El derecho de propiedad y la Constitución mexicana de 1917 E-Book

Emilio Rabasa Estebanell

• Herausgeber: Fondo de Cultura Económica
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Historia
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2017

Seitenzahl: 365

Beschreibung

Texto inédito de Emilio Rabasa Estebanell (1856-1930), escrito en abril de 1917, que realiza una crítica jurídica del régimen de propiedad establecido en el artículo 27 de la Constitución de Querétaro. La edición es presentada por el Ministro Luis María Aguilar, cuenta con un prefacio de Tania Rabasa y dos estudios introductorios: uno del ministro José Ramón Cossío y otro de José Antonio Aguilar Rivera.

Leseprobe

EMILIO RABASA ESTEBANELL (1856-1930) fue un ilustre jurista, escritor y político. Maestro fundador de la Escuela Libre de Derecho —y rector de ésta antes de su muerte—, sus aportaciones al derecho y sus reflexiones sobre la historia y la sociedad mexicana lo han convertido en un referente obligado para múltiples disciplinas. Entre sus principales publicaciones destacan El artículo 14. Estudio constitucional (1906), La Constitución y la dictadura. Estudio sobre la organización política de México (1912) y La evolución histórica de México (1920).

JOSÉ ANTONIO AGUILAR RIVERA es doctor en ciencia política por la Universidad de Chicago y profesor-investigador en la División de Estudios Políticos del CIDE. Ha escrito libros y artículos sobre teoría política e historia constitucional y política de México y América Latina. También ha publicado trabajos sobre los intelectuales y el debate en torno al multiculturalismo en México y los Estados Unidos. Entre sus obras publicadas por el FCE se encuentran La geometría y el mito. Un ensayo sobre la libertad y el liberalismo en México 1821-1970 (2010) y Ausentes del universo. Reflexiones sobre el pensamiento político hispanoamericano en la era de la construcción nacional, 1821-1850 (2012). También editó los volúmenes Las elecciones y el gobierno representativo en México (1810-1910) (2010), La espada y la pluma. Libertad y liberalismo en México, 1821-2005 (2011) y Aire en libertad. Octavio Paz y la crítica (2015).

SECCIÓN DE OBRAS DE HISTORIA

EL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA CONSTITUCIÓN MEXICANA DE 1917

EMILIO RABASA ESTEBANELL

El derecho de propiedady la Constituciónmexicana de 1917

Edición JOSÉ ANTONIO AGUILAR RIVERA

Primera edición, 2017 Primera edición electrónica, 2017

Diseño de portada: Teresa Guzmán Romero Imagen: Venustiano Carranza y la Constitución de 1917 (1967), de Jorge González Camarena, óleo y acrílico sobre fibra de vidrio, 530 × 600 cm. Museo Nacional de Historia Reproducción autorizada por el Instituto Nacional de Antropología e Historia.

D. R. © 2017, Suprema Corte de Justicia de la Nación Av. José María Pino Suárez, 2; 06065 Ciudad de México www.scjn.gob.mx

D. R © 2017, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. Carretera México-Toluca, 3655; 01210 Ciudad de México www.cide.edu

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ISBN 978-607-16-4919-5 (ePub)

Hecho en México - Made in Mexico

ÍNDICE

El Poder Judicial de la Federación en el devenir constitucional de México. 100 Aniversario de la Constitución de 1917, ministro Luis María Aguilar MoralesPresentación, José Antonio Aguilar RiveraPrefacio. Encuentros y desencuentros intergeneracionales en torno al derecho de propiedad en México, Tania Rabasa Kovacs1. La visión liberal del derecho de propiedad en México2. La concepción social del derecho de propiedad en México3. ¿Qué definición de los derechos de propiedad para el México del siglo XXI?El artículo 27: entre la civilización y la revolución, José Ramón Cossío Díaz1. La solicitud hecha a Emilio Rabasa2. Marco jurídico petrolero de 1884 a 19163. Origen y desarrollo de las empresas petroleras de Weetman Pearson en México4. Creación del nuevo artículo 27 constitucional5. Estudio jurídico de Emilio Rabasa6. Naturaleza y alcance del estudio de Emilio RabasaLa imposición legal de la tiranía. Emilio Rabasa, el derecho de propiedad y la Constitución de 1917, José Antonio Aguilar Rivera1. El “almodrote” de Querétaro: la Constitución de 1917 y sus enemigos2. El “estudio fantasma” de Emilio Rabasa sobre el artículo 273. Rabasa y el liberalismo mexicano4. Conclusión

EL DERECHO DE PROPIEDADY LA CoNSTITUCIÓN MEXICANA DE 1917

  1. El derecho de propiedad en general2. La propiedad del subsuelo y los contratos vigentes3. Capacidad legal de las compañías y de los extranjeros para adquirir y poseer bienes raíces4. Recursos legales contra los preceptos de la Constitución5. La intervención diplomáticaAnexo. Artículo 27Bibliografía1. Archivos2. Obras

EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN EL DEVENIR CONSTITUCIONAL DE MÉXICO100 Aniversario de la Constitución de 1917

MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES*

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Ley Suprema de la Unión, el eje rector de las instituciones, de las políticas públicas y de las reglas de convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad. Su contenido y sus principios, edificados sobre la base de las ideologías que han marcado el devenir de nuestra nación después de consumada la Independencia y de aquellas que detonaron la Revolución, están próximos a cumplir 100 años. Éste es un acontecimiento propicio para reflexionar sobre su evolución a lo largo del siglo XX y los primeros años del siglo XXI, con el fin de plantear una visión prospectiva del constitucionalismo en nuestro sistema jurídico.

Al ser la Constitución el gran legado cultural de la Revolución de 1910, conmemorar su promulgación representa la confirmación de que los anhelos del pueblo de México se concretan permanentemente en el respeto y la protección de los derechos humanos, y en la modernización de las instituciones fundamentales; así, también constituye una oportunidad para ratificar nuestro compromiso inalterable con la libertad, la justicia y las exigencias históricas de la sociedad.

La relevancia de este acontecimiento llevó a que el 5 de febrero de 2013 los representantes de los tres poderes de la Unión firmaran el Acuerdo para la Conmemoración del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;1 por ello se conformó la Comisión Organizadora del Poder Judicial de la Federación para los Festejos del Centenario, orientada de manera preponderante a identificar y relacionar los sucesos, las acciones, los personajes y los documentos jurídicos y jurisdiccionales que marcaron el rumbo de la nación mexicana durante el siglo XX, así como la manera en que éstos perfilan y definen al Poder Judicial de la Federación como una institución fundamental en el proceso continuo de construcción del Estado de Derecho en México.

Con esos compromisos, los trabajos que el Poder Judicial de la Federación ha programado para celebrar el centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos están dedicados a explicar, desde la perspectiva de la administración de justicia federal, la manera en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los tribunales del Poder Judicial de la Federación contribuyen a la consolidación del orden constitucional de nuestro país.

En consecuencia, es preciso reconocer que nuestras instituciones jurídicas y políticas se encuentran actualmente en una etapa de transición significativa. A lo largo de sus casi 100 años el texto original de nuestra Constitución se ha ido modificando para adecuarse a los nuevos tiempos, a las nuevas circunstancias y a las exigencias históricas de la sociedad. Se han ampliado los derechos individuales, se han reconocido los derechos colectivos, se han establecido mecanismos para su defensa, se ha adecuado la relación entre el Estado y una sociedad cada vez más plural, diversa y compleja, sin que ello hubiera significado la modificación de sus principios o directrices esenciales. México es una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta por estados libres y soberanos.

Como garante del orden constitucional, al Poder Judicial de la Federación le corresponde aportar elementos que permitan a la sociedad participar activamente en el proceso de construcción de la nueva cultura jurídica, en torno a la propia norma fundamental y los principios que establece, con lo que, sin duda, se refuerza la finalidad última de la Judicatura Federal: la protección más amplia de la persona y la salvaguarda de sus derechos.

En el México actual el texto constitucional se reafirma como la guía para seguir edificando el país que anhelamos para las generaciones presentes y futuras. La Constitución es la hoja de ruta de la nación, el pacto duradero de nuestra vida institucional y el soporte de nuestra convivencia social, y como norma suprema a ella debe ajustarse y someterse toda norma que se genere dentro de su ámbito general de aplicación. De igual forma, es necesario ratificar día con día nuestra convicción para que, al amparo de la supremacía constitucional, consolidemos el país de justicia y libertad que el pueblo merece.

Con estas bases, para propiciar el conocimiento, difusión y reflexión de nuestra Carta Magna, así como su historia y aplicación por el Poder Judicial de la Federación, tengo el agrado de poner a disposición del público en general un conjunto de publicaciones —obras conmemorativas, compilaciones, estudios monográficos y facsimilares— que, sin duda, resultarán de gran interés y provecho.

PRESENTACIÓN

El texto de Emilio Rabasa Estebanell sobre el derecho de propiedad y la Constitución de 1917 que se presenta aquí se mantuvo inédito por 100 años. Más tiempo que lo que duró el régimen posrevolucionario en México. Su descubrimiento en 2015 marca un hito por varias razones. Coincidió, por poco tiempo, con el centenario de la Carta Magna que aún rige al país. En casi un siglo de existencia la Constitución ha sido reformada en innumerables ocasiones y casi la mitad de sus artículos han sufrido modificaciones. Desde 1992 la Constitución ha experimentado cambios significativos. En 2013 la reforma energética tocó uno de los pilares del nacionalismo revolucionario: el petróleo. Pocos años después salió a la luz el estudio de Rabasa, en el que critica las disposiciones de la Constitución de 1917 que modificaron sustantivamente los derechos de propiedad en México. No podía ser más pertinente el texto.

Durante muchas décadas se creyó que Emilio Rabasa, uno de nuestros mayores constitucionalistas, había evitado analizar a profundidad el texto constitucional de Querétaro. En los 10 años que vivió en México después del exilio hizo algunas alusiones en las clases que dictaba en la Escuela Libre de Derecho y publicó algunos trabajos breves o periodísticos sobre aspectos formales de la Constitución, pero evitó juzgar ideológicamente a la Carta de Querétaro. Es claro que Rabasa no quiso criticar esta dimensión de la Constitución de 1917 como parte de un entendimiento no escrito que le permitió regresar del exilio en los Estados Unidos en 1920.

Los historiadores sabían, sin embargo, que en abril de 1917 el jurista había redactado, a petición del petrolero inglés Weetman Pearson, un estudio legal del artículo 27 de la Constitución recién promulgada entonces. No se sabía nada del contenido de ese texto. La imposibilidad de hallar el escrito llevó a Charles A. Hale a bautizarlo como el “estudio fantasma” de Rabasa. Hasta ahora sólo podíamos especular sobre su contenido.

El descubrimiento del “estudio fantasma” nos obliga a mirar con una luz distinta tanto a Emilio Rabasa como a la Carta Magna que, ahora sabemos, criticó acerbamente. Su contenido nos obliga a reconsiderar los derroteros del constitucionalismo mexicano posrevolucionario. Sobre todo cuando muchos de los cambios que sufre el texto constitucional, particularmente desde 1992, parecen ir en la dirección que el jurista señalaba en 1917. En muchos aspectos la Constitución de 1917 ha sido parcialmente liberalizada: el campo, la relación con la Iglesia, el petróleo, etc.1 Que una vez más analicemos esos cambios demuestra que el texto de Emilio Rabasa es tan vigente en la actualidad como cuando fue escrito.

Supe de la existencia del “estudio fantasma” porque en 2014 el ministro José Ramón Cossío y Jesús Silva-Herzog Márquez me invitaron a participar en un proyecto colectivo sobre algunos juristas eminentes y la Constitución de 1917. Yo escribiría un ensayo sobre Emilio Rabasa. Después de hacer el recuento de los textos conocidos del jurista sobre la Carta de Querétaro, quedaba como una gran interrogante sin responder: el estudio legal sobre el artículo 27 que estaba desaparecido, ¿qué diría?

Tania Rabasa Kovacs —tataranieta de Emilio Rabasa— y yo iniciamos las pesquisas para hallar el documento perdido. Tania lo buscó infructuosamente en los papeles familiares, mientras que yo indagaba con estudiosos del periodo. Finalmente, en octubre de 2015 el “estudio fantasma” reapareció en el archivo de William F. Buckley Sr. que custodia la biblioteca Nettie Lee Benson de la Universidad de Texas en Austin. El hallazgo, que nos produce una gran satisfacción, reviste la mayor importancia no sólo para los historiadores políticos y del derecho, sino para un país que se encuentra inmerso en un proceso de cambio normativo y legal de muy vastos alcances.

El estudio de Rabasa sobre el derecho de propiedad y la Constitución de 1917 está precedido por un texto de Tania Rabasa que reflexiona sobre el diálogo crítico entre cuatro generaciones de la familia Rabasa en torno a una misma cuestión: los derechos de propiedad. Su experiencia en el sector energético, tanto en la industria petrolera como en la eléctrica, le brinda una perspectiva privilegiada para analizar los argumentos sostenidos a lo largo de un siglo por varios integrantes de su familia paterna: Emilio Rabasa Estebanell, Óscar Rabasa, Emilio O. Rabasa, Emilio Rabasa Gamboa y la propia Tania Rabasa Kovacs. La de los Rabasa es, en cierto sentido, la historia de México. Y que los ciclos familiares, como los de la nación, parezcan regresar a su punto de inicio es muy revelador de nuestra condición.

Para entender el contexto histórico y los temas centrales del estudio de Emilio Rabasa, José Ramón Cossío realiza un estudio introductorio en el cual analiza el contexto jurídico del texto de Rabasa; da cuenta del marco jurídico y regulatorio en materia de propiedad, antes y después de la Revolución; y realiza un análisis jurídico crítico de los argumentos propuestos por el autor.

En un segundo estudio introductorio José Antonio Aguilar Rivera da cuenta del clima de opinión en el cual Rabasa escribió su texto; explica el contexto histórico y la circunstancia personal del autor, y proporciona una perspectiva distinta sobre el alegato crítico del artículo 27 de Emilio Rabasa. El ensayo analiza la importancia de ese texto para repensar el pensamiento del jurista en su conjunto.

Estoy en deuda con numerosas personas que, de manera directa e indirecta, participaron en el hallazgo del famoso “estudio fantasma” de Rabasa. En primer lugar, con Tania Rabasa Kovacs (mi cómplice en el descubrimiento del estudio “fantasma”). Jaime del Arenal autenticó el documento y formuló importantes observaciones. La ayuda de José Montelongo y Michael O. Hyronimous, en la Biblioteca Nettie Lee Benson, fue imprescindible para encontrar el escrito en los archivos. Manuel Patiño, mi asistente de investigación, realizó la transcripción del texto e hizo observaciones editoriales pertinentes. También agradezco a Esteban González, Eric Noé Jiménez Valerio, José Ramón Cossío, Jesús Silva Herzog-Márquez, Israel Arroyo, Aurora Gómez, Karen Kovacs, Paul Garner, Diana Mejía, Ángel Alvarado, Ignacio Marván, Aurora Cano Andaluz, Julio Manuel Martínez Rivas, Javier Garcíadiego Dantán y María del Rayo González. El hallazgo fue posible gracias a una beca del Programa de Estancias Cortas de Investigación en la Colección Latinoamericana Nettie Lee Benson de la Universidad de Texas en Austin y la Secretaría de Relaciones Exteriores, en octubre de 2015. Deseo agradecer también a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su apoyo para hacer posible este libro, al igual que al Fondo de Cultura Económica y a mi institución de adscripción, el CIDE. El escrito se reproduce con el permiso de la Universidad de Texas en Austin.

JOSÉ ANTONIO AGUILAR RIVERA

Tepoztlán, marzo de 2016

PrefacioENCUENTROS Y DESENCUENTROS INTERGENERACIONALES EN TORNO AL DERECHO DE PROPIEDAD EN MÉXICO

TANIA RABASA KOVACS*

Estoy sumamente agradecida con José Antonio Aguilar por invitarme a escribir el prefacio al —hasta ahora inédito— texto de mi tatarabuelo, Emilio Rabasa Estebanell, El derecho de propiedad y la Constitución mexicana de 1917. Me atrajo su invitación por un doble motivo. Primero, porque los derechos de propiedad juegan un papel clave en el ámbito al que me he dedicado: el sector energético; y, segundo, porque me permitió descubrir un hilo conductor entre varias generaciones de una familia, siendo yo el último eslabón de la cadena. Con un par de diferencias frente a las generaciones de juristas que me precedieron: primera, mi formación en las ciencias sociales y las humanidades —economía, ciencia política y filosofía—; y, segunda, soy mujer.

Respecto de mi primera motivación, existen múltiples estudios sobre las implicaciones de la definición de los derechos de propiedad en el desarrollo económico.1 Diversos autores enfatizan distintos mecanismos, pero todos coinciden en que estructuras de propiedad claramente definidas y efectivamente protegidas incentivan la inversión productiva, la cual deriva en crecimiento económico.2 ¿Cómo definir los derechos de propiedad para incentivar la inversión productiva? ¿Qué facultades requiere el Estado para garantizar y proteger la propiedad privada? Las respuestas a estas interrogantes son centrales para el desarrollo de los países y, particularmente, para aquellos ricos en recursos naturales, como es el caso de México: el cuarto productor y el tercer exportador de crudo en el continente americano3 y el cuarto proveedor de esta materia prima hacia los Estados Unidos.4 Por eso entender cómo ha evolucionado la definición de los derechos de propiedad en nuestra Carta Magna es una pieza clave para responder por qué no hemos logrado transformar nuestra riqueza petrolera en altos niveles de bienestar para las mayorías.

En lo que toca al ejercicio autobiográfico, después de revisar los escritos de mis antepasados, considero que la mejor manera en que puedo enriquecer esta valiosa publicación es esbozando —a la luz del desarrollo del sector energético nacional— la evolución de los derechos de propiedad en México mediante los textos de tres generaciones de juristas mexicanos pertenecientes a una misma familia. Se trata de Los derechos de propiedad y la Constitución mexicana de 1917, escrito por Emilio Rabasa Estebanell en 1917; “Estudio constitucional sobre la expropiación decretada contra las compañías petroleras en México”,5 “La legitimidad internacional de la expropiación petrolera”6 y “La indemnización en la expropiación petrolera”,7 escritos en 1938 por Óscar Rabasa Llanes, y de la publicación de los textos de este último autor en el libro La expropiación petrolera,8 editado en 1974 por Emilio Óscar Rabasa.

Estructuré este texto en tres apartados. El primero parte de una doble premisa. La regulación jurídica del sector de los hidrocarburos desempeña un papel determinante en relación con el impacto —de ese sector— en el desarrollo de un país petrolero como lo es México; y la definición de los derechos de propiedad es la piedra angular de dicha regulación. En el estudio que es objeto de la presente publicación, mi tatarabuelo —Emilio Rabasa Estebanell— justifica el régimen de propiedad establecido en el artículo 27 de la Constitución de 1857 y critica la modificación del mismo artículo en la Constitución de 1917 por considerar que este cambio desprotegía la propiedad privada en México y podría afectar el desarrollo del sector petrolero nacional. Independientemente del sentido subjetivo que guiara a Rabasa Estebanell al escribir su texto y de la naturaleza de su argumentación jurídica, rescato, en la conclusión de este prefacio, su concepción filosófica del derecho de propiedad: una concepción liberal y —contemplada desde el siglo XXI— contemporánea.

En el segundo apartado afirmo que, en contraste con mi tatarabuelo, mi bisabuelo —Óscar Rabasa Llanes— y mi abuelo —Emilio Óscar Rabasa— defienden la visión redistributiva del régimen de propiedad instituida en la Constitución de 1917, a la luz de la cual justifican la expropiación petrolera.

En el tercer y último apartado destaco que el ejercicio autobiográfico realizado en este prefacio me llevó a reconocer que los encuentros y desencuentros entre mis antepasados —en torno al derecho de propiedad— no solamente reflejan las tensiones entre los mexicanos del régimen liberal del siglo XIX y los del régimen revolucionario del siglo XX, sino que subsisten hasta la actualidad. El dar a conocer el estudio de 1917 de Emilio Rabasa Estebanell —a casi 100 años de la entrada en vigor de la Carta Magna de Querétaro, a más de 75 años de la expropiación petrolera y en el contexto de la Reforma Constitucional en materia energética de 2013— permite señalar y, sobre todo, espero que debatir un importante pendiente histórico: definir los derechos de propiedad a partir de la realidad social del México del siglo XXI y del desarrollo económico que queremos para nuestro país en un entorno mundial con cambios disruptivos en todos los ámbitos.

1. LA VISIÓN LIBERAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN MÉXICO

Durante los primeros años del Porfiriato, cuando las empresas petroleras inglesas y estadunidenses se establecieron en el país y empezaron a producir crudo.9 En 1910 se obtuvieron alrededor de tres millones de barriles anuales de petróleo, mientras que en 1911 esa cifra se cuadruplicó.10 Al mismo tiempo que la producción en México aumentaba, el precio internacional del crudo se incrementaba y, con ello, el valor de la producción nacional crecía. La protección de los derechos de propiedad desempeñó un papel central en el desarrollo inicial de la industria petrolera mexicana.

En el texto El derecho de propiedad y la Constitución de 1917 Emilio Rabasa Estebanell señala la importancia del derecho de propiedad en el desarrollo de los países más avanzados:

En los últimos 25 siglos, por lo menos, la evolución ha venido realizándose en el mundo civilizado dentro de un hecho fundamental que da a todo el Derecho una unidad permanente: porque ha sido la base del estado social; este hecho es la propiedad. Los legisladores romanos la hicieron alma del Derecho, y a juzgar por la generalidad de su adopción en todos los pueblos y por su vitalidad persistente, debe afirmarse que es absolutamente indispensable para la vida de las sociedades y para el desenvolvimiento de la civilización. El progreso moral de los pueblos ha impuesto modificaciones en la propiedad, ya en el sujeto, ya en el objeto, ya en la extensión; pero ganando siempre en firmeza, en materia y en amplitud […].11

En el caso de México, Rabasa considera que los derechos de propiedad se encontraban garantizados y protegidos en la Carta Magna, ya que la Constitución de 1857 hacía “inviolable el derecho de propiedad”, tanto por la declaración directa en el artículo 27 como por el recurso de amparo al que estaba sujeto:

En México, la Constitución federal de 1857, limitadora de la acción del Poder Legislativo en la Federación y los estados, hace inviolable el derecho de propiedad, no sólo en la declaración directa de su artículo 27, sino en el 14, el 16 y en muchos más que lo protegen por el procedimiento superior del recurso de amparo contra cualquier acto de autoridad que lo viole, aunque la autoridad sea la más alta, y hasta contra las leyes que lo restrinjan, aunque procedan del Congreso Federal […] Así, la propiedad en México ha tenido las garantías necesarias de respeto y de estabilidad contra los abusos o ligerezas del Poder público, y las seguridades contra la codicia privada que el orden social exige.12

Rabasa concluye sobre la protección de los derechos de propiedad en la Constitución de 1857: “La propiedad en México, tuvo hasta 1910, toda la amplitud, la firmeza y la seguridad que puede exigirse al pueblo más culto de la tierra”.13

Mientras que el artículo 27 de la Constitución de 1857 constaba de dos párrafos, el nuevo artículo de la Constitución de 1917 consideraba detalles que para Rabasa no debieron incluirse en el texto constitucional:

La Constitución mexicana [de 1857] no hablaba en su breve artículo 27 de la propiedad sino para garantizarla contra el atentado del poder o de las autoridades. Ese artículo, bajo el mismo número, se sustituye en la nueva [Constitución] con todo un tratado14 que cambia las bases de la propiedad del suelo, del subsuelo y de las aguas.15

En su análisis del nuevo artículo 27 argumenta Rabasa que éste tiene un impacto negativo tanto en el sujeto como en el objeto de los derechos de propiedad, ya que niega la capacidad de adquirirla a extranjeros y limita su extensión. Más importante aún, considera que el nuevo artículo desprotege a la propiedad pues, al otorgarle al gobierno gran discrecionalidad, establece la arbitrariedad en el texto constitucional, destruyendo así “la base de la propiedad, que es la seguridad de su firmeza”.16

Por su impacto en el sector energético, resalto cuatro conceptos del artículo 27 de la Constitución de 1917 que criticó Rabasa: la indefinición de “modalidades de interés público” y de “utilidad pública”, la indemnización y la anulación del recurso de amparo. En cuanto al primer concepto, Rabasa considera que vulnera la propiedad privada, ya que ésta queda sujeta a las modalidades de interés público y “dentro de estas elásticas medidas cabe toda modalidad, que estará siempre dentro de la Constitución”.17

Respecto de la causa de utilidad pública, Rabasa afirma que:

se anula, en el mismo artículo que la establece, porque éste declara, desde luego, que los motivos enumerados para tomar la propiedad privada se consideran de utilidad pública, y tanto el ser constitucionales, como su amplitud ilimitada, imposibilitan el recurso de amparo y todo otro medio de defensa por la vía judicial. No obstante esa amplitud, todavía el Congreso Federal y las legislaturas de los estados reciben la facultad de determinar los casos “en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada”, y es bien sabido que una legislatura elabora una ley en dos horas cuando en ello hay interés. El procedimiento es sencillo y brutal: la autoridad administrativa hace la declaración de utilidad pública; no se provee recurso alguno contra una declaración ilegal o injusta.18

En cuanto a la indemnización, Rabasa afirma: “Ya no se requiere como condición para expropiar la previa indemnización que exigía la Constitución de 1857. La nueva pide simplemente que se haga el apoderamiento de la propiedad privada mediante indemnización”.19 Además: “El precio se fija por el valor catastral de la propiedad aumentada en 10 por ciento. Fuera de que el valor catastral no puede nunca estimarse igual al valor de comercio, es absurdo tomarlo como base para fijar la indemnización”.20 Así, concluye Rabasa, “la garantía declarada en favor de la propiedad individual queda burlada en sus dos condiciones de utilidad pública e indemnización”.21

Finalmente, respecto del recurso de amparo, Rabasa sostiene que éste deja de ser una protección pues se vuelve improcedente:

[…] la Constitución ha puesto en el artículo 27, que garantiza el derecho individual del Estado, la facultad y aun la obligación de violar los artículos que garantizan los derechos del verdadero individuo. En las disposiciones que ordenan la ejecución inmediata de una medida atentatoria, la retroactividad no tiene remedio, el recurso de amparo que se intente no tendrá base y los tribunales resolverán en contra y legalmente la improcedencia.22

Por ende, “hay que concluir que el recurso de amparo no tiene importancia legal efectiva como defensa de la propiedad contra los preceptos de la nueva Constitución”.23

El nuevo artículo 27 —argumenta Rabasa— no sólo destruye la base de la propiedad, sino que también es demagógico y va contracorriente del derecho internacional:

La nueva Constitución mexicana no podía ser protectora de los derechos individuales porque su espíritu es anticapitalista y antiextranjerista. Como enemiga del capital es hostil al derecho de propiedad y radicalmente socialista […] Y esto se impone en la constitución de un pueblo que no es ni socialista ni antiextranjerista, por medio de una presión encaminada a forzar el estado social en un cambio de condición radical […].24

La solicitud de Weetman Pearson a Rabasa —para que analizara el artículo 27 de la Constitución de 1917— revela la inquietud de los petroleros extranjeros, como el propio Pearson, respecto de las consecuencias del nuevo texto constitucional en materia de propiedad privada. Si bien la modificación al artículo 27 no afectó en ese momento la producción petrolera del país, ello se debió más bien a que la debilidad de los gobiernos revolucionarios impidió que esas modificaciones al marco legal se pusieran en práctica. Sin embargo, eventualmente la producción petrolera de México se reduciría notablemente y el país llegaría, incluso, a convertirse durante algunos años en importador neto de petróleo.25

2. LA CONCEPCIÓN SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN MÉXICO

Con el presidente Lázaro Cárdenas el Estado se convirtió en el principal agente de desarrollo del país. El proyecto de industrialización cardenista le asignó al petróleo un papel fundamental en el progreso y el crecimiento económico de México: proporcionar la energía barata que el país demandaba. En lo sucesivo, los energéticos serían la palanca del desarrollo industrial del país:

palanca para atrás, estimulando la producción de todo tipo de insumos —bienes y servicios— que demandaba la producción de un barril de crudo y la generación de un kilovatio de energía eléctrica y, también, palanca para adelante: aprovechando y transformando internamente los barriles de crudo y los kilovatios generados para producir todo tipo de mercancías y de servicios para el mercado interno e, incluso, el de exportación.26

Los elementos que caracterizaron al Estado mexicano durante el cardenismo y que se consolidarían más tarde —el creciente intervencionismo estatal y la necesidad de energía barata— alcanzaron un punto culminante en la decisión de expropiación a las empresas petroleras por parte del presidente Cárdenas el 18 de marzo de 1938. Las empresas expresamente mencionadas en el decreto expropiatorio27 se inconformaron, promoviendo juicios de amparo en los que señalaban como autoridades responsables a la Secretaría de Economía Nacional y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Eduardo Suárez, secretario de Hacienda en turno, le encomendó la defensa jurídica de la expropiación petrolera a su jefe del Departamento Jurídico, Óscar Rabasa, quien escribió: “Estudio constitucional sobre la expropiación decretada contra las compañías petroleras en México”, “La legitimidad internacional de la expropiación petrolera” y “La indemnización en la expropiación petrolera”. El primero fue publicado por la editorial El Mundo en junio de 1938, y los otros dos se publicaron parcialmente en la revista Hoy, en septiembre y octubre de 1938.

En dichos estudios el funcionario planteó los antecedentes de la expropiación —la negativa de las empresas petroleras a aceptar el laudo de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje para implementar nuevas condiciones de trabajo— y analizaba el amparo promovido por esas empresas contra la expropiación. Para rebatir cada uno de los argumentos de las compañías petroleras, Rabasa realizó una revisión detallada del origen y fundamento de la facultad de expropiar en la legislación mexicana,28 así como en la legislación extranjera. Dicha revisión abarcó un análisis de los sujetos facultados para ejercerla, la delegación de esa facultad, los bienes susceptibles de ser expropiados y los términos de la indemnización de los mismos. La conclusión a la que llegó es que la expropiación se ajustaba “no sólo a las normas constitucionales vigentes en México, sino a los principios de Derecho generalmente aceptados”.29 De ahí que el “Gobierno mexicano está plenamente capacitado para expropiar la propiedad privada, mobiliaria e inmobiliaria y en todas sus formas, por causa de utilidad pública y mediante indemnización”.30

En los textos a los que hemos hecho referencia la visión de Óscar Rabasa —en torno al derecho de propiedad— se contrapone a la que defendió su padre. Las principales críticas planteadas por Emilio Rabasa Estebanell al artículo 27 de la Constitución de 1917, en el año de su expedición, se convierten dos décadas más tarde en loas al mismo artículo constitucional en los argumentos desarrollados por su hijo para justificar la expropiación petrolera.

Mientras que Rabasa Estebanell sostiene que la Constitución de 1917 anula la base de los derechos de propiedad, Óscar Rabasa considera que: “en completa armonía con [las] tendencias modernas de derecho público universal la nación mexicana en su Constitución no solamente no destruye el concepto de propiedad privada sino que lo reconoce y lo garantiza”.31

En contraste con su padre, para Óscar Rabasa el artículo 27 de la Constitución de 1917 —lejos de representar un retroceso histórico— introdujo un concepto de avanzada sobre el derecho de propiedad:

No se puede concebir que el Constituyente de Querétaro, que incorporó en el texto de la Ley fundamental la ideología de la Revolución mexicana, haya querido retroceder respecto de la legislación anterior, sino todo lo contrario, se comprende que quiso avanzar en el terreno ideológico. Pretendió borrar el concepto clásico que establecía el derecho de propiedad como una facultad absoluta, intocable, sustituyéndolo por el concepto que reconoce la propiedad privada como función social, de tal manera que la propiedad privada no fuese derecho exclusivo de un individuo, sino un derecho subordinado de bienestar colectivo. Y si esto es así, es una inconsecuencia suponer que la Constitución de 1917 haya querido dar un paso atrás respecto de la Constitución de 57 que abrogó.32

También difiere Óscar Rabasa de los argumentos presentados por su padre en cuanto a que el cambio en el régimen de propiedad ocurrido en 1917 hubiera sido a contracorriente del derecho internacional: “el viejo concepto de la propiedad privada, que ilusoriamente la suponía intocable, ha sufrido una fundamental modificación no solamente en los países de pensamiento avanzado, sino en todo el mundo”.33

La concepción social de los derechos de propiedad que utiliza Óscar Rabasa a finales de la década de 1930 —para defender la expropiación petrolera— la refrenda implícitamente su hijo —Emilio Óscar Rabasa— a principios de los setenta, en una publicación que postula a la expropiación petrolera como una condición sine qua non del proyecto de país impulsado por el presidente Luis Echeverría Álvarez. En su calidad de secretario de Relaciones Exteriores, Emilio Ó. Rabasa editó un compendio, “La expropiación petrolera”,34 que incluyó los textos de su padre. En la introducción Juan Barona Lobato afirmaba que los estudios de Óscar Rabasa:

pusieron de manifiesto la razón y la justicia que asistían a México para haber tomado la decisión de expropiar los bienes de las empresas y evitar que se ocasionaran serios trastornos a la economía del país y graves perjuicios a la comunidad, sin que en el caso se hubieran dado los supuestos de una pretendida denegación de la justicia.35

Y agrega que: “en virtud de la expropiación, México puede disponer en la actualidad del vital energético del petróleo para satisfacer en gran parte sus necesidades internas y poder continuar el programa de desarrollo económico en que está empeñado el gobierno del presidente Echeverría”.36

En los años noventa Emilio Óscar Rabasa se adhiere —de manera explícita— a la postura de su padre respecto de la función redistributiva de la propiedad en dos textos de su autoría: “Mexicano: ésta es tu Constitución”37 y “El pensamiento político y social del Constituyente de 1916-1917”.38 En ambos escritos califica al artículo 27 como una de “las máximas aportaciones de la Revolución mexicana para tratar de acabar con las grandes desigualdades económicas, sociales y culturales, mediante la idea de dar a la propiedad […] una función de beneficio social”.39

Como lo señalamos en el apartado anterior, si bien el cambio drástico al artículo 27 —entre la Constitución de 1857 y la de 1917— no tuvo un impacto negativo inmediato en la producción petrolera debido a la debilidad institucional de los gobiernos revolucionarios, la nueva Carta Magna representó una ruptura con el liberalismo del siglo XIX e impuso una nueva concepción de los derechos de propiedad basada en un modelo de estado social e intervencionista. En este apartado vimos cómo la aplicación del nuevo artículo 27, con motivo de la expropiación petrolera en 1938, se justificó a partir de esa concepción de los derechos de propiedad.

A lo largo del siglo XX diversos cambios constitucionales ampliaron crecientemente las capacidades del Estado, al tiempo que limitaban la participación del sector privado. Cabe destacar tres modificaciones constitucionales al artículo 27, relacionadas con el sector energético, que reflejan esta tendencia. En 1940 se estableció que tratándose de los hidrocarburos no se expedirían concesiones, sino que su explotación se llevaría a cabo por la nación.40 En 1960 se modificó el texto constitucional para prohibir las concesiones en el sector eléctrico y establecer que corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público.41 En 1975 cambió nuevamente el texto constitucional, esta vez para prohibir concesiones en el caso de los minerales radioactivos.42 Estos cambios llevaron a alargar el ya extenso artículo 27 de la Constitución de 1917, volviendo más confusa su interpretación.

Si bien no podemos establecer una correlación directa entre las reformas constitucionales de las que hemos hecho mención, la instrumentación de las mismas y el desarrollo del sector energético mexicano, es posible afirmar que el saldo después de 100 años de vigencia de ese marco jurídico en la industria energética nacional no ha sido positivo. Así lo demuestran tres hechos incontestables: las reservas probadas de hidrocarburos han disminuido43 junto con su tasa de restitución44 de manera importante la producción de hidrocarburos también ha declinado drásticamente,45 y la infraestructura del sector no se ha desarrollado para satisfacer la demanda.46

3. ¿QUÉ DEFINICIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD PARA EL MÉXICO DEL SIGLO XXI?

En la introducción de este texto me propuse realizar un ejercicio autobiográfico en torno al impacto de los cambios en la definición de los derechos de propiedad en el desarrollo del sector energético mexicano. Esto me llevó a analizar los encuentros y desencuentros intergeneracionales en el seno de la familia Rabasa. En el camino me percaté de que, más allá de una historia familiar, esta trama refleja las tensiones entre los mexicanos del régimen liberal y los del régimen revolucionario, que subsisten hasta la actualidad.

Los argumentos de mi tatarabuelo en defensa de la propiedad privada son, en el fondo, una defensa por los derechos individuales característicos del régimen liberal del siglo XIX mexicano. Emilio Rabasa Estebanell criticó el régimen de propiedad instaurado en el artículo 27 de la Constitución de 1917 precisamente por considerar que iba en contra de los derechos individuales: “El artículo 27 tiene la extravagante particularidad de estar colocado en el capítulo ‘De las garantías individuales’, cuando es un tratado de los derechos de la Nación contra la propiedad individual que desampara expresamente y destruye por su base”.47

En contraste con mi tatarabuelo; mi bisabuelo, mi abuelo, e incluso mi padre48 asumen la postura del régimen revolucionario del siglo XX. Todos ellos defendieron la concepción social de los derechos de propiedad plasmada en el artículo 27 de la Constitución de 1917 a partir de una justificación redistributiva. Un argumento ofrecido en defensa de la modificación a este artículo es que la consecuencia práctica del régimen de propiedad instaurado en la Constitución de 1857 había sido la concentración de la riqueza entre unos cuantos. Sin embargo, el México del siglo XXI sigue siendo uno de los países más desiguales del planeta.49 Esto es así, en mi opinión, debido a que la distribución de la riqueza no se logra desprotegiendo la propiedad privada, sino, al contrario, estableciendo estructuras de propiedad claramente definidas y otorgando al Estado las facultades necesarias para protegerlas.

Hoy me toca a mí, la quinta generación Rabasa, presenciar —primero, desde Petróleos Mexicanos y, después, desde la Comisión Federal de Electricidad— una revolución mundial del sector energético, la cual se da, en buena medida, gracias a las nuevas tecnologías. Por medio de estas últimas se hace posible la extracción de recursos a los que antes era impensable acceder, esto es, hidrocarburos que técnica o comercialmente no eran recuperables, como el shale.

En el caso de los Estados Unidos de América, por ejemplo, las nuevas tecnologías, junto con una definición clara y una protección férrea de los derechos de propiedad —entre otros factores—, llevaron a un incremento exponencial en la producción de hidrocarburos y, en particular, de gas natural. Actualmente incluso se discute la posibilidad de que este país alcance la autosuficiencia energética,50 siendo que es uno de los principales consumidores e importadores de hidrocarburos.

La transformación del escenario energético internacional hizo evidente que México se encontraba en franca desventaja con un sector energético —uno de los casos excepcionales a nivel mundial— que no permitía la participación privada. Además, Petróleos Mexicanos —el único operador autorizado para explorar y explotar el enorme potencial de hidrocarburos del país—51 no había desarrollado mayor experiencia en el uso de las nuevas tecnologías. Aunado a ello, las promesas de prosperidad generadas por los auges petroleros en México —ya sea debido a un alza en los precios o en la producción— se habían desvanecido.52 De ahí que en 2013 se aprobara una reforma constitucional en materia energética.

En el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía” —publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013— se modificaron los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, y se añadieron 21 artículos transitorios. Los cambios a estos artículos constitucionales permitieron la participación privada, tanto en el sector de los hidrocarburos como en el eléctrico. Asimismo, se introdujo un nuevo tipo de entidad en la Administración Pública Federal: la empresa productiva del Estado. Se trata de la transformación de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal de Electricidad, de organismos públicos descentralizados en empresas públicas, autónomas, con el claro mandato de crear valor económico.53

La apertura de los sectores petrolero y eléctrico fue acompañada de una actualización del marco legal mediante el diseño de una arquitectura jurídica que precisó los roles y las facultades de los diversos actores relevantes: autoridades encargadas de diseñar las políticas públicas (las secretarías de Hacienda y de Energía en sus respectivos ámbitos); reguladores independientes (la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la Comisión Reguladora de Energía y la Agencia de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos); órganos descentralizados responsables de promover la competencia (Centro Nacional de Control de Energía y Centro Nacional de Gas Natural); un fideicomiso para administrar los ingresos de los contratos y de las concesiones (Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo); y empresas productivas del Estado con un claro mandato de generar valor (Pemex y CFE).

Si bien estos cambios constitucionales no modifican la definición misma de la propiedad de los hidrocarburos, la reforma sí termina con más de medio siglo de un monopolio estatal en los sectores de hidrocarburos y eléctrico para dar paso a la competencia. La participación privada en exploración y extracción se permite mediante cierto tipo de contratos —licencias, contratos de utilidad compartida, contratos de producción compartida y de servicios—, mientras que las concesiones continúan estando prohibidas. En transporte, almacenamiento y comercialización también se permite la participación privada, previos permisos de la Comisión reguladora de Energía y la Secretaría de Energía. En el sector eléctrico, se permite la participación privada tanto en Generación como en Comercialización; mientras que Transmisión y Distribución permanecen en manos del Estado.

La reforma constitucional en materia energética de 2013 retoma la concepción liberal —que defendiera mi tatarabuelo— en tanto que establece mecanismos que hacen posible la participación privada, y con ello revierte la tendencia predominante durante el siglo XX de limitarla. La forma de lograrlo —dada la coyuntura política— fue ampliando aún más el ya extenso artículo 27 para terminar con el monopolio estatal y permitir la participación privada, sin modificar el régimen de propiedad instaurado por la Constitución de 1917. Esto implicó postergar la redefinición de los derechos de propiedad en un texto constitucional actualizado, conciso y sin términos ambiguos. Uno de los impactos más importantes habría sido una asignación más eficiente de los recursos. Como señala Isaac Katz: “A medida que la Constitución entra en detalles que generalmente corresponden a leyes secundarias, se incrementan los elementos de decisión centralizada y, por lo mismo, se generan deficiencias en la asignación de los recursos”.54

Persiste, por tanto, un gran pendiente histórico: definir en nuestra Carta Magna los derechos de propiedad sin recurrir a disyuntivas ideológicas que contrapongan una industria nacionalizada a una privatizada. Fortalecer al Estado no implica limitar la participación privada. Existen ejemplos de países con abundantes hidrocarburos que han logrado un desarrollo exitoso, como Noruega y Canadá, gracias a una robusta rectoría del Estado en materia energética, junto con una amplia participación privada, nacional y extranjera. Entre más fuerte sea la rectoría del Estado y mayor la participación de múltiples actores —privados, sean éstos nacionales o extranjeros— mejores serán las condiciones para el desarrollo del sector y, por ende, mayor su contribución al desarrollo nacional.