Das Parlament in der Schweiz E-Book

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Politik und Gesellschaft in der Schweiz
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 541

Veröffentlichungsjahr: 2018

Beschreibung

170 Jahre nach der Gründung des Bundesstaats stehen die Schweizer Parlamente vor grossen Fragen: Können sie ihre Kernaufgaben der Rechtssetzung, Wahl, Kontrolle und Repräsentation heute noch erfüllen? Über wie viel Macht verfügt die Volksvertretung im Verhältnis zu anderen politischen Akteuren heute noch? Ist die Legislative im Prozess politischer Entscheidungsfindung einflussreich? Oder gerät sie angesichts einer dominierenden Exekutive sowie der Mediatisierung und Internationalisierung politischer Prozesse zunehmend unter Druck? Darauf geben ausgewiesene Politikwissenschaftlerinnen und -wissenschaftler Antwort. Mit Beiträgen unter anderem von Marc Bühlmann, Pirmin Bundi, Sarah Bütikofer, Sereina Dick, Rahel Freiburghaus, Sean Mueller, Fritz Sager, Daniel Schwarz.

Leseprobe

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

170 Jahre nach der Gründung des Bundesstaats stehen die Schweizer Parlamente vor grossen Fragen: Können sie ihre Kernaufgaben der Rechtssetzung, Wahl, Kontrolle und Repräsentation heute noch erfüllen? Über wie viel Macht verfügt die Volksvertretung im Verhältnis zu anderen politischen Akteuren heute noch? Ist die Legislative im Prozess politischer Entscheidungsfindung einflussreich? Oder gerät sie angesichts einer dominierenden Exekutive sowie der Mediatisierung und Internationalisierung Politischer Prozesse zunehmend unter Druck? Darauf geben ausgewiesene Politikwissenschaftlerinnen und wissenschaftler Antwort. Mit Beiträgen u. a. von Marc Bühlmann, Pirmin Bundi, Sarah Bütikofer, Sereina Dick, Rahel Freiburghaus, Sean Mueller, Fritz Sager, Daniel Schwarz.

In der Reihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz», herausgegeben von Markus Freitag und Adrian Vatter, analysieren namhafte Schweizer Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler in mehreren Bänden die Entwicklungen der Schweizer Politik und Gesellschaft. Politisches Verhalten, Einstellungen gegenüber der Politik, Beschreibung politischer Zustände, Veränderungsprozesse von Institutionen und Aspekte des sozialen Zusammenlebens der Schweizer geraten dabei ins Blickfeld.

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:Markus Freitag (Hg.)Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian VatterHandbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 4:Fritz Sager, Karin Ingold und Andreas BalthasarPolicy-Analyse in der Schweiz

Band 5:Fritz Sager, Thomas Widmer, Andreas Balthasar (Hg.)Evaluation im politischen System der Schweiz

Band 6:Markus FreitagDie Psyche des Politischen

Band 7:Adrian Vatter (Hg.)Das Parlament in der Schweiz

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Adrian Vatter (Hg.)

Das Parlamentin der Schweiz

Macht und Ohnmacht der Volksvertretung

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2018 NZZ Libro, Schwabe AG

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2018 (ISBN 978-3-03810-361-5)

Lektorat: Marcel Holliger, Zürich

Titelgestaltung: icona basel, Basel

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN E-Book 978-3-03810-393-6

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe AG.

Vorwort

Das vorliegende Buch geht 170 Jahre nach der Gründung des Bundesstaats und seiner Institutionen der Frage nach, wie weit das Schweizer Parlament angesichts der zahlreichen Herausforderungen seine Kernaufgaben heute noch erfüllt. Es liefert damit den ersten Überblick in Buchform über die schweizerische Parlamentsforschung seit über 25 Jahren mit zahlreichen empirischen Befunden aus verschiedenen Perspektiven. Dabei beschränken sich die Beiträge in diesem Band nicht auf die Bundesversammlung mit National- und Ständerat, sondern widmen sich auch den kantonalen Legislativen, die in der Forschung bisher oft vernachlässigt wurden.

Das Buch entstand an der Universität Bern. All denen, die mir beim Zustandekommen dieses Bands geholfen haben, möchte ich an dieser Stelle herzlich danken. Ein ganz besonderer Dank geht an die zahlreichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Berner Instituts für Politikwissenschaft, die in den letzten Jahren in vielfältiger Weise zum schweizerischen Parlament geforscht haben. Ohne ihre Bereitschaft, die vorhandenen Forschungslücken zu füllen und ihre Beiträge entsprechend meinen Vorstellungen aufzubauen, wäre dieser Sammelband nicht zustande gekommen. Bedanken möchte ich mich auch bei den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des Workshops im Oktober 2017 an der Universität Bern, die sich freundlicherweise bereit erklärten, die einzelnen Beiträge kritisch zu lesen, zu kommentieren und auf ihre Praxistauglichkeit zu überprüfen. Namentlich erwähnen möchte ich Christina Bundi, Leiterin des Rechtsdiensts und stellvertretende Generalsekretärin der Parlamentsdienste des Grossen Rats des Kantons Bern; Martin Graf, Sekretär der Staatspolitischen Kommission der eidgenössischen Räte; Annina Jegher, stellvertretende Sekretärin des Nationalrats; Ruth Lüthi Blume, stellvertretende Sekretärin der Staatspolitischen Kommission der eidgenössischen Räte; Hans-Peter Schaub, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei den Parlamentsdiensten des Zürcher Kantonsrats; Mark Stucki, Bereichsleiter Information der Parlamentsdienste der eidgenössischen Räte; Walter Stüdeli, Geschäftsführer der Köhler, Stüdeli & Partner GmbH; Andreas Tobler, Projektmitarbeiter bei der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle der eidgenössischen Räte; und Patrick Trees, Generalsekretär der Parlamentsdienste des Grossen Rats des Kantons Bern.

Ein ausserordentlicher Dank gebührt schliesslich Kerstin Nebel, die neben ihren zahlreichen Tätigkeiten am Berner Institut für Politikwissenschaft die Schlussredaktion des Buchs übernommen hat, sowie Alexander Arens, Nina Fink, Rahel Freiburghaus und Ladina Triaca, die sie dabei unterstützt haben. Für die konstruktive Zusammenarbeit danke ich dem Verlag NZZ Libro sowie der UniBern Forschungsstiftung und der Burgergemeinde Bern für die Bereitschaft, einen Teil der Druckkosten des Buchs zu übernehmen.

Bern, im März 2018

Adrian Vatter

Einleitung und Überblick: Macht und Ohnmacht des Parlaments in der Schweiz

Adrian Vatter

1. Einleitung

1848 war die Schweiz das einzige Land in Europa, das über ein von der (männlichen) Bevölkerung gewähltes Parlament verfügte und nicht unter absolutistischer Herrschaft stand.1 Heute gehören Parlamente in Demokratien zu den zentralen politischen Institutionen, während autoritäre Regime in Europa kaum mehr anzutreffen sind. Trotz ihrer hohen Anerkennung entspricht die praktische Relevanz und politische Einflussnahme der Legislative allerdings nicht immer dem demokratietheoretischen Ideal. Seit Längerem wird etwa der vermeintliche Bedeutungsverlust von Parlamenten dahingehend kritisiert, dass die Gesetzgebungsarbeit der Legislative durch das Expertenwissen und den Informationsvorsprung der Exekutivbehörden marginalisiert werde. Dies trifft auch auf die Schweiz zu. Gerade in einem Milizsystem wie es hierzulande existiert, könne die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung nicht wirksam ausgeübt werden. Zudem stelle die Zusammensetzung des Parlaments auch nach der späten Gewährung des Frauenwahlrechts bis heute kein repräsentatives Abbild der Bevölkerung dar. Schliesslich wurde der Bundesversammlung bis vor Kurzem vorgeworfen, ihre Wahlfunktion lange Zeit kaum ernst genommen zu haben, obwohl sie bei der Bestellung der Exekutive und Judikative über einen sehr grossen Spielraum verfügt (Aubert 1998; Lüthi 2014; Vatter 2016).

Das vorliegende Buch geht 170 Jahre nach der Gründung des Bundesstaats und seiner Institutionen der Frage nach, wie weit das Schweizer Parlament angesichts der zahlreichen Herausforderungen seine Kernaufgaben der Rechtssetzung, Wahl, Kontrolle und Repräsentation heute erfüllt. Im Mittelpunkt steht im Weiteren die Frage, über wie viel Macht die Volksvertretung im Verhältnis zu anderen politischen Akteuren wie der Exekutive, Interessenverbänden, Lobbyisten, Experten und der Stimmbürgerschaft verfügt. Ist die Legislative im Prozess politischer Entscheidungsfindung einflussreich oder gerät sie angesichts einer dominierenden Exekutive sowie der Mediatisierung und Internationalisierung politischer Prozesse zunehmend unter Druck? Ist die Volksvertretung immer stärker im Clinch zwischen aussenpolitischen Zwängen und den Vorgaben national ausgerichteter Volksentscheide? Sind wir auch in der Schweiz auf dem Weg zu einer postparlamentarischen Demokratie, wie das für andere Länder postuliert wird? Dabei beschränken sich die Beiträge und Analysen in diesem Band nicht nur auf die Bundesversammlung mit National- und Ständerat, sondern widmen sich auch den Parlamenten in den Kantonen, die in der Forschung bisher oft vernachlässigt wurden. Das Einleitungskapitel gibt einerseits einen zusammenfassenden Überblick über den Einfluss der Parlamente beim Bund und in den Kantonen in den verschiedenen Phasen der politischen Entscheidungsfindung wie auch in Bezug auf die Erfüllung ihrer Kernaufgaben. Andererseits fasst es die wichtigsten Befunde der einzelnen Beiträge in diesem Band zusammen (jeweils kursiv) und bettet sie in bestehende schweizerische Parlamentsforschung ein.

2. Die Stellung des Parlaments im politischen System der Schweiz

Der schweizerischen Bundesversammlung kommt eine verfassungsrechtlich starke und unabhängige Stellung zu (Graf et al. 2014; Lüthi 2006; Vatter 2008). So ist in der Schweiz im Gegensatz zu parlamentarischen Demokratien die personelle Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive verwirklicht. Darüber hinaus wird die Regierung nicht vom Volk, sondern vom Parlament gewählt. Die Regierung verfügt über kein Vetorecht gegen die Beschlüsse des Parlaments. Hinzu kommt, dass die Mitglieder der Legislative ausgeprägte Informations-, Antrags- und Initiativrechte besitzen. Schliesslich darf das Bundesgericht die Erlasse des Parlaments nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Insgesamt besteht damit eine rechtliche Vorrangstellung des Parlaments gegenüber Regierung und Justiz, was darin zum Ausdruck kommt, dass in der Bundesverfassung (BV) die Bundesversammlung als «oberste Gewalt» im Bund bezeichnet wird – allerdings seit 1874 unter dem Vorbehalt der Rechte von Volk und Kantonen (BV Art. 148).

Seit der Bundesstaatsgründung lassen sich in Bezug auf das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative vier Phasen unterscheiden. In der ersten Phase von 1848 bis 1874 stimmten die formale und faktische Vorrangstellung der Bundesversammlung grundsätzlich überein. Das Parlament traf die wichtigen Entscheidungen, während der Bundesrat diese vollzog. In der zweiten Phase von der ersten Totalrevision der Verfassung bis zum Beginn des Ersten Weltkriegs (1874−1914) verlor das Parlament einerseits Entscheidungsmacht an das Volk (Einführung des fakultativen Referendums und der Verfassungsinitiative), andererseits aber auch an die mit neuen Kompetenzen und Ressourcen ausgestatteten Bundesbehörden. Insgesamt zeichnete sich diese Etappe aber noch durch ein relativ ausgeglichenes Verhältnis zwischen den beiden Gewalten aus. Die dritte Periode von 1914 bis 1964 stand im Zeichen «der Herrschaft des Bundesrates» (Aubert 1998: 144). Die Vollmachten, mit denen die Regierung während der beiden Weltkriege ausgestattet wurde, die zunehmenden Aufgaben des Bundes im Zug des wachsenden Wohlfahrtsstaats sowie die Wahl starker Persönlichkeiten in den Bundesrat (z.B. Motta, Minger, Stampfli, Petitpierre) schwächten die Stellung und Handlungsfähigkeit des Parlaments nachhaltig. Die Mirage-Affäre Mitte der 1960er-Jahre sorgte für ein erstes «Erwachen» des Parlaments (Aubert 1998: 145) und läutete die vierte Phase ein, die bis heute anhält. Als Reaktion auf die Struktur- und Handlungsschwächen der Legislative wurden zunächst ihre Oberaufsichts- und Kontrollrechte ausgebaut. Zu einem «zweiten Erwachen des Parlaments» (Aubert 1998: 145) führte die Fichenaffäre Ende der 1980er-Jahre, die eine weitere Stärkung der Oberaufsicht des Parlaments zur Folge hatte. Die starke rechtliche Position der Legislative wurde in den letzten 25 Jahren mit der Reform des parlamentarischen Kommissionensystems (1991), der Mitsprache des Parlaments in der Aussenpolitik durch neue Konsultationsrechte (1991), der Modernisierung des Parlamentsrechts auf Verfassungsebene (1999), dem Mitwirkungsrecht bei wichtigen Planungen (2003) und generell mit dem neuen Parlamentsgesetz (2003) noch weiter ausgebaut (Graf et al. 2014). Dadurch hat die Bundesversammlung nicht nur ihre rechtlichen Einflussmöglichkeiten gestärkt, sondern mit Strukturanpassungen dafür gesorgt, dass sie ihre Rechte auch wirkungsvoller ausüben kann. Wie weit sich diese ausgebauten Rechte tatsächlich auch im realpolitischen Einfluss des Parlaments widerspiegeln, wird in den folgenden Abschnitten behandelt.

3. Die Bundesversammlung im Wandel

In einem ersten Schritt werden drei zentrale Veränderungen in der Arbeits- und Funktionsweise der Schweizer Legislative im Verlauf der Zeit behandelt, nämlich die Entwicklung vom Rede- zum Arbeitsparlament, der Weg vom ursprünglichen Miliz- zum heutigen Halbberufsparlament und der Wandel in den Koalitionsbildungen der Fraktionen im Parlament.

3.1 Vom Rede- zum Arbeitsparlament

In der Parlamentsforschung bildet die Unterscheidung von Rede- und Arbeitsparlamenten ein wichtiges Differenzierungsmerkmal, wie es in den Prototypen des britischen Unterhauses und des US-amerikanischen Kongresses zum Ausdruck kommt (Steffani 1979). Mit der anfänglich grossen Bedeutung der langen und unreglementierten Plenardebatten entsprach die eidgenössische Bundesversammlung im 19. Jahrhundert in ihrer Arbeitsweise in der Tendenz eher dem Typus des britischen Rede- und weniger dem des US-amerikanischen Arbeitsparlaments, bei dem die parlamentarischen Funktionen primär durch dezentrale Ausschüsse erfüllt werden. Der Wandel hin zu Letzterem vollzog sich erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts mit der zunehmenden Bedeutung der parlamentarischen Kommissionen. Die meisten wichtigen Geschäfte wurden allerdings bis Anfang der 1990er-Jahre noch von ad hoc bestellten Ausschüssen vorberaten, die sich nach Erledigung ihrer Aufgabe wieder auflösten. Der Systemwechsel von geschäftsbezogenen Fall-zu-Fall-Kommissionen zu ständigen Ausschüssen im Rahmen der Reform des Kommissionensystems von 1991 hatte für die Effizienz des Parlamentsbetriebs weitreichende Folgen. Er stellt einen weiteren wichtigen Schritt auf dem Weg zu einem Arbeitsparlament dar, bei dem die Ratsentscheide in hohem Mass durch die vorbereitenden Arbeiten in den Kommissionen gesteuert werden (Lüthi 2006; Ochsner 1987; Riklin und Ochsner 1984). Heute steht im Parlament die gesetzgeberische Detailarbeit im Vordergrund, die hauptsächlich in den Aufsichts- und Fachkommissionen geleistet wird. Mit der Annäherung an das Modell des kommissionenzentrierten Arbeitsparlaments ging aber auch der sinkende Stellenwert der Präsenz in den Plenardebatten einher. So zeigt sowohl der internationale Vergleich von Z’graggen und Linder (2004) als auch eine aktuelle Fallstudie zur Schweiz (Sciarini et al. 2017), dass die zeitliche Belastung für die Plenumsarbeit des Nationalrats eher gering, der Zeitaufwand für die Kommissionstätigkeit aber hoch ist. Aussagekräftiger als die Ratspräsenz ist deshalb heute die effektiv geleistete Arbeit in den Kommissionen, die sich zwar der Kontrolle durch die Öffentlichkeit entzieht, dadurch aber auch die Kompromissfindung unter den Parteien erleichtert.

3.2 Vom Miliz- zum Halbberufsparlament

Das Milizprinzip gilt gemeinhin als einer der identitätsstiftenden Grundpfeiler der Schweizer Politik. Einen entsprechend hohen Stellenwert geniesst das Milizparlament in der Bevölkerung, worunter im Gegensatz zum Berufs- oder Vollzeitparlament die neben- oder ehrenamtliche Wahrnehmung des parlamentarischen Mandats zusätzlich zu einem Haupterwerb verstanden wird (Bütikofer 2014).2 Im Verlauf des 20. Jahrhunderts hat sich jedoch das Milizparlament aufgrund des steigenden Zeit- und Sachaufwands für die anspruchsvolle Legislativarbeit zunehmend als Fiktion herausgestellt. Schon die ersten Umfragen bei Bundesparlamentariern in den 1970er-Jahren deckten auf, dass knapp die Hälfte der eidgenössischen Räte als Halbberufspolitiker, ein gutes Viertel sogar als Vollzeitabgeordnete und nur ein Viertel als Milizpolitiker tätig waren, die weniger als ein Drittel ihrer Arbeitszeit der Parlamentsarbeit widmeten (Kerr 1981). Zu Beginn der 1990er-Jahre sank der Anteil der echten Milizpolitikerinnen und Milizpolitiker in den eidgenössischen Räten weiter auf knapp 6 Prozent, während derjenige der «Halbprofessionellen» schon mehr als die Mehrheit ausmachte (Riklin und Möckli 1991).

Der Beitrag von Pirmin Bundi, Daniela Eberli und Sarah Bütikofer liefert dazu neue Befunde und untersucht die Professionalisierung bei den Mitgliedern des National- und Ständerats sowie der 26 kantonalen Parlamente. Als Indikator für die individuelle Professionalisierung betrachten die Autorinnen und der Autor den zeitlichen Aufwand, den ein Parlamentsmitglied für das Mandat aufwendet. Auf der Basis einer Online-Befragung stellen sie fest, dass die Mitglieder des Nationalrats mittlerweile im Durchschnitt 64Prozent an Arbeitszeit investieren, während das Pensum im Ständerat bei 73Prozent liegt. Folglich können auf Bundesebene immer mehr Parlamentsangehörige als Berufspolitiker bezeichnet werden. Der Beitrag zeigt im Weiteren auf, dass auf Bundesebene eher strukturelle Gründe die individuelle Professionalisierung fördern: Je mehr Kommissionsmitgliedschaften ein nationales Parlamentsmitglied hat, desto grösser ist sein Zeitaufwand. Entsprechend ist die Arbeitsbelastung für die Mitglieder des Ständerats höher, die im Vergleich zu den Nationalrätinnen und Nationalräten in doppelt so vielen Kommissionen mitarbeiten müssen. Daneben investieren SVP- und FDP-Parlamentsmitglieder weniger Zeit in ihr Mandat als SP-Parlamentsmitglieder.

Andere Erhebungen bestätigen die Befunde von Bundi, Eberli und Bütikofer, dass vom Milizparlament nicht viel mehr als das hehre Ideal übrig geblieben ist (Bütikofer und Hug 2010; Sciarini et al. 2017).3 Neben dem Wandel vom klassischen Feierabend- zum faktischen Halbberufs- und Berufsabgeordneten hat sich in den letzten 40 Jahren auch das Profil des Vollzeitpolitikers (und in jüngerer Zeit auch der Vollzeitpolitikerin) verändert. Während sie in den 1970er-Jahren vor allem in den lokalen und kantonalen Exekutiven tätig waren, sind sie heute verstärkt in den eidgenössischen Räten zu finden (Bütikofer 2014; Bütikofer und Hug 2010). Ausdruck dieser faktischen Veränderung hin zu Halb- beziehungsweise Berufsparlamentariern und Berufsparlamentarierinnen sind auch die im Verlauf der Zeit gestiegenen Saläre. Sie liegen heute unter Berücksichtigung des Einkommens für die Vorbereitung der Ratsarbeit, der Entschädigung für Personal- und Sachausgaben, des Taggelds für die Kommissionssitzungen sowie der Mahlzeiten-, Übernachtungs-, Reise- und Distanzentschädigungen im Durchschnitt für einen Nationalrat bei rund 130000 Franken pro Jahr.4 Damit gehören die eidgenössischen Räte zwar innerhalb der etablierten Demokratien immer noch zu den am schlechtesten entschädigten Parlamentsmitgliedern, was die Schweizer Legislative zu einem der kostengünstigsten Parlamente macht (Z’graggen und Linder 2004: 18f.). Gleichzeitig erreichen ihre heutigen Bezüge die Gehälter der 10 Prozent bestverdienenden Berufsangestellten in der Schweiz. Die lange Zeit geäusserte Kritik, dass die geringe finanzielle Entlohnung nicht der effektiven Zeitbelastung von rund 60 bis 80 Prozent entspricht und sich deshalb nur eine kleine Elite ein Parlamentsmandat leisten könne, trifft deshalb heute kaum mehr zu. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Ausübung des Mandats nach wie vor eine hohe Flexibilität voraussetzt und dadurch Angestellte des öffentlichen Diensts und selbstständig Erwerbende in einer privilegierten Ausgangslage sind. Damit hat auch der Druck abgenommen, «einkommenslose Arbeit» aufgrund des Parlamentsmandats durch «arbeitsloses Einkommen» über Verwaltungsratssitze, Mandate und Verbandspräsidien zu kompensieren, was zu Intransparenz und Abhängigkeiten führt (Riklin und Möckli 1991: 159). Problematischer ist vielmehr, dass typische Schwächen des Milizparlaments weiter bestehen: die fixen Sessionsrhythmen, die fehlenden Mitarbeiterstäbe und die unzureichende Infrastruktur im Parlament. Dadurch verfügen die Parlamentsmitglieder nicht über konkurrenzfähige Arbeitsbedingungen, um ein vollwertiges Gegengewicht zu Regierung und Verwaltung bilden zu können. Insgesamt ist damit eine beträchtliche Spannung zwischen einem auf institutioneller Ebene nach wie vor schwach professionalisierten Milizparlament und einer in den letzten Jahren sukzessive vorangeschrittenen Professionalisierung auf der individuellen Ebene mit Halb- und Vollzeitpolitikern und -politikerinnen entstanden (Bütikofer 2014).

3.3 Vom Bürgerblock zur Anti-SVP-Allianz

Unsere heutige Gesellschaft zeichnet sich durch vielfältige soziale, wirtschaftliche und kulturelle Spaltungen aus, die entlang unterschiedlicher Dimensionen verlaufen. Und oft genauso uneinheitlich verlaufen diese Konfliktlinien auch im Parlament. Je nach Sachfrage ergeben sich unterschiedliche Allianzen und entsprechend finden sich bei zahlreichen Themen wechselnde Koalitionen: Während bei armee-, gesundheits- und wirtschaftspolitischen Vorlagen mit einem geschlossenen Bürgerblock gerechnet werden kann, darf die SP bei bildungs- und umweltpolitischen Themen auf die Unterstützung der CVP und BDP und bei gesellschaftspolitischen Fragen auf die liberale Haltung der FDP und GLP hoffen. Wiederum anders sieht es bei verkehrs- und regionalpolitischen Fragen aus, wo oft der Wohnort der Volksvertreterinnen und Volksvertreter ausschlaggebender ist als das Parteibuch. Entsprechend verlaufen die Fronten bei grossen Bahn- und Bauprojekten wie der NEAT eher den Himmelsrichtungen (d.h. den Wahlkreisen) als den Fraktionsgrenzen entlang (Schwarz 2009; Vatter 1994).

Auf Basis der Auswertung aller elektronisch erfassten Abstimmungen im Parlament seit der Wintersession 1996 sind Schwarz und Linder (2006, 2007) und für die neueste Zeit insbesondere Schwarz (2009, 2017) der Frage nachgegangen, wie weit der starke Umbruch im Parteiengefüge sich auch in neuen parteipolitischen Koalitionsmustern im Parlament ausdrückt.5 Ein Blick auf das Koalitionsverhalten der letzten 20 Jahre lässt dabei sowohl Stabilität als auch Wandel erkennen (siehe Abb. 1). So dominiert wie in früheren Jahrzehnten das Links-rechts-Blockdenken den parlamentarischen Alltag: Die Mitte-rechts-Koalition, bestehend aus dem bürgerlichen Block CVP, FDP und SVP, gegen eine sozialdemokratisch linke Minderheit hat an Dominanz verloren. Sie bildet aber auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts das häufigste Muster und zeigt damit, dass der klassische Links-rechts-Konflikt immer noch die wichtigste Spannungslinie in der Schweizer Politik darstellt. Gleichzeitig sind zwei markante Veränderungen zu beobachten. So ist in den 2000er-Jahren eine fortschreitende Abnahme der «Konkordanzkoalition» (alle vier grossen Bundesratsparteien stimmen überein) im Vergleich zu den 1990er-Jahren festzustellen. Während zwischen 1960 und 1975 der Konsens unter den vier Regierungsparteien am grössten war, nahmen die Spannungen innerhalb der Vierparteienkoalition bis zur Jahrtausendwende zu, insbesondere zwischen der SP und den drei bürgerlichen Parteien in der Finanz-, Sozial- und Energiepolitik (Linder und Schwarz 2008; Lüthi et al. 1991). Trotzdem trat das Regierungslager in den 1990er-Jahren noch bei über 20 Prozent der Abstimmungen im Nationalrat geschlossen auf. Seither haben die Spannungen kontinuierlich und markant zugenommen. Parallel dazu hat eine deutliche Zunahme des Koalitionsmusters «SVP gegen den Rest» und damit eine Spaltung des bürgerlichen Lagers stattgefunden. Während sich diese breit abgestützte Mitte-links-Koalition (inkl. FDP) in den 1990er-Jahren nur ausnahmsweise bildete, stellt sie heute die zweithäufigste Koalitionsform dar und unterstreicht damit die stark oppositionelle und isolierte Stellung der grössten Partei.

Ähnlich häufig treten schliesslich in jüngster Zeit die klassische Mitte-links-Koalition mit SP, GPS und CVP gegen SVP und FDP an sowie die oft als «unheilige Allianz» bezeichnete Koalition zwischen SP und SVP gegen CVP und FDP. Diese Entwicklung deutet nicht nur auf eine verbesserte Integration der Sozialdemokratischen Partei hin, sondern auch auf die erweiterten Allianzmöglichkeiten der politischen Linken. Das Zweckbündnis der Polparteien beschränkt sich jedoch in der Regel auf die Ablehnung von Vorlagen aus entgegengesetzten Motiven. Es ist aber nicht in der Lage, konstruktive Mehrheiten zu schaffen.

Anders als im Nationalrat wird das Stimmverhalten im Ständerat erst seit Frühling 2014 elektronisch erfasst, weshalb nur wenige Auswertungen über die Koalitionsmuster in der Kantonskammer bestehen (Benesch et al. 2015; Bütikofer et al. 2011). Die augenfälligste Differenz zum Nationalrat ist zunächst die hohe Zahl an Abstimmungen, die einstimmig ausfallen (siehe Abb. 2). So entschied der Ständerat in rund 80 Prozent aller Schlussabstimmungen zwischen 2003 und 2011 ohne Gegenstimme, was den konkordanten und homogenen Charakter der Kantonskammer deutlich macht.6 Unterstützend kommt hinzu, dass die ständerätlichen Kommissionen nicht nur kleiner sind als diejenigen des Nationalrats, 7 sondern auch politisch einheitlicher zusammengesetzt, was die parteiübergreifende Konsenssuche erleichtert (Lüthi 1997: 130).

Gleichzeitig schlägt sich der Wandel des Koalitionsverhaltens in den letzten Jahren in kontroverseren Schlussabstimmungen nieder. Zwischen 2003 und 2007 entsprachen fast 60 Prozent der nicht einstimmigen Schlussabstimmungen dem klassischen Links-rechts-Konflikt mit einem Bürgerblock aus CVP, FDP und SVP gegen eine sozialdemokratische Minderheit. Dieser Anteil fiel zwischen 2008 und 2011 auf 40 Prozent und für die Zeit zwischen 2011 und 2015 unter 20 Prozent. Anders als im Nationalrat bildet der klassische Links-rechts-Gegensatz nicht mehr die wichtigste Spannungslinie bei Detail- und Schlussabstimmungen (Benesch et al. 2015). Gleichzeitig ist der Anteil der klassischen Konkordanzkoalitionen mit der Unterstützung der Vorlagen durch die vier grossen Regierungsparteien CVP, FDP, SP und SVP bis in die jüngste Zeit stabil geblieben. Zudem hat das im Nationalrat in der Zwischenzeit zweithäufigste Koalitionsmuster «SVP gegen den Rest» auch im Ständerat mit der Steigerung von 5 Prozentpunkten auf über 35 Prozent stark an Bedeutung gewonnen, während die geteilte Mitte (SP, CVP vs. FDP, SVP) mit rund 5 bis 7 Prozent auf niedrigem Niveau verharrt. Aufgrund der schwachen Vertretung der SVP spielt auch die sogenannte «unheilige Allianz» zwischen SP und SVP gegen CVP und FDP im Ständerat keine Rolle. Insgesamt zeigt sich damit eine teilweise Annäherung im Koalitionsverhalten an den Nationalrat, allerdings mit den Unterschieden, dass die Konkordanzkoalitionen stabil geblieben und die Anteile einstimmiger Beschlüsse im Ständerat grösser sind als in der Volkskammer.8

Die Polarisierung innerhalb des Parteiensystems drückt sich nicht nur in einem veränderten Koalitionsverhalten, sondern auch in einem unterschiedlichen Erfolgsgrad der Parteien im Parlament aus. Aufgrund ihrer im Verlauf der Jahre deutlich stärkeren Oppositionspolitik steht die SVP heute im Nationalrat häufiger auf der Verliererseite als noch in den 1990er-Jahren, wobei ihre Erfolgsquote in neuester Zeit noch einmal gesunken ist. Darüber hinaus verliert die SVP bei wichtigen Gesetzesvorlagen häufiger als bei unwichtigen Geschäften (Sciarini und Hug 2009). Ihre Wahlerfolge münzt sie damit nicht in einen grösseren Einfluss im Parlament um und bezahlt damit einen beträchtlichen politischen Preis für ihre häufig isolierten Positionen. Zumindest in der Migrations- und Asylpolitik haben die Mitteparteien unter dem Druck erfolgreicher SVP-Volksinitiativen deutliche Konzessionen gemacht. Ähnlich ist die Situation bei der zweitgrössten Partei, wobei die Sozialdemokratische Partei teilweise sogar leicht erfolgreicher ist als die SVP. Ihre lange Zeit traditionell niedrige Erfolgsquote ist auf ihre isolierte Minderheitenposition innerhalb des dominierenden Links-rechts-Gegensatzes zurückzuführen, weshalb ihre Erfolgsrate im Parlament bis heute nicht ihrem politischen Gewicht innerhalb des schweizerischen Konkordanzsystems mit wechselnden Allianzen entspricht. Gerade umgekehrt ist der Einfluss der CVP und FDP, die trotz fortschreitender Wählerverluste aufgrund ihrer Zentrumspositionen und ihres Kooperationswillens heute sogar teilweise erfolgreicher sind als vor 15 Jahren. In über 80 Prozent der Fälle stehen die bürgerlichen Mitteparteien heute auf der Gewinnerseite. Die erfolgreichsten Parteien sind in jüngster Zeit die FDP, die CVP und die BDP, wobei Letztere dank ihrer zentralen Position zwischen CVP und FDP nahezu perfekt die Position des Medianparlamentsmitglieds besetzt. Für die Mehrheitsbeschaffung spielen BDP und GLP wegen ihrer Kleinheit jedoch eine eher untergeordnete Rolle. Insgesamt hat paradoxerweise die verstärkte Polarisierung zwar den beiden Polparteien zu zahlreichen Wahlerfolgen verholfen, gleichzeitig konnten aber die durch die Wahlen geschwächten Mitteparteien ihren Einfluss im Parlament auf Kosten der am elektoralen Erfolg ausgerichteten Oppositionspolitik von SVP und SP noch ausbauen. Entscheidend für den Erfolg im Parlament ist damit offensichtlich weniger die Fraktionsstärke einer Partei als ihre Positionierung und Kompromissbereitschaft gegenüber anderen Parteien.

4. Macht und Ohnmacht der Bundesversammlung

Macht kann vielfältige Formen annehmen, wobei sie sowohl durch die Durchsetzung eigener Positionen gegen den Willen anderer als auch durch die Verhinderung von Entscheidungen der politischen Konkurrenz gekennzeichnet ist (Luhmann 2012). Bei Parlamenten steht die Trias von Durchsetzungs-, Veto- und Deutungsmacht im Vordergrund, die durch den Zugriff auf instrumentelle und symbolische Machtressourcen ausgeübt wird (Oberreuter 2013; Patzelt 2005; Sebaldt 2009).9 Im Folgenden werden die Macht und der Einfluss der Volksvertretung in der Schweiz im Wandel der Zeit am Beispiel ihrer wichtigsten Aufgaben, nämlich der Gesetzgebung, der Wahl der Regierung und weiterer Amtsträgerinnen und Amtsträger, der Kontrolle der Exekutive sowie der Erfüllung ihrer Repräsentationsfunktion skizziert.

4.1 Der Einfluss des Parlaments bei der Rechtssetzung

Die Gesetzgebung gilt als die wichtigste und anspruchsvollste Aufgabe der Legislative, für die sie auch am meisten Zeit verwendet (von Wyss 2001). Die Antwort auf die Frage, ob sich die formelle Suprematie der Legislative auch im realen politischen Einfluss widerspiegelt, ist deshalb von besonderer Bedeutung für ihre Stellung innerhalb des politischen Systems. Mit Blick auf die vier wichtigen Phasen des Gesetzgebungsprozesses kann die Rolle des Bundesparlaments wie folgt beurteilt werden:

Grundsätzlich liegt die Auslösung des Rechtssetzungsprozesses nach wie vor in den Händen des Bundesrats. Dabei ist das Parlament in den letzten 20Jahren deutlich aktiver geworden, wie der Beitrag von Brüschweiler und Vatter deutlich macht, der sich der Nutzung und dem Erfolg der parlamentarischen Instrumente durch die Bundesversammlung widmet. Die beiden Autoren untersuchen die Häufigkeit und die Erfolgsquoten der fünf dem Parlament zur Verfügung stehenden Instrumente zur Gesetzesauslösung für den Zeitraum von 1994 beziehungsweise 2004 bis 2015. Es handelt sich um die parlamentarische Initiative, die Motion, das Postulat, die Interpellation und die (einfache) Anfrage. Der Ausbau der parlamentarischen Initiativ- und Kontrollrechte seit Beginn der 1990er-Jahre hat dabei zu einer offensichtlichen Stärkung der Legislative in der Auslösungsphase geführt (siehe Abb.3). So nutzen National- und Ständerat ihre Instrumente viel häufiger als vor 20Jahren. Dieser Wandel lässt sich am Beispiel der parlamentarischen Initiative, dem stärksten Instrument der Legislative, illustrieren. Es wurde bis Anfang der 1990er-Jahre eher selten ergriffen und sein damaliger Anteil an allen Erlassentwürfen betrug nur rund 5 Prozent. Heute gehen bereits 20 bis 30Prozent der Gesetzesänderungen auf eine parlamentarische Initiative zurück. Den stark gestiegenen parlamentarischen Aktivitäten stehen aber eher bescheidene direkte Erfolge gegenüber. So werden jeweils weniger als 20Prozent aller Initiativen und Motionen von den Räten angenommen. Die parlamentarischen Instrumente, so zeigt der Beitrag, werden bei niedriger Erfolgsquote im besonderen Mass von den Polparteien SP und SVP verwendet. Die höchste Erfolgswahrscheinlichkeit besteht hingegen dann, wenn die parlamentarischen Vorstösse aus der politischen Mitte (z.B. CVP-Fraktion) stammen, von einer Kommission eingereicht und zuerst im Ständerat behandelt werden.

Obwohl die direkte Erfolgsquote bei den verschiedenen parlamentarischen Initiativrechten relativ gering ist und viele Vorstösse im Lauf der Zeit abgeschrieben werden, sind die indirekten Wirkungen nicht zu unterschätzen. So wird die Bundesverwaltung oft erst durch Vorstösse im Parlament auf bestimmte Themen aufmerksam gemacht, womit ihnen eine wichtige Agenda-Setting-Funktion zukommt.10 Zudem hat aufgrund von Häufungen die absolute Zahl der angenommenen parlamentarischen Initiativen, Motionen und Postulate im Verlauf der Zeit deutlich zugenommen, wobei gerade das erstgenannte Instrument ein wichtiges Verhandlungspfand darstellt, wenn der Bundesrat von sich aus nicht aktiv werden will. Insgesamt wird deutlich, dass die Initiative zur Auslösung eines Gesetzgebungsprozesses nach wie vor mehrheitlich beim Bundesrat liegt. Allerdings nutzt das Parlament seine Instrumente häufiger als noch vor 20 Jahren, was erstens Ausdruck einer selbstbewussten und aktiven Legislative ist und zweitens in einem politischen System mit wechselnden Mehrheiten eine deblockierende Wirkung ausüben kann.

In der vorparlamentarischen Ausarbeitungsphase sind es nach wie vor in den meisten Fällen das zuständige Bundesamt und die Expertinnen und Experten, die die Entwürfe ausarbeiten. Das anschliessende vorparlamentarische Vernehmlassungsverfahren dient der Anhörung, Mitwirkung und Integration aller wichtigen Akteure wie Parteien, Verbände und Kantone am Rechtssetzungsprozess mit dem Ziel, die Sachgerechtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz der Entwürfe sicherzustellen. Aufgrund der Notwendigkeit, die Bundesvorlagen «referendumssicher» zu gestalten, nehmen insbesondere die Wirtschaftsverbände mit ihrer Referendumsmacht eine starke Stellung ein. Im Durchschnitt dauert die vorparlamentarische Etappe dreimal länger als die parlamentarische Beratung (Sciarini 2014). Im Verlauf der letzten 20 Jahre wurden immer häufiger Gesetzesentwürfe nicht von der Regierung und Verwaltung, sondern von parlamentarischen Kommissionen ausgearbeitet und immer wieder breit abgestützte Vernehmlassungsergebnisse im Parlament stark abgeändert. Ausserdem hat die Internationalisierung des Rechts zu einem geringeren Konsultationsgrad geführt. Somit hat damit auch der vorparlamentarische Einfluss der Verbände auf die Gesetzgebung in den letzten Jahren etwas abgenommen, auch wenn er nach wie vor bedeutend ist (Sciarini et al. 2002, 2014).

Die dritte Etappe bildet die parlamentarische Überprüfungs- und Entscheidungsphase, bei der zunächst die parlamentarischen Kommissionen zum Zug kommen und ihre Vorschläge und Korrekturen an der bundesrätlichen Botschaft einbringen, bevor das Plenum über ihre Anträge entscheidet. Die Kommissionen nehmen dabei eine detaillierte Beratung vor und stimmen den Vorschlägen des Bundesrats zu oder legen eigene Formulierungen vor, über die dann im Plenum beraten und entschieden wird. Der Einfluss des Parlaments auf die Gesetzgebung lässt sich durch den Anteil der veränderten Vorlagen an der Gesamtheit aller Vorlagen beurteilen. Während das Parlament lange Zeit als relativ schwach galt, weisen empirische Studien aus den 1980er- und 1990er-Jahren darauf hin, dass das Bundesparlament den Gesetzgebungsprozess in den letzten Jahrzehnten massgeblich in seinem Sinn mitgestaltet hat, im Konfliktfall die inhaltliche und politische Führung in der Gesetzgebung übernommen hat und insgesamt als aktives Gesetzgebungsorgan betrachtet werden kann (Jegher 1999; Jegher et al. 1996; Zehnder 1988). Neue Untersuchungen und aktuelle Erhebungen bestätigen diese Sichtweise und kommen zum Befund, dass das Parlament im vergangenen Jahrzehnt rund 40 Prozent der Regierungsvorlagen abgeändert hat (siehe Tab. 1). Dieser Wert entspricht in etwa den Veränderungsraten Anfang der 1990er-Jahre, liegt jedoch deutlich höher als in den 1970er-Jahren, wobei fast immer das Plenum den Mehrheitsentscheid der Kommission übernimmt (Schwarz et al. 2011; Vatter und Wirz 2015).11 Hinzu kommt, dass im Vergleich zu früheren Perioden der Anteil der mittleren und starken Gesetzesveränderungen zugenommen hat und in jüngerer Zeit immerhin rund ein Viertel der Bundesratsentwürfe betrifft. Diese Zahlen weisen insgesamt auf eine massgebliche Gesetzgebungskapazität des Parlaments hin und machen deutlich, dass die Aktivität des Parlaments in den letzten Legislaturperioden mindestens stabil geblieben ist (Burri 2007; Golder et al. 2011; Linder et al. 2009; Rhinow und Graf 2011). Der beträchtliche Einfluss wird einerseits auf die Einführung ständiger parlamentarischer Kommissionen zurückgeführt, andererseits auf die Modernisierung des Parlamentsrechts auf Verfassungs- und Gesetzesstufe, was zu einer Stärkung der parlamentarischen Informations- und Initiativkompetenzen geführt hat (Graf et al. 2015; Lüthi 1997, 2006). Begünstigend wirken sich zudem auch die je nach Vorlage wenig voraussehbaren Mehrheitsverhältnisse im Parlament und die Spaltung innerhalb des bürgerlichen Lagers aus. Allerdings gilt es zu beachten, dass der Einfluss des Parlaments nach wie vor beschränkt ist (Jegher 1999; Lüthi 2014). Dies wiederum hängt einerseits mit der erläuterten geringen Ressourcenausstattung des schweizerischen Parlaments zusammen (z.B. Grösse der Parlamentsverwaltung, Anzahl persönlicher Mitarbeitenden pro Parlamentsmitglied, personelle und finanzielle Ausstattung der Dokumentationsdienste). Andererseits hat auch die zunehmende Internationalisierung der Rechtssetzung die Gesetzgebungsfunktion des Parlaments beeinträchtigt, da damit auch der Anteil der Letztentscheidungen durch den Bundesrat gewachsen ist (Linder et al. 2009; Sciarini et al. 2002).

Insgesamt zeigt sich, dass heute das Parlament trotz gestiegener Geschäftslast12 und steigenden Tempos stärker in die Gesetzgebung eingreift als vor 50 Jahren und sich seit der Parlamentsreform vermehrt gegenüber Bundesrat und Verwaltung durchzusetzen weiss sowie auch in einzelnen Fällen die Führungsrolle übernimmt. Dabei handelt es sich vor allem um wichtige Referendumsvorlagen aus der Finanz-, Wirtschafts- und Sozialpolitik, während einfache Bundesbeschlüsse meist ohne Korrekturen die Parlamentshürde überspringen. Im Bereich der Aussenpolitik, so etwa bei den Staatsverträgen, ist die Veränderungsrate zwar geringer, hat aber in jüngerer Zeit zugenommen (Vatter und Wirz 2015).

Der Beitrag von Daniel Schwarz und Jan Fivaz legt erstmals eine Bestandsaufnahme des Scheiterns von Regierungsvorlagen im Parlament vor. Als Datengrundlage dienen sämtliche 1817 Bundesratsvorlagen, die zwischen 1995 und 2017 im Parlament behandelt wurden. Davon sind 54 im Parlament gescheitert. Dies entspricht einer Ablehnungsrate von lediglich 3 Prozent, was kaum als Zeichen einer politischen Blockade oder gar einer Krise zu werten ist. Im Zeitverlauf zeigt sich eine Zäsur mit dem Beginn der 47.Legislaturperiode im Jahr 2003. Seither hat sich die Zahl der pro Legislaturperiode abgelehnten Vorlagen nahezu verdoppelt, was sich im Wesentlichen auf politisch gegenläufige Machtverhältnisse im Bundes-, National- und Ständerat zurückführen lässt. In Übereinstimmung mit der neueren Forschung zeigt der Beitrag von Schwarz und Fivaz zudem auf, dass innenpolitische Brennpunkte wie die Altersvorsorge oder das Gesundheitswesen besonders anfällig für ein Scheitern sind, während aussenpolitische Vorlagen davon kaum je betroffen sind. Parteipolitisch profitiert vor allem die SVP regelmässig von gescheiterten Vorlagen, während das links-grüne Lager und die Parteien im politischen Zentrum in den letzten Jahren die Ablehnung einer Regierungsvorlage selten als Erfolg verbuchen konnten.

Die direktdemokratische Nachentscheidungsphase führt schliesslich dazu, dass der Einfluss des Parlaments in Bezug auf die Wirksamkeit seiner Gesetzesüberprüfungsfunktion wieder abgeschwächt wird. So entscheidet das Volk im langjährigen Durchschnitt bei jeder zehnten Volksinitiative, jedem vierten obligatorischen Referendum und jedem zweiten fakultativen Referendum nicht im Sinn der Parlamentsmehrheit (Linder 2012). Gleichzeitig wird aber nur gegen 7 Prozent aller Gesetze das fakultative Referendum ergriffen, wovon knapp die Hälfte erfolgreich ist. Mit anderen Worten: In rund 97 Prozent der Fälle wird der Parlamentsentscheid durch das Volk implizit oder explizit mitgetragen, was deutlich macht, dass die direktdemokratische Nachkontrolle parlamentarischer Entscheidungen sehr selektiv ist. Zudem wird der Stimmentscheid der Bürgerinnen und Bürger bei Volksinitiativen und obligatorischen Referenden stark durch den Grad an Konsens und Konflikt im Parlament beeinflusst (Trechsel und Sciarini 1998). Schliesslich besteht in der Schweiz weder die Vetomöglichkeit der Regierung gegen Beschlüsse des Parlaments noch die Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen durch ein Verfassungsgericht. Gleichzeitig sollten aber die vielfältigen indirekten, insbesondere präventiven Wirkungen des Referendums in seiner Funktion als «Damoklesschwert», das über den Köpfen des Gesetzgebers während des parlamentarischen Prozesses hängt, nicht unterschätzt werden (Christmann 2010; Neidhart 1970; Papadopoulos 2001).

Der Beitrag von Marc Bühlmann widmet sich diesem spannungsreichen Verhältnis zwischen Parlament und Stimmbürgerschaft, wobei diese Spannungen unterschiedliche Konnotationen annehmen können. So wird in der Literatur erstens oft behauptet, das Parlament stehe vor allem aufgrund der zunehmenden Nutzung der direkten Demokratie unter Druck. Zweitens wird das Verhältnis zwischen Elite und Basis gerne als konfliktreich beschrieben: das Parlament nehme die Anliegen der Bevölkerung immer weniger wahr. Der Beitrag von Bühlmann legt mithilfe historisch-deskriptiver Analysen zum Verhältnis zwischen Parlament und Stimmbevölkerung auf der Basis direktdemokratischer Volksabstimmungen ein drittes Verständnis des Begriffs «spannungsreich» nahe: Bühlmann kann nämlich in einer längerfristigen Betrachtung weder eine zunehmende Überlastung des Parlaments noch einen sich immer weiter öffnenden Graben zwischen Elite und Basis feststellen. Vielmehr kommt er zum Schluss, dass Volksabstimmungen als wichtiger Bestandteil des politischen Systems massgeblich dazu beitragen, ein Gleichgewicht zwischen Parlament und Bürgerschaft herzustellen. Vorhandene Spannungen sind für ihn ein Zeichen dafür, dass der Austausch von Argumenten als Treiber für die Suche nach dieser Balance gut funktioniert.

4.2 Der Einfluss des Parlaments bei der Wahl der Regierung

Die formellen Wahlkompetenzen des schweizerischen Parlaments erweisen sich im internationalen Vergleich als sehr umfassend (Sebaldt 2009). So wählt die Vereinigte Bundesversammlung (d.h. National- und Ständerat gemeinsam) den Bundesrat, den Bundes(vize)präsidenten oder die Bundes(vize)präsidentin, den Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin, die Richter beziehungsweise Richterinnen des Bundesgerichts sowie im Kriegsfall den General. Entsprechend bezeichnet schon Riklin (1977: 70) die Wahlfunktion der Schweizer Legislative innerhalb der etablierten Demokratien als die am stärksten ausgebaute. Sie wurde über die Jahre zudem weiter ausgebaut, zum Beispiel mit der Wahl der Richter und Richterinnen an den neuen, erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten, der Wahl der Bundesanwältin oder des Bundesanwalts und deren beziehungsweise dessen Stellvertretung sowie des Aufsichtsorgans der Bundesanwaltschaft durch das Parlament. Die Stärke der parlamentarischen Wahlfunktion in der Schweiz kommt auch zum Ausdruck, wenn die von Sieberer (2008, 2010) genannten Kriterien zur Bestimmung der Bedeutung von Parlamenten als Regierungswahlorgane auf die Schweiz angewendet werden.13 Gemäss diesem Index läge die Schweiz im Vergleich zu den 25 anderen europäischen Staaten auf einem Spitzenrang (Schwarz und Vatter 2011).

Allerdings übte die Vereinigte Bundesversammlung ihre Wahlfunktion zu Beginn des Bundesstaats nur mit grosser Zurückhaltung aus: «Obwohl das Majorzparlament Bundesräte folgenloser hätte abwählen beziehungsweise ihnen die Wiederwahl hätte verweigern können, geschah das kaum. Die Deutschschweizer hätten einen welschen Bundesrat ohnehin nicht abwählen dürfen, umgekehrt war es nicht möglich, also wählte man gar keinen ab (…). Und weil der Bundesrat kollektiv verantwortlich war (und ist), hätte man ihn gegebenenfalls ganz abwählen müssen, was in Bern ein politisches Vakuum erzeugt und wohl als Bundeskrise wahrgenommen [worden wäre]» (Neidhart 2010: 61). Auch nach Einführung des Proporzwahlsystems bestand lange Zeit eine informelle Selbstbeschränkung des Parlaments, so etwa hinsichtlich der stabilen parteipolitischen Zusammensetzung oder der langjährigen Usanz, amtierende Bundesratsmitglieder nicht abzuwählen (siehe Tab. 2). So wurden im Verlauf des gesamten 20. Jahrhunderts alle amtierenden Bundesrätinnen und Bundesräte wiedergewählt. Die mangelnde Sanktionierung ungenügender politischer Leistungsausweise von Bundesräten durch die Legislative wurde insbesondere von Riklin (1977: 373) kritisiert: «Bei der Wiederwahl von Bundesräten freilich verzichtet die Bundesversammlung ohne zwingenden Grund in übertriebener Rücksichtnahme auf jeglichen Einfluss.» Vor allem die langjährige Beibehaltung der Zauberformel engte die Wahlfreiheit des Parlaments stark ein, da sich dadurch parteipolitisch kein Spielraum eröffnete (d.h. ein Freisinniger konnte nur durch einen Freisinnigen ersetzt werden usw.). Auch die Wahlfreiheit, zumindest diejenige Person zu wählen, die den Präferenzen der Parlamentsmehrheit stärker entspricht als die offizielle Kandidatur der Fraktion, wurde von der Bundesversammlung nur in Ausnahmefällen wahrgenommen. Der Anteil an offiziell gewählten Kandidierenden schwankt im langjährigen Durchschnitt zwischen 94 und 98 Prozent. Erst mit den parteipolitischen Umwälzungen und dem darauffolgenden Ende der langjährigen «Zauberformel» hat sich in jüngerer Zeit die tatsächliche Ausübung der parlamentarischen Wahlfunktion der verfassungsmässig festgelegten Stärke wieder angenähert. So verweigerte das Parlament in jüngster Zeit mit Ruth Metzler (2003) und Christoph Blocher (2007) gleich zwei Bundesräten die Wiederwahl. Damit bewegt sich die aktuelle Nichtwiederwahlquote auf dem Niveau der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, der Gründungsphase des politisch noch instabilen Bundesstaats, als mit Ulrich Ochsenbein (1854) und Jean-Jacques Challet-Venel (1872) ebenfalls zwei Bundesräte dasselbe politische Schicksal erfuhren. Allerdings bleibt der Bundesversammlung nach wie vor die vorzeitige Abberufung der Regierung beziehungsweise einzelner Regierungsmitglieder verwehrt. Umgekehrt ist auch die vierjährige Legislaturperiode der Bundesversammlung fest fixiert, ohne vorzeitige Auflösungsmöglichkeit durch den Bundesrat. Zudem verfügt kein Mitglied der Exekutive über das Recht, die Wahl einzelner Regierungsmitglieder vorzuschlagen oder gar selbst vorzunehmen. Während damit keine Einflussmöglichkeit der Exekutive in Bezug auf die eigene personelle (und parteipolitische) Zusammensetzung besteht, fällt die Autonomie der Regierung in Bezug auf deren interne Organisation und die Zuteilung der Departemente sehr hoch aus. So wählt die Bundesversammlung die Bundesräte und Bunderätinnen nicht im Hinblick auf die Führung eines bestimmten Departements, sondern die Zuweisung wird den sieben Bundesratsmitgliedern überlassen. Dasselbe gilt für die Bestimmung der verwaltungsinternen Strukturen, insbesondere die Schaffung von Bundesämtern und deren Verteilung auf die sieben Departemente. Insgesamt hat aufgrund der gleich zweimaligen Nicht-Wiederwahl von Regierungsmitgliedern und den mehrfach stattgefundenen Veränderungen in der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung die verfassungsmässig starke Wahlfunktion des Parlaments in jüngster Zeit an Bedeutung gewonnen.

4.3 Der Einfluss des Parlaments bei der Regierungskontrolle

Die ursprünglich sehr schwache Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung und ihrer Verwaltung wurde in den letzten 50 Jahren aufgrund politischer Vorkommnisse und Affären Schritt für Schritt ausgebaut (Mastronardi 1991). Anfang der 1960er-Jahre setzte das Parlament zur Aufarbeitung der Mirage-Affäre zum ersten Mal eine parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) unter dem Vorsitz des damaligen Nationalrats und späteren Bundesrats Kurt Furgler (CVP) zur Aufklärung der Hintergründe für die massiven Kostenüberschreitungen bei der Kampfflugzeugbeschaffung ein. Als Folge davon wurden die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten gestärkt, so etwa durch die Schaffung eines eigenen parlamentarischen Dokumentationsdiensts und der rechtlichen Grundlagen für parlamentarische Untersuchungskommissionen. Eine zweite parlamentarische Untersuchungskommission unter dem Vorsitz des damaligen Nationalrats und späteren Bundesrats Moritz Leuenberger (SP) wurde Ende der 1980er-Jahre aktiv, um die Umstände zu erhellen, die zum Rücktritt von Bundesrätin Elisabeth Kopp geführt hatten. Sie untersuchte dabei auch die zum Zweck des Staatsschutzes von der Bundesanwaltschaft betriebenen Datensammlungsaktivitäten mit sogenannten Fichen (Registerkarten). Die Aufdeckung des Fichenskandals führte dazu, dass die eingeschränkten Befugnisse der regulären Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) der beiden Räte sowie die Leitungsorgane der Parlamentsdienste ausgebaut wurden. Ein weiterer wichtiger Schritt zur Professionalisierung der parlamentarischen Oberaufsicht bildete Anfang der 1990er-Jahre die Schaffung einer Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle (Vatter 1995). Ihre Hauptaufgabe besteht darin, im Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen mit Evaluationen die Verwaltungsaufgaben des Bundes zu überprüfen sowie deren Erfüllung und Wirksamkeit zu analysieren, wobei ihre Möglichkeiten aufgrund ihrer geringen personellen Ausstattung beschränkt und selektiv sind.

Die Finanzkommissionen (FK) der beiden Räte üben die finanzielle Oberaufsicht aus und wählen aus ihren Reihen die Finanzdelegation, die die Prüfung und Überwachung des gesamten Finanzhaushalts des Bundes vornimmt. Das Parlament nimmt aufgrund des fehlenden Referendums im Bereich der Finanzen eine starke Stellung ein, da es damit letztinstanzliche Entscheide treffen kann. Eine wichtige Rolle spielt in diesem Zusammenhang die Eidgenössische Finanzkontrolle als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes. Sie ist eine unabhängige Behörde und unterstützt das Parlament und den Bundesrat. Sie untersucht anhand von Revisionen, Informatik- und Bauprüfungen, Evaluationen und Wirtschaftlichkeitsprüfungen den Vollzug und die Wirkungen von Bundesmassnahmen mit finanzieller Bedeutung. Dazu zählt insbesondere auch die Prüfung der Staatsrechnung. Ein zusätzlicher Ausbau der Instrumente der parlamentarischen Oberaufsicht wie die Stärkung der Informationsrechte der Parlamentsmitglieder sowie der Ausbau der Kompetenzen der Aufsichtsdelegationen gegenüber dem Bundesrat und der Verwaltung fand mit der Inkraftsetzung der neuen Bundesverfassung von 199914 und der darauf beruhenden Reform des Parlamentsgesetzes statt. Die Folgen dieser Veränderungen haben sich seither in mehreren Konfliktfällen zwischen den mit Kontrollaufgaben speziell betrauten Finanz- und Geschäftsprüfungsdelegationen auf der einen Seite und dem Bundesrat auf der anderen Seite bemerkbar gemacht (Albrecht 2003; Sägesser 2003). Gleichzeitig dürfte die Verfügbarkeit angemessener Kontrollressourcen nach wie vor die Achillesferse der parlamentarischen Oberaufsicht darstellen, wie Albrecht (2003: 42) zutreffend anmerkt: «Die Grenzen der Kontrollfunktion sind weniger in der rechtlichen Ausgestaltung der Oberaufsicht zu suchen, als vielmehr in den tatsächlichen Rahmenbedingungen. Die parlamentarische Oberaufsicht spielt sich weiterhin im Rahmen des Milizsystems ab, das begrenzte zeitliche, finanzielle und fachliche Ressourcen zur Verfügung stellt.»

Der Beitrag von Anna Storz und Sean Müller widmet sich als eine der wenigen empirischen Studien der legislativen Exekutivkontrolle in der Schweiz. Storz und Müller analysieren die Kontrollfunktion des Schweizer Parlaments gegenüber der Regierung am Beispiel der PUK-Anträge. In einem kurzen historischen Abriss zeigen sie auf, wie sich die Kontrollfunktion der Bundesversammlung sowohl in personeller wie auch materieller Hinsicht verändert hat – und zwar fortlaufend in Richtung verstärkter Kontrolle der Regierung. Heute präsentiert sich die Lage mit verschiedenen Aufsichtskommissionen (GPK und FK) und -delegationen (GPDel und FinDel), der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) und der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) insofern komfortabel, weil diese Instrumente und Organe dauerhaft bestehen und nicht erst reaktiv ins Leben gerufen werden müssen. Dazu hat nicht zuletzt die Tätigkeit der bisherigen vier parlamentarischen Untersuchungskommissionen (PUK) zwischen 1964 und 1996 beigetragen, wie Storz und Müller ausführen. Ihre empirische Analyse von allen zwischen 1995 und 2017 gestellten Anträgen zur Einsetzung einer PUK macht deutlich, dass es vor allem die Polparteien sind, die solche Anträge lancieren. Allerdings finden Storz und Müller keinen Zusammenhang zwischen der relativen Stärke einer antragstellenden Partei im Parlament und der Erfolgsquote ihrer Anträge. Die durchgängige Erfolglosigkeit von PUK-Anträgen ist schliesslich damit zu erklären, dass mittlerweile vielfältige und gut ausgebaute Kontrollmöglichkeiten bestehen, die in der parlamentarischen Praxis auch tatsächlich genutzt werden. Insofern sind die zahlreichen gescheiterten PUK-Anträge vor allem Ausdruck einer im Verlauf der Zeit gestärkten Kontrollfunktion des Bundesparlaments.

5. Die Arbeitsweise des Zweikammersystems

Ein zentrales Prinzip des schweizerischen Zweikammersystems ist die gleichberechtigte Teilnahme der beiden Kammern am politischen Entscheidungsprozess. Dabei legen die Ratspräsidien jeweils fest, welcher Rat ein Geschäft zuerst behandelt. Abschliessend müssen alle Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse von beiden Räten in exakt gleicher Form verabschiedet werden. Unterscheiden sich die Vorlagen nach der Gesamtabstimmung in den Räten, kommt das sogenannte Differenzbereinigungsverfahren zum Zug, das heisst, die abweichenden Beschlüsse des einen Rats gehen an den anderen Rat zur Beratung zurück, bis eine Einigung zwischen den beiden Räten erreicht wird (sogenanntes Navettesystem). Bestehen nach drei Beratungen15 immer noch Differenzen, so entsenden die Kommissionen beider Räte je 13 Ratsmitglieder in die sogenannte Einigungskonferenz, die eine gemeinsame Lösung sucht. Kommt eine solche nicht zustande oder wird ihr in einer der beiden Kammern nicht zugestimmt, gilt die Vorlage als gescheitert.

Im schweizerischen Zweikammersystem gilt der Grundsatz, dass alle Geschäfte in beiden Räten getrennt behandelt werden.16 Die Praxis macht deutlich, dass sich die Zusammenarbeit zwischen den beiden Räten lange Zeit konfliktarm gestaltete. Gemäss den Auswertungen der Differenzbereinigungsverfahren zwischen 1875 und 1989 von Trivelli (1975) und Huber-Hotz (1991) konnten sich National- und Ständerat in der grossen Mehrzahl der Fälle nach nur je einmaliger Beratung einigen und entsprechend waren Einigungskonferenzen bis vor wenigen Jahren sehr selten. In den meisten Fällen wurde ein gemeinsamer Kompromiss erreicht und durch die beiden Kammern ratifiziert, während nur in wenigen Ausnahmefällen keine gemeinsame Lösung erreicht werden konnte. Für die neuere Zeit kommen Jegher (1999) sowie Schwarz und Linder (2008) zum Schluss, dass die Zahl der im Differenzbereinigungsverfahren behandelten Vorlagen zwischen 1995 und 2005 etwas zugenommen hat und damit höher liegt als in den vorangegangenen Jahrzehnten. Tatsächlich stellt die Differenzbereinigung keine Seltenheit mehr dar, sondern kommt bei rund einem Drittel der Vorlagen vor.

Obwohl in neuester Zeit sowohl aufgrund der geänderten rechtlichen Rahmenbedingungen als auch des politischen Umfelds, das sich gewandelt hat, eine Zunahme von Einigungskonferenzen im schweizerischen Zweikammersystem zu beobachten ist, wurde diese Ultima-Ratio-Phase der Differenzbereinigung in der bisherigen Forschung bisher kaum untersucht. Diese Lücke schliesst Rahel Freiburghaus mit ihrem Beitrag. Im Vergleich zu früheren Perioden stellt sie eine deutlich häufigere Einberufung von Einigungskonferenzen fest, wobei ihre Analyse der 134 Konferenzen von 1992 bis 2017 über die Zeit, nach Politikfeld und zuständigem Departement mit der griffigen Formel «Zankapfel Innenpolitik, entparlamentarisierte Aussenpolitik» auf den Punkt gebracht werden kann. Während sich die grössten Divergenzen zwischen den beiden Kammern hauptsächlich auf Vorlagen aus der Finanz-, Steuer- und Gesundheitspolitik beschränken, bestehen in der Aussen- und Migrationspolitik kaum Differenzen. Im Weiteren zeichnet ihre qualitativ-vergleichende Analyse («csQCA») derjenigen Fälle, in denen ein Einigungsantrag von einem Rat verworfen und ein Geschäft damit endgültig abgeschrieben wurde, drei Pfade des Scheiterns auf. Konstellationen, in denen fortlaufend mangelnde Kompromissbereitschaft eines Rats auf fehlenden Problem- und Handlungsdruck trifft, treten dabei besonders häufig auf. Trotz der jüngsten Zunahme an Einigungskonferenzen ermahnen ihre Befunde dazu, in Bezug auf die Arbeitsweise im starken bikameralen System der Schweiz nicht voreilig auf eine heute generell deutlich höhere, sondern vor allem selektiv stärkere Konfliktivität zwischen National- und Ständerat zu schliessen.

Politikwissenschaftlich relevant ist schliesslich die Frage, ob trotz formaler Gleichstellung der Räte beide Kammern auch denselben realpolitischen Einfluss ausüben. Wie einleitend bemerkt, war das schon in den ersten Jahren der Bundesversammlung nicht der Fall, als «eine eindeutige Vorrangstellung des Nationalrats gegenüber dem Ständerat» (Aubert 1998: 49) bestand und die Kantonskammer kaum wagte, einen vom Nationalrat vorgängig behandelten Gesetzesentwurf massiv abzuändern. Die wenigen empirischen Untersuchungen zeichnen jedoch ein anderes Bild für die Gegenwart. So schliesst sich beim Differenzbereinigungsverfahren in den beiden letzten Jahrzehnten der Nationalrat stärker den ständerätlichen Versionen an als umgekehrt, weshalb der Kantonskammer heute das grössere Einflusspotenzial auf die Gesetzgebung zugesprochen wird (Jegher 1999; Schwarz und Linder 2008). Die Erklärung liegt dabei in der Beantwortung der Frage, wer die Rolle des Erstrats einnimmt, da dieser sich in gut zwei Dritteln der Fälle am Schluss durchsetzt – und zwar unabhängig davon, ob der National- oder Ständerat die Erstbehandlung durchführt. Verschiedene Eigenschaften des Ständerats wie die kleine Mitgliederzahl, die konsensuale Arbeitsweise, die grössere parteipolitische Homogenität und die geringere Zahl an persönlichen Vorstössen führen zu einer rascheren Behandlung der Vorlagen, weshalb die Ständekammer auch wieder früher für die Bearbeitung neuer Bundesratsvorlagen als Erstrat zur Verfügung steht als der Nationalrat (Schwarz und Linder 2008).

Sereina Dick schliesst mit ihrem Beitrag zur Gesetzgebungsmacht des Ständerats im schweizerischen Bikameralismus an diese Forschung an, indem sie die Rolle der zweiten Kammer im Legiferierungsprozess im Vergleich zum Nationalrat und Bundesrat unter die Lupe nimmt. Ihre Auswertungen der parlamentarischen Beratungen der Bundesratsgeschäfte durch National- und Ständerat von Anfang 2006 bis Ende 2017 bestätigen auch für die jüngste Zeit, dass die Ständekammer aufgrund ihrer häufigeren Bestimmung als Erstrat stärker die grundsätzliche Stossrichtung bei Bundesratsgeschäften vorgibt als die Volkskammer. Da der Ständerat nach wie vor öfter als der Nationalrat als Erstrat fungiert, konnte sich die Kantonskammer mit ihren Positionen auch in der jüngsten Zeit häufiger durchsetzen als die Volkskammer, indem sie ihre Agenda-Setting-Vorteile zu Beginn des parlamentarischen Prozesses bis zum Schluss nutzte. Ausserdem formuliert er auch öfter den finalen Erlassentwurf. Die Ergebnisse der Beratungen der Bundesratsgeschäfte von 2006 bis 2017 liegen deshalb näher bei den Präferenzen des Ständerats als bei denen des Nationalrats. Im Vergleich zu früheren Legislaturperioden stellt Sereina Dick in ihrem Beitrag zudem eine leicht gesteigerte Konfliktivität zwischen den beiden Parlamentskammern fest, die auf die unterschiedlichen Mehrheiten in den beiden Räten zurückzuführen ist. Insbesondere in der Raumplanung und im Wohnungswesen gibt es zahlreiche Differenzen zwischen den beiden Kammern, während in der Aussen- und Staatspolitik nach wie vor grosse Einigkeit herrscht.

6. Die Volksvertretung: Wer wird im Parlament repräsentiert?

Parlamente leiten ihre Legitimation hauptsächlich vom Repräsentationsgedanken ab, wurden sie doch ursprünglich als Ersatz für die Volksversammlung geschaffen (Baldwin und Shell 2001). Es geht damit bei der Repräsentationsfunktion um die Einlösung des Verfassungsprinzips der Volksvertretung, im Weiteren aber auch um die politisch bedeutsame Legitimation des Parlaments. Damit steht zunächst die Frage im Vordergrund, welche Bevölkerungsgruppen durch die vom Parlament zu verantwortenden Rekrutierungsmuster ausgegrenzt werden beziehungsweise übervertreten sind.

Im Folgenden wird deshalb kurz darauf eingegangen, welche gesellschaftlich-kulturellen, politischen und territorialen Kräfte im Nationalrat im Vergleich zum Ständerat und zur Wohnbevölkerung in der Schweiz vertreten sind. Die Angaben in Tabelle 3 beziehen sich auf die eidgenössischen Wahlen von 2015 (National- und Ständerat) und auf die aktuellen Daten der Volkszählung. Die Verteilung der Erwerbstätigen folgt der Einteilung auf die ISCO-Berufshauptgruppen (International Standard Classification of Occupations) und liefert Erkenntnisse über die Stärke der verschiedenen Berufstypen in den Räten im Vergleich zur Bevölkerung.17 Bei den grossen Kantonen handelt es sich um jene vier (Zürich, Bern, Waadt und Aargau) mit über 500000, bei den kleinen um jene acht (Schaffhausen, Jura, Appenzell Ausser- und Innerrhoden, Nid- und Obwalden, Glarus und Uri) mit weniger als 100000 Einwohnern (Stand 2017). Die übrigen Stände werden zur Gruppe der mittleren Kantone gezählt.

Mit Blick auf die Repräsentationsmerkmale der Bevölkerung zeigt sich, dass die ältere Generation, Männer und höhere Einkommensschichten stark übervertreten sind, während insbesondere Frauen, Junge und tiefere Einkommensschichten im Nationalrat unterrepräsentiert sind. Auch bei den Berufsklassen finden sich beträchtliche Differenzen zur Wohnbevölkerung. Handwerker und Handwerkerinnen sowie Berufe der (unteren) Mittelklasse (Büro, Dienstleistung, Verkauf), die zusammen knapp die Hälfte der Erwerbstätigen ausmachen, sind sowohl im National- (6%) wie auch im Ständerat nahezu kaum vertreten (6, 5%). Technische Berufe sind in beiden Kammern leicht überrepräsentiert und Berufe der Landwirtschaft im Nationalrat anteilsmässig fast dreimal so zahlreich vorhanden. Schliesslich bilden im National- und insbesondere im Ständerat die Vertreterinnen und Vertreter der höheren Berufe (Hochschulangehörige, Führungskräfte) eine erdrückende Mehrheit von über 65 beziehungsweise 72 Prozent, wenn man die professionellen Politikerinnen und Politiker, die hier separat ausgewiesen sind, hinzuzählt. Im Gegensatz zum Nationalrat sichert der Ständerat die Übervertretung der katholischen Bevölkerung. Nicht überproportional geschützt werden hingegen im Ständerat die französisch- und italienischsprachigen Minderheiten. In Bezug auf die territoriale Vertretung erweist sich der Ständerat als mächtiges Repräsentationsorgan der ländlichen Bevölkerung sowie noch mehr der kleinen und mittleren Kantone. Zusammenfassend zeigt sich, dass die Vertretungsdefizite der Volkskammer durch die Existenz einer föderalen Kammer noch akzentuiert werden und die politischen Repräsentanten und Repräsentantinnen in den beiden Räten damit keinesfalls einen Mikrokosmos der schweizerischen Gesellschaft darstellen.

Allerdings gilt es zu beachten, dass unter Repräsentation heute weit mehr als nur die spiegelbildliche Vertretung der Bevölkerung im Parlament, das heisst die demografisch-soziale Identität zwischen Parlament und Bevölkerung, verstanden wird. Eine differenzierte Betrachtung muss deshalb vor allem auch nach dem Rollenverständnis der Abgeordneten und ihrer Responsivität zu den Präferenzen der Wählerschaft fragen (Patzelt 1993; Pitkin 1967). Im Kern geht es damit um die Frage, ob die Parlamentsmitglieder – unabhängig von ihrer politischen, beruflichen und sozialen Zugehörigkeit – die Anliegen ihrer Wählerinnen und Wähler vertreten. Während Lüthi et al. (1991: 53ff.) zur Erklärung des Verhaltens der Schweizer Milizparlamentarier und Milizparlamentarierinnen auf den grossen Einfluss von Interessengruppen hingewiesen haben, kommt eine neuere Untersuchung von Schwarz und Linder (2007) zum Schluss, dass die Zugehörigkeit zu einer Partei das Stimmverhalten der Parlamentsmitglieder stärker beeinflusst als diejenige zu einem Interessenverband oder zur eigenen Region. Gleichzeitig trifft auch heute noch zu, dass sich die Linken nach wie vor stark für die Anliegen der Gewerkschaften einsetzen und die Bürgerlichen für diejenigen der Arbeitgeber- und Unternehmerverbände. Dies gilt insbesondere in der Wirtschafts- und Sozialpolitik, wo die grossen Interessengruppen und Parteien in der Regel deckungsgleiche Positionen einnehmen.

Ein Blick auf die berufliche Zusammensetzung des National- und Ständerats macht deutlich, dass die grösste Berufsgruppe diejenige ist, die auch hauptberuflich politisch tätig ist (siehe Abb. 4). Konkret handelt es sich vor allem um kommunale und kantonale Exekutivmitglieder, beispielsweise Gemeindepräsidenten und -räte, Stadtpräsidentinnen, Regierungsräte sowie auch um Parteipräsidentinnen, also alles de facto Berufspolitiker und Berufspolitikerinnen. Neuerdings hat sich zudem auch der Anteil der Legislativberufspolitikerinnen und -politiker stark erhöht (Bütikofer 2014). Stark vertreten sind auch diejenigen Parlamentsmitglieder, die beruflich selbstständig sind. Dazu zählen insbesondere Unternehmens-, Kommunikations- und Politikberater beziehungsweise -beraterinnen, also wiederum teilweise solche, die sich hauptberuflich mit Politik auseinandersetzen, sowie Juristen und Juristinnen, die sich durch die Wahrnehmung von überdurchschnittlich vielen Mandaten bei Interessenverbänden und in Verwaltungsräten privater und öffentlicher Unternehmen auszeichnen. Eine dritte wichtige Gruppe bilden die zahlreichen Unternehmerinnen und Unternehmer, die überwiegend in Industrie und Gewerbe tätig sind und die noch am ehesten dem klassischen Bild der Milizparlamentarierin beziehungsweise des Milizparlamentariers entsprechen. Dies wiederum gilt weniger für die Verbandsfunktionäre und -funktionärinnen aus Wirtschaft (z.B. Arbeitgeber, Gewerbe) und Gewerkschaften, die sich inner- und ausserhalb des Parlaments besonders stark für die Anliegen ihrer Interessengruppen einsetzen. Über eine traditionell ebenfalls starke Vertretung im Parlament verfügen die Bäuerinnen und Bauern, deren Verbandspräsident in der Regel auch Mitglied des Nationalrats ist.

In ihrem Beitrag beschäftigen sich Fritz Sager und Lyn Pleger damit, wie die Parlamentsmitglieder neben ihrer Tätigkeit als Volksvertreterinnen und Volksvertreter im schweizerischen Milizsystem auch als Vertreterinnen und Vertreter partikularer Interessen aktiv sind. Sager und Pleger behandeln damit die wichtige Frage, welche Bedeutung legislatives Lobbying im Schweizer Kontext der halbdirekten Demokratie hat und welche Gefahren und Chancen von einer solchen organisierten Einflussnahme ausgehen. Insgesamt zeigen ihre Auswertungen, wie ungleich die Lobbys der verschiedenen Branchen im Parlament vertreten sind. So umfassen die Mandate der drei am stärksten vertretenen Branchen, «Bildung und Forschung», «Bau- und Immobilienwirtschaft» sowie «Industrie und Energie», rund einen Drittel aller durch die Parlamentsmitglieder deklarierten Verbindungen. Im Gegensatz dazu entspricht die Summe der fünf Branchen mit der geringsten Anzahl Interessenbindungen zusammen gerade einmal nur 11 Prozent aller Mandate. Die grösste Anzahl Mandate pro Parlamentarier beziehungsweise Parlamentarierin hält die BDP mit 10, 8 Mandaten und die FDP mit 10, 6 Mandaten pro Ratsmitglied, während sich bei der GPS und SVP mit jeweils 6, 3 Mandaten pro Ratsmitglied am wenigsten Mandate finden. Sager und Pleger kommen zum Schluss, dass die aktuelle Situation hinsichtlich des Lobbyings im Schweizer Parlament nicht so dramatisch ist, wie sie mitunter dargestellt wird. Im schweizerischen Kontext von Halbberufsparlament und Referendumsdemokratie stellt legislatives Lobbying eine wichtige Bedingung für das Erreichen politischer Kompromisse dar. Insbesondere im vorparlamentarischen Prozess ist dies notwendig, um einem späteren Referendum vorzubeugen; vor allem aber auch, weil Lobbyistinnen und Lobbyisten aufgrund ihres Fachwissens unverzichtbar sind. Allerdings bedarf es gemäss Sager und Pleger dreier Voraussetzungen, damit Lobbying systemverträglich funktioniert: Erstens braucht es Transparenz, zweitens ein Bewusstsein für Implikationen des Lobbyings seitens der Interessenvertreterinnen und -vertreter und drittens müssen formale Richtlinien die notwendigen Voraussetzungen durch Anpassungen der aktuellen Prozesse unterstützen, etwa durch Zugangsbeschränkungen zum Parlament.

7. Macht und Ohnmacht der kantonalen Parlamente

Die heutigen Strukturen der kantonalen Legislativen sind in erster Linie eine Folge der historischen Umwälzungen des 19. Jahrhunderts, als insbesondere die Regeneration den Prinzipien der Volkssouveränität und der Parlamentssuprematie zum Durchbruch verholfen hat. Ursprünglich hatten die «Grossen Räte» in erster Linie die Funktion, die Entscheidungen der Regierungen (d.h. der «Kleinen Räte») besser abzustützen und zu vollziehen. Erst später sicherten sich die kantonalen Legislativen ihre Gesetzgebungs- und Kontrollfunktionen, wobei sie in den einzelnen Kantonen über eine unterschiedliche Ausgangslage verfügten (Vatter 2002).

Im Vergleich zum Bundesparlament haben die kantonalen Parlamente vor allem aufgrund von zwei institutionellen Faktoren eine relativ schwache Stellung gegenüber den anderen politischen Akteuren inne (Stadlin 1990). So werden einerseits die gesetzgeberischen Möglichkeiten der kantonalen Legislativen durch die ausgebauten Mitwirkungsrechte des Souveräns beschnitten, andererseits wird die Exekutive direkt von der wahlberechtigten Bevölkerung gewählt. Damit ist sie vom Parlament unabhängig, weshalb «klassische» Regierungskrisen nicht eintreten können. Gleichzeitig kann das Parlament nicht über seine eigene Auflösung entscheiden und Neuwahlen ausschreiben. Gemäss Linder und Hättenschwiler (1990: 197) sind «die Volkswahl der Regierung, das obligatorische Gesetzesreferendum vieler Kantone, die Offenheit der Volksinitiative für Gesetze und Einzelentscheide (…) Faktoren, die die Stellung der kantonalen Parlamente relativieren und ihre Führungsverantwortlichkeit im Staat seit je begrenzen». Die Wahlkompetenzen der kantonalen Parlamente beschränken sich in der Regel auf die Bestellung des obersten kantonalen Gerichts und in der Hälfte der Kantone, vor allem in der Deutschschweiz, auf die Wahl des Regierungspräsidenten beziehungsweise der Regierungspräsidentin.

Obwohl die Stellung der Legislative gegenüber der exekutiven Gewalt einen der Kernpunkte der politischen Machtverhältnisse in den Kantonen berührt, wurde bisher generell davon ausgegangen, dass die kantonalen Regierungen aufgrund der Volkswahl grundsätzlich eine starke Position innehaben, während die kantonalen Milizparlamente als eher schwach gelten. Mit der zunehmenden interkantonalen Zusammenarbeit und dem verstärkten exekutiven Horizontalföderalismus hat diese Problematik der Dominanz der Exekutive gegenüber der nach wie vor schwach professionalisierten Legislative zusätzlich an Relevanz gewonnen (Abderhalden 2006; Arens in diesem Band; Strebel 2014). Aufgrund der vielfältigen Institutionen und der unterschiedlichen historischen Ausgangslagen in den Ständen ist allerdings davon auszugehen, dass das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative nicht in allen Kantonen identisch ist, sondern stark variiert.

In der Tat zeigt der Beitrag von Rolf Wirz, der die Parlamente der 26Kantone im Hinblick auf die Ausgestaltung ihrer Wahl-, Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion untersucht hat, dass es bemerkenswerte Unterschiede in den verschiedenen Parlamentsfunktionen als auch in Bezug auf die gesamte Parlamentsstärke gibt. Der Autor stützt sich für die Erfassung der Kernfunktionen der kantonalen Parlamente auf insgesamt 41Indikatoren, die auf dem Stand von Ende 2015 erhoben wurden. Die drei Teilindizes für die Wahl-, Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion wurden für jeden Kanton einzeln erfasst und zusätzlich zu einem additiven Gesamtindex zusammengeführt. Sein Beitrag kommt zum Befund, dass stärkere Parlamente tendenziell in bevölkerungsreichen, wirtschaftlich modernen und in französischsprachigen Kantonen angesiedelt sind, schwächere Parlamente dagegen eher in kleinen ländlichen Kantonen, insbesondere in der Ostschweiz. Dabei fällt aber auf, dass in den meisten Kantonen die Parlamente nicht durchgängig über alle drei Funktionen stark beziehungsweise schwach sind. Schliesslich geht Wirz den Faktoren nach, die die Varianz in der Stärke der kantonalen Parlamente erklären. Seine Analyse liefert insbesondere für die Ausgestaltung der Gesetzgebungsfunktion sowie den Gesamtindex der Parlamentsstärke aussagekräftige Ergebnisse. Eine erhebliche Erklärungskraft schreibt er historischen, institutionellen und soziostrukturellen Faktoren zu.

Seine Ergebnisse auf der Grundlage einer breit abgestützten Erhebung bestätigen damit diejenigen von Kaiss (2010), die ebenfalls zum Schluss kam, dass das insgesamt ausgeglichenste Verhältnis zwischen der Exekutive und Legislative im Kanton Genf vorherrscht, während am anderen Ende der Skala der Landsgemeindekanton Appenzell Innerrhoden steht. Offenbar kommt gerade bei den (ehemaligen) Landsgemeindekantonen das Übergewicht der Exekutive gegenüber der Landsgemeinde als gesetzgebender Versammlung besonders deutlich zum Ausdruck, da das Parlament in diesen Kantonen oft nur eine vorberatende Funktion hat. Die vorliegenden Studien lassen den Schluss zu, dass sich Parlamente in den (ehemaligen) Landsgemeindekantonen neben einer starken Regierung (und der Bürgerschaft) nie richtig etablieren konnten, gleichzeitig diese Lücke aber durch die Bürgerschaften bis heute nur teilweise geschlossen wurde. Gleichzeitig sind es auch die am stärksten professionalisierten Kantonsparlamente wie der Grand Conseil des Kantons Genf, die über ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen den Gewalten verfügen, während die am schwächsten professionalisierten Legislativen wie der Grosse Rat von Appenzell Innerrhoden von der Exekutive dominiert werden (Jaun 2011).

Der Grad der Professionalisierung bei den Mitgliedern der 26 kantonalen Parlamente steht im schon erwähnten Beitrag von Pirmin Bundi, Daniela Eberli und Sarah Bütikofer im Zentrum. Auf der Grundlage einer breit angelegten Umfrage zeigen sie auf, dass in den Kantonen die durchschnittlich aufgewendete Arbeitszeit 21Prozent einer Vollzeitstelle beträgt und damit klar niedriger ist als in der Bundesversammlung. Allerdings finden sich beträchtliche Unterschiede zwischen den Kantonen: Während die durchschnittliche Arbeitszeit eines beziehungsweise einer Abgeordneten in Genf bei 37Prozent liegt, wenden diejenigen in Appenzell Innerrhoden nur 5 Prozent auf. In den Kantonen stellt damit das traditionelle Milizamt des Parlamentsmandats zumindest in einzelnen Ständen eine bedeutende Nebentätigkeit dar. Dabei sind gemäss der Analyse eher sozioökonomische Faktoren für den Professionalisierungsgrad in den Kantonen ausschlaggebend. So investieren Frauen mehr Zeit, während soziokulturelle Spezialistinnen und Spezialisten eine niedrigere individuelle Professionalisierungsrate aufweisen. Zudem wenden karriereorientierte kantonale Parlamentsmitglieder, die für die nationalen Wahlen kandidieren, mehr Zeit für ihr Mandat auf. Die Resultate lassen darauf schliessen, dass insbesondere die kantonalen Parlamente den Exekutiven nur beschränkt Paroli bieten können.