Der deutsche Beitrag zur globalen Waldpolitik E-Book

Anika Busch

• Herausgeber: ibidem
• Kategorie: Wissenschaft und neue Technologien
• Serie: Ökonomische Forschungsbeiträge zur Umweltpolitik
• Sprache: Deutsch

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Der Erhalt der biologischen Vielfalt und die Eindämmung des Klimawandels zählen zu den dringendsten politischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Zwischen den beiden Zielsetzungen bestehen starke Interdependenzen. Eine nachhaltige Waldpolitik ist in diesem Zusammenhang von enormer Bedeutung. In den vergangenen Jahrzehnten hat die globale Waldpolitik verschiedene institutionelle Entwicklungen durchgemacht. Diese haben aber bis heute nicht zu allseits verbindlichen Regeln für die Waldwirtschaft und zu einer deutlichen Verringerung der weltweiten Entwaldung geführt. Die Ursachen dafür liegen vor allem in divergierenden Interessen und einem mangelnden politischen Willen der beteiligten Länder und Akteure. Gemeinsame Strategien für einen verbesserten globalen Waldschutz hängen deshalb entscheidend von der Analyse und dem Ausgleich der Interessen der Nationalstaaten ab. Das globale waldpolitische Agieren einzelner Staaten ist bislang jedoch kaum untersucht worden. Die Bundesrepublik Deutschland spielt als Mitglied in Entscheidungsgremien und als wichtiger Geber von Wald-Entwicklungshilfe eine zentrale Rolle in internationalen Verhandlungen. Anika Busch beschäftigt sich vor diesem Hintergrund in ihrer vorliegenden Studie mit dem deutschen Beitrag zur globalen Waldpolitik, wobei ihr Fokus auf Maßnahmen zum Erhalt der Biodiversität und zur Eindämmung des Klimawandels liegt. Sie zeigt auf, dass vorrangig Konflikte zwischen verschiedenen Akteuren der deutschen globalen Waldpolitik ursächlich für eine mangelnde Kohärenz bei der Umsetzung internationaler Vereinbarungen sind. Busch erarbeitet Reformvorschläge, die auf eine Verbesserung der Kommunikation verschiedener Akteure und auf die Ermöglichung gemeinsamer Programme abzielen. Buschs Untersuchung basiert auf mehreren theoretischen Konzepten sowie auf Interviews mit Experten aus Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft. Es wurde gezielt eine interdisziplinäre Vorgehensweise gewählt, um die Vorzüge verschiedener Theorieansätze nutzen und die Prozesse aus unterschiedlichen Perspektiven beleuchten zu können. Die Interviews dienen einem Brückenschlag zur Praxis. Das Buch wendet sich an WissenschaftlerInnen, die auf dem Gebiet der globalen Waldpolitik und der globalen öffentlichen Güter forschen, sowie an SozialwissenschaftlerInnen, die an einer praxisnahen Anwendung komplexer Theorien wie der Systemtheorie nach Niklas Luhmann interessiert sind. Zudem sind die durch die Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse in besonderem Maße hilfreich für die Akteure der deutschen globalen Waldpolitik.

Leseprobe

ibidem-Verlag, Stuttgart

Danksagung

Die vorliegende Publikation wurde im Februar 2013 von der Agrarwissenschaftlichen Fakultät der Georg-August-Universität Göttingen als Dissertation angenommen.Ich dankemeinem DoktorvaterHerrnProf. Dr. Rainer Marggraffür seine Betreuung und tatkräftigeUnterstützung, HerrnProf. Dr. Udo E. Simonisfür die Erstellung des Zweitgutachtens und Herrn Prof. Dr. Wilhelm Brandes. Des Weiteren bedanke ich mich bei allen Interviewpartnern für Ihre Kooperation und Ihre für diese Studie unverzichtbaren Beiträge. Mein besonderer Dank gilt weiterhin FrauChristine Schwenknerfür ihre organisatorische Hilfe. Zudem bedanke ich mich bei der Deutschen Bundesstiftung Umwelt – insbesondere bei meinem Betreuer Herrn Dr. Hans-Christian Schaefer – für die finanzielle Unterstützung und die anregenden Stipendiatenseminare.

Nicht zuletzt danke ich allen, ohne die die Fertigstellung meiner Arbeit nicht möglich gewesen wäre und die mich immer wieder motiviert und mit wertvollen Anregungen unterstützt haben: meinem Ehemann Martin Busch, meinen Eltern, meiner Schwester und meiner gesamten Familie, Herrn Dr. Horst Freiberg, Frau Dr. Katrin Hassel, Herrn Dr. Till Pistorius, Herrn Dr. Gerold Kier, Verena Rossow, Daniel Mertens, Ragna John und weiteren Freunden und Bekannten.

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1             Einleitung

1.1             Problemstellung

1.2             Ziele und Vorgehen

2             Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme

2.1             Einführung

2.2             Bedeutung der Wälder für die biologische Vielfalt und das Klima

2.3             Ergebnisse internationaler waldpolitischer Verhandlungen

2.3.1             CBD: Mittelbare waldpolitische Verpflichtungen

2.3.2             UNFCCC: mittelbare waldpolitische Verpflichtungen

2.3.3             Synergien und Konfliktpotenziale zwischen den Rio-Konventionen

2.3.4             Weitere internationale Prozesse mit Waldbezug

2.4             Zwischenfazit: Komplexität der globalen Waldpolitik

2.5             Deutsche Beteiligung an globalen waldpolitischen Prozessen

2.5.1             Institutionelle Einbindung der deutschen globalen Waldpolitik

2.5.2             Hintergründe des deutschen Engagements

2.5.3             Ziele und Strategien der deutschen globalen Waldpolitik

2.5.3.1             Beteiligung an multilateralen Prozessen

2.5.3.2             Bilaterale Entwicklungspolitik

2.5.4             Finanzierung der deutschen globalen Waldpolitik

2.5.4.1             Beteiligung an internationaler Finanzierung

2.5.4.2             Bilaterale Entwicklungsfinanzierung

2.6             Fazit

3             Methodik

3.1             Leitfadengestützte Experteninterviews

3.2             Auswahl der Interviewpartner

3.3             Durchführung der Interviews

3.4             Datenanalyse und Kodierverfahren

4             Systemtheoretische Betrachtung der deutschen globalen Waldpolitik

4.1             Einführung

4.2             Das Gesellschaftsverständnis Niklas Luhmanns

4.2.1             Soziale Systeme und ihre Eigenschaften

4.2.2             Codes und Programme

4.2.3             Funktionale Differenzierung der Gesellschaft

4.2.4             Rolle von Personen

4.2.5             Rolle von Organisationen

4.2.6             Widersprüche und Konflikte

4.3             Die gesellschaftlichen Teilsysteme

4.3.1             Das politische Teilsystem

4.3.2             Das wirtschaftliche Teilsystem

4.3.3             Das zivilgesellschaftliche Teilsystem

4.3.4             Weitere relevante Teilsysteme

4.4             Zwischenfazit: zum Nutzen der Systemtheorie

4.5             Ergebnisse der Experteninterviews

4.5.1             Einfluss von Individuen

4.5.1.1             Einfluss auf internationale Verhandlungen und Prozesse

4.5.1.2             Einfluss auf nationale Politikprozesse

4.5.1.3             Grenzenlose Macht der Individuen?

4.5.2             Handlungsrationalitäten und Beschränkungen der Teilsysteme

4.5.2.1             Politische Organisationen

4.5.2.2             Wirtschaftliche Organisationen

4.5.2.3             Zivilgesellschaftliche Organisationen

4.5.3             Zusammenarbeit der Teilsysteme

4.5.3.1             Politik und Wirtschaft

4.5.3.2             Politik und Zivilgesellschaft

4.5.3.3             Zivilgesellschaft und Wirtschaft

4.6             Fazit

5             Reformen für eine kohärente Bereitstellung globaler öffentlicher Güter

5.1             Einführung

5.2             Das Konzept der Globalen Öffentlichen Güter

5.2.1             Problematik der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter

5.2.2             Lösungsansätze auf nationaler Ebene

5.2.2.1             Verteilung der Zuständigkeiten

5.2.2.2             Partizipation

5.2.2.3             Finanzierung

5.2.3             Zwischenfazit: Reformen auf drei Ebenen

5.3             Ergebnisse der Experteninterviews

5.3.1             Deutschland als Vorreiter

5.3.2             Reformierung der strukturellen Einbindung

5.3.2.1             Aufteilung der Politikbereiche

5.3.2.2             Verbesserung der Kooperation politischer Institutionen

5.3.3             Erhöhung der Chancen für Partizipation

5.3.3.1             Stärkere Einbindung nichtstaatlicher Akteure

5.3.3.2             Parlamentarische Beteiligung an internationalen Vorhaben

5.3.3.3             Verbesserung der Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit

5.3.4             Verbesserung der Finanzierung

5.3.4.1             Mobilisierung von Ressourcen

5.3.4.2             Beiträge nichtstaatlicher Akteure

5.3.4.3             Förderung nichtstaatlicher Akteure

5.3.4.4             Konsistenz der Finanzierung

5.4             Fazit

6             Untersuchungsergebnisse und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

AfDB                          African Development Bank

BFH                          Bundesforschungsanstalt für Forst- und Holzwirtschaft

BfN                          Bundesamt für Naturschutz

BMBF             Bundesministerium für Bildung und Forschung

BMELV             Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

BMF                          Bundesministerium der Finanzen

BMU                          Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

BMVEL             Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft

BMWi             Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

BMZ                          Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

CATIE             Central American Tropical Agriculture Research Institute

CBD                          Convention on Biological Diversity

CCB                          Climate, Community and Biodiversity Project Design Standards

CDM                          Clean Development Mechanism

CGIAR             Consultative Group on International Agricultural Research

CIFOR             Center for International Forestry Research

CIFs                          Climate Investment Funds

CO2                          Kohlenstoffdioxid

COP                          Conference of the Parties

CPF                          Collaborative Partnership on Forests

CSD                          Commission on Sustainable Development

DFWR             Deutscher Forstwirtschaftrat

DHWR             Deutscher Holzwirtschaftsrat

DIE                          DeutschesInstitut für Entwicklungspolitik

EU                          Europäische Union

EZ                          Entwicklungszusammenarbeit

FAO                          Food and Agriculture Organization

FCPF             ForestCarbon Partnership Facility

FIP                          ForestInvestment Program

FLEGT             ForestLaw Enforcement, Governance and Trade

FSC                          ForestStewardship Council

GEF                          Global Environment Facility

GIZ                          Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

GPG                          Global Public Goods

GTZ                          Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und Entwicklung

IAF                          International Arrangement on Forests

ICRAF             International Centre for Research in Agroforestry

IFF                          Intergovernmental Forum on Forests

IKI                          Internationale Klimaschutzinitiative

IPCC                          Intergovernmental Panel on Climate Change

IPF                          Intergovernmental Panel on Forests

IUCN             InternationalUnionfor Conservation of Nature

IUFRO             International Union ofForestResearch Organizations

JI                          Joint Implementation

JLG                          Joint Liaison Group

KSI                          Klimaschutz-Index

LULUCF             Land Use, Land-Use Change and Forestry

MDGs             Millennium Development Goals

MPI                          Max-Planck-Institut

NFP                          National Forest Programmes

NLBI             Non-Legally Binding Instrument on All Types of Forests

NRO                          Nichtregierungsorganisation

ODA                          Official Development Assistance

PEFC             Pan-Europäische Forstzertifizierung

PIK                          Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung

PPG7                          Pilotprogramm der G7 zur Erhaltung der brasilianischen Regenwälder

REDD             Reducing Emissions from Deforestation andForestDegradation in Developing Countries

SDGs             Sustainable Development Goals

SPDC             Support Programme for Developing Countries

UBA                          Umweltbundesamt

UN                          United Nations

UNCCD             Convention to Combat Desertification

UNCED             United Nations Conference on Environment and Development

UNDP             United Nations Development Programme

UNFCCC             Framework Convention on Climate Change

UNFF             United Nations Forum on Forests

WBGU             Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen

WSSD             WorldSummiton Sustainable Development

WWF                          World Wildlife Fund

WZB                          Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung

1Einleitung[1]

Der Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels zählen zu den dringendsten politischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Zwischen den beiden Zielsetzungen bestehen starke Interdependenzen. So überlappen häufig Biodiversitäts-Hotspotsund Regionen mit großem Potenzial zur CO2-Speicherung. Ökosysteme, die über eine große biologische Vielfalt verfügen, sind widerstandsfähiger gegenüber Klimaveränderungen, und Maßnahmen zum Klimaschutz können auch zu einem Erhalt der Biodiversität beitragen.

Eine nachhaltige Waldpolitik ist in diesem Zusammenhang von enormer Bedeutung, da Wälder – vor allem Tropenwälder – gleichzeitig eine hohe Biodiversitätsrate aufweisen und große Mengen Kohlenstoff speichern. Der Schutz der Wälder ist deshalb Bestandteil sowohl der Konvention über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity– CBD) als auch der Klimarahmenkonvention (Framework Convention on Climate Change– UNFCCC) der Vereinten Nationen (United Nations– UN), die 1992 bei der Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro verabschiedet wurden. Die Konferenz galt als das bis dato bedeutendste Ereignis globaler Umweltpolitik und verknüpfte erstmals umwelt- und entwicklungspolitische Themen systematisch. Waldschutz wurde nicht mehr nur in einem handelspolitischen Kontext, sondern als Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung diskutiert. Das Bewusstsein für die Notwendigkeit einer globalen Lösung zum Erhalt der Wälder war weitgehend an den Schutz des Klimas und der biologischen Vielfalt geknüpft.

Sowohl in der Biodiversitäts- als auch in der Klimapolitik stehen entscheidende Weichenstellungen an, die Auswirkungen auf die globale Waldpolitik haben werden: So wird unter der CBD nach Lösungen gesucht, den Artenverlust in Wäldern aufzuhalten und Waldökosysteme wieder aufzubauen. Unter der UNFCCC soll ein neues globales Klimaschutzabkommen beschlossen werden, das auch einen Mechanismus für das Verringern von Emissionen aus der Entwaldung und Walddegradierung in Entwicklungsländern (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradationin Developing Countries– REDD) umfassen soll. Es werden auch Möglichkeiten diskutiert, ökologische Standards in REDD-Maßnahmen zu integrieren.

1.1Problemstellung

Der Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels sind globale öffentliche Güter (global public goods– GPG). Prinzipiell haben alle Staaten ein Interesse daran, sie zu erhalten, und ihre Bereitstellung ist nur durch weltweite Anstrengungen möglich. Die Regierungen befinden sich aber in einem Dilemma, denn es ist für sie rational, untätig zu sein: Entweder werden die Güter ohne eigenes Zutun von anderen Staaten bereitgestellt, so dass sie selbst nicht investieren müssen, oder der eigene Beitrag ist wenig zielführend, da sich nicht genügend andere Länder engagieren. Aus diesem Grund leiden GPG unter einer mangelnden Bereitstellung. Die Handlungsbereitschaft der Staaten kann durch internationale Vereinbarungen wie im Rahmen der CBD und die UNFCCC gesteigert werden, wenn diese mit verbindlichen Regelungen, Sanktionen und ökonomischen Anreizen einhergehen.

Aus dem Gesagten ergibt sich allerdings auch ein erhebliches Konfliktpotenzial zwischen den Konventionen, mit denen die Vertragsstaaten – trotz der oben erwähnten Synergien – unterschiedliche Ziele und Interessen verbinden. So ist die Eindämmung des weltweit fortschreitenden Artenverlustes im Rahmen der CBD für die Vertragsstaaten bislang lediglich mit indirekten ökonomischen Vorteilen verbunden. Dahingegen kann der Erhalt von Kohlenstoffsenken im Rahmen der UNFCCC durch die Einbindung des Klimaschutzes in verschiedene Finanzierungsmechanismen zu direkten finanziellen Gewinnen führen. Daraus erwächst auf der einen Seite ein enormes Potenzial für Investitionen in den globalen Waldschutz: Von vielen Experten wird der Klimaschutz gar als größte und vielleicht letzte Chance für die Bekämpfung der weltweiten Entwaldung angesehen. Auf der anderen Seite besteht aber die Gefahr, dass Biodiversitätsziele in den Hintergrund rücken, wenn die Regierungen mit Maßnahmen zum Walderhalt vorrangig Klimaschutzinteressen verfolgen, da die Ziele nicht zwangsläufig gemeinsam erreichbar sind.

Ein weiteres Problem besteht darin, dass die globale Waldpolitik von einer enormen Komplexität gekennzeichnet ist. Konventionen wie die CBD und die UNFCCC enthalten mittelbare waldpolitische Verpflichtungen, die mit einer Vielzahl von Initiativen zur Bereitstellung und Finanzierung der GPG einhergehen. Hinzukommen zahlreiche Prozesse, in deren Rahmen unmittelbare waldpolitische Verpflichtungen erarbeitet werden sollen. Die globale Waldpolitik hat aber bis heute nicht zu allseits verbindlichen Regeln für die Waldwirtschaft geführt. Dementsprechend sind der Schutz der Wälder und damit verbunden der Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels von einer Selbstkoordination und freiwilligen Handlungsbereitschaft der Nationalstaaten abhängig. Dies ist angesichts des oben beschriebenen mangelnden politischen Willens der Regierungen, sich an der Bereitstellung von GPG zu beteiligen, problematisch und ein Grund dafür, dass die weltweite Zerstörung der Wälder bisher nicht gestoppt werden konnte.

Gemeinsame Strategien für einen verbesserten globalen Waldschutz hängen vor diesem Hintergrund entscheidend von der Analyse und vor allem von einem Ausgleich der Interessen der Nationalstaaten ab. Das globale waldpolitische Agieren einzelner Staaten ist aber bisher kaum untersucht und verglichen worden. Hier setzt die vorliegende Studie an, indem sie den deutschen Beitrag zur globalen Waldpolitik untersucht. Die Bundesrepublik Deutschland spielt als Mitglied in Entscheidungsgremien und als wichtiger Geber von Wald-Entwicklungshilfe eine zentrale Rolle in inter-nationalen Verhandlungen: So wird ihr häufig eine Vorreiterrolle nicht nur in der globalen Umweltpolitik, sondern auch in der globalen Waldpolitik zugeschrieben. Erkenntnisse über die deutsche Politik können auch Hinweise darauf liefern, welche Herausforderungen andere Länder bei der Bereitstellung von GPG zu bewältigen haben und wo internationale Lösungen ansetzen müssen.

Verschiedene Studien befassen sich mit einzelnen Aspekten der deutschen Waldpolitik, beispielsweise die ausführliche Untersuchung von Hofmann (2002) über die „Wirkung internationaler Regime in föderalen Strukturen“. Daneben wurden Artikel zur Umsetzung der CBD und der UNFCCC in Deutschland veröffentlicht, in denen auch der Zusammenhang zwischen Biodversitäts- und Klimapolitik untersucht wurde, beispielsweise die Studie von Brühl (2002) zu den bisherigen Erfolgen und Misserfolgen der CBD. Eine kritische Betrachtung der deutschen globalen Waldpolitik – speziell eine Analyse ihres Beitrags zum Erhalt der globalen Waldbiodiversität undvon Kohlenstoffsenken zur Stabilisierung des Klimas – fehlt allerdings bislang. Die vorliegende Studie soll dazu beitragen, diese Forschungslücke zu schließen.

1.2Ziele und Vorgehen

Die Studie befasst sich mit der Frage, welchen Beitrag die deutsche globale Waldpolitik[2]zur Bereitstellung der GPG Erhalt der Biodiversität und Eindämmung des Klimawandels leisten kann. Die Untersuchung basiert auf einer Literaturanalyse, auf verschiedenen theoretischen Konzepten sowie auf Interviews mit Experten aus Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft. Die Literaturanalyse wurde in den Jahren 2008 bis 2010 durchgeführt. Darauf aufbauend wurden im Jahr 2010 die Experteninterviews geführt. Die vorgestellten Ergebnisse spiegeln somit den Status Quo bzw. die Meinungen der Interviewpartner zu diesem Zeitpunkt wider.

Es wurde eine interdisziplinäre Vorgehensweise zur Erarbeitung des Forschungsgegenstands gewählt, um die Vorzüge verschiedener Theorieansätze nutzen und die Prozesse aus unterschiedlichen Perspektiven beleuchten zu können. Dies ist angesichts des Querschnittscharakters der globalen Waldpolitik sinnvoll. Die einzelnen Teile der Studie stehen jeweils für sich, verbunden mit einer je spezifischen theoretischen Verortung. Gleichzeitig ergänzen sich die Teile in ihrer Zusammenschau erkenntnisgewinnend, wobei es immer wieder Querverweise zwischen den einzelnen Teilen gibt.

Die Interviews ermöglichen es, einen großen Praxisbezug der theoretischen Annahmen herzustellen. In der Anwendung der komplexen Theorien auf das konkrete Fallbeispiel der deutschen globalen Waldpolitik liegt allerdings auch die größte Herausforderung der Untersuchung. So müssen die Interviewfragen so formuliert sein, dass auch Experten, denen die jeweils zugrunde liegenden Theorien unbekannt sind, für die Analyse relevante Aussagen treffen können. Inwiefern die theoretischen Annahmen für die Analyse der deutschen globalen Waldpolitik nützlich sein können, wird sich im Rahmen der vorliegenden Studie zeigen.

Zunächst wird die bisherige Umsetzung internationaler waldpolitischer Vereinbarungen durch die Bundesrepublik Deutschland erörtert. Die beschriebene Komplexität der globalen Waldpolitik kann nur im Rahmen einer kohärenten politischen Strategie ausreichende Berücksichtigung finden, da ein gemeinsames Erreichen der Ziele Erhalt der Biodiversität und Eindämmung des Klimawandels nur durch integrierte Maßnahmen möglich ist. Durch die vorliegende Studie soll überprüft werden, ob die deutsche globale Waldpolitik dieser Anforderung bereits ausreichend nachkommt. Dazu wird eine Literaturanalyse durchgeführt, die Zielsetzungen und Maßnahmen der deutschen globalen Waldpolitik seit Verabschiedung der Rio-Konventionen offenbaren soll (Kapitel 2). Es ist davon auszugehen, dass die deutsche globale Waldpolitik zwar Erfolge vorweisen kann, jedoch nicht von einem durchweg kohärenten Vorgehen gekennzeichnet ist. Die Analyse soll deshalb auch dazu beitragen, Schwächen zu identifizieren. Im Anschluss an diese Untersuchung wird die Methodik der Studie – also die Durchführung der Experteninterviews, die eine Grundlage für die weiteren Analysen bilden – erläutert (Kapitel 3).

Die Annahme, dass die deutsche globale Waldpolitik nicht als kohärent angesehen werden kann, wirft die Frage nach den genauen Gründen hierfür auf. Diese sind Gegenstand des 4. Kapitels der vorliegenden Studie. Eine Vermutung ist, dass Schwierigkeiten bei der Kooperation verschiedener Akteure maßgebend sind. So kann die Lösung ökologischer Probleme heutzutage nicht mehr alleine von politischen Institutionen erwartet werden. Vielmehr sind Gesellschaften wie die deutsche polyzentrisch und durch ein Zusammenwirken verschiedener Akteure geprägt. Der Soziologe Niklas Luhmann hat dafür den Begriff der funktionalen Differenzierung geprägt. Seine Systemtheorie dient der vorliegenden Studie als Grundlage für die Analyse der ökologischen Kommunikation verschiedener Systeme – in erster Linie von Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft –, die an der deutschen globalen Waldpolitik beteiligt sind. Luhmann geht davon aus, dass die Systeme Informationen nach je eigenen Interessen selektieren und zur Erreichung ihrer Ziele auf spezifische Strategien zurückgreifen. Daraus entstehen Kommunikationsprobleme und Konflikte zwischen den Systemen, die ein gemeinsames Agieren erschweren. Ob diese Annahmen auf die deutsche globale Waldpolitik zutreffen und was dies impliziert, soll mit Hilfe der Experteninterviews analysiert werden.

Die spezifischen Fähigkeiten, die die verschiedenen Akteure vor dem Hintergrund der funktionalen Differenzierung der Gesellschaft in die Kooperation zu GPG einbringen, können aber auch sinnvoll genutzt werden, um den Beitrag Deutschlands zur globalen Waldpolitik zu steigern. Dazu gilt es, entsprechende Lösungen zu finden, die die Kommunikationsflüsse verbessern helfen und es ermöglichen, dass die Funktionssysteme gemeinsame Programme erarbeiten. Hierzu will die vorliegende Studie in Kapitel 5 einen Beitrag leisten. Theoretische Grundlage ist das Konzept der Globalen Öffentlichen Güter des Entwicklungsprogramms der UN (United Nations Development Programme– UNDP) (vgl. Kaul et al., 1999; 2003). Mit diesem formulierten die Autoren konkrete Vorschläge für Reformen der politischen Strukturen, mit Hilfe derer die Bereitstellung von GPG auf nationaler Ebene sichergestellt werden soll. Wiederum anhand der Aussagen aus den Experteninterviews sollen diese Vorschläge auf ihre Eignung für die deutsche globale Waldpolitik hin untersucht werden. Dabei liegt der Fokus auf Maßnahmen zur Verbesserung der Verteilung von Zuständigkeiten, der Partizipation und der Mobilisierung von Ressourcen für GPG.

Die nachfolgenden Forschungsfragen sollen im Rahmen der Studie vertiefend behandelt werden:

1. In welcher Weise haben deutsche Regierungen die Entwicklung globaler waldpolitischer Vereinbarungen bisher beeinflusst und umgesetzt?

2. Wie verknüpft die deutsche globale Waldpolitik die Zielsetzungen des Erhalts der Biodiversität und der Eindämmung des Klimawandels?

3. Worin bestehen die Gründe für eine mangelnde Kohärenz der deutschen globalen Waldpolitik?

4. Welche Akteure nehmen Einfluss auf die deutsche globale Waldpolitik, wie gestaltet sich deren Zusammenarbeit, und welche Konflikte bestehen?

5. Wie kann die deutsche globale Waldpolitik in Zukunft kohärenter gestaltet werden, so dass sie besser zum Erhalt der Biodiversität und zur Eindämmung des Klimawandels beitragen kann?

2Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme[3]

2.1Einführung

Im Folgenden werden zunächst die Interdependenzen zwischen dem Erhalt der biologischen Vielfalt und der Eindämmung des Klimawandels sowie die Bedeutung der Wälder für das Erreichen beider Ziele dargestellt. Da internationale Vereinbarungen den Bezugsrahmen für die deutsche globale Waldpolitik bilden, werden darauf folgend waldpolitische Verpflichtungen der CBD und der UNFCCC referiert. Anschließend werden die Zielsetzungen und finanziellen Beiträge der deutschen Bundesregierung im Rahmen der globalen Waldpolitik untersucht. Drei Forschungsfragen wird bei der Analyse nachgegangen: Welche Interessen verfolgt die deutsche Bundesregierung im Rahmen der globalen Waldpolitik, und aus welchen Gründen engagiert sie sich? Welchen Beitrag hat die Bundesrepublik Deutschland bis heute zur Schaffung und Umsetzung internationaler waldpolitischer Vereinbarungen geleistet? Kann die deutsche globale Waldpolitik als kohärent bezeichnet werden? Um diese Fragen beantworten zu können, werden die institutionelle Einbindung, Hintergründe des deutschen Engagements, Ziele und Strategien sowie die Finanzierung betrachtet.

Die Analyse fokussiert auf Maßnahmen der Regierung, denn auch wenn verschiedene Akteure maßgeblich an der deutschen globalen Waldpolitik beteiligt sind, nimmt die Politik nach wie vor eine Rahmen- und Zielsetzungskompetenz ein: „[T]he primary responsibility remains with governments, both to take the necessary steps to ensure effective international cooperation, and to recognize the national interest [...] to do so“ (International Task Force on Global Public Goods, 2006b: 6). Die Untersuchungerfolgt im Rahmen einer Literaturanalyse, die auf wissenschaftlichen Studien sowie Veröffentlichungen verschiedener Bundesministerien und weiterer politischer Institutionen seit 1992 beruht. Darüber hinaus wurden Anträge von Bundestagsabgeordneten sowie Antworten auf Anfragen aus dem Bundestag, die Aufschluss über waldpolitische Strategien der Bundesregierung geben, herangezogen.

2.2Bedeutung der Wälder für die biologische Vielfalt und das Klima

Biologische Vielfalt oder Biodiversität definiert die CBD als Vielfalt lebender Organismen und der ökologischen Systeme, deren Teil sie sind. Dies beinhaltet sowohl die Vielfalt innerhalb einer Spezies als auch zwischen unterschiedlichen Tier- und Pflanzenarten bzw. Mikroorganismen und von Ökosystemen (vgl. SCBD, 2003: 1). Biodiversität ist damit mehr als nur Artenvielfalt, da sie verschiedene Ebenen (Gene, Arten, Biotope) und Aspekte (Komposition, Struktur, Vielfalt) umfasst. Etwa 70 Prozent aller Tier- und Pflanzenarten finden sich in den 17 sogenannten Megadiversitätsländern, zu denen beispielsweise Brasilien zählt (vgl. Zebisch, 2004: 24).

Ökosysteme erfüllen eine Vielzahl von für den Menschen essentiellen Funktionen, z.B. stellen sie Nahrungsmittel und Energie bereit und haben großen Einfluss auf die biogeochemischen Prozesse der Erde (vgl. IPCC, 2002: 3). Den wirtschaftlichen Wert der weltweiten Ökosystemdienstleistungen schätzt die Internationale Naturschutzunion (International Union for Conservation of Nature– IUCN) auf 16 bis 64 Billionen US-Dollar jährlich. Die Wertverluste, die sich aus dem Wegfall der Dienstleistungen ergeben, werden auf mehrere 100 Milliarden Euro jährlich beziffert (vgl. BMU, ohne Datum b: 2-3). In den vergangenen Jahrzehnten hat der Großteil der Ökosysteme und der damit verbundenen Ökosystemdienstleistungen durch menschliches Handeln große Schäden genommen. Die derzeitige Aussterberate von Arten liegt um das 100- bis 1000-fache über der natürlichen Rate, und auch die genetische Vielfalt innerhalb der Arten nimmt weltweit stark ab (vgl. BMU, 2007: 14).

Veränderungen im globalen Klimasystem einschließlich der Zunahme plötzlicher dramatischer Klimaereignisse erhöhen den Druck auf die Biodiversität. Durch menschliche Aktivitäten sind die atmosphärischen Konzentrationen von Treibhausgasen seit 1750 enorm gestiegen. Der damit einhergehende Klimawandel beeinflusst direkt und indirekt die Funktionen einzelner Organismen sowie die Strukturen, Funktionen und Verteilung von Ökosystemen und modifiziert Populationen (vgl. IPCC, 2002: 3f.). Die Produktivität einzelner Arten könnte sich zwar durch den Klimawandel steigern, aber insgesamt ist ein Verlust einer hohen Anzahl an Arten sowie der genetischen Vielfalt und von Ökosystemen wahrscheinlich (s. Abbildung 1). Gleichzeitig bringen Veränderungen der Ökosysteme Rückwirkungen auf das Klima mit sich, da die Biosphäre Teil des Klimasystems ist (vgl. Brühl, 2002: 4f.). Laut Herold et al. (2001: ii) beeinflussen terrestrische Ökosysteme das Klima vor allem über die Kohlenstoffaufnahme und -freisetzung, Albedo[4]und Strahlungsbilanz, den Wasserkreislauf und Emissionen weiterer Treibhausgase wie Methan und Lachgas.

Abbildung1: Vegetationsrückgang durch Klimaerwärmung

(Quelle: Knauf, 2001: 15)

Wälder verfügen innerhalb der terrestrischen Ökosysteme über die umfassendste biologische Vielfalt (vgl. Herold et al., 2001: vii). Sie speichern derzeit weltweit mehr CO2als in der Atmosphäre vorhanden ist und stellen somit das wichtigste Landökosystem im Hinblick auf den Klimawandel dar (vgl. Dutschke/Wolf, 2007: 4; Freibauer/Schulze, 2004: 1). Durch den Wiederaufbau von bereits zerstörten Wäldern und durch eine nachhaltige Waldwirtschaft können zusätzlich große Mengen an Treibhausgasemissionen aus der Atmosphäre herausgefiltert werden (vgl. Bemmann/Hasenkamp, 2003: 481ff.). Der globalen Waldpolitik kommt dementsprechend eine entscheidende Rolle sowohl für den Erhalt der biologischen Vielfalt als auch für die Eindämmung des Klimawandels zu, vor allem in (sub-)tropischen Regionen. Verschiedene Studien – etwa der „Stern-Report“ (2006) – belegen, dass die Reduzierung der weltweiten Entwaldung und der Wiederaufbau von Waldökosystemen kostengünstige Beiträge zum Klimaschutz darstellen (vgl. auch Deutscher Bundestag, 2008b: 1). Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) (2011: 3, 14f.) benennt die Land- und Forstwirtschaft vor diesem Hintergrund als eines von drei zentralen Transformationsfeldern mit Blick auf den Übergang der heutigen Weltgesellschaft zu Klimaverträglichkeit.

Trotz der großen Bedeutung der Wälder für den Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels stehen derzeit nur etwa zehn Prozent der weltweiten Waldökosysteme unter Schutz. Vor allem in Entwicklungsländern ist der effektive und andauernde Erhalt der Gebiete nicht gesichert. Jährlich gehen etwa 13 Millionen Hektar Waldfläche verloren, mit einer Steigerungsrate von 0,2 Prozent pro Jahr (vgl. BMU, 2007: 101; FAO, 2007: ix). Die weltweite Entwaldung ist derzeit für etwa 20 Prozent der menschlichen Treibhausgasemissionen verantwortlich und stellt somit hinter der Energieproduktion die zweitgrößte Quelle für solche Emissionen dar. Die großflächige Abholzung tropischer Wälder führt auch zu einer verminderten Evaporation und damit zur Störung der atmosphärischen Zirkulation, was den Klimawandel verschärft (vgl. Dutschke/Wolf, 2007: 7f.; Mahrenholz/Georgie, 2004: 15). Zudem beeinflusst die mit der Entwaldung einhergehende Veränderung biologischer Einheiten und biogeochemischer Prozesse die natürlichen klimastabilisierenden Fähigkeiten der Ökosysteme nachhaltig. So verändern Artenreichtum und -zusammensetzung unddie Einwanderung nicht-heimischer Arten Funktionen wie die Kohlenstoffspeicherung (vgl. BMU, ohne Datum b: 1; FAO, 2007: ix; Herold et al., 2001: iif.).

Freibauer und Schulze (2004: 1) verweisen vor diesem Hintergrund auf Modelle, die zeigen, dass die Senkenfunktion der Wälder in den nächsten Jahrzehnten abnehmen oder sich sogar zu einer Quelle für Kohlenstoff umkehren könnte. Die Versteppung der Regenwälder wird als ein Kippelement (tipping point) im Klimasystem angesehen: Sobald ein bestimmter Schwellenwert überschritten wird, könnte das System – begünstigt z.B. durch Landnutzungswandel – kippen und ein Prozess angestoßen werden, der nicht mehr gestoppt oder rückgängig gemacht werden kann. Die oben beschriebenen Rückkopplungseffekte machen eine ‚Savannisierung’ der Regenwaldregionen wahrscheinlich (vgl. Bals et al., 2008: 37f.).

Die Übernutzung von Waldressourcen kann politische, institutionelle und marktbedingte Ursachen haben. Die Gründe liegen oftmals außerhalb des Forstsektors, weshalb Lösungen auf verschiedenen Ebenen erzielt werden müssen, um dem Problem begegnen zu können. Der Schutz der Wälder und damit verbunden der Erhalt der biologischen Vielfalt und die Eindämmung des Klimawandels können aber nur bei entsprechendem politischen Willen und einer großen Handlungsbereitschaft aller relevanten Akteure gelingen (s. hierzu vertiefend Kapitel 5). Der Wille und die Handlungsbereitschaft hängen wiederum von der Ökonomie des Problems, insbesondere von der Verteilung der Kosten und des Nutzens, sowie dem Design der Verträge ab. Im Folgenden wird dargestellt, welche Schritte die Staatengemeinschaft in den vergangenen Jahrzehnten unternommen hat, um den Schutz und die nachhaltige Nutzung der Wälder über internationale Vereinbarungen sicherzustellen.

2.3Ergebnisse internationaler waldpolitischer Verhandlungen

Die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development– UNCED), die 1992 in Rio de Janeiro stattfand, „galt als beispielloses und bis dato bedeutendstes Ereignis globaler Um