dem Blickfeld verschwinden. Anstelle eines ganzheitlichen Bildes des Regierens wird aufgrund dieser theoretischen Verkürzung bloss eine strukturelle Sicht der Regierung aufgezeigt. «Dadurch wird ein blinder Fleck des politischen Systems erzeugt, welcher die Nachfrage nach einer Theorie des Regierens, welche die Black Box ausleuchtet und den Prozess der Produktion von Politiken mit Leben füllt, erst gar nicht aufkommen lässt» (Kleger 2018: 52).

Diesen blinden Fleck der Wissenschaft leuchten wir im Sammelband Blackbox Exekutive mithilfe von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern der Disziplinen Politikwissenschaft, Staats- und Verwaltungsrecht, Geschichte, Ökonomie und Betriebswirtschaftslehre, Kommunikationswissenschaft und Psychologie aus. Dabei hoffen wir, nicht der Versuchung einer übersteigerten Personifizierung des Regierungshandelns zu erliegen. Gutes Regieren in einer Demokratie bedarf nachhaltiger Strukturen sowie durchsetzungsstarker und verantwortungsbewusster Persönlichkeiten, die von wirkungsvollen Kommunikationsprozessen und Managementinstrumenten unterstützt werden. Dies wollen wir in unserem Buch zur Regierungslehre aktuell und umfassend aufzeigen sowie aus theoretischer wie praktischer Sicht reflektieren. Wir bezeichnen dabei das Organ «Regierung» bewusst als Blackbox, weil sein inneres Funktionieren für Aussenstehende grossmehrheitlich verborgen bleibt. Damit die Innensicht eines Regierungsgremiums noch besser erkennbar wird, werden die wissenschaftlichen Beiträge kapitelweise von Reflexionen fünf ehemaliger Regierungsrätinnen und Regierungsräte abgerundet.

Grundkonzeption des Buches

Die wissenschaftlichen Beiträge sollen den Leserinnen und Lesern zunächst einen groben Überblick über die theoretischen Konzepte und empirischen Untersuchungen zur Regierungstätigkeit in der Schweiz ermöglichen: Bundes- und Kantonsregierungen sowie (vollamtliche) städtische Exekutiven in Parlamentsgemeinden stehen hier im Vordergrund der Überlegungen; aber vieles gilt auch oder ähnlich für die Exekutiven von Gemeinden mit Gemeindeversammlungen. Die anschliessenden Reflexionen ehemaliger Regierungsrätinnen und Regierungsräte sollen den aktuellen Stand und den Stellenwert der Regierungslehre in der Schweiz anhand eigener Erfahrungen während der Amtsdauer kritisch hinterfragen: Ihre Erkenntnisse geben den Leserinnen und Lesern einige Einblicke in die vielschichtigen Herausforderungen der Regierungstätigkeit und helfen uns Herausgebern, geeignete Schlussfolgerungen zu ziehen und konkrete Empfehlungen zu formulieren.

• Teil I: Historische und vergleichende Dimension der RegierungslehreDen ersten Teil zur historischen und vergleichenden Dimension der Regierungslehre eröffnet Urs Altermatt mit seinem Beitrag zu den einzelnen Etappen des Bundesrats auf seinem langen Weg zur Konkordanz. Er stellt die aussergewöhnliche Konstruktion der Schweizer Regierung detailliert vor und zeigt den Weg vom Departementalsystem mit kollegialer Beschlussfassung ab 1848 bis zum Konkordanzsystem der Zauberformel-Ära 1959–2003 auf. Weiter wagt er einen Ausblick auf die mögliche Weiterentwicklung der Institution Bundesrat bei aktuell verletztem Stabilitäts- und Konsensprinzip.

Im Beitrag von Manuel Fischer und Pascal Sciarini wird die Macht und Position der Regierung und der Verwaltung in den Entscheidungs-, Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen untersucht. Die Autoren vergleichen die wichtigsten Akteure in der Schweizer Politik in den Perioden 1971–1976 und 2001–2006 anhand von Interviews. Sie stellen dabei fest, dass Bundesrat und Verwaltung aufgrund der Europäisierung der Schweizer Politik, der komplexeren Konfliktlinien und der Verwaltungsreformen in politischen Entscheidungsprozessen an Macht gewonnen haben.

Im Beitrag von Tobias Bach und Kai Wegrich wird das Spannungsverhältnis zwischen politischem Regierungshandeln und professionellem Verwaltungshandeln aus einer internationalen Perspektive thematisiert. Der permanente Widerspruch zwischen politischer Steuerung und administrativer Autonomie wird mit konkreten Beispielen aus OECD-Ländern aufgezeigt sowie mit internationalen Indikatoren und Rankings gemessen. Die Autoren weisen aber darauf hin, dass ähnliche politische Stressfaktoren je nach Land und politischen Rahmenbedingungen zu ganz unterschiedlichen Reaktionen und Auswirkungen in Politik und Verwaltung führen können.

Der erste Teil des Buches wird durch die Reflexion von Reto Dubach abgeschlossen: Der ehemalige Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beurteilt die Rolle und den Einfluss der Regierungen anhand ihres Verhältnisses zum Parlament, zur Verwaltung und zur Bevölkerung. Für ihn ist die Exekutive keine Blackbox, da das Regieren zumeist in der Öffentlichkeit stattfindet.

• Teil II: Staatsrechtliche Dimension der RegierungslehreIm ersten Beitrag des zweiten Teils zur staatsrechtlichen Dimension der Regierungslehre vergleicht Denise Brühl-Moser den institutionellen Sonderfall der Schweizer Exekutive – ein reines Departemental- und Kollegialsystem ohne Regierungschef – mit den parlamentarischen Systemen in Deutschland, Österreich und Grossbritannien sowie mit den präsidentiellen Systemen in den USA und in Frankreich. Ihr Vergleich zeigt, dass deren Regierungen breiter und hierarchischer aufgestellt sind als der Schweizer Bundesrat. Die Autorin plädiert deshalb für eine Stärkung des Bundespräsidiums und für mehr Kohärenz in der Regierungsarbeit.

In seinem Beitrag zum guten Regieren im föderalistischen Staat erläutert Kurt Nuspliger die Mitwirkung der Gliedstaaten, Städte und Gemeinden an der Willensbildung des Gesamtstaates sowie ihre Kooperation beim Vollzug. Sein Augenmerk gilt dabei den Regierungs- und Fachbereichskonferenzen sowie den interkantonalen Organisationen und Verträgen.

In ihrem Beitrag zu den Rollen der Regierung besprechen Andreas Lienhard und Peter Bieri die Aspekte Funktionen, Aufgaben, Instrumente und Organisation der Regierungstätigkeit, insbesondere das Initiieren von Gesetzgebungsprozessen sowie das Führen und Leiten der Verwaltung. Parlament und Regierung können sich die Staatsleitungsfunktion nur dann als gleichberechtigte politische Gewalten teilen, wenn sie beide tatsächlich stark sind und auch eng miteinander zusammenarbeiten können.

Der zweite Teil des Buches wird durch die Reflexion von Regine Aeppli abgeschlossen: Die ehemalige Regierungsrätin des Kantons Zürich beurteilt Neuerungen und Blockierungen im föderalistischen Staat anhand von konkreten Beispielen und fragt sich, welche künftigen Herausforderungen den schweizerischen Pragmatismus überfordern könnten.

• Teil III: Politikwissenschaftliche Dimension der RegierungslehreIm ersten Beitrag des dritten Teils zur politikwissenschaftlichen Dimension der Regierungslehre verorten Fritz Sager und Adrian Vatter das Regierungshandeln im Spannungsfeld von Partei- und Exekutivpolitik. Am Beispiel des Bundesrats zeigen sie, wie die parteipolitische Polarisierung im Parlament auch zu einem Auseinanderdriften der Positionen der Bundesratsmitglieder führt und damit das Departementalprinzip der Regierung auf Kosten des Kollegialprinzips verstärkt.

In ihrem Beitrag zum Policy-Agenda-Setting überprüfen Julien M. Jaquet, Pascal Sciarini und Frédéric Varone, ob der Bundesrat in den verschiedenen Politikbereichen nach wie vor der Hauptinitiator von politischen Entscheidungsprozessen ist oder ob andere Akteure, wie Parlament, Volk, Kantone oder internationale Akteure, vermehrt Entscheidungen auslösen und so nicht bloss gewisse Politikanpassungen, sondern vielmehr einen tiefgreifenden Politikwandel prägen.

In ihrem Beitrag zu den Regierungskoalitionen zeichnen Adrian Vatter und Thomas Milic die historische Entwicklung der Parlamentsmehrheiten und Koalitionstypen in Bund und Kantonen auf und fragen sich, wie der auf Konflikt ausgelegte, bipolare Parteienwettbewerb und die auf konstruktiven Ausgleich und gegenseitige Rücksichtnahme ausgelegte Konkordanzregierung in Zukunft zusammenspielen werden.

Im Beitrag von Andreas Ladner werden die Besonderheiten des Regierens auf Gemeindeebene ins Zentrum gestellt. Neben der Organisation und Ausgestaltung der Exekutiven zeichnet der Autor deren Bestellung und Zusammensetzung detailliert auf und weist auf aktuelle Herausforderungen und anstehende Reformen hin.

Der dritte Teil des Buches wird durch die Reflexion von Bernhard Pulver abgeschlossen: Der ehemalige Regierungsrat des Kantons Bern beurteilt die Bedingungen und Prozesse für erfolgreiches Regierungshandeln – auch bei denjenigen Themen, die nicht von Regierung und Verwaltung antizipiert wurden. Er sieht die Politik als stete Suche nach bestmöglichen Lösungen, welche im Konkordanzsystem immer den Einbezug anderer Meinungen erfordert.

• Teil IV: Management-Dimension der RegierungslehreIm ersten Beitrag des vierten Teils zur Management-Dimension der Regierungslehre stellt Kuno Schedler die Frage, ob und gegebenenfalls wie Schweizer Regierungen tatsächlich strategisch führen können. Er stellt die Möglichkeiten der Strategieentwicklung, wie zum Beispiel die strategische Führung und die strategische Planung, sowie die Instrumente zu ihrer Umsetzung vor. Weiter zeigt er aktuell mögliche strategische Herausforderungen und Handlungsfelder für Regierungen und ihre Verwaltungen beispielhaft auf.

Im Beitrag von Theo Haldemann, Thomas Brändle und Martin Baur werden die Einsichten der Finanzwissenschaft, der ökonomischen Theorie der Politik und des Public Managements zusammengefasst und daraus Empfehlungen für eine gute, das heisst ökonomisch sinnvolle und verantwortungsvolle Finanzpolitik der Regierung abgeleitet. Die drei Autoren betonen dabei die Wichtigkeit von institutionellen Rahmenbedingungen, von Fiskalregeln und von Steuerungsinstrumenten für gesunde Staatsfinanzen und gesellschaftliches Wohlergehen.

In ihrem Beitrag stellen Barbara Schaerer, Gabrielle Merz und Thomas Schmutz die Politik und die Personalstrategie des Bundesrats sowie die Instrumente zu ihrer Umsetzung in der Bundesverwaltung vor, nämlich die Gesetzgebung, das Lohnsystem, die Ressourcensteuerung sowie die Personal- und Kaderentwicklung. Dennoch nimmt der Bundesrat bei Personalentscheidungen einen gewissen Handlungs- und Ermessensspielraum für sich in Anspruch, um zum Beispiel bei Diversity-Themen oder bei der Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben steuernd eingreifen zu können.

Der vierte Teil des Buches wird durch die Reflexion von Esther Gassler abgeschlossen: Die ehemalige Regierungsrätin des Kantons Solothurn beschreibt das Regierungshandeln als Tätigkeit auf einem offenen Feld mit vielen Mitspielern und Mitspielerinnen, aber in der von den Vorgängern vorgezeigten Richtung. Sie plädiert für ein strategisches Regierungshandeln, das primär Dienst an der Sache und gelebte Kollegialität im Alltag sein soll.

• Teil V: Führungs- und Kommunikationsdimension der RegierungslehreIm ersten Beitrag des fünften Teils zur Führungs- und Kommunikationsdimension der Regierungslehre zeigen Juliana Raupp und Jan Niklas Kocks die rechtlichen und die medialen Rahmenbedingungen der Regierungskommunikation auf. Sie diskutieren dann das aktuelle Spannungsfeld zwischen den normativen Ansprüchen und den politischen wie technologischen Ansprüchen an die Informations- und Kommunikationsarbeit der Schweizer Konkordanzregierungen.

Im Beitrag von Jacqueline Fehr, Adrian Ritz und Mariia Plitusiak wird auf den Aspekt der Krisenkommunikation von Regierungen fokussiert und anhand von zwei Praxisfällen konkret aufgezeigt, wie die Verhinderung weiteren Schadens und die Wiederherstellung der politischen Reputation einer Person gelingen oder auch misslingen kann. Die drei Autor/-innen plädieren sowohl für eine wirksame Prävention als auch für eine solide Vorbereitung des Krisenfalls.

Im Beitrag von Markus Hinterleitner und Fritz Sager wird der Aspekt des Krisenmanagements und der Risikovermeidung vertieft. Die beiden Autoren diskutieren die formellen und materiellen Auswirkungen des zunehmenden Vermeidungsverhaltens der Exekutiven gegenüber politischen Anschuldigungen und medialen Empörungen. Sie warnen deshalb vor einer veränderten öffentlichen Aufgabenerfüllung und einer Umgehung demokratischer Entscheidungsfindung und sehen Regierungen, politische Eliten wie Medien gemeinsam in der Verantwortung.

In ihrem Beitrag zu den Regierungsaufgaben und den Anforderungen an Regierungsräte präsentieren Kathrin Beeler, Sereina Richner und Adrian Ritz die Ergebnisse einer Umfrage bei aktuellen und ehemaligen Regierungsmitgliedern aller Schweizer Kantone. Sie zeigen detailliert auf, dass in einer Konkordanzregierung die wichtigsten politischen Aufgaben nicht immer am meisten Zeit beanspruchen und dass die wichtigsten persönlichen Anforderungen an ein Regierungsmitglied sowohl Fachwissen und Prioritätensetzung als auch Politik- und Sozialkompetenzen beinhalten.

Im Beitrag von Kathrin Ackermann und Markus Freitag werden die Psyche der politischen Elite sowie die verschiedenen Ansätze zur Erklärung des Zusammenhangs zwischen der Persönlichkeit der politischen Verantwortungsträger und -trägerinnen und ihren politischen Einstellungen und Handlungen vorgestellt. Die Autorin und der Autor plädieren dafür, dass in empirischen Untersuchungen künftig vermehrt qualitative Textanalysen und Expertenbefragungen eingesetzt sowie auch die Persönlichkeitseigenschaften von Parlamentsmitgliedern und Verwaltungskadern analysiert werden.

Der fünfte Teil des Buches wird durch die Reflexion von Carlo Conti abgeschlossen: Der ehemalige Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt setzt sich kritisch mit der kontinuierlichen und transparenten Regierungskommunikation auseinander. Im Anspruch unbestritten, führt die oft übersteigerte Personifizierung der medialen Berichterstattung tendenziell zu einer Schwächung der Gesamtverantwortung des Regierungskollegiums. Über politische Entscheide würde zwar offen und in Form von Zwischenschritten informiert, aber diese Entscheide würden vermehrt aufgrund von technokratischen Expertengremien und -gutachten gefällt statt aufgrund von eigenen Kriterien der Exekutivmitglieder.

• FazitDen Abschluss dieses Buches bildet das Fazit von uns Herausgebern, das die Inhalte aller Beiträge aufnimmt und daraus weitere Denkanstösse für das gute und überlegte Entschicken und Handeln der Schweizer Regierungen weiterentwickelt.

Dank

Wir Herausgeber danken zuerst allen Autorinnen und Autoren für ihre Beiträge – und dass sie sich überhaupt auf dieses Projekt eingelassen haben. Ein Buch entsteht nicht ohne weitere Hilfe: Wir danken Herrn Prof. Markus Freitag und Herrn Prof. Adrian Vatter für die Aufnahme des Buches in die Reihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz». Grosser Dank gebührt Frau Mariia Plitusiak, M.A., für die sorgfältige Koordination und Aufbereitung der Beiträge. Ebenfalls danken wir Frau Satu Binggeli, Herrn Urs Hofmann und Herrn Jens Stahlkopf (NZZ Libro Verlag) für die kompetente Unterstützung bei der Drucklegung.

Teil I: Die historische und vergleichende Dimension der Regierungslehre

1. Von der Koalitionsregierung von 1848 zur Konkordanzregierung von 1959

Urs Altermatt

Das politische System der Schweiz weicht stark von denjenigen der anderen europäischen Länder ab. Während der föderalistische Aufbau der Eidgenossenschaft mit ihren 26 Kantonen den meisten Europäern einigermassen verständlich ist, lösen die direktdemokratischen Institutionen von Referendum und Initiative zugleich Bewunderung und Misstrauen aus. Der Bundesrat als kollegiale Regierungsform bleibt in der Regel ein Mysterium, das ausserhalb der Schweiz kaum Beachtung und noch weniger Verständnis findet.1

Ohne Zweifel ist der Bundesrat die eigenartigste, wenn nicht die einzigartigste Institution, die die Verfassungsväter bei der Gründung der modernen Schweiz 1848 geschaffen haben. Wie es in der Bundesverfassung heisst, stellt der Bundesrat die «oberste vollziehende und leitende Behörde» der Eidgenossenschaft dar und setzt sich seit 1848 aus sieben Departementen (Ministerien) zusammen. Zwar veränderte sich die administrative Zusammensetzung der Departemente im Laufe der Geschichte mehrfach, ihre Zahl blieb aber seit 1848 gleich.

In Bezug auf den grundlegenden Mechanismus der Regierung spricht die Verfassung ausdrücklich vom «Kollegial-» und vom «Departementalprinzip». Die sieben einander gleichgestellten Mitglieder der Landesregierung sind Vorsteher je eines Departements und fassen gemeinsam die Regierungsbeschlüsse. Die Schweiz kennt weder einen Regierungschef noch einen eigentlichen Staatspräsidenten. Der alljährlich wechselnde Bundespräsident führt zwar den Vorsitz, hat aber grundsätzlich dieselben Kompetenzen wie die anderen sechs Regierungsmitglieder. In erster Linie kommt ihm die formelle Leitung des Regierungskollegiums zu. Da er nicht Staatspräsident im üblichen Sinn der westlichen Demokratien ist, empfängt nicht er, sondern der Gesamtbundesrat ein ausländisches Staatsoberhaupt bei einem offiziellen Staatsbesuch. Die Aufgaben des Staatsoberhaupts übernimmt in der Schweiz der Gesamtbundesrat als Kollektiv.

1.1 Zunehmende Präponderanz des Departementalsystems

In den ersten Jahrzehnten des Bundesstaats nach 1848 stand das Kollegialsystem eindeutig im Vordergrund (Altermatt 1991b).2 Mitte des 19. Jahrhunderts waren die einzelnen Sachgeschäfte einigermassen überschaubar, was die Zusammenarbeit im Regierungsgremium erleichterte. Ausserdem wurde das kollegiale Regieren durch den Brauch gefördert, dass der für ein Jahr gewählte Bundespräsident sein angestammtes Departement verliess und das Politische Departement mit den auswärtigen Beziehungen übernahm. Deswegen musste sein bisheriges Departement für ein Jahr durch einen Stellvertreter geleitet werden. Diese Tradition wurde 1887 erstmals für wenige Jahre unterbrochen, dann wieder eingeführt und erst in der Zeit des Ersten Weltkriegs durch die Schaffung eines eigenständigen und von einem Bundesrat permanent geführten Aussenministeriums endgültig aufgegeben (C. Altermatt 1990).

Schon in den ersten Jahrzehnten des Bundesstaats funktionierte die Kollegialbehörde nicht nach dem Buchstaben der Verfassung. Dominante Bundesratspersönlichkeiten suchten sich ihre Wunschdepartemente aus, in denen sie länger verblieben. Im Weiteren war in den Jahrzehnten nach 1848 die Reihenfolge bei der Wahl zum Bundespräsidenten nicht nach dem Anciennitätsprinzip geregelt. Dies hatte zur Folge, dass starke Bundesräte häufiger als andere die Funktion des Bundespräsidenten ausübten und weniger einflussreiche Bundesräte Stellvertreterdienste leisten und ihr Departement wechseln mussten.

Mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 wurden die Aufgabenbereiche des Bundes und damit der Bundesregierung stark ausgeweitet. Dadurch erhielt die Schweiz ihre moderne Staatsform, und das Kollegialsystem machte einen fundamentalen Wandel durch. Weil die Departemente den Charakter von individuellen Zuständigkeitsbereichen einzelner Bundesräte annahmen, mischten sich die Regierungsmitglieder weniger in andere Ministerien ein, da ihnen diese Geschäfte weniger geläufig waren. Abgesehen von den auswärtigen Beziehungen wurde das Kollegialsystem in der Verfassungswirklichkeit zur partiellen Fiktion, was schon damals als «Minister-Anarchie» bezeichnet wurde.

Im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts setzte sich de facto das Departementalprinzip mit kollegialer Beratung und Beschlussfassung durch. Die Not- und Ausnahmesituationen des Ersten und des Zweiten Weltkrieges verstärkten diese Entwicklung, und nach 1945 erhielt das Regierungssystem seine bis heute geltende Ausprägung. Als Fazit lässt sich festhalten, dass die Tendenz zur Departementalisierung im 20. und 21. Jahrhundert zunahm und das Kollegialitätsprinzip für die ordentliche Tagespolitik faktisch in den Hintergrund drängte. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch die Regierungen anderer Länder als Kollegium agieren. Allerdings besitzt dort in der Regel ein Minister- oder Staatspräsident Weisungsbefugnisse. In der Schweiz − und darin besteht das Spezifikum − fehlt dieser Ministerpräsident.

1.2 Das alljährlich wechselnde Bundespräsidium

Beim schweizerischen Regierungssystem fällt das jährlich rotierende Bundespräsidium auf (Altermatt 1991b; Altermatt 1992a; Altermatt 1993; C. Altermatt 1990; De Pretto 1988). Damit soll nach dem Willen der Gründerväter das Entstehen eines präsidialen Systems verhindert werden. Mit der innenpolitischen Befriedung, die nach dem Bürgerkrieg von 1847 ein halbes Jahrhundert brauchte und erst in den 1880er-Jahren Gestalt annahm, setzte sich um 1900 bei der Wahl des Bundespräsidenten das Anciennitätsprinzip durch. Daraus folgte, dass die sieben Mitglieder des Bundesratskollegiums erst jetzt wirklich gleichgestellt waren. Jeder Bundesrat durfte in der Reihenfolge seiner Wahl während eines Jahres den Glanz des Bundespräsidiums geniessen. Die Einführung der Anciennitätsregel bildete einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur helvetischen Konkordanzdemokratie, was weder die Politik noch die Politikwissenschaft bisher angemessen gewürdigt haben.

Die Stabilität der Regierung wurde auch durch die in den Geschichtsbüchern oft übersehene Tatsache gefördert, dass sich die Bundeskanzlei seit 1848 als stabiler Pfeiler der Exekutivgewalt herausbildete (Iten 1998; von Niederhäusern 2005; Häfliger 2011; Willi 2002). Mit der ausserordentlich langen Kontinuität ihrer Amtsinhaber sorgte die Kanzlei für Kontinuität, Qualität und Stabilität des Regierungssystems. Auch diesem Faktum wird gemeinhin zu wenig Beachtung geschenkt.

Schon 1848 war die Bundeskanzlei de facto die zentrale Stabsstelle von Bundesrat und Parlament und wuchs von Jahrzehnt zu Jahrzehnt zum informellen Führungs- und Stabsorgan des Bundespräsidenten und des Bundesrats heran. Erst 1972 trennte man die Parlamentsdienste formell von der Bundeskanzlei ab, auch wenn diese organisatorisch weiterhin der Kanzlei unterstellt blieben. Als wesentliche Neuerung kamen seit 1978 Staatssekretäre als neue Spitzenbeamte in der Verwaltung hinzu.

1.3 Langjährige Tätigkeit der Regierungsmitglieder

Im Vergleich mit anderen europäischen Ländern und westlichen Demokratien sticht die langjährige personelle Kontinuität der Schweizer Regierung hervor.3 Im Durchschnitt blieben die Mitglieder der Landesregierung zehn bis elf Jahre im Amt. Diese lange Amtsdauer bildet ein wesentliches Merkmal des politischen Systems der Schweiz und ist in hohem Mass für dessen Stabilität verantwortlich. Die längsten Bundesratsmandate betrugen – von der Wahl bis zum Rücktritt – 31 Jahre, 7 Monate und 6 Tage (Carl Schenk); 29 Jahre und 3 Monate (Adolf Deucher) sowie 28 Jahre, 1 Monat und 9 Tage (Giuseppe Motta); die kürzesten 1 Jahr, 2 Monate und 4 Tage (Louis Perrier); 1 Jahr, 10 Monate und 12 Tage (Rudolf Friedrich) sowie 2 Jahre und 23 Tage (Victor Ruffy).

Im politischen System der Schweiz fehlt die Institution des Misstrauensvotums. Obwohl seit 1874 beziehungsweise seit 1891 das Schweizer Volk mit Referenden und Initiativen Parlament und Bundesrat regelmässig an der Urne in die Minderheit versetzen und ihnen mit diesen direktdemokratischen Instrumenten politische Niederlagen bereiten kann, traten die Bundesräte in solchen Fällen – mit ganz wenigen Ausnahmen, zum Beispiel Bundesrat Max Weber 1953 – nicht zurück. Auf die Dauer gesehen erwiesen sich die Institutionen der direkten Demokratie in der Kombination mit dem Kollegialprinzip als stabilisierendes Element der Regierung, denn sie besitzen eine Ventilfunktion (Neidhart 1970).

In ganz seltenen Fällen führten Affären oder Druck vonseiten der Parteien und der Medien zum vorzeitigen Rücktritt eines Bundesrats (beispielsweise im 20. Jahrhundert Arthur Hoffmann 1917, Marcel Pilet-Golaz 1944, Paul Chaudet 1966, Elisabeth Kopp 1989). Eigentliche Nichtwiederwahlen blieben in der 150-jährigen Geschichte des Bundesrats seltene Ausnahmen und erfolgten nur in Krisen- oder Wendejahren (Ulrich Ochsenbein 1854, Jean-Jacques Challet-Venel 1872, Ruth Metzler-Arnold 2003 und Christoph Blocher 2007). Nach 1872 dauerte es mehr als 130 Jahre bis zu den ersten Nichtwiederwahlen von Bundesratsmitgliedern. Das ist eine erstaunlich lange Zeit.

Der Bundesrat wird nach den Nationalratswahlen durch die Bundesversammlung in Einzelschritten, das heisst individuell und nicht kollektiv, jeweils auf eine Amtszeit von vier Jahren – früher drei Jahren – gewählt. Bis 1999 enthielt die Bundesverfassung eine Klausel, nach der jeder Kanton nur durch ein Mitglied im Bundesrat vertreten sein durfte. Im Februar 1999 beschlossen Volk und Stände den Ersatz der sogenannten Kantonsklausel durch eine flexiblere Verfassungsbestimmung, die eine angemessene Vertretung der Sprachgemeinschaften und Regionen in der Landesregierung postuliert. Neuerdings wird über eine Ergänzung dieses Artikels durch eine Regel zur angemessenen Vertretung der Frauen (Geschlechterquote) debattiert.

1.4 Ungeschriebene Spielregeln bei den Bundesratswahlen

Seit 1848 haben sich ausserhalb dieser spärlichen Verfassungsvorgaben Spielregeln entwickelt, die zu faktischen Auswahlkriterien bei Bundesratswahlen geworden sind, um die Repräsentation der Kantone und Regionen sowie der Konfessionsgemeinschaften und anderer gesellschaftlicher Gruppen in der Landesregierung zu sichern und damit die nationale Kohäsion zu fördern.4 Von Anfang an war die Parteizugehörigkeit ein massgeblicher Faktor, auch wenn in den ersten Jahrzehnten des Bundesstaats keine Parteien im modernen Wortsinn existierten. Bereits zu Beginn des Bundesparlaments lassen sich jedoch eindeutig Fraktionen feststellen, deren Grenzen in den ersten Jahren fliessend waren. Neben den «Radikalen» (im damaligen Sprachgebrauch die «Linke») gab es Parlamentarier, die sich zur «liberalen Mitte» (später «Zentrum» genannt) und zu den «Rechten» aus katholischen und protestantischen «Konservativen» zählten (Gruner 1966, 1969, 1978).

In den ersten Jahrzehnten nach 1848 setzten sich die sieben Mitglieder der Landesregierung aus zwei losen Parteigruppierungen zusammen, nämlich aus der «liberalen» oder «liberal-konservativen» Mitte und aus den linken «Radikalen». Die revolutionären Gründungswirren der 1840er-Jahre hatten zur Folge, dass die Sieger des Bürgerkrieges von 1847 ihre «katholisch-konservativen» Gegner fast ein halbes Jahrhundert vom Bundesrat ausschlossen. Es ist indes eine sich hartnäckig haltende Legende, so wörtlich bereits Erich Gruner, dass sich der Bundesrat der ersten Jahrzehnte aus einer einzigen Partei − nach heutigem Sprachgebrauch aus den Freisinnigen (FDP) − zusammengesetzt habe.5

Als Emil Welti, ein Bundesrat des liberalen Zentrums, nach einer Abstimmungsniederlage 1891 überraschend zurücktrat, fing die seit 1848 bestehende Regierungskoalition der «Radikalen» und der «Liberalen» die politische Niederlage durch die Wahl des Luzerners Josef Zemp, des ersten Katholisch-Konservativen (heute CVP), zum Bundesrat auf (Altermatt 1972; Altermatt 2012; Feusi 1986; Wigger 1997; Hodel 1994). Nach der Einführung des Proporzwahlrechts 1919 erhielten die Katholisch-Konservativen aufgrund ihrer Stärke in der Bundesversammlung einen zweiten Sitz. 1929 nahm auch die ländlich-kleinstädtisch geprägte Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) mit dem Berner Rudolf Minger Einsitz in der Landesregierung (Mörgeli 2017). Im gleichen Jahr bewarb sich erstmals ein Vertreter der Sozialdemokratischen Partei um einen Sitz – allerdings vergeblich (Degen 1993; Sozialdemokratische Partei der Schweiz 2013). Erst 1943 trat mit dem Zürcher Ernst Nobs der erste Sozialdemokrat in den Bundesrat ein.

Nach einer kurzen Regierungskrise infolge des überraschenden Rücktritts des einzigen SP-Bundesrats erreichten die Freisinnigen 1953 nochmals vier Sitze, bevor eine christlich-demokratische und sozialdemokratische Wahlallianz 1954 für eine Übergangsperiode die Formel 3 FDP, 3 CVP, 1 BGB durchsetzte. Der Rücktritt von vier Bundesräten im Jahre 1959 schuf die Voraussetzungen für die angestrebte proportionale Anpassung der Regierungszusammensetzung an die wirklichen Parteienverhältnisse. Die «Zauberformel» war geboren: 2 FDP, 2 CVP, 2 SP und 1 BGB (Reber 1979). Der rasante Aufstieg der nationalkonservativen SVP (früher BGB) in den 1990er-Jahren hatte 2003 den Verlust des zweiten CVP-Sitzes zur Folge. Nach einer stürmischen Übergangsphase kam 2015 eine neue Regierungsformel zustande: 2 FDP, 2 SP, 2 SVP und 1 CVP (Altermatt 2012).

1.5 Vertretung der Sprachen, Konfessionen und Geschlechter

Die Vertretung der Sprachen in der Landesregierung war in der mehrsprachigen Schweiz stets von grosser Bedeutung (Altermatt 1991b). Dabei spielte sich zwischen der deutschsprachigen Mehrheit (rund zwei Drittel der Schweizer Bevölkerung) und den romanischen Minderheiten (französisch, italienisch und rätoromanisch) die Formel 5:2 oder 4:3 ein. Eine klare Untervertretung der «lateinischen» Minderheiten mit nur einem einzigen Vertreter existierte nur von 1876 bis 1880. Häufiger war die romanische Schweiz mit zwei oder drei Vertretern im Bundesrat überrepräsentiert. Vom Ersten Weltkrieg an verfügte die italienische Schweiz, abgesehen von eher kürzeren Perioden (1951–1954, 1960–1966, 1974–1986, 1999–2017), stets über einen Sitz in der Regierung.

Im Vergleich zur Sprache spielte die Konfessionszugehörigkeit bei den Bundesratswahlen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts eine geringere Rolle (Altermatt 1972, 1983; Linder et al. 2008; Seitz 2014). Im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts verlor der konfessionelle Faktor, der die Periode von 1830 bis 1890 als «Kulturkampf»-Paradigma geprägt hatte, mit der fortschreitenden Vermischung der Konfessionsgemeinschaften und mit der Säkularisierung der Gesellschaft an Bedeutung. Obwohl sie ab 1850 konstant 40 Prozent der Schweizer Bevölkerung zählten, waren die Katholiken im 19. Jahrhundert unterrepräsentiert − mit einem oder zwei Mitgliedern, die in den Anfangsjahren der «liberalen Mitte» angehörten. Im 20. Jahrhundert vertraten die Katholisch-Konservativen (später CVP) den politischen Katholizismus. Was den Taufschein betraf, bestand von 1988 bis 1993 erstmals eine katholische Mehrheit im Bundesrat, die indes nicht dieselbe Bedeutung wie in der Zeit vor 1950 besass. Von 1993 bis 2002 sass mit Ruth Dreifuss zum ersten Mal eine Bundesrätin in der Landesregierung, die sich zur jüdischen Gemeinschaft bekannte.

Die Frauen sind in der Bundesversammlung erst seit 1971 vertreten. 1984 wurde Elisabeth Kopp (FDP) gewählt und war damit bis zu ihrem Rücktritt 1989 die erste Frau im Bundesrat. 1999 erreichten die Frauen mit der Wahl von Ruth Metzler-Arnold (CVP) einen zweiten Sitz, den sie 2003 mit deren Nichtwiederwahl wieder verloren. Danach schwankte die Frauenvertretung: In der Zeit von Ende September 2010 bis zum 31. Dezember 2011 wurde die Schweiz sogar von einer Mehrheit von vier Frauen regiert. Ab 2011 fiel die Frauenvertretung wieder auf eine Dreier- oder eine Zweiervertretung zurück.

1.6 Wie weit reicht die Konkordanz zurück?

Seit der Mitte der 1990er-Jahre verzeichnet die national-konservative und rechtsbürgerliche Schweizerische Volkspartei (SVP) einen geradezu sensationellen Aufstieg, der sie von 11, 9 Prozent in den Nationalratswahlen von 1991 auf 28, 9 Prozent im Jahr 2007 führte. Mit dem Aufstieg der SVP in der Schweiz setzte eine langjährige Debatte über die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrats ein. Was genau bedeutet Konkordanz? Und wie weit reicht sie im Sinn des schweizerischen politischen Sprachgebrauchs zurück?

Debatten über die Zusammensetzung des Bundesrats sind nicht neu; allerdings bürgerte sich der oft beschworene Begriff Konkordanz erst als Produkt der «Zauberformel»-Ära von 1959 bis 2003 ein. Auf dem langen Weg zur Einführung der «Zauberformel»-Proporzregierung von 1959 entwickelten sich im Verlaufe der Zeit De-facto-Regeln. Im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts etablierte sich als erste Konkordanzregel, dass eine Regierungspartei keine Fundamentalopposition gegen den Kurs der bestehenden Regierung betreiben darf und sich in den wichtigsten politischen Positionen zum Programm der bestehenden Regierungskoalition bekennen muss.6 Ab Mitte der 1880er-Jahre gaben die Katholisch-Konservativen (heute Christdemokraten) ihre fundamentale Opposition gegen die Zentralisierung des Bundesstaats auf und unterstützten im Grundsatz die massvolle Stärkung der Bundesgewalt, so etwa in Bezug auf die Armee und auf das Rechtswesen, in der Kranken- und Unfallversicherung sowie bei der Gründung der Schweizerischen Bundesbahnen. Als Gegenleistung leiteten die beiden Regierungsparteien der Anfangsjahrzehnte, das heisst die «Radikalen» und die «Liberalen», erste Schritte zum freiwilligen Proporz ein. 1879 nahm erstmals ein Vertreter der katholisch-konservativen Partei Einsitz ins Bundesgericht. 1886/87 stieg zum ersten Mal ein katholisch-konservativer Politiker ins Präsidium des Nationalrats auf und durfte damit für ein Jahr den symbolischen und prestigereichen Vorsitz der vereinigten Bundesversammlung einnehmen. Der heute praktizierte Turnus unter den Parteien bei der Besetzung des Präsidiums des Nationalrats setzte sich erst im 20. Jahrhundert im Sinn der nationalen Konsensstrategie durch (Altermatt 1983).

Seit 1875 blockierten Referendumsstürme der vereinigten konservativen Opposition die Gesetzgebungsmaschinerie der fortschrittsgläubigen und dem Bundeszentralismus verpflichteten radikalen und liberalen Koalitionsregierung. Das 1874 eingeführte Referendum gab der bisher machtlosen konservativen Parlamentsopposition ein direktdemokratisches Instrument in die Hand. Als 1891 ein Bundesrat des liberalen «Zentrums» vorzeitig zurücktrat, akzeptierten die «Radikalen» zum ersten Mal einen katholisch-konservativen Bundesrat und ersetzten den «Liberalen» mit dem katholisch-konservativen Luzerner Josef Zemp (Altermatt 1972).

Ähnlich verlief ein Vierteljahrhundert später der Prozess der politischen Integration der Sozialdemokratie (Degen 1993). In den 1930er-Jahren löste sich die SPS schrittweise von ihrer klassenkämpferischen Programmatik, stellte sich 1935 hinter die Sozialpartnerschaft und bejahte unter der Bedrohung durch faschistische Diktaturen die militärische Landesverteidigung, was das politische Klima beruhigte. Im Kriegsjahr 1943 trat mit dem Zürcher Ernst Nobs der erste Sozialdemokrat in den Bundesrat ein.

Die eigentliche Wende in institutioneller Hinsicht brachte die 1917 von einer Koalition aus Sozialdemokraten und Katholisch-Konservativen nach zwei erfolglosen Anläufen erkämpfte Einführung des Proporzwahlverfahrens für die Bestellung des Nationalrats, das bereits in zahlreichen Kantonen mit Erfolg praktiziert wurde, anstelle des bisher geltenden Majorzwahlrechts. In den darauffolgenden Wahlen von 1919 verloren die Freisinnigen im Nationalrat ihre absolute Mehrheit und waren arithmetisch auf einen Partner im Parlament und im Bundesrat angewiesen. Die Konkordanz wurde zur staatspolitischen und demokratischen Notwendigkeit. So war es keine Versöhnungsgeste, sondern eine zwangsläufige Machtlogik, dass die Katholisch-Konservativen 1919 einen zweiten Bundesratssitz erhielten und damit zum Juniorpartner in der Landesregierung aufstiegen. Zur Verstärkung der freisinnig angeführten «Bürgerblock»-Regierung trat 1929 die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) mit dem Berner Rudolf Minger in den Bundesrat ein. Die Sozialdemokraten wurden vom antisozialistischen Bürgerblock vorläufig ausgeschlossen, obwohl sie in den 1930er-Jahren die stärkste Fraktion im Nationalrat bildeten. Die Regierungsformel der Zwischenkriegszeit lautete: 4 FDP, 2 KK (CVP) und 1 BGB (SVP) (Reber 1979; Altermatt 1991b).

Es war die Machtergreifung der Nationalsozialisten in Deutschland und der faschistischen Regime in Italien, Spanien und Südosteuropa, welche die bisher antagonistisch gegenüberstehenden Parteilager, die «Bürgerlichen» und die Sozialdemokraten, in den 1930er-Jahren zu einem Burgfrieden zwangen. Schliesslich brauchte es den nationalen Notstand des Zweiten Weltkriegs und den bevorstehenden Sieg der Alliierten gegen die Nazidiktatur, damit die Sozialdemokraten 1943 einen Vertreter in die Landesregierung abordnen konnten.

Nach 1945 löste der wirtschaftliche Aufschwung eine gesellschaftliche Entideologisierung aus, was der damals bestehenden Parteienlandschaft über Jahre eine ausserordentliche Stabilität bei den eidgenössischen Wahlen verlieh (Tanner 2015; Buomberger 2017; Maissen 2010; Altermatt 2012). 1959 kam − mit Verspätung − die «Zauberformel» im Bundesrat zustande, die eine Proporzregierung mit 2 FDP, 2 CVP, 2 SPS und 1 BGB installierte. Nun war die schweizerische Regierungskonkordanz auf ihrem Höhepunkt angelangt.

Im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts erodierte der von der Ideologie der «Geistigen Landesverteidigung» gestützte nationale Konsens sukzessive.7 Die Ängste, welche die gesellschaftlichen Modernisierungen auslösten, liessen die Parteienlandschaft an den Rändern ausfransen (Stichworte: gesellschaftliche und kulturelle Revolutionen der 1960er- und 1970er-Jahre, zunehmende Arbeitsimmigration seit den 1950er-Jahren, Flüchtlingswellen). Hinzu kam, dass der Erfolg der europäischen Integrationsbewegung mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft (später EU) und das Ende des Kalten Krieges zahlreiche Schweizer, die ihr Land weiterhin als «Sonderfall» in Europa betrachteten, zutiefst verunsicherten. Als Reaktion auf diese veränderte innen- und aussenpolitische Stimmungslage besetzte die SVP erfolgreich das nationalkonservative Segment und wuchs rasch zur stärksten Partei heran.

Diese tektonische Verschiebung in der Parteienlandschaft führte 2003 zur Nichtwiederwahl der christdemokratischen Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold, die im Bundesrat einen von zwei CVP-Sitzen besetzte, und 2007 als Retourkutsche zur Nichtwiederwahl des an ihrer Stelle gewählten SVP-Bundesrats Christoph Blocher. Nach einer stürmischen Dekade entstand 2015 eine neue Proporzformel, die sich nun eindeutig an der Arithmetik (Wählerstärke) und nicht an politischen Inhalten (Konsens) ausrichtet: 2 FDP, 2 SPS, 2 SVP, 1 CVP. Im historischen Rückspiegel bildeten die dramatischen Bundesratswahlen von 2003 und 2007 epochale Einschnitte.

Meine Ausgangsfrage in diesem Kapitel lautete: Wie weit reicht die Konkordanz zurück? Im weiteren Sinn bis 1919, im wörtlichen Sinn bis 1959. Allerdings finden wir erste Ansätze einer nationalen Konsensregierung bereits 1848. Im parteipolitischen Sinn bildete sich 1848 eine Koalitionsregierung der «Liberalen» und der «Radikalen», spätestens 1891 wurden erste Schritte zur Inklusion der katholisch-konservativen Oppositionspartei in die Landesregierung vorgenommen. 1929 folgte die BGB, 1943 die SPS. In Bezug auf die Kantone, die Sprachen und die Konfessionen setzte sich eine frühe Form von Konkordanzregierung bereits 1848 durch. Mit anderen Worten: Die Kantone sowie die Repräsentation der Sprach- und Konfessionsgruppen waren in den Anfangsjahrzehnten des Bundesstaats für den nationalen Konsens essenzieller als die Parteien.

1.7 Konsensdemokratie im internationalen Vergleich

Wenn man nach den wesentlichen Merkmalen des schweizerischen Regierungssystems fragt, tauchen stets die gleichen Schlagworte auf: Kontinuität, Stabilität und Konsens. Es geht, mit anderen Worten, um Teilung der Macht und Schutz der Minderheiten, um Kompromiss, Proporz und Kollegialität – alles stets zur Stärkung des nationalen Zusammenhalts, der Einheit in der Vielfalt. Das Wort Konkordanz erhielt in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts geradezu mythischen Charakter in der politischen und zeitgeschichtlichen Diskussion.8 Nach der Einführung des Proporzwahlrechts 1917 drehte sich die Debatte hauptsächlich um die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrats. Daran schlossen sich die Fragen an, ob Konkordanz einen minimalen inhaltlichen Grundkonsens unter den Regierungsparteien voraussetzt und welche Rolle die reine Arithmetik bei der Zusammensetzung der Proporzregierung spielt.

Im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts wurden − was nicht erstaunt! − auch andere europäische Länder von politischen Vertrauens- und Identitätskrisen erfasst. Die Zentrifugalkräfte führten in Österreich, Belgien, Deutschland und anderen Ländern zu konkordanzähnlichen Regierungsmodellen, die in der Regel unter dem Titel «Grosse Koalition» laufen. Nichtschweizerische Politiker und Politikwissenschaftler bezeichneten das Modell der Konsens- oder Verhandlungsdemokratie als mögliche Alternative zum gängigen britischen Modell von Regierung und Opposition.

Zu den frühen Theoretikern dieser politikwissenschaftlichen Konsensdebatte gehörten der Deutsche Gerhard Lehmbruch (Tübingen und Konstanz), der Niederländer Hans Daalder (Amsterdam und Leiden), der Kanadier Kenneth McRae (Carleton University, Ottawa), der Amerikaner und gebürtige Niederländer Arend Lijphart (zuletzt University of California, San Diego) und – nicht zu vergessen – der Schweizer Jürg Steiner (Universität Bern, später Chapel Hill, North Carolina). Ab den 1970er-Jahren befasste sich selbstverständlich auch die erste Garde der Schweizer Politikwissenschaftler und Verfassungsrechtler mit der Konkordanzdemokratie, darunter Erich Gruner, Alois Riklin, Leonhard Neidhart, Raimund Germann, Ulrich Klöti, Wolf Linder, Ernest Weibel, Hanspeter Kriesi, Jean-François Aubert, Daniel Thürer, Thomas Fleiner und viele andere mehr. Als junger Berner Dozent verbrachte ich 1976/77 auf Einladung des Center for European Studies ein Forschungsjahr an der US-amerikanischen Harvard-Universität und widmete mich dort dem Thema der «Consociational democracy in culturally fragmented societies».9 Dass im Zusammenhang mit diesem Diskurs über die Konsensdemokratie das politische System der Schweiz vermehrtes internationales Interesse hervorrief, versteht sich von selbst. Christopher Hughes, Jonathan Steinberg, Clive H. Church, Karl W. Deutsch und andere widmeten der Schweiz anregende Publikationen. Allerdings musste ich während meiner USA-Postdoc-Jahre feststellen, dass die angelsächsische Wissenschafts-Community die auf Deutsch oder Französisch publizierenden Schweizer Kollegen nur wenig rezipierte.

Das änderte sich in den 1980er- und 1990er-Jahren, als sich das Englische als «Lingua franca» der Sozialwissenschaften durchsetzte. Wolf Linder, Klaus Armingeon und Hanspeter Kriesi − um nur diese zu nennen − verfassten beachtete Beiträge in englischer Sprache. 2008 überprüfte der Zürcher Politikwissenschaftler Adrian Vatter Lijpharts Modell am Fall der Schweiz und liess seine Erkenntnisse in sein Studienbuch von 2014 einfliessen. In den letzten Jahren nimmt die Literatur zum politischen System und zur Konkordanz der Schweiz enorm zu, die jüngere Politikwissenschaftler wie Bochsler und Sciarini (2006) und Giudici und Stojanovic (2016) und viele andere vorlegen.

Der schweizerische Ausgleichsmechanismus findet sich prominent in Büchern von nicht schweizerischen Autoren über die Konsensdemokratie. Dabei geht Arend Lijphart von zwei Ebenen aus, die für die Schweiz von Bedeutung sind: erstens die vertikale Ebene, die sich auf den föderalen Aufbau des Staats und das Zweikammersystem des Parlaments bezieht; zweitens die horizontale Dimension, die den Blick auf das Verhältnis von Regierung und Parlament, das Wahlrecht (Majorz oder Proporz) und den Grad der Fragmentierung in der Parteienlandschaft lenkt. Dass die föderalistisch aufgebaute Schweiz mit ihren 26 Kantonen und mit dem Ständerat als gleichberechtigtem Zweitrat, mit der historischen Bikonfessionalität, den vier angestammten Sprachgemeinschaften und der stark fragmentierten Parteienlandschaft ein Paradebeispiel für das Studium der Konsensdemokratie darstellt, ist evident. In wenigen Ländern Europas können wie in der Schweiz die politisch-institutionellen Mechanismen der nationalen Kohäsion und die Inklusion multipler konfessioneller und kultureller Identitäten in einer «Staatsnation» über den langen Zeitraum von mehr als 150 Jahren analysiert werden.

Das Kernstück der «Willensnation Schweiz», wie der für Schweizer gebräuchliche Begriff lautet, ist zweifelsohne der föderale Aufbau des Bundesstaats, der 1848 in der Verfassung festgeschrieben wurde und seither erhalten blieb. Um die ungeteilte Souveränität des Gesamtvolkes (auf Französisch und Englisch in der Regel «nation» genannt) und um den Grundaufbau der Eidgenossenschaft mit kantonalen Bausteinen auf institutioneller Ebene zu unterstreichen, übernahmen die Verfassungsväter von 1848 in Anlehnung an die USA das parlamentarische Zweikammersystem mit dem Nationalrat als Volks- und mit dem Ständerat als Kantonskammer. Bei direktdemokratischen Volksabstimmungen über Verfassungsänderungen auf nationaler Ebene schützt zudem das Erfordernis des sogenannten Ständemehrs die Kantone.

Auf der horizontalen Ebene garantiert das ausgeklügelte und schrittweise gewachsene Zusammenspiel von Parlament, Regierung und Parteien den Machtausgleich. Dieser führte 1917 zur Einführung des Proporzwahlrechts für den Nationalrat und in deren Folge im Verlauf des 20. Jahrhunderts zur Proporzregierung von 1959. Die parteipolitische Zusammensetzung der Landesregierung war stets das Produkt einer komplizierten Mischrechnung aus Wählerstärke und inhaltlichen Positionen, aus Macht und Traditionen. Von 1848 bis in die Gegenwart gab die jeweils herrschende Regierungskoalition nur unter dem Druck der aufsteigenden Parteien ihre Bundesratssitze ab.

Nach einer Hochphase der Konkordanz von 1935 bis 1965 begann sich das politische System der Schweiz den europäischen Verhältnissen anzugleichen. Seit den 1990er-Jahren brachten starke Polarisierungen das traditionelle Konkordanzmodell ins Wanken. Die Tendenzen zur parteipolitischen und direktdemokratischen Polarisierung gehen je nach Betrachtungsweise von zwei beziehungsweise drei Polen aus und führen zu vermehrten Blockade- und Pattsituationen, insbesondere in der Bundesversammlung mit ihren zwei unterschiedlich zusammengesetzten Kammern.

Im klassischen eindimensionalen Rechts-links-Schema werden die Parteien der bürgerlichen Mitte zwischen einem linken Pol und einem rechten Pol aufgerieben, wobei links die SP und die Grünen den Ton angeben und rechts die SVP die politische Agenda stark bestimmt. Wendet man ein komplexeres, zweidimensionales Analyseraster auf die Parteien und ihre sachpolitische Positionierung an, zeigen sich in der politischen Landschaft drei unterschiedliche Pole, die sich gegenseitig abstossen und reiben: ein linker Pol (aus SP und Grünen), ein bürgerlicher-(sozial)liberaler Pol in der Mitte (aus FDP, CVP, BDP, GLP) und ein national-konservativer Pol (SVP).

Das Auseinanderdriften und die damit einhergehende Fragmentierung der Parteienlandschaft befördern das Besetzen fundamentalistischer Extrempositionen durch die politischen Akteure und erschweren die Konsenssuche sowohl innerhalb des Parlaments als auch in der direktdemokratischen Arena beträchtlich. Davon profitieren in erster Linie Extrempositionierungen, die mit populistischen Argumenten untermauert werden. Als Nebenwirkung werden ungeschriebene Traditionsregeln infrage gestellt und fallweise gebrochen.

Davon betroffen ist auch die Bestellung der Landesregierung. Während sich die Bundesversammlung früher selbst in Krisen- und Kriegsjahren gescheut hatte, umstrittene und unliebsame Bundesräte durch Nichtwiederwahl aus dem Amt zu entfernen, änderte sich dies zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Die Nichtwiederwahlen von 2003 und 2007 verletzten das Stabilitäts- und das Konsensprinzip tief, die sich als Bestandteil der politischen Kultur im 20. Jahrhundert etabliert hatten. Erst die arithmetische Regierungsformel von 2015 brachte eine – vorläufige – Beruhigung. Ordnet man diese Entwicklung in einen internationalen Kontext ein, stellt man fest, dass sich die Schweiz auf dem Weg zu einer von rechten und linken populistischen Strömungen geprägten Stimmungsdemokratie befindet, in der Gefühle den Ausschlag geben – ähnlich wie dies in den meisten Ländern Europas und in den USA zu beobachten ist. Der siebte Sitz des Bundesrats wird darum auch künftig immer wieder zur Diskussion stehen und die Regierungsformel der jeweils vorherrschenden politischen Grosswetterlage angepasst werden.

2. Die Position der Regierung in Entscheidungsstrukturen

Manuel Fischer und Pascal Sciarini

2.1 Einführung

Im konsensorientierten und vom liberalen Korporatismus geprägten politischen System der Schweiz spielen die Regierung und ihre Verwaltung keine dominante Rolle (vgl. Beitrag von Jaquet et al. in diesem Buch). Wichtige Institutionen wie die direkte Demokratie oder der stark ausgeprägte Föderalismus verteilen die Macht in politischen Entscheidungsprozessen auf viele verschiedene Akteure, und zwar sowohl auf private Interessen wie Verbände oder Nichtregierungsorganisationen als auch auf die Kantone und Gemeinden (Kriesi 1980; Sciarini et al. 2015). Der Bundesrat tritt denn auch oftmals eher als Vermittler zwischen gesellschaftlichen Interessen auf und versucht Kompromisse zu gestalten, ohne aber selber eine klare Führungsrolle zu übernehmen. Die eher schwache Rolle der Regierung im politischen System der Schweiz zeigt sich auch im internationalen Vergleich: Die zentrale Verwaltung hat vergleichsweise beschränkte personelle Ressourcen (Kriesi 1980; Lijphart 1999). Nichtsdestotrotz spielt die Regierung in Entscheidungsprozessen in der Schweizer Politik eine wichtige Rolle: Der Bundesrat und seine Verwaltung besitzen die formelle Autorität, die Form und den Ablauf von Entscheidungsprozessen zu definieren. Ausserdem können Regierung und Verwaltung vor allem in der wichtigen vorparlamentarischen Phase von Entscheidungsprozessen die inhaltliche Richtung eines Projektes stark beeinflussen. Der Bundesrat und die wichtigsten Verwaltungseinheiten gehören denn auch traditionellerweise – gemeinsam mit den Bundesratsparteien und den wichtigsten Verbänden – zum sogenannten Kern der einflussreichsten Akteure in der Schweizer Politik (Kriesi 1980).

Obwohl die wichtigsten institutionellen Eigenheiten des politischen Systems der Schweiz (direkte Demokratie, Föderalismus) stabil geblieben sind, wird von einer Wandlung von einem Spezialfall zu einem Normalfall einer Konsensdemokratie berichtet (Vatter 2008). Auch die Rahmenbedingungen, unter denen politische Entscheidungsfindung in der Schweiz geschieht, haben sich in den letzten Jahrzehnten verändert. Das politische System ist also trotz institutioneller Stabilität Veränderungen ausgesetzt, was sich in der veränderten Position der Regierung und ihrer Verwaltung in Entscheidungsstrukturen zeigt. Die Analyse von Entscheidungsstrukturen in diesem Kapitel hat zum Ziel, das Funktionieren von Entscheidungsprozessen und die Rolle von Akteuren in diesen Prozessen zu beschreiben. Diese Perspektive beschränkt sich nicht auf formelle Kompetenzen in Entscheidungsprozessen oder im politischen System allgemein, sondern zielt auf die Analyse von Macht und Positionen in Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen von Akteuren.

Die in diesem Kapitel präsentierten Resultate basieren auf einer Untersuchung der elf wichtigsten Entscheidungsprozesse zwischen 2001 und 2006 (Sciarini et al. 2015; Fischer 2012).1 Die wichtigsten Entscheidungsprozesse aus dieser Zeit behandelten auch heute noch wichtige Themenbereiche wie die Beziehungen zur Europäischen Union (EU), die Migration, die Altersvorsorge, die Energieversorgung, die Verkehrsinfrastruktur oder die Bundesfinanzen. Eine systematische Rekonstruktion der Entscheidungsprozesse und Interviewdaten aus über 250 Gesprächen mit den wichtigsten in diese Entscheidungsprozesse involvierten Akteuren geben ausserdem Aufschluss über die Macht und die Positionen in Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen der wichtigsten Akteure pro Prozess. Die Datenerhebung folgte dem Modell von Kriesi (1980), was eine Vergleichbarkeit über die Zeit ermöglicht. Die Untersuchung der Position der Regierung in den Entscheidungsstrukturen der elf wichtigsten Prozesse ist insofern eine Herausforderung, als aktive Mitglieder der Regierung selten für ein Interview zur Verfügung stehen. Dies wird allerdings dadurch kompensiert, dass alle anderen Interviewpartner, inklusive der Vertreter der Verwaltung, Aussagen über die Position der Regierung und über ihr eigenes Verhältnis zur Regierung machten. Somit kann die Position der Regierung in Entscheidungsstrukturen als Resultat der Hinweise der anderen involvierten Akteure trotzdem rekonstruiert werden.

Dieses Kapitel zeigt einerseits die Veränderungen der Position der Regierung in Entscheidungsstrukturen über die Zeit und diskutiert Gründe für die Veränderungen. Ein erster Teil setzt sich mit den Veränderungen in Entscheidungsstrukturen im Allgemeinen und der Position der Regierung und ihrer Verwaltung darin auseinander. Ein zweiter Teil des Kapitels beschreibt die Position der Regierung in Entscheidungsstrukturen in vier verschiedenen Arten von Entscheidungsprozessen: Wir unterscheiden europäisierte, indirekt europäisierte, föderalistische und klassische innenpolitische Entscheidungsprozesse. Als Regierungsakteure bezeichnen wir hier den Bundesrat und die Verwaltung, die zu einem grossen Teil im Auftrag der Regierung tätig ist. Wir beschränken uns ausserdem auf die nationale Ebene, während kantonale Regierungen – mit Ausnahme der interkantonalen Konferenzen, die als Akteure in gewissen nationalen Entscheidungsprozessen auftauchen – nicht Teil dieser Untersuchungen sind.

2.2 Veränderung der Entscheidungsstrukturen über die Zeit: Die Macht der Akteure

Für die Analyse der Veränderungen der Position der Regierung in Entscheidungsstrukturen im politischen System der Schweiz allgemein vergleichen wir die Situation zu Beginn der 1970er-Jahre (Kriesi 1980) mit jener zu Beginn des 21. Jahrhunderts (Sciarini et al. 2015). Einerseits analysieren wir die Machtverhältnisse zwischen den einflussreichsten Akteuren in beiden Perioden, andererseits diskutieren wir Veränderungen in der Position der Regierung in den Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen.

Bereits die Identifikation der Akteure, die in den wichtigsten Entscheidungsprozessen eine Rolle spielen, gibt erste Hinweise auf die Wichtigkeit von verschiedenen Akteursgruppen und die entsprechenden Veränderungen. Vor allem bezüglich der Regierungsakteure und ihrer Verwaltung existieren zwischen den 1970er-Jahren und dem Beginn des 21. Jahrhunderts grosse Unterschiede (Sciarini 2015a): Die Anzahl der organisatorischen Einheiten, die den Bundesrat und seine Verwaltung repräsentieren und in die wichtigsten Entscheidungsprozesse eingebunden sind, ist in neuerer Zeit viel höher als noch zu Beginn der 1970er-Jahre. Dies lässt darauf schliessen, dass diese unter den wichtigsten Akteuren eine stärkere Rolle spielen und als Ganzes durch diese numerische Dominanz möglicherweise auch mehr Einfluss auf Entscheidungsprozesse haben. Demgegenüber sind vor allem Wirtschaftsverbände zu Beginn des 21. Jahrhunderts weniger stark präsent als noch in den 1970er-Jahren.

Die reine Präsenz eines Akteurs in wichtigen Entscheidungsprozessen sagt aber natürlich noch nichts über seine wahre Macht aus. Diese wird in der Folge durch die sogenannte Reputationsmacht dargestellt (Fischer und Sciarini, 2015a; Sciarini, 2015b; Fischer und Sciarini, 2015b), die auf einer durchschnittlichen Einschätzung aller anderen an den Entscheidungsprozessen beteiligten Akteure beruht. Diese wurden im Rahmen der der Studie zugrunde liegenden Interviews gebeten, die «sehr wichtigen» Akteure in den Entscheidungsprozessen in der Schweizer Politik allgemein, auf einer vorbereiteten Liste von Akteuren, auszuwählen. Tabelle 1 zeigt die entsprechenden Resultate und konzentriert sich dabei auf die Akteure im Kern des politischen Systems, das heisst auf die Akteure, die von mindestens 50 Prozent aller Interviewpartner als «sehr wichtig» bezeichnet wurden (Kriesi 1980). In Tabelle 1 zeigt zum Beispiel der Wert von 92 Prozent für die SVP in der Periode 2001–2006 an, dass 92 Prozent der Interviewpartner diesen Akteur als sehr einflussreich ansehen.

Die Resultate zeigen, dass der Bundesrat und die wichtigsten Verwaltungseinheiten heute noch immer zu den einflussreichsten Akteuren in der Schweizer Politik gehören. Sie konnten seit den 1970er-Jahren ihren Einfluss gar leicht ausbauen. Etwas mehr als ein Drittel (8) der 21 einflussreichsten Akteure in beiden Perioden sind Akteure der Regierung und der Bundesverwaltung. Die Eidg. Finanzverwaltung gehört in der neueren Periode knapp nicht mehr zum Kern der einflussreichsten Akteure, dafür sind zu Beginn des 21. Jahrhunderts drei Departemente (Eidg. Justiz- und Polizeidepartement [EJPD], Eidg. Departement für Energie, Transport, Umwelt und Kommunikation [UVEK] und Eidg. Departement des Innern [EDI]) neu vertreten, die dies in den 1970er-Jahren noch nicht waren. Dies ist ein erster Hinweis auf die verstärkte Rolle der Regierung und ihrer Verwaltung zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Vertreter von Kantonsregierungen (Konferenz der Kantonsregierungen und Finanzdirektorenkonferenz) gehören zu Beginn des 21. Jahrhunderts ebenfalls zum Kern der einflussreichsten Akteure.

Der Bundesrat ist von allen staatlichen Akteuren auf Bundesebene der einflussreichste Akteur, hinter der SVP und der Economiesuisse. Der zweiteinflussreichste bundesstaatliche Akteur ist das Eidg. Finanzdepartement (EFD), das durch die Wichtigkeit von finanziellen Aspekten in sämtlichen Politikbereichen einen generellen Einfluss in vielen verschiedenen substanziellen Sachfragen hat. Ähnliches gilt für das EJPD, das ebenfalls einen generellen Einfluss auf die juristischen Aspekte der Erarbeitung von öffentlichen Politiken in vielen verschiedenen Sektoren hat. Daneben war das EJPD zu Beginn des 21. Jahrhunderts in viele wichtige Entscheidungsprozesse, wie jene zur Personenfreizügigkeit, zur Ausländer- und Asylgesetzgebung oder zu den bilateralen Abkommen Schengen und Dublin, auch substanziell involviert.

In diesem Zusammenhang ist ein Blick auf ein alternatives Mass für Einfluss im politischen System ebenfalls aufschlussreich. Während die Resultate in Tabelle 1 die Antworten auf die Frage nach generellem Einfluss in Entscheidungsprozessen zeigen, wurde die Frage nach dem Einfluss auch für jeden der elf wichtigsten Entscheidungsprozesse gestellt (siehe Tabelle 2, aggregiert nach Arten von Entscheidungsprozessen). Aggregiert man die Einflusswerte in den einzelnen Entscheidungsprozessen (Sciarini 2015b), so erscheint der Bundesrat an erster Stelle und lässt die SVP und Economiesuisse hinter sich. Dies unterstreicht sowohl den Einfluss des Bundesrats auf eine breite Palette von politischen Entscheidungsprozessen auf nationaler Ebene als auch dessen Rolle als Vermittler zwischen spezifischen Interessen und die damit verbundene Möglichkeit, in substanziellen Sachfragen Kompromisse zu erarbeiten. Demgegenüber sind SVP und Economiesuisse laut diesem aggregierten Mass weniger einflussreich als der Bundesrat. Dies ist schätzungsweise damit zu begründen, dass diese Akteure zwar einen generellen Einfluss auf die politische Agenda, aber weniger stark als der Bundesrat die Möglichkeit haben, zur Lösungsfindung in einzelnen Prozessen beizutragen.

Die verstärkte Position der Regierung und ihrer Verwaltung seit den 1970er-Jahren können zu einem grossen Teil durch Veränderungen des Kontexts für politische Entscheidungsfindung in der Schweiz in den letzten 40 Jahren erklärt werden. Erstens hat sich die Abhängigkeit von Entwicklungen im europäischen Umfeld – allen voran der Entwicklung der Europäischen Union (EU) – verstärkt, und entsprechende Entscheidungsprozesse haben das Verhältnis der Schweiz zur EU zu regulieren versucht. Staatliche Akteure wie Bundesrat und Verwaltungsdepartemente auf Bundesebene haben in solchen europäisierten Entscheidungsprozessen im Vergleich mit anderen Akteuren wie Parteien oder Interessengruppen eine einflussreichere Stellung als in klassischen, innenpolitischen Entscheidungsprozessen (Börzel und Risse 2003; Sciarini et al. 2004; Moravcsik 1994; Fischer et al. 2002; Fischer und Sciarini 2013; Fischer et al. 2015). Verhandlungen auf internationaler Ebene sind die wichtigste Etappe eines solchen europäisierten Prozesses, weil in diesem Moment der substanzielle Inhalt des Geschäfts bestimmt wird. Sogar wenn wie in indirekt europäisierten Prozessen keine formellen internationalen Verhandlungen stattfinden, wird der Einfluss der bundesstaatlichen Akteure verstärkt, weil diese den Problemdruck aus dem Ausland aufnehmen und in schweizerische Entscheidungsprozesse einbringen können. Auch sind in europäisierten Prozessen interne Konsultationsmechanismen selektiver, weshalb nichtstaatliche Akteure an Einfluss verlieren.

Zweitens gab es seit den 1970er-Jahren einige administrative Reformen, die zu einer Stärkung der Verwaltung und des Parlaments geführt haben und somit ebenfalls den verstärkten Einfluss von Bundesrat und Bundesverwaltung erklären können. Das Bevölkerungswachstum, die verstärkte Komplexität der politischen Probleme und der Ausbau des Wohlfahrtsstaats haben in den letzten Jahrzehnten zu einem Wachstum und einer Professionalisierung der öffentlichen Verwaltung auf Bundesebene geführt (Germann 1996; Varone 2007).

2.3 Veränderung der Entscheidungsstrukturen über die Zeit: Positionen in Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen

Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen zwischen den wichtigsten Akteuren wurden ebenfalls im Rahmen der vorstrukturierten Interviews mit Vertretern der politischen Elite der Schweiz in den jeweiligen Zeitperioden erhoben. Die Interviewpartner wurden gefragt, mit welchen anderen Akteuren auf der Liste sie eng zusammenarbeiten und mit welchen sie konvergente oder divergente Beziehungen haben. Die Resultate zeigen, dass sich die Struktur der Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten Akteuren seit den 1970er-Jahren kaum verändert hat. Die Integration zwischen verschiedenen Akteuren ist im politischen System der Schweiz auch über ideologische Grenzen hinweg noch immer stark ausgeprägt. Bundesrat und die wichtigsten Departemente halten noch immer intensive Zusammenarbeitsbeziehungen mit den verschiedenen wichtigsten nichtstaatlichen Akteuren wie Parteien oder Interessengruppen aufrecht.

Der Bundesrat war in den 1970er-Jahren der zentralste Akteur in der Zusammenarbeitsstruktur der wichtigsten Akteure, was seine traditionelle Rolle als Mediator zwischen verschiedenen Interessen unterstreicht. Auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts zählt der Bundesrat zusammen mit den vier Bundesratsparteien und den Departementen EFD, UVEK, EJPD und EDI zu den zentralsten Akteuren in der Zusammenarbeitsstruktur in der Schweizer Politik (Sciarini 2014). Hingegen bleibt die Zusammenarbeitsstruktur stark nach Politiksektor fragmentiert, was für die staatlichen Akteure zu einer wichtigen Herausforderung – und einer damit verbundenen möglichen einflussreichen Position – der Koordination zwischen verschiedenen Politiksektoren führt.

Im Gegensatz zur stabilen Zusammenarbeitsstruktur zeigen sich in der Konfliktstruktur zwischen den einflussreichsten Akteuren wichtige Veränderungen. Erstens hat sich das generelle Konfliktniveau, gemessen als Durchschnitt der Konvergenz- und Divergenzbeziehungen zwischen den Akteuren, seit den 1970er-Jahren eindeutig erhöht. Zweitens hat sich die Qualität des politischen Konflikts zwischen den beiden untersuchten Zeitperioden entscheidend verändert. In den 1970er-Jahren war die sozioökonomische Konfliktlinie zwischen Links und Rechts am wichtigsten. Diese traditionelle Konfliktlinie ist heute noch immer wichtig, aber es tut sich zu Beginn des 21. Jahrhunderts eine neue wichtige Konfliktlinie auf, welche die politische Landschaft prägt. Diese bezieht sich auf die Spaltung zwischen Vertretern der Öffnung des Landes gegenüber dem (europäischen) Ausland und Ausländern und Vertretern der Unabhängigkeit des Landes und einer eher kritischen Haltung gegenüber Ausländern (Brunner und Sciarini 2002; Kriesi et al. 2008). Somit beobachten wir heute eine Teilung in drei politische Lager – die Linke, die moderate Rechte und die konservative Rechte. Während der Bundesrat sich früher beinahe systematisch mit dem bürgerlichen Lager assoziiert hat, ist die Situation heute komplexer. Der folgende Teil dieses Beitrags zeigt, dass die Konfiguration der Akteurskoalitionen sowie die Machtverteilung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren sich nach Politikbereichen und Arten von Entscheidungsprozessen unterscheiden.

2.4 Vergleich zwischen verschiedenen Arten von Entscheidungsprozessen

Die verstärkte Komplexität von politischen Problemen und die damit einhergehende Spezialisierung von Akteuren und Ausdifferenzierung von Politiksektoren hat zur Folge, dass Unterschiede zwischen Politiksektoren wichtiger sein können als zwischen politischen Systemen (Fischer 2015, 2014; Knoke et al. 1996). Während wir im ersten Teil die Position der Regierung und ihrer Verwaltung im politischen System der Schweiz allgemein nachgezeichnet haben, ist das Ziel deshalb nun eine Verfeinerung nach Typ von politischem Entscheidungsprozess.

Wir unterscheiden vier Arten von Entscheidungsprozessen, die sich bezüglich des Kontexts und der Herausforderungen stark voneinander unterscheiden und somit für die Regierung eine jeweils unterschiedliche Position hervorbringen (Sciarini et al. 2015): klassische innenpolitische, föderalistische, direkt europäisierte und indirekt europäisierte Entscheidungsprozesse. Die Unterscheidung zwischen verschiedenen Arten von Entscheidungsprozessen basiert auf der Idee der Mehrebenen-Governance (Hooghe und Marks 2003): In föderalistischen Entscheidungsprozessen findet sich die Regierung in einer Verhandlungssituation mit der tiefer liegenden Entscheidungsebene wieder, in direkt und indirekt europäisierten Entscheidungsprozessen vertritt die Regierung die Position des Landes gegenüber dem europäischen Ausland (Fischer et al. 2002; Fischer und Sciarini 2013). Demgegenüber hat die Regierung in klassischen innenpolitischen Entscheidungsprozessen keine eigenen Positionen gegenüber einer anderen Ebene zu vertreten, sondern sieht sich eher in der Rolle des Vermittlers zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Positionen.

Als Erstes betrachten wir die oben bereits beobachtete Machtstruktur zwischen den Akteuren, unterteilt in die vier verschiedenen Arten von Politikprozessen (Sciarini 2015b). Tabelle 2 zeigt die Reputationsmacht der wichtigsten Akteure in den vier Arten von Entscheidungsprozessen. In normalen innenpolitischen Entscheidungsprozessen ist die Macht relativ gleichmässig zwischen staatlichen Akteuren, Interessengruppen und politischen Parteien verteilt. Der Bundesrat wird von etwas mehr als 40 Prozent der Akteure als sehr einflussreich wahrgenommen, dazu kommen einige einflussreiche Departemente oder Bundesämter. In direkt europäisierten Entscheidungsprozessen ist die Macht anders verteilt, verschiedene staatliche Akteure erscheinen in diesen Prozessen als sehr einflussreich. Zu diesen gehören unter anderem jene Verwaltungsakteure, die direkt mit aussenpolitischen Beziehungen zu tun haben – das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), das Integrationsbüro oder das Bundesamt für Justiz (BJ). Dieses Resultat stimmt mit den Erkenntnissen über die Entwicklungen der Entscheidungsstrukturen über die Zeit überein. Diesbezüglich haben wir der Europäisierung von Entscheidungsprozessen eine entscheidende Rolle zugeschrieben (Fischer 2005; Fischer et al. 2009). Staatliche Akteure wie Bundesrat und Verwaltungsdepartemente haben in europäisierten Entscheidungsprozessen eine wichtigere Stellung als in klassischen, innenpolitischen Entscheidungsprozessen (Börzel und Risse 2003; Sciarini et al. 2004; Moravcsik 1994; Fischer et al. 2002; Fischer und Sciarini 2013; Fischer et al. 2015).

In indirekt europäisierten Entscheidungsprozessen ist die Macht der Akteure wiederum gleichmässiger verteilt, wobei hier neben den staatlichen Akteuren vor allem die Parteien eine einflussreiche Rolle spielen können. Die Effekte, die bei direkt europäisierten Entscheidungsprozessen beobachtet werden, sind in Fällen der indirekten Europäisierung – also des autonomen Nachvollzugs und ähnlichen Prozessen – weniger eindeutig. Schlussendlich handelt es sich bei zwei der wichtigsten Entscheidungsprozesse zu Beginn des 21. Jahrhunderts um föderalistische Prozesse. In solchen Prozessen dominieren kantonale Akteure gemeinsam mit den relevanten Verwaltungsakteuren auf Bundesebene (EFD, Eidg. Finanzverwaltung [EFV] usw.).

Abschliessend betrachten wir die spezifische Position des Bundesrats und der Verwaltung innerhalb der Koalitionen in verschiedenen Arten von Entscheidungsprozessen – aufgrund der dreigegliederten Konfliktstruktur, wie oben präsentiert, ist dieser Aspekt sehr relevant. Die Einteilung der Akteure in verschiedene Koalitionen entlang der traditionellen sozioökonomischen und der neueren öffnungspolitischen Konfliktlinie geschieht aufgrund der Angaben der Akteure über ihre jeweiligen Konvergenz- und Divergenzbeziehungen sowie ihre Zusammenarbeitsbeziehungen mit anderen Akteuren (Fischer 2012; Fischer und Traber 2015). Der Bundesrat kann in fünf der elf Entscheidungsprozesse, das heisst in den Geschäften zum Kernenergiegesetz, zum Neuen Finanzausgleich, zum Entlastungsprogramm, zum Fernmeldegesetz und zum Ausländergesetz, zur bürgerlichen Koalition gezählt werden. Dasselbe gilt für die jeweilig relevanten Departemente und Bundesämter, mit Ausnahme des Prozesses zum Kernenergiegesetz, wo der Bundesrat zwar zur bürgerlichen Koalition gehört, die relevanten Departemente (UVEK) und Bundesämter (Bundesamt für Energie [BFE], Bundesamt für Raumentwicklung [ARE], Bundesamt für Umwelt [BAFU]) hingegen eine eigene Koalition der Vermittler zwischen Links und Rechts bilden.