Ciencia con impacto E-Book

CIGIDEN

• Herausgeber: Ediciones UC
• Kategorie: Wissenschaft und neue Technologien
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 500

Beschreibung

Cada persona puede encontrar en su propia historia experiencias de desastres y, aunque estos puedan parecer inevitables, no lo son. Es posible emplear estrategias de preparación y mitigación para disminuir el impacto de eventos naturales y antrópicos en las personas y en su entorno. Por eso, podemos decir que los desastres son socionaturales, pues su ocurrencia es un proceso complejo que depende, en gran medida, de las decisiones que tomamos como colectivos e individuos, y que producen impactos diferenciados en quienes habitan los territorios. Ciencia con impacto se presenta como un compendio de documentos que surgieron en el marco de la serie Policy Papers del Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (CIGIDEN), y tiene por objeto relevar la capacidad de incidencia de la investigación científica en la política pública. La misión de esta serie ha sido recoger, en textos cortos y direccionados, la investigación que realiza este centro hace más de diez años en torno a la gestión del riesgo de desastres, para vincularla estratégicamente hacia las y los tomadores de decisiones. Este libro presenta trece escritos construidos a partir de experiencias participativas, inter y multidisciplinarias. En ellos observamos aportes concretos a la política pública, generados en el marco de un centro científico que incorpora diversos saberes, tiene incidencia en la sociedad civil, ha acogido la necesidad de la perspectiva de género, y además trabaja en conjunto con comunidades que tienen formas a veces muy distintas de aproximarse a la comprensión y a la gestión del riesgo de desastres. "Este libro nos invita, a quienes legislamos, a reconocer los desafíos, pero, sobre todo, a avanzar en propuestas antes de que sea demasiado tarde". Gael Yeomans, diputada por el Distrito 13 de la Región Metropolitana de Santiago. "Este libro es un llamado a la acción, proporcionando una brújula para abordar los desafíos actuales y futuros en la gestión del riesgo de desastres en Chile". Hernán de Solminihac, profesor titular Ingeniería UC, Clapes UC y presidente del Colegio de Ingenieros de Chile.

Leseprobe

Este libro fue elaborado por el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres, CIGIDEN(Proyecto 1522A0005 Fondap-ANID 2022).

EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones y Extensión Cultural

Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile

[email protected]

www.ediciones.uc.cl

CIENCIA CON IMPACTO:

Aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres

Leila Juzam y Katherine Campos (editoras)

CIGIDEN

© Inscripción N° 2023-A-12587

Derechos reservados

Noviembre 2023

ISBN 978-956-14-3207-9

ISBN digital 978-956-14-3208-6

Diseño:

versión productora gráfica SpA

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com

[email protected]

CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile

Ciencia con impacto : aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres / Leila Juzam y Katherine Campos (editoras).

Incluye bibliografías.

1. Disminución del riesgo.

2. Manejo de emergencias – Chile.

3. Ciencia – Chile.

I. Juzam, Leila, editor.

II. Campos, Katerine, editor.

2023 363.346 + DDC 23 RDA

La reproducción total o parcial de esta obra está prohibida por ley. Gracias por comprar una edición autorizada de este libro y respetar el derecho de autor.

ÍNDICE GENERAL

PRÓLOGOMinisterio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación

PRÓLOGOAgencia Nacional de Investigación y Desarrollo

PREFACIO

CAPÍTULO 1. Desafíos de la gestión de la costa para la reducción del riesgo de desastres

1.1. ¿Por qué Chile necesita una ley de costas? Hacia una nueva gobernanza de la costa para el siglo XXI

1.2. Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático

1.3. Hacia una nueva Ley de Costas: desafíos y aprendizajes de la Ley Lafkenche

CAPÍTULO 2. Herramientas para la reducción del riesgo de desastres

2.1. Planificación urbana y gestión del riesgo de desastres: desafíos para instrumentos y mecanismos de planificación urbana y territorial

2.2. Evacuación vertical como medida de mitigación del riesgo de tsunamis en Chile

2.3. Mapeo colectivo como metodología participativa para el estudio de riesgos de la planificación urbana comunal: una propuesta para Chile

2.4. Sistemas de monitoreo y alerta temprana (SMAT), un elemento esencial en la gestión de desastres de origen hidrometeorológico

2.5. La integración del riesgo ante eventos de origen natural en los Servicios Sanitarios Rurales en Chile

CAPÍTULO 3. Integrando a las comunidades en la gestión del riesgo de desastres

3.1. La participación ciudadana en las políticas de gestión del riesgo en América Latina: recomendaciones para el caso chileno

3.2. Reconstrucción multidimensional: ¿cómo incluir las narrativas sociales en la recuperación de sitios post-desastre?

3.3. Diseñar la información de emergencia: experiencias para gestionar el riesgo y educar la resiliencia

CAPÍTULO 4. Impactos diferenciados de los desastres: la importancia de un enfoque interseccional

4.1. Gestión del riesgo de desastres desde una perspectiva de género interseccional

4.2. Mujeres indígenas y acción climática: recomendaciones para la reducción del riesgo

4.3. Modelo de gestión del riesgo de desastres en campamentos

4.4. Requisitos informacionales para la comprensión del riesgo de desastres: una mirada desde la economía

EPÍLOGO

PRÓLOGOMinisterio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación

Vivimos tiempos de emergencias climáticas. Lo sufrimos recientemente con las inundaciones ocurridas en el centro-sur de Chile en junio y agosto1. El llamado al mundo de la ciencia y el conocimiento es claro: tenemos que integrar distintas miradas y, con la misma urgencia, profundizar en la comprensión de los desastres.

Para avanzar en esta línea se requiere una transformación de las medidas de adaptación y una estrategia integral de análisis y gestión de riesgos que abarque una amplia gama de amenazas. Como piedra angular de esta transformación, nuestras políticas y planes de acción requieren más que nunca el respaldo del conocimiento científico y la evidencia. La ciencia debe guiar estas decisiones y acciones, y este libro, Ciencia con impacto: aportes a la política pública en gestión del riesgo de desastres, destaca la importancia de este principio.

Las diferentes temáticas abordadas aquí dialogan con desafíos que ha identificado la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) [https://www.undrr.org/climate-action-and-disaster-risk-reduction]. Uno de estos se relaciona con la importancia de la producción de conocimiento científico para enfrentar los nuevos retos que suponen los escenarios de multi amenaza en el contexto de crisis climática. Por ello Chile ha fomentado por años la creación de centros de investigación que aporten evidencia científica a la toma de decisiones, y por sobre todo, contribuyan con una mirada multidisciplinaria. En particular, para comprender la compleja interacción de factores sociales y físicos en la producción de un desastre.

Es fundamental que la población tenga fácil acceso a la información sobre las amenazas que existen, sus impactos asociados y las potenciales consecuencias de la inacción. También que toda la información en relación con el riesgo de desastres, incluidas las alertas tempranas, se centre en mejorar el despliegue de acciones prospectivas y la activación de respuestas efectivas. En esa línea, este libro hace otro gran aporte, como también resalta la necesidad de un diálogo intersectorial, inter y transdisciplinario para abordar eficazmente el riesgo de desastres en Chile. No podemos enfrentar estos desafíos complejos de manera aislada; requerimos una colaboración profunda y coordinada entre diversas disciplinas y actores.

Chile tiene la capacidad y la determinación para hacerlo, y las ideas y evidencias presentadas en este libro son una valiosa herramienta para perseverar en ese camino. ¡Felicitaciones!

AISÉN ETCHEVERRY ESCUDERO

Ministra de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación

1 La autora de este prólogo, Aisén Etcheverry Escudero, Ministra de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, hace referencia a las inundaciones producidas en Chile en junio y agosto de 2023.

PRÓLOGOAgencia Nacional de Investigación y Desarrollo

Chile necesita promover el desarrollo con acciones de ciencia, tecnología, conocimiento e innovación, que generen un mayor equilibrio económico, estabilidad política, integración territorial, equidad social y calidad de vida de sus habitantes, en un medioambiente seguro y resguardado.

Siendo una nación que es desafiada permanentemente por la naturaleza –y considerando los efectos ya evidentes generados por el cambio climático, donde muchos de los fenómenos observados en los últimos años no tienen precedentes y son irreversibles– anticiparnos y contar con herramientas para manejarla y reducir sus impactos, se hace urgente.

En este contexto, instancias como el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres, CIGIDEN, financiado por la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo, ANID, es sumamente relevante para la generación de conocimiento científico, con el objetivo de que las situaciones originadas en Chile por procesos naturales no se conviertan en desastres y, en este contexto, la interdisciplina reflejada en su quehacer favorece los aportes de miradas de distintas áreas del conocimiento.

La excelencia en el quehacer científico de sus investigadoras e investigadores agrega valor a sus avances y resultados, enriqueciendo el análisis y debate en su ámbito de acción. Es así como el reciente trabajo plasmado en esta publicación, en un mundo que requiere una creciente gestión del riesgo de desastre a causa del amenazante calentamiento global y la descontrolada devastación del medio natural provocada por el ser humano, generando sequías, inundaciones, aluviones, desertificación o socavones, entre otros, toma un carácter de extrema utilidad.

Desde su creación, CIGIDEN participa de una serie de iniciativas nacionales para la elaboración de políticas públicas enreducción del riesgo de desastres y su gobernanza, junto con una especial preocupación por transferir su conocimiento a través dereflexiones, columnas de opinión yuna serie de documentos de interés público que, comúnmente, son denominados como PolicyPapers. Estos últimos, tienen como objetivo destacar aspectos escasamente abordados en Chile y llevarlos a la esfera política para promover cambios o la implementación de medidas regulatorias. Actualmente, los trece documentos han sido puestos a disposición de especialistas y de la opinión pública mediante un compendio que espera servir de base para la toma de decisiones estratégicas basadas en la evidencia.

Como Agencia del Estado valoramos este trabajo y reconocemos el compromiso de sus equipos por vincularse con la comunidad, así como establecer puentes y canales de comunicación que permitan poner a disposición la investigación que este centro genera.

ALEJANDRA PIZARRO GUERRERO

Directora Nacional, Agencia Nacional De Investigación y Desarrollo

PREFACIO

El presente libro tiene por objetivo presentar aportes en materia de política pública dirigida a la gestión y reducción del riesgo de desastres desde la mirada de diferentes disciplinas que integran el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (CIGIDEN).

Desde la publicación de los primeros policy papers en el año 2019 hasta el presente, han ocurrido cambios en la institucionalidad en materia de desastres y emergencias en Chile.1 En el año 2021, se promulga la Ley 21.364 –después de un largo trámite en el Parlamento–, con la cual se instaura el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres y se reemplaza a la ex Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) por el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante desastres (Senapred). Estos cambios han permitido al país actualizar sus marcos normativos en diálogo con los lineamientos internacionales en materia de gestión del riesgo de desastres; sin embargo, queda camino por recorrer.

Creemos que este libro contribuye con elementos conceptuales y herramientas concretas que son necesarios de integrar en el marco de la nueva institucionalidad y, especialmente, ante la futura creación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 21.364). Todas las recomendaciones que se entregan en los documentos aquí presentes, están basadas en experiencias, aprendizajes y lecciones que provienen de investigaciones desarrolladas dentro de CIGIDEN a lo largo de sus diez años de existencia como centro de excelencia FONDAP-ANID.

El compilado de policy papers que presentamos en este libro se organiza en cuatro grandes capítulos que agrupan documentos que provienen de aportes y discusiones de diferentes disciplinas, pero que abordan elementos en común. En su conjunto, se presentan temas atingentes a la realidad nacional, y que entregan elementos actualizados para el abordaje de la reducción y gestión del riesgo de desastres. Estos además, dialogan con los desafíos que establece el Marco Sendai y su agenda 2015-2030.

El primer capítulo presenta un compendio de tres policy papers que abordan el tema de la gestión y reducción del riesgo de desastre desde los desafíos que presenta la planificación de uso y protección de los diversos intereses que convergen en la costa. El segundo capítulo está integrado por cinco documentos que tienen en común entregar herramientas que abordan las fases de prevención y mitigación del riesgo de desastres. Por su parte, el tercer capítulo aborda el tema de la participación social en la gestión del riesgo de desastres, presentando tres documentos que confluyen en reflexiones y experiencias respecto a la vinculación de los actores sociales en esta materia. Finalmente, el cuarto capítulo está integrado por cuatro documentos que entregan reflexiones y análisis respecto al impacto diferenciado de los desastres en distintos grupos sociales. Por consiguiente, este último capítulo entrega recomendaciones sobre cómo integrar estas diversas realidades en las acciones desplegadas para la reducción y gestión del riesgo de desastres.

Para reducir y gestionar los desastres de forma efectiva en el país, es de vital importancia construir diálogo intersectorial e interdisciplinario. Esperamos que este libro sea una contribución en ese camino.

LAS EDITORAS

1 Estas modificaciones a la institucionalidad y a algunas de las normativas en materia de desastres, no se ven reflejadas necesariamente en los documentos aquí presentes, puesto que éstos han sido trasladados a este volumen de manera prácticamente íntegra a su publicación original, la cual fue en su mayoría previo a la promulgación de la Ley 21.364.

CAPÍTULO 1

DESAFÍOS DE LA GESTIÓN DE LA COSTA PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

Los océanos y costas representan una fuente inagotable de recursos y belleza natural, pero también son escenarios propensos a eventos extremos y desastres. En el siglo XXI, la costa chilena se encuentra ante una encrucijada sin precedentes debido a una serie de desafíos y transformaciones socio-territoriales que amenazan su integridad y sostenibilidad. La intensa antropización, el impacto de eventos climáticos extremos y la influencia del modelo económico neoliberal han dejado al descubierto la necesidad urgente de una nueva gobernanza de la costa, capaz de afrontar los desafíos del presente y del futuro. Este primer capítulo aborda los fundamentos clave para la reducción del riesgo de desastres y la conservación sostenible de la costa chilena. La costa se presenta como un ecosistema natural, social, productivo, preponderante en la geografía de nuestro país, que presenta amenazas específicas, pero que al mismo tiempo resulta ser un ecosistema amenazado por los diversos intereses que se entrecruzan en estos territorios. En esta línea, se presentan tres policy papers que plantean diferentes perspectivas sobre la problemática y presentan valiosas propuestas para una Ley de Costas que promueva la protección de los ecosistemas marino-costeros y el bienestar social bajo un contexto de cambio climático. Si bien, desde la publicación de estos policy papers a la fecha, han existido algunos avances, aún se hace necesario contar con una ley que aborde y habilite una gestión integrada de la costa, por lo que estas recomendaciones no han perdido su vigencia.

El primer policy paper, titulado “¿Por qué Chile necesita una ley de costas? Hacia una nueva gobernanza de la costa para el siglo XXI”, aborda la urgencia de contar con un marco legal adecuado para enfrentar los desafíos que ha experimentado la costa chilena en las últimas décadas. Estos desafíos incluyen la intensa antropización, los daños causados por eventos extremos y desastres, y los efectos del modelo económico neoliberal. El texto destaca la necesidad de una Ley de Costas para Chile, que promueva el desarrollo sostenible y la resiliencia social y urbana, especialmente en el contexto del cambio climático.

El segundo policy paper, titulado “Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático”, profundiza en la importancia de la gestión integrada de áreas costeras para abordar los desafíos mencionados anteriormente. El documento destaca cómo la antropización intensa ha llevado a la exposición de vidas humanas y bienes materiales a amenazas naturales recurrentes, y ha afectado negativamente los ecosistemas marino-costeros, que son vitales para el desarrollo económico sostenible. Asimismo, se propone la revisión de la Política Nacional de Uso del Borde Costero (PNUBC) y la necesidad de articular instrumentos de planificación territorial para asegurar la conservación y transformación sostenible de la costa.

El tercer policy paper, denominado “Hacia una nueva Ley de Costas: desafíos y aprendizajes de la Ley Lafkenche”, analiza un aspecto crucial de la gestión costera en Chile: el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos originarios. La Ley Lafkenche, que estableció el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (EMCPO), representa un hito importante en este reconocimiento. El documento aboga por la consideración de derechos bioculturales y demandas de autodeterminación y soberanía territorial indígena en la futura Ley de Costas. Asimismo, resalta la importancia de un proceso participativo que involucre a diversos actores y promueva una gobernanza descentralizada y situada.

En conjunto, estos tres policy papers nos brindan una visión completa de los desafíos y oportunidades que enfrenta la gestión de la costa chilena. Es evidente que una nueva Ley de Costas es imperativa para abordar los problemas actuales y futuros de manera efectiva. Dicha ley debe ser capaz de convocar a parlamentarios, tomadores de decisiones, académicos y ciudadanos en un proceso de co-creación que asegure una gobernanza enfocada en la sostenibilidad del bienestar humano y la conservación de los ecosistemas marino-costeros.

En conclusión, la gestión de la costa chilena enfrenta desafíos significativos para reducir el riesgo de desastres y promover un desarrollo sostenible. Es urgente contar con una nueva Ley de Costas que refleje los principios y enfoques mencionados en los policy papers aquí presentados. Solo mediante una gobernanza efectiva, basada en la participación activa de todos los actores involucrados, podremos asegurar la protección de la costa y su conservación para las futuras generaciones. Sacar adelante una Ley de Costas adecuada para el siglo XXI es una oportunidad única para forjar un futuro que promueva un desarrollo sostenible centrado en el bienestar social y la protección de los ecosistemas marino-costeros.

Desde la publicación de estos tres documentos presentes en el capítulo, ha habido avances específicamente en lo que respecta a la PNUBC y al “Proyecto de Ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas” (Boletín N.° 8.467-2012). La primera, se encuentra desde mayo de 2023 en proceso de actualización a cargo del Ministerio de Defensa. Entre los nuevos elementos que incorporará será el cambio del concepto de “borde costero” por el de zona costera, incluirá el enfoque ecosistémico y la gestión integrada de zonas costeras, también va a reforzar la interinstitucionalidad respecto a los roles de las diferentes instituciones en la costa. Durante el último año, ha habido consenso entre el ámbito académico y los tomadores de decisiones sobre la necesidad de avanzar hacia un concepto más integrado, sistémico y de base científica como el de zona costera, considerada además como un objeto de gestión mucho más acorde para abordar la complejidad de los problemas que existen en la costa. Se espera que la actualización de la PNUBC finalice al término del año 2023, y considerará importantes cambios respecto a la forma de considerar la costa desde el punto de vista de sus principios y enfoques. El cambio de borde a zona costera requerirá vincular conocimiento científico inter y transdisciplinario sobre la frontera socioecológica de la costa, lo cual representa un desafío para la ciencia aplicada en el país1.

En el caso del Proyecto de Ley, que viene desde 2012, ha avanzado de manera discontinua durante los últimos diez años y hoy se encuentra en segundo trámite. Paralelamente se ha propuesto una Ley de Costas (Observatorio de la Costa) que se entregó al Ministerio de Bienes Nacionales en enero de 2023 y existe además una moción parlamentaria que ingresó en noviembre de 2022 a la Comisión de Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales del Senado, patrocinada por cinco senadores. Estas tres propuestas se discuten en diferentes ámbitos de la toma de decisiones a nivel nacional (ministerios y parlamento), siendo hoy en día objeto de un complejo debate debido a los cambios sociopolíticos que ha tenido el país desde el estallido social (2019) y la búsqueda de consenso respecto a una nueva constitución política en el país.

1.1. ¿POR QUÉ CHILE NECESITA UNA LEY DE COSTAS? HACIA UNA NUEVA GOBERNANZA DE LA COSTA PARA EL SIGLO XXI

Carolina Martínez, Ignacio Martínez, Christian Paredes y Rodrigo Cienfuegos

Presentación

Alfonso De Urresti L., Senador de la República de Chile

“He aquí el marEl mar donde viene a estrellarse el olor de las ciudades”

Monumento al mar

VICENTE HUIDOBRO, 1948

La actualización regulatoria del “borde costero” es una realidad urgente. La norma vigente con más de veinticinco años no guarda relación con la situación existente en nuestras costas, especialmente los fenómenos naturales producidos por la intervención antrópica y el cambio climático.

Esto debe realizarse considerando nuevos conocimientos y paradigmas. Una Ley de Costas debe asumir los efectos del calentamiento global, un mayor nivel de los océanos, marejadas y tsunamis; la progresiva apropiación privada del litoral, la desmercantilización de los recursos naturales y potenciar las miradas que entienden que su riqueza está en su protección y en el acceso democrático a ellos.

Lo anterior, supone “la reconversión de un universo de matriz civilista, en el que la propiedad ha sido referencia central, en un marco de relaciones de cooperación, donde la gobernanza y la participación tengan primacía” (Pureza, 2002).

Algunos especialistas señalan que “lo ideal es volver a lo natural. La tendencia global es recuperar lo que era de la naturaleza y permitir el acceso democrático al borde costero. Es importante que las decisiones que se tomen, permitan disminuir la exposición y el riesgo” (Lagos, 2019). Por eso, a las normas que regulan el uso del borde costero en materia pesquera, portuaria, de pueblos originarios, acuícola, minera, turística e inmobiliaria, hay que sumar otras, como la Ley 20.930, que establece el Derecho Real de Conservación, que “consiste en la facultad de conservar el patrimonio ambiental de un predio o de ciertos atributos o funciones de este”.

Necesitamos una ley moderna que avance al concepto de una “zona costera” que se siga considerando un bien nacional de uso público, propiedad de todos los chilenos. Por eso, también, la reciente COP25, presidida por Chile, tuvo el sello #BlueCOP, en referencia a los océanos como receptores de carbono y solución basada en la naturaleza para el cambio climático.

Más allá de las playas hay que proteger los ecosistemas cercanos, como humedales costeros, fuentes de gran biodiversidad, que antes se asociaban a basurales y peligros sanitarios, hoy tienen la relevancia que merecen y serán amparados por la Ley de Humedales Urbanos, recientemente aprobada en el Congreso Nacional. Y aunque los trámites legislativos suelen ser complejos y no muy dinámicos, es indispensable avanzar en una nueva Ley de Costas, porque Chile lo necesita. En esta discusión es necesario incluir a los gobernadores regionales, que por primera vez elegiremos el 2020, a partir del rol que tendrán en materia de ordenamiento territorial.

Tenemos derecho a ese maravilloso bien común que es nuestra costa. Porque, aunque los límites urbanos tienden a confundirse con las zonas costeras, debemos preservar estas últimas, por seguridad, sustentabilidad e identidad y por ser, como dice Huidobro, el lugar donde el mar viene a estrellarse con el olor de las ciudades.

Introducción

El contexto normativo y la gestión de la zona costera en Chile se analizan en el policy paper “Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático” (Martínez et al., 2019), donde se presenta una revisión del marco legal, su relación con el ordenamiento territorial y se exponen argumentos respecto a la necesidad de legislar sobre una Ley de Costas en Chile.

Siguiendo esta discusión, este documento se ha organizado en dos apartados principales. En el primero, se presenta un análisis profundo y crítico del “Proyecto de Ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas” (Boletín N° 8.467-2012), actualmente2 en segundo trámite constitucional en el Senado. En el segundo apartado, se proponen principios y enfoques clave para la elaboración de una Ley de Costas para Chile, capaz de proteger los ecosistemas marino-costeros y promover un desarrollo sostenible de nuestra costa, concordante con las necesidades y desafíos que conlleva la adaptación al cambio climático en el siglo XXI.

1. Ley de borde costero y concesiones marítimas: un análisis crítico

1.1. Antecedentes del proyecto de ley

Por mensaje presidencial, el 31 de julio de 2012, el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera ingresó a través de la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley de “Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas” (Boletín N° 8.467-12), con la finalidad de sentar un marco legal que permitiese un desarrollo armónico del borde costero del territorio nacional, así como establecer un régimen de concesiones marítimas más ágil en su tramitación y que otorgue un mayor grado de seguridad para sus titulares. Coherentemente con este espíritu, dicho mensaje reconoce como una de las ideas matrices que subyace a su texto la importancia de la iniciativa privada, al señalar que “el interés estratégico del Estado debe ser compatible con los intereses económicos que tanto el Estado como los particulares tienen, en cuanto al aprovechamiento del borde costero en relación con los derechos y usos que pueda hacerse sobre los bienes nacionales de uso público y bienes fiscales”.

Después de ser revisado por la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, por la Comisión de Pesca, Acuicultura e Intereses Marítimos y, finalmente, por la Comisión de Hacienda, el proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados el 16 de octubre de 2013, sin mayores modificaciones a su texto original, pasando entonces al Senado, donde quedó radicado para su discusión en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.

En lo que restó del primer mandato del presidente Piñera, así como durante todo el segundo mandato de la presidenta Michelle Bachelet, la iniciativa legal no presentó avances en su tramitación legislativa, letargo que se interrumpiría recién en mayo de 2018, cuando el segundo gobierno de Sebastián Piñera, expresó su objetivo de retomar dicha tramitación y lograr su aprobación definitiva. Por lo tanto, le otorgó urgencia simple al proyecto de ley, para después ingresar el 7 de noviembre de 2018, una indicación sustitutiva (N° 209-366) al mismo.

1.2. Contenido general del proyecto de ley

Los principales contenidos del proyecto de ley se indican a continuación (Tabla 1-1-1):

• Tiene por objetivo declarado regular la administración del “borde costero”, así como el régimen de concesiones marítimas y el procedimiento para su otorgamiento. Ambas materias, que estando actualmente a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, quedan radicadas bajo la competencia del Ministerio de Bienes Nacionales.

• Contempla como instrumentos de planificación costera i) la Política Nacional de Uso del Borde Costero (PNUBC) y ii) la Planificación del Borde Costero que debe integrarse en el proceso de elaboración de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), regulados en el artículo 17 literal a) de la Ley 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional3.

• La PNUBC es fijada por decreto supremo del presidente de la República, previa elaboración y propuesta de la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio (CICVT)4, la que viene a sustituir en esta materia a la actual Comisión Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBC).

• La planificación del Borde Costero que debe integrarse en el proceso de elaboración de los PROT, al mismo tiempo, que concordante con la PNUBC, reemplazando la función de las Zonificaciones del Borde Costero (ZBC) entregada a las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero (CRUBC).

• En materia de planificación costera, se mantiene como función principal de la CRUBC, el proponer, en este caso, a la CICVT las acciones tendientes a impulsar la PNUBC en la respectiva región, sin perjuicio de la contribución que pueden realizar en el marco de los procesos de elaboración, evaluación y actualización de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial.

• La competencia relativa al otorgamiento, modificación, renovación y fiscalización de las concesiones marítimas, actualmente a cargo del Ministerio de Defensa Nacional a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA), queda radicada en el Ministerio de Bienes Nacionales, al igual que el otorgamiento de las concesiones de acuicultura.

• Se robustece el derecho del titular sobre su concesión marítima, la que pasa a ser oponible tanto a terceras personas como al Estado. Éste pierde sus potestades para ponerle término anticipado, pudiendo ser transferidas o arrendadas libremente, transmitidas por causa de muerte e, incluso, hipotecadas, todo ello sin necesidad de autorización estatal previa.

• Dentro de la Subsecretaría de Bienes Nacionales se crea la División del Litoral, cuya principal función será crear y mantener actualizado el Catastro Nacional de Concesiones Marítimas, quedando la organización y funcionamiento de este último sujeto a regulación reglamentaria.

Tabla 1-1-1. Principales diferencias entre el régimen de concesiones marítimas actual con el propuesto en el proyecto de ley en discusión en el Congreso

Legislación actual

Proyecto de Ley

Entidad otorgante

Ministerio de Defensa Nacional a través de la SSFFAA (artículos 2 LCM y 4° RCM).

Ministerio de Bienes Nacionales (artículos 14 y 15 PL).

Transferibilidad o cesión

Restringida o limitada en cuanto condicionada a la autorización estatal previa, al señalarse que “no tendrá valor alguno la cesión, traspaso o arriendo que efectúe el concesionario [de su concesión marítima], si no ha sido previamente autorizado por la autoridad correspondiente” lo cual es desarrollado largamente en el RCM (artículos 6° LCM, y 93 y siguientes RCM).

Permitida expresamente, señalándose al respecto que: “las concesiones marítimas podrán ser transferidas a terceros o arrendadas, total o parcialmente”, sin necesidad de autorización estatal previa (artículo 21 PL).

Transmisibilidad (por causa de muerte del concesionario)

No es permitida, en tanto la muerte del concesionario se contempla como una causal de término de la concesión (artículo 8 letra a) LCM).

Permitida expresamente (artículo 25 PL).

Posibilidad de constituir hipoteca sobre ellas

No es permitido.

Permitido expresamente (artículos 23 y 24 PL).

Modificación del objeto de la concesión

Si bien se permite la modificación de la concesión marítima, estableciéndose procedimientos distintos para “modificaciones sustanciales” y “no sustanciales”, la modificación del objeto de la concesión no es permitida expresamente (artículo 16 RCM).

Permitida expresamente previa autorización por decreto supremo del MBN (artículos 22 y 29 PL).

Superposición de concesiones

No es permitido, estableciéndose de hecho distintos criterios o factores que hacen prevalecer una solicitud por sobre otra en caso de que varios interesados soliciten una concesión marítima, en todo o parte, sobre un mismo sector (artículo 18 RCM).

Permitido expresamente, facultándose al MBN “para autorizar dos o más concesiones respecto de un mismo sector, siempre que estos no afecten, impidan o dificulten considerablemente las actividades amparadas por la concesión marítima vigente” (artículo 16 PL).

Posibilidad de terceros de oponerse a su otorgamiento

Se permite genéricamente “cuando terceros aleguen que ella [la constitución de la concesión marítima] les irrogará perjuicio en sus derechos o intereses legítimos” (artículo 68 RCM).

Se restringe a tres causales taxativas (“la oposición solo podrá fundarse en las siguientes circunstancias”): i) que el área solicitada corresponda a un predio privado; ii) que sobre el área solicitada exista o se superponga una concesión marítima ya constituida; y iii) que sobre el área solicitada exista otra solicitud de concesión presentada (artículo 40 PL).

Posibilidad de poner término unilateral a la concesión por el Estado

Es posible, contemplándose como causales de término de la concesión el “desahucio” del concesionario, así como el término anticipado de su concesión por el Estado, en este último caso indemnizándolo de los perjuicios causados (artículos 8 letras g) y h), 9 y 10 LCM).

No es posible, pues la concesión pasa a ser “oponible al Estado y a cualquier persona”, otorgándole a su titular “el derecho a conservarla y a no ser privado de ella”, sino en virtud de las causales de caducidad o término que el mismo proyecto contempla, entre las cuales no se encuentra la terminación unilateral por el Estado (artículos 16 y 55 PL).

Fuente: Elaboración propia.

1.3. Algunos aspectos críticos del proyecto de ley

El proyecto de ley presenta varios aspectos críticos que son relevantes de destacar, entre ellos:

1. Carece de una perspectiva integral de la “zona costera” como espacio geográfico, cuya extensión –limitada por la línea de costa– abarca más allá de la playa y, en el que se incluyen, diversos ecosistemas costeros frágiles que en su mayoría carecen de formas de protección legal en Chile. Persiste la visión de borde costero como un compartimento estanco, que es paradigmáticamente opuesta al conocimiento científico adquirido en las últimas décadas, que define estos ecosistemas como inherentemente permeables a procesos que se originan en el territorio terrestre y marino. La iniciativa legal insiste en emplear la noción restringida de “borde costero” como concepto jurídico-administrativo y unidad básica de gestión estructurante del ordenamiento y planificación costera.

2. No aborda ningún componente de cambio climático que permita orientar alternativas o medidas adaptativas para el resguardo de la zona costera, especialmente la protección de los ecosistemas marino-costeros y las vidas humanas expuestas a eventos extremos.

3. Otorga una importancia secundaria, sino mínima, a la planificación y ordenamiento costero, lo cual se expresa en su escueta regulación frente al régimen de concesiones marítimas que se propone. Este último en términos del articulado de la iniciativa legal, abarca aproximadamente un 75% de su densidad regulatoria (50 de 68 artículos). Por ejemplo, la iniciativa legal omite incorporar principios o directrices orientadoras de la gestión costera, carece de toda mención a una metodología de zonificación costera que apunte a una gestión integrada de áreas litorales, ni establece criterios que permitan articular la zonificación costera con Instrumentos de Planificación Territorial distintos a los Programas Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT).

4. Siendo uno los objetivos primordiales del proyecto de ley “regular la planificación y administración del borde costero” promoviendo un “desarrollo armónico y sustentable” del mismo, no resulta comprensible que conjuntamente con dichas materias, se regulen también las concesiones marítimas, en circunstancias que los usos que son posibles a través de ellas, distan por mucho de ser los únicos sobre la zona costera. Lejos de tratarse solo de una cuestión de técnica legislativa, lo anterior adquiere relevancia considerando, que el régimen de concesiones marítimas que se propone, está expresamente orientado a dinamizar el otorgamiento y renovación de las mismas, sin que exista una planificación y ordenamiento costero previo que garantice eficazmente una gestión responsable del litoral. En otras palabras, una la Ley de Costas debe establecer, primariamente, qué tipo de funciones y servicios ecosistémicos y en qué espacios del territorio marino-costero es posible soportar concesiones, para así asegurar la sustentabilidad y el bien común, y secundariamente regular su administración.

5. En línea con el modelo privatista que ha imperado en Chile en materia de acceso, uso y aprovechamiento de recursos y/o componentes ambientales, que son de propiedad común, el proyecto de ley robustece el derecho del titular sobre su concesión marítima, en términos tales que le garantiza sobre esta derechos o atributos propios de la propiedad privada. Lo anterior no solo genera asimetrías respecto de otros tipos de usos confluyentes sobre la zona costera, lo que es más grave es que cede, en desmedro del carácter inherentemente público del litoral, a un privado la explotación por sobre su conservación y protección, debilitando sustancialmente las potestades del Estado sobre aquél para velar por su sustentabilidad.

6. Finalmente, este proyecto de ley no ha sido sometido a consulta indígena ni contempla tampoco referencia alguna a la apertura de un proceso de este tipo en la fijación de la PNUBC, lo que resulta altamente cuestionable atendiendo que distintas comunidades indígenas, como mapuche-lafkenche, yaganes o kawésqar, representan actores relevantes en las disputas por el uso de la zona marino-costera como ocupantes ancestrales de la misma. Esta realidad ha sido reconocida por la legislación nacional mediante la Ley 20.249 que crea el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (ECMPO) –de las cuales existen a la fecha nueve decretadas– así como también incorporar, mediante la reciente inclusión en la Ley General de Pesca y Acuicultura, el concepto de “pesca de subsistencia” aplicado a pueblos indígenas.

2. Recomendaciones sobre principios y directrices para una nueva Ley de Costas

Una futura Ley de Costas exige incorporar ciertos enfoques, directrices y principios orientadores que permeen el desarrollo de una nueva legislación de la zona costera. Por ello, recomendamos que estos se tomen en consideración con la finalidad de que sirvan como base para la toma de decisiones sobre los distintos aspectos a resolver respecto a la gobernanza del litoral:

2.1. Enfoque de gestión integrada de áreas litorales (GIAL)

Se trata de un proceso dinámico, continuo e iterativo destinado a promover el desarrollo sostenible de las zonas costeras mediante la integración de políticas, objetivos, estrategias y planes sectoriales en el espacio y el tiempo, y la integración de los componentes terrestres y marinos del litoral. Se trata, por lo tanto, de un instrumento al servicio de una política pública basado en la cooperación y la participación (Barragán, 2003).

La GIAL busca la Sostenibilidad del Bienestar Humano (SBH) y es exitosa cuando se realiza con base ecosistémica. La “sostenibilidad” es la ciencia que estudia las relaciones socio-ecológicas de los socio-ecosistemas, mientras que el concepto de “bienestar humano” reconoce como determinantes y componentes del mismo la seguridad o capacidad para vivir en una vivienda ambientalmente limpia y segura, sin o con reducida vulnerabilidad a colapsos o eventos extremos. Reconoce, además, bienes materiales básicos para una buena vida; salud vinculada a adecuada alimentación y libre de enfermedades, contar con agua adecuada, aire limpio y energía; buenas relaciones sociales, asociada a disfrute y aprendizaje de los ecosistemas desde punto de vista cultural (Barragán, 2014).

2.2. Principio de desarrollo sostenible

Desde un enfoque renovado, la resolución A/RES/70/1 adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015, que instaura la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, señala que esta última “parte de la base de que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, la lucha contra la desigualdad dentro de los países y entre ellos, la preservación del planeta, la creación de un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible y el fomento de la inclusión social, están vinculados entre sí y son interdependientes”.

En función de lo anterior, se establecieron diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), destacando particularmente en esta materia el ODS 14, el que enfatiza la necesidad de “gestionar y proteger sosteniblemente los ecosistemas marinos y costeros para evitar efectos adversos importantes, incluso fortaleciendo su resiliencia, así como de conservar al menos el 10% de las zonas costeras y marinas al año 2020”, entre otros aspectos.

2.3. Enfoque de cambio climático

Según el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) (2013), el enfoque de cambio climático corresponde a la “variación del estado del clima identificable (por ejemplo, mediante pruebas estadísticas), a las variaciones del valor medio y/o en la variabilidad de sus propiedades, que persiste durante largos períodos de tiempo, generalmente decenios o períodos más largos”.

A su vez, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), diferencia entre el cambio climático atribuible a las actividades humanas que alteran la composición atmosférica, y la variabilidad climática atribuible a causas naturales. Dado que el cambio climático induce el desarrollo de eventos extremos y genera condiciones ambientales de alta complejidad que afectan el desarrollo de la vida humana y alteran la estructura, productividad y función de los ecosistemas marino-costeros, cualquier modelo de gobernanza en la costa debe incluir este conocimiento y fomentar las medidas de adaptación necesarias.

2.4. Reconocimiento del carácter público de la costa

El proyecto de ley debe partir de la base del carácter inherentemente público de la costa, lo que deriva en una serie de consecuencias respecto a su tratamiento, que no se limita única y exclusivamente al libre acceso a las playas, sino que implica, además, que las decisiones deben ser tomadas con el mayor grado de participación posible con el objeto de lograr la más equitativa distribución de los beneficios que conlleva su uso. Por otro lado, el Estado, como ente administrador, debe tener las mayores potestades para controlar su adecuado aprovechamiento, primando siempre el interés general.

2.5. Principio de reducción del riesgo de desastres

El resguardo de las vidas humanas y la reducción del impacto derivado de los desastres socio-naturales resultan fundamentales en el contexto de Sostenibilidad del Bienestar Humano y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, reforzado además por el Marco de Sendai (2015-2030), aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La reducción del riesgo de desastres y el desarrollo de resiliencia social y urbana son aspectos prioritarios en la construcción de sociedades y ciudades sostenibles. Por esta razón, la planificación territorial y la gestión de zonas marino-costeras deben considerar este principio y reconocer que la conservación de sistemas naturales costeros es un modo efectivo para reducir el riesgo de desastres y la pérdida de vidas humanas.

2.6. Principio de justicia ambiental

Este principio promueve la “distribución equitativa de las cargas y beneficios ambientales entre todas las personas de la sociedad, considerando en dicha distribución el reconocimiento de la situación comunitaria y de las capacidades de tales personas y su participación en la adopción de las decisiones que los afectan” (Hervé, 2010). Múltiples son los casos de injusticias ambientales que se expresan en la zona costera del país, tales como la situación de las denominadas “zonas de sacrificio” o la transformación de las dinámicas territoriales a raíz del desarrollo de la industria salmonera en las regiones australes de Chile. En el caso particular de las “zonas de sacrificio” como Coronel, Quintero-Puchuncaví, Huasco, Mejillones y Tocopilla, justamente constituyen localidades costeras altamente industrializadas e impactadas, cuyas comunidades se ven expuestas a altos niveles de contaminación que afectan su salud y su posibilidad de desarrollar actividades locales y de subsistencia (INDH, 2018).

2.7. Principio participativo o de participación

Si bien la participación se reconoce como uno de los elementos integrantes del concepto de justicia ambiental (Hervé, 2010), resulta necesario relevar la importancia de contar con una participación efectiva en el proceso de tomas de decisiones sobre la gestión de la zona costera, dado su carácter inherentemente público y la cantidad de actores que confluyen en la misma. Muchos de los conflictos socioambientales y la inequitativa distribución de las cargas y beneficios ambientales en la zona litoral, se deben a la falta de participación efectiva y significativa de sus distintos intervinientes. La participación pública añade legitimidad a cualquier decisión sobre los espacios litorales y ecosistemas marino-costeros, además de constituir un pilar práctico para apoyar la realización de los cambios que persigue cualquier política pública (Barragán, 2014).

2.8. Principio precautorio o de precaución

En términos simples, este principio impone una actuación anticipada frente a situaciones en que no se cuenta con certeza absoluta de los efectos que determinadas actividades pueden causar sobre el medio ambiente (Bermúdez, 2016). El principio precautorio se encuentra compuesto por los siguientes elementos: i) un peligro de daño grave e irreversible al medio ambiente o a la salud humana, ii) la falta de certeza científica absoluta y iii) la toma de una decisión o medida a fin de evitar la concreción del daño. Su aplicación ha resultado de vital importancia al introducir en la adopción de decisiones públicas, las nociones de riesgo y de incertidumbre científica, imponiendo a la autoridad respectiva el deber de adoptar aquellas medidas que resulten necesarias –pero proporcionales– a fin de evitar la concreción de un daño grave e irreversible.

2.9. Enfoque ecosistémico

Comprende un conjunto de métodos que examinan la estructura y la función de los ecosistemas y cómo estos responden a la acción humana, partiendo de la base de que los ecosistemas son sistemas complejos cuyo funcionamiento y capacidad de responder a perturbaciones y cambios, dependen de las relaciones dinámicas entre especies y entre estas y el medio ambiente, la sociedad y su cultura (Andrade, 2007). Este enfoque involucra reconocer las interacciones entre la costa y las cuencas hidrográficas, así como entre sistemas costeros vecinos (celdas litorales).

3. Conclusiones

La zona costera es un espacio dinámico, variable y sistémico, por lo que lejos de constituir un “borde”, abarca un territorio complejo de anchura variable, ya que responde a procesos que ocurren en ecosistemas terrestres y marinos. El litoral, revestido de un carácter inherentemente público, constituye uno de los pocos espacios democráticos disponibles en Chile, por lo que en él debiesen poder desarrollarse amplios espacios de participación de los distintos actores que en ella confluyen o intervienen. Los espacios costeros, por lo tanto, no deberían estar sujetos al modelo privatista que fomenta el desarrollo económico sin equidad social y la degradación de sus recursos naturales y culturales.

Considerando lo anterior, el Proyecto de Ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas (Boletín N°8.467-12) impulsado por el Ejecutivo, al fomentar únicamente el uso productivo del litoral a través de concesiones marítimas, no favorece el desarrollo sostenible de la zona costera, la protección de los servicios ecosistémicos, el resguardo de la vida humana ante desastres de origen natural, ni contribuye a generar procesos adaptativos al cambio climático asegurando la Sostenibilidad del Bienestar Humano.

Relacionado con lo anterior, la iniciativa legal es contradictoria pues, si bien a ella subyace el reconocimiento de la costa como espacio público, en la práctica, promueve una disminución de las potestades regulatorias y de control del Estado sobre la misma, en una clara tendencia hacia la privatización de la zona costera. En este sentido, de prosperar el proyecto de ley en los términos actuales, acentuará la carrera especulativa e insustentable por el uso de los espacios costeros, lo cual va en directa contradicción con la adecuada gestión de los mismos que supuestamente se pretende.

Por esta razón, resulta urgente avanzar en la promulgación de una Ley de Costas que reemplace la noción restringida de borde costero y se estructure sobre la base del concepto de zona costera, incluyéndola como objeto de gestión. Esta perspectiva involucra grandes ventajas para articular efectivamente los instrumentos de planificación territorial, propendiendo hacia una gobernanza basada en procesos verdaderamente participativos y democráticos, que promuevan la equidad y la justicia ambiental.

REFERENCIAS

Andrade, A. (Ed.) (2007). Aplicación del enfoque ecosistémico en Latinoamérica. CEM - UICN. Bogotá, Colombia.

Barragán, J. (2003). Medio ambiente y desarrollo en las áreas litorales: Introducción a la planificación y gestión integradas. Servicio de publicaciones de la Universidad de Cádiz. España, 301 pp.

Barragán, J. (2014). Política, gestión y litoral: Nueva visión de la gestión integrada de áreas litorales. UNESCO. Ed. Tebar Flores. Madrid.

Bermúdez, J. (2014). Fundamentos de Derecho Ambiental, 29 ed. Ediciones Universitarias de Valparaíso, Valparaíso.

Hervé, D. (2010). Noción y elementos de la justicia ambiental: Directrices para su aplicación en la planificación territorial y en la Evaluación Ambiental Estratégica. Revista de Derecho, 23(1), 9-36. Santiago.

INDH (2018). Informe Anual 2018. Situación de los Derechos Humanos en Chile. Santiago.

IPCC (2013). Glosario [Planton, S. (ed.)]. En: Cambio Climático 2013. Bases físicas. Contribución del Grupo de trabajo al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [Stocker, T.F., D. Qin, G.-K. Plattner, M. Tignor, S.K. Allen, J. Boschung, A. Nauels, Y. Xia, V. Bex y P.M.

Midgley (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido y Nueva York, NY, Estados Unidos.

Lagos, M. (2019). Seminario “Reduciendo el riesgo de desastres”, instancia enmarcada dentro del lanzamiento del Plan Comunal de Emergencia Arica. Tomado de https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/region-de-arica/marcelo-lagos-en-arica-hay-que-permitir-el-acceso-democratico-al-borde/2019-09-13/191324.html

Martínez, C., Arenas, F., Bergamini, K., Urrea, J. (2019). Hacia una Ley de Costas en Chile: criterios y desafíos en un contexto de cambio climático. Serie Policy Papers, CIGIDEN. 24 pp.

Pureza, J. M. (2002). El patrimonio común de la humanidad. Editorial Trotta. Madrid, España.

1.2. HACIA UNA LEY DE COSTAS EN CHILE:CRITERIOS Y DESAFÍOS EN UN CONTEXTO DE CAMBIO CLIMÁTICO

Carolina Martínez, Federico Arenas, Kay Bergamini y Jorge Urrea

Presentación

Kenneth Pugh Olavarría, Senador por Valparaíso, Presidente de la Comisión de Zonas Extremas y Territorios Especiales del Senado

Chile es un país de borde costero, quizás uno de los más extensos del mundo, con una longitud aproximada de 83.000 km, al considerar el que generan todas las islas que posee. El océano es la superficie más grande de la Tierra, abarcando casi el 70% de ella, por donde Chile mueve el 95% de su comercio exterior por mar y casi el 100% del tráfico de datos por internet a través de cables de fibra óptica bajo mar, constituyendo este sistema el verdadero modelo de globalización del mundo.

Nuestra islas oceánicas –una de ellas Rapa Nui, parte del triángulo polinésico– y nuestra presencia en la Antártica, le dan al país un carácter tricontinental. Esto le permite a Chile acumular una experiencia única y muy relevante en el fenómeno de interfaz costera entre estas gigantescas superficies marinas y los continentes, generando áreas costeras de singular naturaleza, caracterizado por una costa diversa de farellones de sobre un kilómetro de altura en el extremo norte y de estepa y turba en la Patagonia austral. Como presidente de la Comisión de Zonas Extremas y Territorios especiales del Senado, y mi anterior experiencia como marino en la Armada de Chile, valoro este territorio diverso, “tierra de océano” como lo describía Benjamín Subercaseaux, que ha permitido el asentamiento de millones de compatriotas que se desarrollan y se benefician con lo que esa zona costera les provee. Pero, pese a tener un océano Pacífico en nuestras costas, ese mar no nos baña siempre de forma tranquila. Tampoco hemos sido capaces de comprender la dinámica de múltiples sistemas complejos que interactúan entre sí y que deben ser evaluados, modelados y medidos, para tomar las decisiones adecuadas.

Más que nunca, la política pública necesita de modelos y sistemas que permitan comprender la relación entre las distintas variables, de tal forma que se pueda legislar en base a la evidencia y siguiendo los mejores estándares o prácticas mundiales. Chile aspira a un desarrollo sostenible, en lo económico, social y medioambiental, y la gestión de su borde o zona costera es uno de sus grandes desafíos.

Este policy paper aporta importantes criterios diagnósticos sobre la forma de gestionar nuestra zona costera y fundamenta la necesidad de reflexionar sobre la Política Nacional de Uso del Borde Costero, que ya lleva veinticinco años sin revisión, y que hoy demanda grandes desafíos de gobernanza frente al cambio climático.

Introducción

Las costas han sido históricamente lugar de asentamientos humanos y actividades económicas relevantes en el desarrollo de pueblos y civilizaciones. Más aun, en las últimas décadas, se ha registrado una tendencia a concentrar la población mundial en torno al espacio costero (Woodroffe, 2003). Chile no escapa a esta tendencia y actualmente la población del país tiende a concentrarse en torno a grandes conglomerados urbanos y áreas metropolitanas, donde las principales son costeras.

Este escenario involucra elevada exposición de vidas humanas e infraestructura costera a amenazas naturales recurrentes y eventos extremos, los cuales hemos visto materializados a través de grandes desastres. Por ello, el país está en un proceso de modernización institucional y normativa que ha llevado a incorporar de manera más explícita la variable de riesgo (Martínez et al., 2017). Entre estos avances destaca un conjunto de nuevos instrumentos tales como la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) o los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), donde se espera se pueda considerar el riesgo y a partir de este establecer restricciones al desarrollo urbano. Sin embargo, a pesar de estos avances, la gestión de la zona costera se ha dejado de lado en su integración al desarrollo sostenible, debido a la escasa articulación con los Instrumentos de Planificación Territorial y las limitaciones que involucra operar bajo el concepto de “borde costero”, ambos elementos centrales en la operacionalización del concepto.

En este contexto, CIGIDEN se encuentra desarrollando5 el proyecto interdisciplinario sobre “Gestión Integrada de Áreas Costeras” en la Región de Valparaíso, el cual permite exponer los principales argumentos sobre por qué es necesario realizar una revisión crítica sobre la Política Nacional de Uso del Borde Costero (PNUBC), que ya cumple veinticinco años. Este documento se ha organizado en torno a cuatro ejes principales, donde se presenta un breve diagnóstico de la situación de gestión, se revisa el marco legal, la relación con el Ordenamiento Territorial y se proponen criterios para una nueva Ley de Costas.

1. La zona costera en Chile: diagnóstico y criterios para una nueva gobernanza

1.1. Zona costera en Chile: breve diagnóstico

Un hito importante en el diagnóstico de la gestión costera en Chile fue realizado por Castro et al. (2011), contenido en el libro Manejo costero integrado y política pública en Iberoamérica: propuestas para la acción, coordinado por Barragán (2011) como parte de la Red Iberoamericana de Manejo Costero Integrado (IBERMAR) de la cual Chile forma parte. En este se establecieron las siguientes conclusiones: que en la política nacional las acciones están pensadas para el borde costero y el espacio marítimo, no existiendo una idea de ordenamiento en profundidad; que este proceso ha tenido más en cuenta las necesidades de desarrollo que las de protección y conservación; que existe una gran desconexión entre la base legal amplia y el espacio-recursos litorales; que hay una falta de criterios para la zonificación en regiones; una falta de recursos económicos y humanos; y una falta de mecanismos eficaces de coordinación y cooperación.

Los principales aspectos diagnosticados, se sintetizan en la Tabla 1-2-1, donde se ha incluido, además, una comparación con la situación actual, considerando que han transcurrido veinticinco años desde la puesta en marcha de la PNUBC.

Tabla 1-2-1. Resumen de la gestión costera en Chile (2011) y comparación con la situación para 2019.

Asunto

Diagnóstico

Política

La promulgación en el año 1994 de la Política Nacional de Uso del Borde Costero ha sido el paso más importante dado por Chile para el inicio de una gestión del litoral. A más de quince años de su promulgación, se comprueba que su aplicación ha sido compleja.

Situación 2019

Se mantiene.

Normativa

El marco legal para la administración del litoral chileno se soporta en el DFL 340/1960 referido a las Concesiones Marítimas, Decreto Ley 1.939/1997 referido a la administración de Uso del Borde Costero.

Situación 2019

El 17 de marzo de 2018 se aprobó la resolución que sustituye el reglamento sobre Concesiones Marítimas, fijado por Decreto Supremo (m) N°2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional. Importante ha sido la Ley 20.249 (Lafkenche) denominada Espacio Marino-Costero de los Pueblos Originarios (EMCPO).

Competencias

Históricamente el país ha tenido una tendencia centralizadora que ha dominado las decisiones nacionales, por ellos las regiones han tenido un rol relativo en la toma de decisiones. Cinco instituciones concentran las competencias y atribuciones que condicionan el uso del litoral: Subsecretaria de las Fuerzas Armadas, Subsecretaría de Pesca, Ministerio de Medio Ambiente; Ministerio de Bienes Nacionales, Dirección General del Territorio Marítimo, y Marina Mercante. Recientemente hay esfuerzos del Estado que tienden a la descentralización.

Situación 2019

Con el fin de promover la descentralización en el país y el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales (GORE) en temas de planificación del territorio, se promulgó la Ley 21.074 de Fortalecimiento de la Regionalización del País, que instala la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (Artículo 17a) y el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), los que deberán incluir las zonificaciones costeras. Este cambio es relevante y requiere adecuación metodológica entre ambos instrumentos.

Instituciones

El Sistema Integrado de Administración del Borde Costero en Chile se centra en el Ministerio de Defensa Nacional a través de la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas, teniendo dentro de sus funciones la fiscalización y control del borde costero.

Situación 2019

Se mantiene, aunque actualmente se discute el traspaso de esta competencia al Ministerio de Bienes Nacionales.

Instrumentos estratégicos y cooperativos

Chile posee diversos instrumentos de carácter estratégico para la gestión del litoral como: zonificación del borde costero regional y comunal; instrumentos de planificación territorial (Planes Reguladores Comunales e Intercomunales); instrumentos de planificación/gestión del patrimonio público (sistemas de concesiones); gestión de los recursos costeros; instrumentos económicos; y figuras de protección de espacios protegidos.

Situación 2019

Se mantiene.

Formación y capacitación

En casi todas las regiones del país existen centros de nivel superior de enseñanza e investigación de las ciencias del mar y del litoral, pero son escasos los cursos específicos de MIC. Urge fomentar programas de postgrado en gestión costera integrada en el país.

Situación 2019

En general, se mantiene. El Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile incorporó en la malla curricular de la carrera de Geografía el curso de Gestión Integrada del litoral (curso mínimo u obligatorio).

Recursos

Los recursos públicos han sido tradicionalmente insuficientes para ejecutar diversas tareas, entre ellas la zonificación del litoral que señala la Política Nacional de Uso del Borde Costero.

Situación 2019

Se mantiene.

Conocimiento e información

Las universidades y centros de investigación han sido históricamente generadores de conocimiento científico de los espacios marino-costeros de Chile. Asimismo, en la última década las ONG han cumplido un rol importante en el desarrollo de investigaciones.

Educación para la sostenibilidad

Actualmente, es el Ministerio de Medio Ambiente quien fomenta programas de educación ambiental, pero estos dirigidos a los espacios marino-costeros son escasos. Las ONG cumplen un rol importante en el desarrollo y difusión de programas de educación ambiental.

Situación 2019

Se mantiene.

Participación ciudadana

La participación ciudadana y el acceso a la información ambiental se incluyeron en la Ley 19.300/1993 Bases Generales del Medio Ambiente y actúa la Ley 20.417 del 2010 que modifica la 19.300, la Ley 18.892, General de Pesca y Acuicultura y la Ley que creó los Espacio Costeros Marino de Pueblos Originarios (ECMPO).

Situación 2019

Se mantiene y se destaca que la participación ciudadana en los últimos años ha tenido un rol relevante en la defensa de los espacios marino-costeros, en especial humedales costeros

Fuente: Basado en Castro et al., 2011.

1.2. El marco legal del borde costero en Chile

La administración legal del borde costero en Chile se realiza sobre la base de un conjunto de normas de reciente origen (1994). El marco jurídico-administrativo que se aplica a la zona costera en Chile se fundamenta en los siguientes decretos:

a. DFL N.° 340 de 1960 referido a las Concesiones Marítimas y que otorga al Ministerio de Defensa Nacional las siguientes atribuciones: control, fiscalización y supervigilancia de toda la costa y mar territorial de Chile; facultad privativa de conceder el uso de la playa, terrenos de playa, fondo de mar, porciones de agua y rocas, para uso privado.

b. Decreto Ley N.° 1939 de 1997 referido a la administración del Borde Costero.

c. Decreto Supremo N.° 475 de 1994 en donde se aprueba la Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República y crea la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero.

La PNUBC entiende por Borde Costero del Litoral, aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina. El ámbito de aplicación de la PNUBC es el siguiente (Figura 1-2-1):

• Terrenos de playa fiscales ubicados dentro de una franja de 80 metros de ancho, medidos desde la línea de la más alta marea de la costa del litoral.

• La playa.

• Las bahías, golfos, estrechos y canales interiores.

• El mar territorial de la República.

Figura 1-2-1. Borde costero y ámbitos de administración

* Sectores susceptibles de ser entregados en CC.MM. y CC. AA.

Fuente: Subsecretaría de Marina www.bordecostero.cl

La Ley General de Urbanismo y Construcciones (Modif. Decreto N°47, MINVU), establece tres conceptos que intervienen en las propuestas de zonificación del borde costero ya que se refieren a deslindes en predios fiscales y privados:

• Línea de playa: aquella que señala el deslinde superior de la playa hasta donde llegan las olas en las más altas mareas y que, por lo tanto, sobrepasa tierra adentro a la línea de pleamar máxima o línea de las más altas mareas.

• Playa de mar: la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta donde llegan en las más altas mareas.

• Terreno de playa: la faja de terreno de propiedad del Fisco de hasta 80 m de ancho, medida desde la línea de playa de la costa del litoral y desde la ribera de los ríos y lagos.

Figura 1-2-2. Elementos de zonificación del borde costero en Chile

Z.S.P.: Zona servidumbre de pesca.

Fuente: Subsecretaría de Marina www.bordecostero.cl

La zonificación del Borde Costero se entiende como “el proceso de ordenamiento y planificación de los espacios que conforman el borde costero del litoral, que tiene por objeto definir el territorio y establecer sus múltiples usos expresados en usos preferentes, y graficados en planos que identifiquen, entre otros aspectos, los límites de extensión, zonificación general y las condiciones y restricciones para su administración, en conformidad con lo dispuesto en el DS. (M) N°475, de 14 de diciembre de 1994” (Reglamento de Concesiones Marítimas, Armada de Chile, 2006).

En definitiva, el mayor desafío para la zona costera es una adecuación de la PNUBC a las modificaciones que están teniendo lugar en el país en materia de ordenamiento y planificación territorial, tal como se analiza en el siguiente apartado.

1.3. La costa y el ordenamiento territorial

Una de las mayores dificultades en materia de ordenamiento y planificación territorial, se relaciona con las responsabilidades institucionales en la materia y con los instrumentos asociados (Andrade et al., 2008; Arenas et al., 2010; Precht et al., 2016). Los instrumentos de planificación territorial (IPT) y aquellos de carácter sectorial, pero con incidencias importantes en el territorio, deben articularse en torno de definiciones estratégicas mayores. En este punto cobra importancia, la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR, N°19.175), aprobada en enero de 2018 a través de la Ley 21.074 sobre Fortalecimiento de la Regionalización, dado que establece una articulación institucional importante, a través de la denominada Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio (COMICIVYT) y da existencia legal a los Planes Regionales de Ordenamiento del Territorio (PROT).

La Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), promulgada en enero de 2014 con la finalidad de guiar el desarrollo de las ciudades del país mediante la definición de principios rectores y objetivos comunes que inciden en el desarrollo de ciudades, fue puesta en marcha luego del cambio de administración de marzo de 2014 al igual que el Consejo de Desarrollo Urbano, previsto en dicha política. La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) en cambio, no corrió la misma suerte y fue retirado de la Contraloría General de la República por la actual administración.