De la responsabilidad de los ministros E-Book

Benjamin Constant

• Herausgeber: Tecnos
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Clásicos - Clásicos del Pensamiento
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 147

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Benjamin Constant publicó su opúsculo De la responsabilidad de los ministros en 1815. Existe una segunda edición de 1817. El texto apareció pocos meses después de la promulgación de la Carta constitucional de 4 de junio de 1814, llamada a regir en Francia tras la restauración borbónica. La intención del autor fue seguramente contribuir a que ese texto constitucional fuese interpretado y aplicado a la luz de la experiencia de la Inglaterra de su tiempo, de manera que sirviera de base para un régimen auténticamente liberal y, por consiguiente, alejado tanto de la reacción absolutista como del autoritarismo jacobino y bonapartista. Así, Constant expone la teoría y la práctica inglesas en materia de responsabilidad ministerial, que se condensan en la institución del impeachment. Su idea central es que la responsabilidad ministerial es una condición indispensable para la existencia de un régimen liberal. Sin embargo, desde un punto de vista intelectual y más allá de la intención política, el principal problema era que la idea misma de responsabilidad de los ministros distaba de ser nítida, incluso en aquella época.

Leseprobe

Benjamin Constant

De la responsabilidadde los ministros

Estudio de presentación de LUIS MARÍA DÍEZ-PICAZOTraducción de ANA PORTUONDO

ÍNDICE

ESTUDIO DE PRESENTACIÓN, por Luis María Díez-Picazo

1. De la responsabilidad de los ministros: argumento y dificultad

2. Breve semblanza de Benjamin Constant

3. La monarquía limitada como forma de gobierno

4. El significado de la responsabilidad ministerial en la monarquía limitada

5. Superación de la monarquía limitada: el parlamentarismo

6. Superación de la monarquía limitada: el sufragio universal

7. La moderna idea de responsabilidad política

DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS MINISTROS

CAP. I. DEFINICIÓN EXACTA DE LA RESPONSABILIDAD

CAP. II. SABIDURÍA DE NUESTRA CARTA CONSTITUCIONAL EN LO RELATIVO A LA RESPONSABILIDAD

CAP. III. VENTAJAS DE ESTA DEFINICIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EN RELACIÓN CON LAS MEDIDAS QUE CONCIERNEN A LOS AGENTES SUBALTERNOS DE LA AUTORIDAD

CAP. IV. RESPUESTA A UNA OBJECIÓN

CAP. V. SOBRE ALGUNAS OPINIONES EXPRESADAS EN LA CÁMARA DE LOS DIPUTADOS (EN 1814–CPC)

CAP. VI. SOBRE LA RESPONSABILIDAD PROPIAMENTE DICHA

CAP. VII. SOBRE LA RETIRADA DE LA CONFIANZA PÚBLICA A LOS MINISTROS

CAP. VIII. DEL TRIBUNAL QUE DEBE JUZGAR A LOS MINISTROS

CAP. IX. SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE ACUSACIÓN DE LOS MINISTROS Y LA PUBLICIDAD DE LOS DEBATES

CAP. X. SOBRE LA PROSECUCIÓN DE LA CAUSA

CAP. XI. SOBRE LAS CONDENAS IMPUESTAS A LOS MINISTROS

CAP. XII. ¿PUEDE EL DERECHO DE GRACIA ATRIBUIDO AL REY VERSE RESTRINGIDO CUANDO SE TRATA DE MINISTROS CONDENADOS?

CAP. XIII. RESULTADO DE LAS DISPOSICIONES PRECEDENTES EN RELACIÓN CON LOS EFECTOS DE LA RESPONSABILIDAD

CAP. XIV. ÚLTIMAS REFLEXIONES SOBRE LA LIBERTAD INDIVIDUAL

CRÉDITOS

ESTUDIO DE PRESENTACIÓN

1. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS MINISTROS: ARGUMENTO Y DIFICULTAD

Benjamin Constant publicó su opúsculo De la responsabilidad de los ministros en 1815. Existe una segunda edición de 1817. El texto apareció pocos meses después de la promulgación de la Carta constitucional de 4 de junio de 1814, llamada a regir en Francia tras la restauración borbónica. La intención del autor fue seguramente contribuir a que ese texto constitucional fuese interpretado y aplicado a la luz de la experiencia de la Inglaterra de su tiempo, de manera que sirviera de base para un régimen auténticamente liberal y, por consiguiente, alejado tanto de la reacción absolutista como del autoritarismo jacobino y bonapartista. Así, Constant expone la teoría y la práctica inglesas en materia de responsabilidad ministerial, que se condensan en la institución del impeachment. Su idea central es que la responsabilidad ministerial es una condición indispensable para la existencia de un régimen liberal.

Sin embargo, desde un punto de vista intelectual y más allá de la intención política, el principal problema era que la idea misma de responsabilidad de los ministros distaba de ser nítida, incluso en aquella época. De la lectura del texto de Constant se infieren los siguientes extremos:

1.º La responsabilidad ministerial, como mecanismo constitucional, opera únicamente cuando un ministro comete un «delito» en el ejercicio de sus funciones. El autor habla a este respecto de mala utilización de un «poder legal»; es decir, lo que puede dar lugar a la responsabilidad de los ministros es la utilización incorrecta o ilegítima de las potestades atribuidas al ministro para el desempeño de su cometido. Tan es así que Constant insiste en que frente a la violación pura y simple de la ley por un ministro lo procedente es que actúe la justicia ordinaria, no activar la responsabilidad ministerial.

2.º En ningún momento precisa Constant qué acciones u omisiones ministeriales implican una mala utilización de un «poder legal». Desde luego, no aporta un listado de posibles conductas susceptibles de dar lugar a la responsabilidad ministerial: no hay, en terminología moderna, un ensayo de tipificación de delitos. Afirma, más bien, que la identificación de lo delictivo en esta esfera presupone un juicio político; algo que conduce necesariamente a una definición vaga de la conducta delictiva, como lo demostraría que en Inglaterra se acudía para ello a la expresión high crimes and misdeamenors sin ulteriores precisiones.

3.º Esta línea de razonamiento, sin embargo, resulta confusa para un lector actual; y tal vez también lo fuera en 1815: por una parte, se dice, que lo determinante es un juicio político de la conducta; pero, por otra parte, no se dice que la responsabilidad ministerial sea una forma de responsabilidad jurídicamente diferente de la penal. Solo se dice que se exige ante un órgano parlamentario, teniendo en cuenta valoraciones políticas. Constant no llega, en otras palabras, a trazar la moderna distinción entre la responsabilidad penal y la responsabilidad política, entonces aún incipiente en Inglaterra. Pero sí tiene algunas intuiciones al respecto. Muy destacadamente, por ejemplo, su referencia a la dimisión de Lord North en 1782, a causa de la amenaza de impeachment por la Cámara de los Comunes. También parece entrever que una alternativa a la responsabilidad individual de cada ministro exigiría una actuación colectiva y solidaria de todo el Gabinete.

4.º El autor es muy claro, en cambio, cuando afirma que el ministro sometido a acusación no puede eludir su responsabilidad alegando obediencia al Rey. Seguir las órdenes del Rey no es causa de justificación. No se trata solo de que el Rey es constitucionalmente irresponsable, sino que la imposibilidad de justificarse invocando sus órdenes constituye el fundamento último de la responsabilidad ministerial: estos son responsables porque dan cobertura al Rey, no al revés.

5.º Un punto sumamente importante es la afirmación de Constant de que la alabanza o el reproche de una actuación política —lo que él denomina la «honra» o la «deshonra»— depende de la opinión que se tenga sobre dicha actuación, no de la interpretación y aplicación de la ley. Así, tanto la absolución como la condena en la exigencia de responsabilidad a los ministros entrañan, en última instancia, un problema de preferencias o convicciones no objetivas; y la sanción, llegado el caso, tiene un relevante componente de censura moral. Más aún, en cierto momento llega el autor a indicar, en un plano más general, que esta es la razón última que justifica el juicio por jurado: allí donde la aplicación de la ley comporta consideraciones morales, estas no deben ser las de un juez cuyo único título es la cualificación técnica, sino las dimanantes de la comunidad a través de un conjunto de sus miembros seleccionado al azar. Esta es quizá la más sofisticada justificación moderna del juicio por jurado. Ni que decir tiene que Constant da a entender que, en la exigencia de responsabilidad ministerial ante la Cámara electiva, esta opera como una especie de jurado.

2. BREVE SEMBLANZA DE BENJAMIN CONSTANT

La vida de Benjamin Constant es bien conocida1. Nació en Lausana en 1767, dentro de una familia calvinista. Se educó con preceptores en Holanda y estudió en la Universidad de Edimburgo. Más tarde se instaló en París, obtuvo la nacionalidad francesa y se convirtió en escritor.

Un dato crucial en su vida fue su larga vinculación —intelectual y sentimental— con una extraordinaria mujer de letras: Madame de Staël, de soltera Germaine Necker. Ambos fueron un faro del liberalismo sin concesiones durante la Revolución y el Imperio. Cuando con el ascenso de Bonaparte consideraron que la libertad política estaba amenazada, pasaron a la oposición abierta y pronto al exilio; algo particularmente ingrato, dado que tampoco entre los «emigrados» despertaban simpatía. La relación entre ambos se rompió en 1806, aunque cuando tiempo después ella murió no dejó Constant de mostrarle su afecto2.

En una semblanza de Constant debe dejarse constancia de que su antibonapartismo no le impidió colaborar con el régimen de los Cien Días. Ello seguramente se explica por su desconfianza a que la monarquía restaurada pudiera desembocar en alguna forma de liberalismo, tal vez unida a la esperanza de que Napoleón hubiera aprendido algo en la derrota. En todo caso, una vez afianzada la Restauración, Constant participó activamente en la vida política durante toda la vigencia de la Carta de 1814, siendo uno de los más destacados exponentes de la izquierda liberal. Apoyó las jornadas revolucionarias de 1830 y la llamada al trono de Luis Felipe, bajo el cual presidió el Consejo de Estado durante unos meses. Falleció en París a finales de ese mismo año.

La obra escrita de Constant es amplia y, sin duda, es por ella por la que sigue siendo recordado. Fue autor de obras puramente literarias, como El cuaderno rojo, evocación autobiográfica de sus tormentosos amores con Madame de Staël y, sobre todo, la novela romántica Adolphe. Pero Constant es importante —incluso grande— como escritor político. En alguna medida, está en la misma corriente política que el llamado «liberalismo doctrinario», algunos de cuyos más destacados exponentes ejercerían el poder en la Francia orleanista tras 18303. Con todo, Constant era globalmente un liberal más clásico —o sea, menos moderado— que los doctrinarios. A él se deben algunas ideas que aún hoy son de curso corriente en el razonamiento político. Así, por ejemplo, el concepto de «poder neutro», según el cual la función del Jefe del Estado debe consistir en moderar a los órganos propiamente políticos, más que en gobernar. Y así también el binomio «libertad de los antiguos y libertad de los modernos», es decir, la distinción entre la libertad como participación en la cosa pública y la libertad como autonomía individual. Su texto más sistemático son los Principios de política, traducidos y publicados en España ya durante el Trienio Liberal4.

Benjamin Constant ha tenido el mérito —y también la fortuna— de ser muy leído por sus contemporáneos y de seguir siendo conocido y citado doscientos años más tarde5.

3. LA MONARQUÍA LIMITADA COMO FORMA DE GOBIERNO

En el ámbito constitucional, el horizonte de Benjamin Constant venía dado por lo que, en la moderna terminología comparatista, se conoce como «monarquía limitada». En el mundo germánico suele hablarse de «monarquía constitucional» para designar la misma cosa.

Contra lo que a veces se piensa, no hay necesariamente concomitancia entre las monarquías limitadas y las constituciones otorgadas. Un texto constitucional se dice «otorgado» —del francés octroyé— cuando ha sido promulgado por la sola voluntad del monarca, como un ejercicio de autolimitación de su soberanía: el Rey establece límites constitucionales a su preexistente poder absoluto6. Pues bien, es verdad que algunas conocidas monarquías limitadas fueron introducidas mediante constituciones otorgadas. Tal fue el caso, entre otros, de la Carta constitucional de 1814 en Francia —bajo cuya vigencia escribió Constant— o del Estatuto Albertino de 1848 en Italia. Pero hubo textos constitucionales nacidos de un pacto entre el monarca y la nación, o incluso producto de la sola voluntad de esta, que, sin embargo, establecieron monarquías limitadas. Así ocurrió, por ejemplo, con la Constitución francesa de 1791, por no hablar de las Constituciones españolas de 1837, 1845, e incluso 1876 que —a diferencia del Estatuto Real de 1834— no pueden calificarse de otorgadas.

En rigor, la monarquía limitada es una forma de gobierno; es decir, un determinado modo de regular las relaciones entre los órganos supremos del Estado y, más concretamente, entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Lo verdaderamente definitorio de la monarquía limitada como forma de gobierno es que el Poder Ejecutivo corresponde al Rey7. Históricamente resulta de la creación de un Parlamento representativo: la atribución a este de ciertas facultades conduce a una limitación del anterior poder omnímodo del Rey. Las facultades del Parlamento se referían fundamentalmente a la legislación y giraban en torno a la llamada «cláusula de libertad y propiedad», en virtud de la cual las normas atinentes a las esferas personal y patrimonial de los ciudadanos (definición de los delitos y las penas, aprobación de los impuestos, regulación de las relaciones civiles, etc.) exigían el consentimiento de la representación nacional. Hay que tener en cuenta que, al menos en sus primeras versiones, la participación de aquellos Parlamentos en la legislación no dejaba de estar seriamente constreñida por prerrogativas regias, tales como el monopolio del monarca sobre la iniciativa legislativa, la inexistencia de un derecho de enmienda de los parlamentarios, o el derecho de veto del Rey. En todo caso, las monarquías limitadas impusieron barreras a los gobernantes y, en ese sentido, significaron un avance para la libertad política: pertenecen, sin duda, a la historia del constitucionalismo.

El hecho de que la monarquía limitada surja de adosar un Parlamento representativo al Rey, limitando así el anterior poder omnímodo de este, trae consigo una relevante consecuencia: todo aquello que no ha sido atribuido al Parlamento sigue estando donde estaba, es decir, sigue perteneciendo al Rey o estando bajo su autoridad. Esto es lo que sucede señaladamente con la burocracia y con todos los organismos administrativos, así como con el ejército. Además, los ministros, que encabezan cada uno de los ramos del Poder Ejecutivo, son agentes del Rey: este los nombra y los separa libremente. En la monarquía limitada hablar de «Gobierno del Rey» no es mero formulismo, sino descripción de la realidad. Ello significa, a su vez, que el Rey puede participar en la dirección política del Estado, algo que ocurrió con mayor o menor intensidad en todas las monarquías limitadas. El monarca no era, ni en la teoría ni en la práctica, una mera figura simbólica, sino un auténtico actor político.

Un dato que aquí debe dejarse simplemente apuntado es el relativo a la posición de los tribunales en la monarquía limitada, que varió de unas experiencias a otras: mientras que la independencia judicial fue afirmada en Inglaterra, en otros lugares tendió a correr la suerte de los cuerpos burocráticos. La verdad es que la historia constitucional del Poder Judicial ha discurrido por una vía relativamente autónoma a la de las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

Así descrita, la monarquía limitada es la forma de gobierno típica del primer constitucionalismo europeo. Tiene su origen en las leyes y las prácticas instauradas en Inglaterra tras la Revolución Gloriosa de 1688, con el definitivo fracaso de los intentos de implantación del absolutismo. Ciertamente, ya a lo largo del siglo XVIII fue evolucionando la monarquía limitada de Inglaterra hacia el parlamentarismo en sentido propio. Pero no es seguro que los contemporáneos tuvieran una visión nítida de esa mutación y, desde luego, los observadores extranjeros que consideraban el gobierno a la inglesa como modelo a seguir —en pocas palabras, los liberales de la época— tendieron a imitar la versión teórica u oficial del mismo. Así lo demuestra, ante todo, la Constitución norteamericana de 1787, que con su separación estricta entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo no deja de ser una especie de transposición de la monarquía limitada a un contexto republicano. Y así lo demuestran también casi todos los textos constitucionales europeos del siglo XIX, especialmente tras el final de las Guerras Napoleónicas. La Carta constitucional de 1814, que Constant tenía en mente, es así un ejemplo primigenio de ello8.

España no fue una excepción: el régimen liberal operó siempre, en la letra de los textos constitucionales y en la práctica política, como una monarquía limitada. Así fue durante el reinado de Isabel II y así fue durante toda la Restauración, hasta su final en 1923. Si peculiaridades hay en la experiencia constitucional española, son de otro tipo: el militarismo en el primero de los períodos mencionados, y la manipulación electoral institucionalizada durante gran parte del segundo. Pero ello no quita que de una monarquía limitada se tratase9.

4. EL SIGNIFICADO DE LA RESPONSABILIDAD MINISTERIAL EN LA MONARQUÍA LIMITADA

Llegados a este punto, cabe interrogarse sobre la función que cumplía la responsabilidad ministerial en las monarquías limitadas. La premisa obligada es que el Rey, cabeza efectiva del Poder Ejecutivo, es constitucionalmente irresponsable. De sus actos responde el ministro correspondiente, y para ello precisamente existe la institución del necesario refrendo ministerial de los actos del Rey. Esto explica también que, como subraya el propio Constant, los ministros no puedan eludir su responsabilidad alegando obediencia al mandato del Rey: si se admitiese, nadie respondería por las decisiones políticas del Poder Ejecutivo o, dicho de otra manera, se consagraría la impunidad de los gobernantes10.

Esta es la razón de ser más elemental y visible de la responsabilidad ministerial. Pero no explica por qué la pauta de todo el constitucionalismo europeo ha sido dar un tratamiento diferenciado a los hechos ilícitos cometidos por los ministros en el ejercicio de sus funciones. Si solo se hubiera tratado de que alguien respondiese de las consecuencias de los actos del Rey, habría bastado que el ministro correspondiente pudiera ser llevado ante la justicia ordinaria. Y no es esto lo que se estableció. La responsabilidad ministerial se concibió, más bien, como algo distinto de la responsabilidad penal —o civil— propiamente dicha. Más allá de las diferencias de detalle que hay de unas constituciones decimonónicas a otras, lo característico de la responsabilidad ministerial es que la iniciativa de acusar se encomienda a un sujeto político, como es la Cámara electiva, y frecuentemente el juicio corresponde a la Cámara alta. Véase, como ejemplo arquetípico de ello, el artículo 45 de la Constitución española de 1876. Además, es claro que la imputación ha de versar sobre actos u omisiones en el ejercicio de las funciones propias del ministro, no sobre otros comportamientos. Surge así la tradición europea de un tratamiento diferenciado de los llamados «delitos ministeriales».

¿Por qué? El muy influyente opúsculo de Constant, que considera imprescindible la responsabilidad ministerial en todo régimen liberal, expone su versión inglesa; es decir, el impeachment tal como se concebía y practicaba en el siglo XVIII. Es dudoso, sin embargo, que el mencionado tratamiento diferenciado de los delitos ministeriales propio del constitucionalismo decimonónico europeo sea una simple importación del impeachment. Sin entrar aquí en excesivos detalles, ese procedimiento inglés —residuo histórico del antiguo papel del Parlamento como tribunal de justicia— tenía algunos rasgos que no aparecen en sus pretendidas imitaciones europeas: primero, permitía juzgar a cualesquiera agentes públicos, sin estar reservado únicamente a los ministros; segundo, la definición de lo ilícito es genérica (high crimes and misdemeanors), mientras que en bastantes textos constitucionales europeos se hace una enumeración tasada de los delitos ministeriales (por ejemplo, «traición y concusión» en la Carta constitucional de 1814); y tercero, la posibilidad de someter a un agente público a impeachment