¿Escasez de agua? E-Book

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Wissenschaft und neue Technologien
• Sprache: Spanisch

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Seis artículos que abordan diferentes aspectos y problemáticas de la gestión del agua superficial y subterránea de la cuenca del río Ica. Actualmente, el Perú se encuentra ante una crisis de gobernabilidad en la gestión del agua, pues la demanda de este recurso ha aumentado, pero la oferta sigue siendo la misma o ha disminuido por la contaminación o el impacto del cambio climático en las cuencas. Este libro contiene seis artículos interdisciplinarios que determinan cuáles son las problemáticas de la gestión del agua del río Ica y su impacto político, económico y social en la región. La preocupación por la escasez del agua ha adquirido relevancia internacional debido a los efectos del cambio climático y a las consecuencias que la intensificación de las actividades productivas tiene sobre el recurso. Este volumen realiza aportes fundamentales que permiten comprender las complejas interrelaciones que ejercen los sectores productivos y la población por el agua y la tierra en la cuenca del río Ica en las regiones de Ica y Huancavelica. Los artículos, de forma independiente y en conjunto, dan cuenta de las diversas tareas que se deben realizar para hacer frente a la escasez de agua en esta región. Para ello, se establecen cuatro variables: pensar a nivel de cuencas, considerar la acción de sus habitantes y ecosistemas, invertir en conocer el medio intervenido y lograr acuerdos entre actores de diferente origen y poder que comparten un mismo sistema hídrico, tarea que se debe realizar con los que intervienen y habitan cada cuenca del Perú.

Leseprobe

María Teresa Oré. Es magister en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente es profesora y miembro del Consejo Directivo en la Maestría de Recursos Hídricos de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Es coordinadora del Grupo de Estudios Ambiente y Sociedad del Departamento de Ciencias Sociales (GEAS) y coordinadora del proyecto interdisciplinario Estado y Escasez de Agua en la Cuenca del Río Ica. Entre sus publicaciones figuran Agua, bien común y usos privados (2005) y El agua ante nuevos desafíos. Actores e iniciativas en Ecuador, Perú y Bolivia (2009), además de diversos artículos en revistas nacionales e internacionales.

Gerardo Damonte. Es doctor en Antropología por la Universidad de Cornell. Se desempeña como profesor asociado del Departamento de Ciencias Sociales y director del programa de Maestría de Recursos Hídricos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es además investigador principal del área de Recursos Naturales, Industrias Extractivas y Conflictos sociales del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). Entre sus publicaciones figuran The Constitution of Political Actors. Peasant Communities and Mobilization in Bolivian and Peruvian Andes (2008), Construcción de territorios: narrativas territoriales aymaras contemporáneas (2008) y artículos referidos a las consecuencias sociales del desarrollo extractivo en los Andes.

María Teresa Oré y Gerardo Damonte (editores)

¿ESCASEZ DE AGUA?

Retos para la gestión de la cuenca del río Ica

Iris Domínguez

Ismael Muñoz

Armando Guevara

Patricia Urteaga

Diego Geng

Claudia Grados

María del Carmen Milla

Susana Navas

Eduardo Pacheco

¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río IcaMaría Teresa Oré y Gerardo Damonte (editores)

© María Teresa Oré y Gerardo Damonte, 2014

© Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono: (51 1) 626-2650 Fax: (51 1) [email protected]

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Foto de portada: Anais Marshall

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-612-317-036-3

Agradecimientos

Esta publicación es resultado del concurso de proyectos interdisciplinarios que la Dirección General de Investigaciones (DGI), con la iniciativa del Vicerrectorado de Investigación de la Pontificia Universidad Católica, convocó a fines de 2010. A instancias del jefe del Departamento de Ciencias Sociales, nosotros nos presentamos como un equipo interdisciplinario que incluía a profesores y estudiantes de las especialidades de antropología, derecho, economía, ingeniería y sociología. Era la primera vez que la universidad convocaba, y con sus propios recursos, a un concurso de proyectos interdisciplinarios. El proyecto que presentamos lo denominamos: ¿Escasez de Agua en la Cuenca del Río Ica? Hacia un Modelo de Gestión Integrada del Recurso Hídrico. Ganar ese concurso, nos posibilitó iniciar una experiencia inédita de investigación interdisciplinaria en el tema del agua, que convocó a profesores y estudiantes al diálogo entre las distintas especialidades.

El equipo está conformado por los profesores de derecho, Armando Guevara y Patricia Urteaga, y por sus asistentes Doris Valdéz, Vanesa Shaeffer y Eder Lara; por Gerardo Damonte, profesor de antropología, y sus asistentes Claudia Grados y Eduardo Pacheco; por el profesor de economía Ismael Muñoz y sus asistentes Susana Navas y María del ­Carmen Milla; por la profesora de ingeniería Iris Domínguez y su asistente Ítalo Aguirre; y, finalmente, por la profesora de sociología María Teresa Oré y sus asistentes Diego Geng y Stephanie Guerra. A este equipo se incorporaron el ingeniero agrícola Javier Chiong de la Universidad Nacional Agraria de La Molina (UNALM), el geógrafo Miguel Incháustegui y Mariel Mendoza, encargada de las labores de administración y logística en Lima e Ica.

Acordamos iniciar un trabajo colectivo que nos llevó a desarrollar una estrategia de gabinete y otra de trabajo de campo. La primera incluyó reuniones quincenales sobre trabajos que se habían realizado en la zona, así como la revisión de los marcos teóricos y el tema de la interdisciplinariedad. El ejercicio de lecturas, presentaciones y debates entre el equipo nos permitía tener una base común de conocimientos y una forma de dialogar con las distintas disciplinas.

A nivel de campo, la estrategia era más compleja: por un lado, se trataba de introducir a los estudiantes —que eran los asistentes del proyecto— en la problemática del agua y, particularmente, a la problemática de la cuenca del río Ica. Ese era un territorio nuevo para la mayoría y tenían que desarrollar allí su trabajo. Al inicio del proyecto realizamos un primer viaje de profesores para familiarizarnos con la problemática del agua en Ica y entablar vínculos y coordinaciones con las principales instituciones locales y regionales. De igual forma, realizamos un primer viaje solo con estudiantes y asistentes del equipo. Ambos viajes nos permitieron ir delineando la estrategia para estadías y trabajos prolongados en las diversas zonas de la cuenca, contando para ello con el valioso aporte del encargado local del proyecto, quien asesoró y orientó a los asistentes del proyecto en los aspectos técnicos de la gestión del agua.

De esta forma, se desarrollaron largas estadías de trabajo de campo recopilando datos técnicos y estadísticos, realizando entrevistas a las diversas instituciones locales y regionales y manteniendo una continua interacción y diálogo con los diversos actores del valle de Ica, Tambo, Santiago de Chocorvos y Huancavelica, situados en las diversas zonas de la cuenca. El trabajo se desarrolló en un ambiente cálido, pero no exento de tensiones debido a los problemas por los que atravesaban las regiones de Ica y Huancavelica en relación a la escasez del agua ­subterránea en la zona baja y a los proyectos de trasvase que se construían en la zona alta de la cuenca. Nuestra presencia al inicio fue vista con recelo; sin embargo, poco a poco se nos fueron abriendo puertas de las instituciones y gremios locales y regionales.

También desarrollamos una serie de talleres en Lima e Ica, presentando los avances de nuestro trabajo de investigación. En Lima, hicimos una presentación en la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en el Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPES), en la Sala de Grados y en el auditorio Gustavo Gutierrez de la ­Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP, y en el auditorio Maess Heller de la Universidad del Pacífico. En Ica, las presentaciones se realizaron en la Autoridad Local del Agua (ALA), en la Coordinadora de Derechos Humanos (CODEHICA), en la Junta de Usuarios La Achirana y Santiago de Chocorvos (JURLASH) y en el auditorio principal de la Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica. Estos talleres nos permitieron ir enriqueciendo y puliendo nuestros trabajos.

La relación entre la Academia, instituciones estatales, organizaciones de usuarios de riego, gremios empresariales y comunidades campesinas no son frecuentes en nuestro país; sin embargo, nuestra condición de actor externo y sin mayores vínculos con los distintos grupos de interés del valle y de la cuenca nos permitió ir trabajando una buena relación con todos ellos. En este sentido, cabe resaltar la importante relación que se establece entre la Academia, el Estado y las organizaciones de la sociedad civil a partir de un proyecto de investigación que aborda un tema vital como es el agua.

Editar un libro colectivo presenta siempre algunos riesgos; no obstante, en nuestro caso, el trabajar en una misma cuenca y con diversas perspectivas disciplinarias hace que el conjunto presente cierta unidad. El resultado es el conjunto de seis ­artículos que aquí les presentamos. Ellos abordan distintos aspectos y problemáticas de la gestión del agua superficial y subterránea, están ubicados en diversas zonas de la cuenca y son presentados desde sus distintas disciplinas.

Finalmente, queremos agradecer como editores a quienes han hecho posible que se realice este proceso de investigaciones interdisciplinarias de profesores y estudiantes en una cuenca hidrográfica y, especialmente, sobre un tema poco investigado como es la problemática del agua y, en particular, del agua subterránea. Por ello nuestro agradecimiento a Pepi Patrón, vicerrectora académica, y a Carlos Chávez, director de la Dirección de Investigaciones de la Pontificia Universidad Católica del Perú, quienes tuvieron la iniciativa de convocar a este tipo de concursos de proyectos interdisciplinarios; asimismo, agradecemos a Aldo Panfichi, jefe del Departamento de Ciencias Sociales, por apoyarnos al presentar nuestro proyecto.

Agradecemos también a Claus Cruze y Valeria Silvestri, del Programa de Adaptación al Cambio Climático y Reducción de Riesgos de Desastres en Cuencas Priorizadas de Ica y Huancavelica de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ), por auspiciar generosamente la publicación de este trabajo. De igual forma, nuestros agradecimientos al Centro de Investigaciones Sociales y Económicas (CISEPA) por apoyarnos en la publicación; y a Patricia Arévalo, directora del Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, por llevar adelante esta publicación.

En Ica, agradecemos a los dirigentes de la Junta de Usuarios La ­Achirana y Santiago de Chocorvos (JURLASH), quienes nos apoyaron incondicionalmente con sus conocimientos, experiencia, información y logística para poder desarrollar nuestro trabajo en el valle. ­Queremos resaltar el apoyo particular de los presidentes, el ingeniero José Carlos Falconí y Pedro Hernández, así como del ingeniero Carlos Gonzáles, gerente técnico, y a todo el personal administrativo de la Junta. De la misma manera, agradecer a la Junta de Usuarios del Río Ica (JUDRI), cuyos integrantes siempre mostraron su colaboración e interés en nuestro trabajo. Nuestro agradecimiento también para el ingeniero Alfredo Sotil, gerente técnico, y para el ingeniero Navarro de la Junta de Usuarios de Aguas Subterráneas (JUASVI) por brindarnos información y acceso a distintos fundos agroexportadores del valle de Ica y de ­Villacurí. Del mismo modo, agradecemos a José Rojas León del distrito de Tambo y a Víctor Domínguez del anexo de Reyes.

Debemos agradecer igualmente al gobierno Regional de Ica, particularmente al licenciado Walter Mendoza de la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente; y al gobierno regional de Huancavelica, particularmente la Gerencia de Recursos Naturales, cuyos integrantes siempre nos brindaron una cálida acogida. A las instituciones estatales de Ica vinculadas al agua, como la Autoridad Administrativa del Agua (AAA), en particular al ingeniero Isaac Vilca, y la Autoridad Local del Agua (ALA); así como al ingeniero Luis Alberto Falconí del Proyecto Especial Tambo Ccaracocha (PETAC), por siempre estar dispuestos a colaborar con nosotros brindando todo tipo de información para que estudiantes y profesores podamos cumplir nuestra labor.

Damos gracias también a instituciones como la Coordinadora de Derechos Humanos de Ica (CODEHICA), a su presidente José Manuel Miranda, al ingeniero Gustavo Echegaray, a Jorge Aparcana y a Luis Gómez, de quiénes siempre recibimos una cálida acogida y un permanente apoyo.

Finalmente, agradecemos a David Bayer por su apoyo a nuestro trabajo y a Rosa Bayer por su acogida siempre generosa y cálida. A Axel Dourojeanni por sus comentarios, los cuales forman parte de la ­contracarátula del libro. Por último, debemos un reconocimiento especial a Bárbara Lynch, quien generosamente leyó cada uno de los ­artículos y preparó un texto de reflexión y síntesis sobre los ­artículos y los cambios institucionales que atraviesa la gestión del agua en el Perú.

Presentación

El escenario

Este libro aborda el tema del agua, un recurso de creciente importancia dado que actualmente su disponibilidad para el consumo o la producción en forma adecuada es una preocupación global. La escasez de este recurso es especialmente crítica en la costa peruana, donde el desarrollo económico y el crecimiento poblacional se enfrentan con recursos limitados.

La preocupación por la escasez del agua ha adquirido relevancia internacional debido no solo a los efectos del cambio climático, sino también a las consecuencias que la intensificación de las actividades productivas tiene sobre el recurso. En efecto, el Informe sobre Desarrollo Humano del Perú (2009) señala explícitamente que la escasez del agua en el Perú tiene como causas no solo la distribución inequitativa (97.8% fluye por la vertiente oriental, donde reside el 35% de la población; y el 1.7% del agua fluye por la vertiente del Pacífico, donde reside el 60% de la población), sino también aspectos físicos, climáticos y económicos. El informe indica que el uso industrial intensivo que se viene haciendo del agua contribuye a agravar la situación (PNUD, 2009). Por su parte, el Parlamento Europeo también ha señalado la importancia del tema en un contexto de cambio climático ­(Anderson & otros, 2008).

El agua, especialmente en la costa peruana, viene siendo presionada por la demanda de los sectores productivos —especialmente la agricultura de exportación— y poblacionales, mientras que la oferta de agua sigue siendo la misma o ha disminuido por problemas de contaminación o por el impacto del cambio climático en las cuencas. A ello se agrega un periodo de transición en los aspectos institucionales y normativos con la nueva Ley de Recursos Hídricos 29338, promulgada en 2009, y la creación del Nuevo Sistema Nacional con la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en el cual el principal reto que se deberá afrontar será la creación de los consejos de recursos hídricos de la cuenca a nivel nacional y la implementación en ellos de la gestión integrada del recurso hídrico.

La demanda creciente por el agua ha devenido en la multiplicación de los conflictos por el agua (Oré & otros, 2009, p. 39), constituyéndose en un serio problema nacional. Los conflictos son diversos, algunos se desarrollan en relación a las empresas extractivas por las concesiones de tierras a empresas mineras, hidrocarburos e hidroeléctricas, pero también como respuesta a la ejecución de grandes proyectos de irrigación como el proyecto Olmos o el de Majes y Sihuas. Asimismo, se han multiplicado los conflictos por problemas de contaminación o por problemas del control del agua entre gobiernos regionales en una misma cuenca. En ese sentido, se puede afirmar que estamos ante una crisis de gobernabilidad en la gestión del agua en el país.

Seleccionamos la cuenca de Ica para realizar el estudio de nuestro proyecto interdisciplinario fundamentalmente por tres razones. La primera, por el boom agroexportador de Ica, que en los últimos diez años logró posicionar a la región como una de las zonas agroexportadoras más importantes del país y con pleno empleo. Sin embargo, dicho boom trajo consigo una severa escasez de agua por la intensificación de la explotación del agua subterránea (Progressio, 2009; Oré, Bayer, Chiong & Rendón, 2011; Cárdenas, 2012). La segunda, porque la escasez del agua desencadenó una tensión en la cuenca debido a la creciente demanda por el recurso, lo que ocasionó —entre otros resultados— los conflictos entre los gobiernos regionales de Ica y ­Huancavelica (Guerrero, 2011) y conflictos locales entre los diversos sectores agrícola, poblacional e industrial. La tercera, porque a raíz de los cambios normativos e institucionales en la gestión del agua por la nueva Ley de Recursos Hídricos 29338 (2009), una de las prioridades es la creación de los consejos de recursos hídricos en las cuencas. Es así como la cuenca de Ica fue seleccionada en 2010 por el programa de modernización de la Autoridad Nacional del Agua como una de las seis cuencas piloto para crear el Consejo de Recursos Hídricos de la cuenca.

La cuenca del río Ica y Alto Pampas en Huancavelica comprende desde las cumbres de la cordillera occidental, que constituyen la línea divisoria de las aguas y cuyos puntos más altos son el cerro ­Huayhuanco, a una altitud de 4500m.s.n.m., y la laguna Choclococha, a 5000m.s.n.m. Su extensión total es de 7711km2. Su cuenca húmeda no posee grandes nevados o glaciares, aunque existen 150 pequeñas lagunas inventariadas (INRENA, 2007) y, entre ellas, tres lagunas grandes: Choclococha, Orcococha y Ccaracocha, las cuales cumplen un papel importante en el ciclo hidrológico de la cuenca. Las lluvias que caen sobre la cuenca están limitadas solo a los meses del verano, entre diciembre y marzo, condicionando a que el río Ica tenga descargas solo en esta estación y con volúmenes muy variables.

La cuenca del río Ica: geografía e historia

El río Ica nace en la vertiente occidental de la Cordillera de los Andes en la provincia de Castrovirreyna, Huancavelica, y desemboca en el Océano Pacífico tras un recorrido de 220km. Tiene su origen en pequeñas lagunas situadas en la parte alta de la cuenca. Estos caudales dan origen a los ríos Tambo y Santiago. Es de la confluencia de ambos que nace el río Ica en la localidad de Tincoca. La zona media de la cuenca está situada entre los 300 y 480m.s.n.m. y abarca desde Tincoca hasta Ocucaje.

Es en esta zona media de la cuenca donde está ubicada la mayor superficie del área agrícola cultivada que corresponde al valle de Ica. La zona baja de la cuenca se extiende desde Ocucaje hasta la boca del río. Es al final del valle donde se ha desarrollado la agricultura tradicional, fundamentalmente a través de pequeños agricultores con cultivos de panllevar (ONERM, 2007).

A inicios de la década de los años noventa se promulga el DL N° 653 de promoción de las inversiones en el agro, lo cual hizo que arribaran capitales privados nacionales y extranjeros que se asentaron en el valle. Asimismo, los nuevos fundos que surgieron introdujeron moderna tecnología de riego por aspersión y goteo, la cual utilizaba exclusivamente agua subterránea. A fines de los años noventa e inicios del presente siglo se incrementó la demanda del espárrago en el mercado internacional y, con ello, la sobreexplotación del acuífero iqueño. En los últimos años el valle de Ica se ha venido constituyendo como una de las principales zonas agroexportadoras del país (Lawrence, 2010; Progressio, 2010; Oré, Chiong, Bayer & Rendón, 2011; Cárdenas, 2012).

En 2002 se crearon los gobiernos regionales a nivel de todo el país y en la cuenca de Ica-Alto Pampas-Huancavelica se crearon los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica.

Actualmente, el valle cuenta con 40 000has, con más de 33 381.37 de ellas bajo riego. En este espacio productivo conviven varios tipos de propiedad: el minifundismo y la pequeña propiedad a cargo de pequeños agricultores campesinos y de exparceleros (antiguos cooperativistas), la mediana propiedad a cargo de exhacendados y los grandes fundos o empresas agroexportadoras

Junto a la creciente producción agrícola en la zona media y baja de la cuenca, en los últimos años se ha iniciado también una importante producción piscícola y cultivos agrícolas en la zona alta de la cuenca, en Huancavelica. Asimismo, ciudades importantes como Ica, que atraviesa un crecimiento poblacional vertiginoso y cuenta con importantes distritos urbanos y nuevas zonas de asentamientos humanos, vienen demandando mayor dotación de agua para consumo poblacional.

Este crecimiento económico y poblacional ha exacerbado la competencia por los distintos usos del agua generando un escenario de escasez y la necesidad de ubicar nuevas fuentes de agua, lo cual hizo que en los últimos años se realizaran nuevamente proyectos y estudios de transvase que permitieran traer el agua, una vez más, de la zona alta a la zona media y baja de la cuenca, lo cual dio origen a una serie de nuevos conflictos entre ambos gobiernos regionales situados en la cuenca. Este es el contexto económico y social con el que iniciamos el proyecto interdisciplinario que hemos venido desarrollando.

Aspectos conceptuales

El presente libro tiene como eje conceptual el problema de la escasez, que es visto como un problema social y ambiental. Como observa Rochabrún, para la ciencia económica, a más riqueza hay también más escasez porque en la realidad económica moderna actúa un esquema de generación de necesidades donde estas dependen de la producción y de su dinámica, de sus posibilidades futuras visibles e imaginables y de asumir un impulso hedonista que sería universal e irrefrenable en el ser humano (2009[1999], p. 227).

En el ámbito productivo suele pensarse que la escasez de agua es una condición que determina el desarrollo de la agricultura; sin embargo, autores como Golte han señalado que la escasez puede ser el resultado de una sobreexplotación del recurso. De acuerdo con este autor, ­escasez no es sinónimo de bajo desarrollo, sino que puede resultar de un desarrollo muy grande de la agricultura en el que se usan las aguas en un grado extremo. En ese sentido, la escasez de agua en los valles de la costa es por lo general expresión de un desarrollo muy avanzado en la agricultura; es decir, de las técnicas que permiten producir allí inclusive con la escasez de agua reinante (Golte, 1980, pp. 64-66). Sin embargo, el concepto de escasez se relativiza dependiendo del modelo de desarrollo imperante; por ejemplo, si el desarrollo se basa en cultivos de alta demanda de agua, la escasez es más probable, lo cual quiere decir que, además de la disponibilidad de agua, la escasez estará vinculada también al tipo y nivel de la producción.

Desde la perspectiva de la ecología política la escasez no es una situación físico-natural, sino que es definida de distintas maneras por agentes interesados en el recurso. La escasez, en ese sentido, es un discurso que puede emplearse de forma flexible dependiendo de cuáles sean los objetivos políticos de quien la enuncia. Es por esto que las investigaciones sobre escasez deben integrarse a los estudios ambientales, así como a análisis sociales y políticos que muestren cómo las relaciones de poder desempeñan un papel determinante en la forma en que se transforma la naturaleza (Budds, 2008, 2011; Mehta, 2011). Como sostiene Swyngedouw (2009), el control del agua se ha convertido en un elemento fundamental para la acumulación de capital. El agua es actualmente un recurso estratégico que distintos grupos de interés intentan controlar a fin de impulsar el proceso de acumulación.

En este sentido, es necesario tener una aproximación crítica a los modelos de gestión hídrica donde conceptos y normas jurídicas «técnicas» se utilizan para el beneficio de ciertos actores específicos y en detrimento de otros. Así, el discurso técnico se usaría como una herramienta política para imponer sistemas de gestión hídrica sobre sistemas y prácticas locales que son descalificadas como «irracionales». En este sentido, el uso de conocimiento «técnico» no puede verse como una práctica apolítica, sino más bien como una estrategia de ejercicio del poder (Boelens, 2011).

Siguiendo estos aportes teóricos podemos establecer una definición general que sirve de base conceptual a los estudios de la presente publicación. La escasez es un producto social que surge de la interacción entre determinantes físico-tecnológicos y formas de gestión del agua que responden a intereses políticos y económicos determinados. Por ello, el concepto de escasez puede y debe analizarse desde distintas dimensiones, lo que lo hace especialmente adecuado para una aproximación interdisciplinaria. En las investigaciones compiladas en este volumen el análisis de la escasez se hace desde las dimensiones física, tecnológica, económica, política, social, legal y cultural.

Los estudios

El presente volumen consigna un conjunto de aportes al análisis del tema de la escasez tanto desde las ciencias sociales como naturales. En el primer ­artículo Iris Domínguez analiza la situación actual del valle de Ica, caracterizada por un crecimiento vertiginoso de la ciudad y por la expansión de las actividades económicas de la región, que se traducen en una mayor presión sobre sus recursos naturales y una mayor demanda de agua para sus actividades agrícolas, pero también para el uso urbano y poblacional. Asimismo, analiza la vulnerabilidad y riesgo de desastres en la cuenca del río Ica. El ­artículo se centra en las aguas superficiales, particularmente en el río Ica, reseñando las principales obras hidráulicas ejecutadas y su impacto en la población y el medio ambiente. La autora nos muestra por qué una mejor medición en campo de precipitaciones, caudales y carga de sedimentos es imprescindible para hacer una evaluación hidrográfica de la cuenca y mejorar el diseño hidráulico de las obras de ingeniería. Contar con ello permitiría que la toma de decisiones para la gestión del agua en Ica también tenga base en conocimiento y criterios científicos, componente importante en el proceso de la gestión integrada de los recursos hídricos en una cuenca hidrográfica.

El segundo ­artículo en el presente volumen fue preparado por Ismael Muñoz, Susana Navas y María del Carmen Milla, quienes establecen la relación entre escasez hídrica y desarrollo agroexportador en la cuenca para luego preguntarse si el estrés hídrico que vive la zona ha influido en un cambio institucional. Los autores centran su énfasis en las aguas subterráneas para el riego y en los aspectos institucionales y económicos ligados a ellas. Desde el enfoque de la economía institucional, los autores argumentan que aún no se percibe una modificación sustancial de las instituciones del agua de riego en Ica que esté encaminada a enfrentar el problema de la escasez. La institucionalidad estatal no es fuerte y sus disposiciones no son ejecutables porque no poseen los mecanismos para hacerlas cumplir, mientras el gremio empresarial, que aparece como dominante, está todavía signado por la motivación de la rentabilidad de los productos de agroexportación sin considerar la restricción que impone el recurso hídrico de uso común, que puede tornarse escaso.

El tercer ­artículo nos lo presentan Gerardo Damonte, Claudia Grados y Eduardo Pacheco, quienes analizan desde una perspectiva histórica cómo el actual modelo agroexportador, basado en la mediana y gran propiedad con riego regulado de fuentes subterráneas, se ha consolidado. En este análisis se muestra la manera como los pequeños productores con riego superficial han sido desplazados a partir de procesos de reconcentración de tierras y, principalmente, concentración del acceso a fuentes de agua subterránea. Asimismo, los autores argumentan que dichos procesos de concentración de recursos han traído cambios significativos en el modo de vida y en la organización del riego en la zona, además de generar los escenarios de estrés hídrico que hoy cuestionan la sustentabilidad del boom productivo. En concordancia, los autores sugieren que devolverle el valor público al agua por medio de mayor regulación estatal y articulación entre los sistemas productivos puede crear la oportunidad de generar un desarrollo agrícola más equitativo y sustentable en la zona.

El cuarto ­artículo fue preparado para el presente libro por Armando Guevara, quien realiza un estudio de caso desde la perspectiva sociolegal de la intervención estatal en el Comité de Regantes de Santa Rosa de Tambo (región Huancavelica), que maneja aguas superficiales derivadas del lecho del río Ica. En particular, el autor analiza la dinámica que se produce cuando el Estado proyecta sus políticas hídricas y derecho de aguas a organizaciones de riego que poseen sus propias formas de regulación social. Como conclusión, el ­artículo nos muestra cómo algunas políticas y decisiones estatales contribuyen a desintegrar, en vez de integrar, la gestión del agua a partir de episodios clave donde se observa cómo la política hídrica oficial se disuelve cuando el Estado se enlaza con una organización campesina de riego ubicada en la cuenca alta del río Ica.

En el quinto ­artículo Patricia Urteaga, siguiendo el enfoque de la ecología política, hace un análisis de los discursos de escasez y abundancia. La autora muestra cómo se ha construido un discurso de abundancia para la parte alta de la cuenca que contrasta con el discurso de escasez en la parte baja. Asimismo, su análisis nos muestra cómo estos discursos han influido en los conflictos por el agua entre Huancavelica e Ica, siendo claves para sustentar políticamente los proyectos de trasvases de agua desde las tierras altas huancavelicanas a la cuenca de Ica.

El sexto ­artículo, elaborado por María Teresa Oré y Diego Geng, muestra cómo la Autoridad Nacional del Agua (ANA) viene promoviendo una nueva «arquitectura institucional», donde la cuenca hidrográfica asume el rol protagónico en tanto se busca crear allí los consejos de recursos hídricos e implementar la gestión integrada con la participación de todos los actores de la cuenca. En ello cumplen un papel central los gobiernos regionales, locales y las nuevas instituciones de gestión del agua en el ámbito regional y local. En este contexto, los autores analizan las dificultades para implementar el Consejo de Recursos Hídricos en la cuenca del río Ica y Alto Pampas en Huancavelica, concluyendo que una de las principales limitaciones es que se pretende establecer un modelo de participación «desde arriba» sin tomar en cuenta los procesos históricos y relaciones sociales existentes entre los actores de la cuenca. Este proceso permite conocer el funcionamiento y su articulación entre el organismo central y sus organismos regionales, revelando la relación entre Estado y sociedad en las regiones.

Cierra el presente volumen el ­artículo elaborado por Barbara Lynch, doctora en Antropología por la Universidad de Cornell, EE.UU., conocida por sus trabajos de investigación sobre riego en la sierra norte del Perú, quien hace una interesante reflexión sobre los trabajos que aquí se presentan y sobre los cambios institucionales y normativos que viene atravesando la gestión del agua en el Perú.

Introducción. La reforma del agua del Perú y sus implicaciones para el poder y equidad en la cuenca hidrográfica de Ica

Barbara Lynch

Durante mucho tiempo los paisajes hídricos del Perú han sido un elemento fundamental en el desarrollo económico y social de la nación, un desarrollo que ha favorecido el crecimiento de la agricultura orientada hacia la exportación en la costa árida, a menudo a expensas de la producción de mercados locales y nacionales en la sierra. La lógica detrás de la transformación de los paisajes hídricos ha cambiado a lo largo del siglo pasado, pero el proceso está en curso, como vemos en el caso de las cuencas hidrográficas de Ica y Alto Pampas.

Con el estímulo y los préstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el gobierno peruano está consolidando un nuevo régimen de manejo del agua que podría, por lo menos en teoría, ser coherente con los principios de la gestión integrada de los recursos hídricos (IRWM, por sus siglas en inglés). En el año 2009 el Perú promulgó una nueva ley de recursos hídricos que permitió la revisión de su arquitectura institucional. La ley aprobó la creación de una nueva autoridad centralizada (Autoridad Nacional del Agua-ANA) e hizo un llamamiento para la formación de consejos de gestión integrada de los recursos hídricos en el ámbito de las cuencas hidrográficas. La cuenca del río Ica, que se extiende desde la sierra en la región de Huancavelica a la costa de la región Ica, fue elegida como un espacio de prueba para el desarrollo del consejo de cuenca.

La implementación del proyecto de reforma hídrica coincidió con un esfuerzo de investigación multidisciplinario en la cuenca hidrográfica del río Ica, cuyos resultados son el tema de este libro. La implementación de las reformas se está llevando a cabo en el contexto de un compromiso cada vez más profundo del Perú con el crecimiento orientado a las exportaciones, un compromiso que se hace evidente en la gran expansión de la producción de agroexportación en las nuevas y extensas tierras irrigadas de los desiertos costeros del país, en el número creciente de minas cerca de las cabeceras de sus principales ríos y, como corolario, en la expansión de su sector hidroeléctrico. Debido en gran parte a las demandas hídricas derivadas de su participación cada vez más profunda en la economía de exportación del Perú, la parte baja de la cuenca hidrográfica de Ica está experimentando escasez de agua.

Las presiones económicas globales están moldeando no solo a políticas y programas de gestión de los recursos hídricos nacionales y regionales, sino que, como Damonte, Pacheco y Grados encontraron ­(capítulo 3), están contribuyendo a la reconcentración de la tierra en las manos de empresas agroindustriales orientadas hacia la exportación y a la transformación de los pequeños productores y campesinos en trabajadores asalariados. Otra de las consecuencias de las políticas públicas implementadas con la intención de «ampliar la frontera agrícola» puede verse en la ciudad de Ica, cuyos habitantes enfrentan la escasez de agua puesto que se extrae el agua subterránea para la agricultura (ver capítulo 1). Los usuarios del agua que están menos vinculados a los circuitos globales del capital —en particular los pequeños agricultores y ganaderos de las regiones de Ica y Huancavelica— ven que sus medios de subsistencia están siendo puestos en peligro por las estrategias de la gestión de los recursos hídricos desarrolladas para satisfacer las necesidades de la economía agroexportadora. Pero, a pesar de que la economía política de la cuenca es tan importante, no es toda la historia. Como lo demuestran los autores que participan en este volumen, la crisis hídrica de Ica tiene dimensiones políticas, institucionales, sociotécnicas y culturales, así como dimensiones económicas, todas ellas importantes y relacionadas entre sí.

Las explicaciones de la crisis hídrica de Ica varían de acuerdo a los paradigmas o lentes intelectuales a través de los cuales se ve el agua, así como también algunas opiniones profundamente sentadas sobre la sabiduría y el valor de los usos del agua y las prácticas de administración de las comunidades andinas. El paradigma dominante, que fue suscrito por aquellas personas que han guiado el proyecto de reforma hídrica, ha sido denominado «gestión integrada de los recursos hídricos» o GIRH. Después de revisar las suposiciones básicas del paradigma de la GIRH, pregunté cómo se había moldeado la arquitectura institucional puesta en marcha por el proceso de reforma y qué implicaciones tendría para el poder y la equidad. ¿Cómo los actores poderosos estatales y no estatales han utilizado el discurso de la GIRH para fortalecer sus posiciones en la cuenca hidrográfica? Por último, trato sus implicaciones para los paisajes hídricos y los habitantes de Ica y Huancavelica.

Conociendo el agua

Los capítulos en este volumen aportan a nuestro conocimiento del agua como una sustancia socionatural. Natural, en el sentido de que, sin la existencia de los seres humanos en el valle, el agua continuaría fluyendo, moldeando y remoldeando los paisajes y nutriendo las plantas y los animales. Social, en el sentido de que las ideas sobre su valor, abundancia y transferibilidad de un lugar a otro están produciendo nuevos paisajes terrestres e hídricos con consecuencias sociales y ­ambientales ­imprevistas1. Como señala Swyngedouw (2006a, p. 5), «el agua es una cosa híbrida que captura y encarna procesos que son a la vez materiales, discursivos, y simbólicos».

El ritmo de la transformación de los paisajes hídricos se está acelerando con la multiplicación de grandes trasvases de agua que drenan los lagos y crean otros nuevos, desvían ríos y alteran sus tasas de flujo, y con la introducción de nuevas tecnologías de bombeo que han alterado el tamaño y la naturaleza de los acuíferos, facilitando la captación de las aguas subterráneas. Las contribuciones antropogénicas al cambio climático también están modificando los paisajes acuáticos —sobre todo en las regiones glaciares de las zonas tropicales—. Un cambio cada vez más preocupante es el deterioro de la calidad de agua debido a los residuos mineros y los pesticidas, los productos secundarios de la producción y las aguas residuales que se descargan en el agua requerida para la agricultura y el uso doméstico. Estos y otros cambios inducidos por los seres humanos son producto de las maneras en que las personas se imaginan, dan significado a y conciben nuevos usos para el agua y para los cuerpos de agua.

Los significados del agua, las maneras en que se valora y los entendimientos respecto a su relación con el lugar varían ampliamente. En un primer orden de aproximación podemos distinguir entre las perspectivas de 1) la comunidad epistémica —una red internacional de expertos y organizaciones, incluyendo ingenieros, hidrólogos y los responsables de las políticas— que ha crecido en torno a la gobernanza del agua2; 2) los intereses agroexportadores y aquellas personas que atienden sus necesidades (incluyendo a los productores, plantas de procesamiento de alimentos y sus empleados); 3) los regantes de aguas superficiales en juntas de usuarios reconocidas por el Estado; 4) los regantes en las alturas, organizados en lo que ahora son vistos como asociaciones de usuarios «tradicionales»; y 5) los usuarios del agua urbana. De estos grupos, el primero ha jugado un rol preponderante en la definición del discurso del agua que luego se traduce en recomendaciones de políticas. El segundo ha buscado con considerable éxito influir en el pensamiento del primer grupo y legitimar su propio comportamiento en relación con el recurso. El tercer y cuarto grupo a menudo se encuentran en una posición reactiva; los regantes en la sierra que buscan defender sus derechos al agua a menudo hacen uso del discurso socioambiental que conecta el agua, el lugar y el cuidado del medio ambiente. Como señala Swyngedouw (1997) en el caso de Guayaquil, los grupos de interés urbano remodelan los paisajes hídricos para satisfacer sus necesidades justificando la captación y la transferencia de agua desde el campo a través de un discurso de modernización, salud pública y progreso. No todos los residentes urbanos disfrutan de estas transferencias y sus voces no son siempre escuchadas en las decisiones políticas.

La comunidad epistémica de ingenieros, hidrólogos y los responsables de las políticas y, en gran parte, de la elaboración y orientación de las reformas hídricas del Perú, han basado sus propuestas en términos del paradigma de la GIRH, que es definido por la Asociación Mundial del Agua como «un proceso que promueve el desarrollo coordinado y la gestión de los recursos hídricos, de las tierras y afines con el fin de maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales» (ONU, 2008).

Este paradigma no reconoce ni la naturaleza necesariamente política de las decisiones de la gestión de recursos hídricos ni los problemas inherentes a la conciliación de objetivos diametralmente opuestos. Es más una aspiración que algo práctico lo que otorga a la GIRH cierto peso y legitimidad3. Como señala Conca (2013, p. 7), «Las aspiraciones de la GIRH son integrar la gestión de los recursos hídricos en todos los sectores (agrícola, industrial, municipal, ecológico) y a través de las escalas (locales, regionales, nacionales, transnacionales), pero también se trata de que sea más participativa, impulsada por el conocimiento, y racional en términos económicos e hidrológicos». La legitimidad del discurso de la GIRH derivada de esta calidad basada en aspiraciones y su naturaleza aparentemente apolítica hacen que sea un recurso útil para los actores regionales, estatales e internacionales que buscan promover determinados usos del agua y prácticas de gestión. En el peor de los casos, se pueden ocultar políticas de recursos hídricos manifiestamente insostenibles o inequitativas en un aura de legitimidad. En este sentido, son particularmente preocupantes las posiciones de la GIRH referentes a la escasez y el valor del agua; sin embargo, incluso las posturas aparentemente menos polémicas sobre la gestión de los recursos hídricos, subsidiaridad, participación, y el papel del conocimiento del experto pueden resultar problemáticas cuando los objetivos de la GIRH se traducen en la práctica de la gobernanza de los recursos hídricos.

Escasez

Existe un amplio consenso dentro de la comunidad epistémica de que el agua dulce es un recurso finito y de que el mundo se está enfrentando a una escasez de agua generalizada, en gran parte debido al crecimiento de la población, al cambio climático y a la mala gestión4. En su Informe sobre el Desarrollo Mundial del año 2008, el Banco Mundial advierte que «la demanda de agua tanto para usos agrícolas como para usos no-agrícolas va en aumento y la escasez de agua se está volviendo aguda en gran parte del mundo en desarrollo». Del mismo modo, un documento del Banco Mundial titulado Los recursos hídricos sostenibles (2010) comienza afirmando que «el agua es un recurso escaso que tiene una multitud de usos interdependientes. […] En una escala global, no se garantiza el acceso a los servicios de agua».

Cuando la escasez es vista como la causa del acceso limitado al agua, tres tipos de soluciones suelen proponerse. Una solución es técnica: construir nueva infraestructura que capta el agua que fluye libremente, transferir el agua de las regiones de abundancia hacia las regiones de escasez e introducir tecnologías que hacen que el suministro de agua sea más eficiente (por ejemplo, el riego por goteo). Una segunda solución es crear mercados de agua para realizar una distribución más eficiente. Una tercera solución es diseñar nuevas instituciones para la gestión integral de recursos hídricos. No está claro, sin embargo, que la escasez sea siempre el punto de partida adecuado para desarrollar la gobernanza del agua y tomar decisiones al respecto.

La escasez puede ser el resultado de políticas que amplían la demanda de agua, desvían el agua en maneras que restringen el acceso para algunos grupos de usuarios o excluyen a ciertos grupos sociales del acceso. La pregunta, entonces, es si las soluciones infraestructurales, económicas y de gobernabilidad propuestas para remediar la escasez percibida servirán para hacer un uso más eficiente y una distribución más equitativa de los recursos hídricos o limitarán su disponibilidad, especialmente para los usuarios del agua que son altamente vulnerables frente a los desastres económicos y naturales. Swyngedouw (2006a) es pesimista: él concluye que «algunos grupos sociales no tienen acceso al agua no a causa de la escasez real o supuesta de agua, sino debido a prerrogativas diferenciales asociadas [...] que se derivan de relaciones desiguales de poder». Sin embargo, aunque esto suele ser cierto, Urteaga (capítulo 5) y Guevara Gil (capítulo 4) nos recuerdan que el poder no está totalmente concentrado en las manos de las élites modernizadoras. Los usuarios del agua, excluidos en gran medida de la gobernabilidad de los recursos hídricos, pueden ignorar las reglas u obstruir proyectos que pondrían en peligro el acceso de las élites al agua.

Tal vez el aspecto más problemático del discurso de la escasez es su uso para justificar las transferencias de agua real o virtual de lugares donde se percibe que el agua es abundante a lugares donde se ve que hay escasez. En la medida en que la escasez y la abundancia son construcciones sociales, el agua puede ser transferida fuera de los lugares que ya están sufriendo de estrés hídrico para satisfacer las necesidades de usuarios del agua más privilegiados. En resumen, el discurso de la escasez puede impulsar políticas que producen estrés hídrico en lugar de reducirlo. Los colaboradores de este volumen muestran que, si bien el agua no es abundante en muchas partes de la cuenca hidrográfica de Ica y la escasez es un problema real, la verdadera causa de preocupación es el resultado inevitable de las prioridades políticas y las decisiones impulsadas por el mercado favoreciendo la expansión de la frontera agrícola y la exportación de agua virtual.

El agua como bien económico

Una segunda suposición que subyace al discurso de la GIRH se articula en el cuarto principio de Dublín: «El agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocido como un bien económico». La reconceptualización del agua como un bien económico en lugar de ser un derecho se basa en el supuesto de que los mecanismos del mercado incrementarán la eficiencia de la distribución (ver, por ejemplo, Ingram & otros, 2008; Conca, 2013). Un corolario de este principio es que el hecho de no reconocer el valor económico del agua conduce a desperdicios y a daño ambiental. La Declaración de Dublín va más allá, argumentando que si se trata al agua como un bien económico también dará lugar a una mayor equidad, conservación y protección de los recursos hídricos.

En un nivel, tratar el agua como un bien económico significa ponerle precio; mientras que en otro nivel, se alude a una mercantilización completa del recurso. Asignarle un precio justo al agua conduciría, bajo esta premisa, a una gestión de los recursos hídricos más eficiente y racional. La mercantilización completa del agua, lo que implica la creación de derechos simples y transferibles, haría más fácil extraer el agua de las áreas percibidas como abundantes para trasladarla a las áreas percibidas en escasez. Es probable que pudiera facilitar el movimiento de agua a lugares y usos donde su aplicación sería más rentable. Swyngedouw (2006a, p. 52) sostiene, «Sin la “escasez”, una solución o mecanismo basado en el mercado simplemente no funcionaría». En otras palabras, la percepción de escasez es una condición necesaria para la mercantilización del agua, que asigna el agua a sus usos más rentables.

Por el contrario, la mercantilización puede fabricar escasez mediante la exclusión de usuarios al acceso del agua y/o incrementar la demanda artificialmente (al igual que cuando los mercados de bienes raíces alimentan la especulación que hace que la vivienda sea inasequible). En combinación con el miedo a la escasez, la mercantilización favorece las transferencias de agua. En un mercado sin restricciones, el «exceso» de agua real de la sierra se trasladaría hacia la costa, fértil pero árida, y a países con escasez de agua en forma de fruta, hortalizas y biocombustibles. La escasez es más probable que se produzca donde los derechos del agua son simples y transferibles. En el Perú, donde el agua no está totalmente mercantilizada, la escasez de agua y la vulnerabilidad pueden ser fabricadas por políticas que enfatizan las transferencias de agua para la minería, la agricultura de exportación y la generación de energía. Por lo tanto, ya sea como producto de las políticas que promueven la importancia del crecimiento económico o del miedo a la escasez inducido por el cambio climático, la mercantilización facilitaría el flujo de agua a los usos que generan divisas, favorecidos por el gobierno peruano y sus socios internacionales.

Integración

Una tercera hipótesis clave de la GIRH es que el agua se regula mejor si las instituciones son multisectoriales, de multiniveles, y participativas. Las instituciones de gobernabilidad de los recursos hídricos guiadas por los principios de la GIRH no residirían en un solo ministerio, sino que integrarían y conciliarían los intereses de los actores estatales en los ministerios de Agricultura, Ambiente, Energía y Minas, Salud Pública y Desarrollo e Inclusión Social (Conca, 2013). Para que esto sea efectivo, los actores poderosos estatales y no estatales necesitarían subordinar sus propios intereses a la búsqueda de un bien común.

La subsidiaridad y las cuencas hidrográficas

El segundo principio de Dublín convoca a la subsidiaridad o la devolución de responsabilidad de la toma de decisiones al nivel más bajo posible, a través de la consulta pública y la participación de los usuarios. Las cuencas hidrográficas se convertirían en el sitio clave para la gobernabilidad del agua. A diferencia de las jurisdicciones políticas, las cuencas hidrográficas son percibidas por los defensores de la GIRH como biorregiones cuyos límites se determinan hidrológicamente. Las planificaciones de las cuencas hidrográficas tienen una historia que data del proyecto americano de las Autoridades del Valle de Tennessee (TVA por sus siglas en inglés) autorizado en 1933. La TVA fue multisectorial e interestatal en su alcance, dirigida por expertos y didáctica en su naturaleza. Se convirtió en un modelo para los proyectos de desarrollo de cuencas hidrográficas en todo el mundo, incluyendo el proyecto Papaloapan en México, el proyecto de la presa de Tavera en la República Dominicana y el proyecto del valle de Indo en Pakistán. Entonces, históricamente la cuenca hidrográfica era vista como un espacio para la gestión dirigida por expertos.

La devolución de la responsabilidad de la gobernabilidad del agua no implica necesariamente la devolución de la autoridad, que puede seguir siendo muy centralizada, y los límites hidrológicos pueden no ser compatibles con las regiones u otras jurisdicciones. Si las regiones son inherentemente inestables frente a la volatilidad de los flujos de capital (Harvey, 2006), la subsidiaridad puede llegar a ser un instrumento de reterritorialización, socavando y/o sustituyendo a la región como la unidad ideal de gobernanza. Por último, los límites de las cuencas hidrográficas pueden ser menos transparentes de lo que los mapas hidrológicos sugieren (Orlove & Caton, 2010). Las transferencias de agua entre cuencas hidrográficas para el riego, la energía y el consumo urbano y los impactos de los usos de las tierras externos a las cuencas hidrográficas en los paisajes dentro de ellas sugieren que, como el agua en sí, las cuencas hidrográficas son tanto construcciones sociales como naturales.

La participación

El segundo principio de Dublín declara inequívocamente que «El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles». La intención es que se tomen las decisiones «al nivel más elemental apropiado, con la realización de consultas públicas y la participación de los usuarios en la planificación y ejecución de los proyectos sobre el agua».

Esto implica, en primer lugar, la identificación de las partes interesadas —aquellas personas que tienen un interés en el recurso hídrico— y, en segundo lugar, la creación de instituciones para reunirse con los actores estatales en un proceso deliberativo. No existen directrices claras internacionales para la selección de las partes interesadas. ¿Serían elegidas por electorados a los cuales tienen que rendir cuentas o serían nombradas por las autoridades gubernamentales? ¿Representarían la gama completa de los usuarios del agua? Una vez identificadas, ¿serían consultadas o tendrían autoridad para tomar decisiones? Podría suceder que no todas las partes interesadas tendrían una aportación igual en el proceso de la toma de decisiones. El lenguaje de los principios de Dublín sugiere una clara distinción entre los responsables de las políticas y el público en general. Si la inclusión de estos últimos se limita a la participación pasiva, es poco probable que las nuevas instituciones sean equitativas o incluso sostenibles.

En resumen, es en el énfasis de la gestión integral que la naturaleza de las aspiraciones y la función legitimadora de la GIRH se hace evidente. La probabilidad de que la gestión de los recursos hídricos esté dominada por los sectores ya poderosos dentro y fuera de la burocracia es fuerte, tanto en el ámbito nacional como en el ámbito de las cuencas hidrográficas. La participación de las partes interesadas es vista como un freno al poder, pero esto es poco probable donde el costo de la participación es alto para los usuarios más pobres del agua y para aquellos que viven a cierta distancia de los centros de poder y autoridad. También es a menudo el caso que las personas con comprensiones divergentes del agua y aquellos que viven en los paisajes hídricos son muy diferentes a las personas imaginadas por la comunidad epistémica, y estas personas pueden tener dificultad para hacerse oír, aun cuando se les invita a participar en los diálogos de gobernanza de los recursos hídricos. Esto lleva a una pregunta: de quién es el conocimiento que cuenta.

El conocimiento de los expertos

El paradigma de la GIRH implica que el conocimiento debe ser producido por los expertos y difundido a los ciudadanos para que tomen conciencia de la necesidad de una gestión racional de los recursos hídricos y que la gestión eficaz de los recursos hídricos implica la producción de datos sobre la calidad, cantidad, flujos de agua y el ciclo hidrológico. La Declaración de Dublín (IWCE, 1992) sugiere que los llamados países en vías de desarrollo necesitarán asistencia técnica para entrenar a ingenieros, hidrólogos y planificadores para recopilar y analizar datos.

Como Pincus (2002, p. 84) nos recuerda,

[…] la idea de que el conocimiento es un bien público de valor neutral sirve a los intereses de las instituciones y los individuos que poseen el poder suficiente para imponer su versión de lo que constituye el conocimiento legítimo. Como era de esperar, estos son a menudo los burócratas, ingenieros y científicos sociales en instituciones como el Banco Mundial en las que confían para implementar sus proyectos y programas.

En otras palabras, la asignación aparentemente neutra a un grupo de expertos del papel de la producción de conocimiento probablemente inhibiría el cambio en la distribución del poder sobre el agua. Goldman (2001, p. 193) señala además que la legitimación del conocimiento de los expertos trae consigo una imposición de los conceptos exógenos como «manejo de las cuencas hidrográficas». Esta imposición ­conceptual tiene consecuencias materiales cuando los nuevos conceptos son traducidos en políticas y programas de Estado e inversiones de capital.

A lo sumo, la naturaleza ambigua y con aspiraciones del paradigma del GIRH conjuntamente con la complejidad institucional inherente en la gestión multisectorial y de múltiples escalas permite acuerdos burocráticos engorrosos. En el peor de los casos, en lugar de promover la complementariedad, las políticas de la GIRH podrían exacerbar los mismos conflictos que estaban destinados a contener mediante el refuerzo de las desigualdades existentes. Donde las cuencas hidrográficas cruzan las líneas jurisdiccionales y donde los intereses jurisdiccionales son en gran medida ortogonales, es probable que las instituciones de gobernabilidad de los recursos hídricos se vean alteradas para servir a las necesidades de la jurisdicción más potente. Tampoco es claro cómo la GIRH manejaría los conflictos que surgen de la competencia sectorial del agua. Tales conflictos a menudo suelen ser suma cero. Si las minas utilizan los ríos y lagos para depositar sus desechos, esas aguas no pueden utilizarse para la agricultura, acuicultura o agua potable. Del mismo modo, donde la energía hidroeléctrica es la meta del almacenamiento del agua, es poco probable que las descargas sean sincronizadas correctamente para los regantes o usuarios domésticos de agua. Y si las empresas agroindustriales tienen acceso a la tecnología de pozo tubular profunda, como en la cuenca hidrográfica de Ica, pueden explotar el acuífero hasta el punto donde ya no haya agua disponible para los pequeños agricultores. Esto significa que la traducción del discurso de la GIRH en una arquitectura institucional será en el mejor de los casos un proceso desordenado. Sin embargo, las ambigüedades inherentes en el paradigma de la GIRH ofrecen una gran libertad a los responsables de las políticas, y puede ser esto lo que ha determinado que sea un instrumento útil para la modernización de los recursos hídricos en el Perú.

La GIRH y el proyecto de modernización de los recursos hídricos en el Perú

Las instituciones financieras internacionales (IFI) y la reforma de los recursos hídricos

El discurso de la GIRH tuvo una influencia considerable en el lenguaje de la reforma de las instituciones hídricas en el Perú. El proceso, como se señaló anteriormente, fue impulsado en parte por el Banco Mundial (BM), que ayudó a moldear el discurso de la GIRH y definir sus límites, y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Tras un intento fallido de privatización de los recursos hídricos por parte del gobierno del presidente Alberto Fujimori en la década del año 2000, el Perú emprendió un esfuerzo renovado de reforma de los recursos hídricos con préstamos y orientación del BM y del BID. ­Además del financiamiento de los estudios sectoriales, en febrero de 2011 las dos instituciones financieras internacionales autorizaron préstamos por un monto total de US$ 10.9 millones, respectivamente, para un nuevo proyecto titulado Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos.

El papel de las IFI en el proceso de reforma fue prescriptivo y su enfoque en la gestión de los recursos hídricos fue sustentado por las suposiciones de que el agua puede ser gobernada racionalmente 1) si se ha definido como un bien económico, 2) si el conocimiento técnico es la base de la toma de decisiones, y 3) si las directivas y las instituciones de gobernabilidad cumplen con el paradigma de la GIRH. Los documentos del proyecto hicieron hincapié en el precio del agua y en la comercialización. También exigen la gestión multisectorial, ­subsidiaridad y participación; recomendaron la creación de una autoridad del agua que asumiría funciones de gobernabilidad de los recursos hídricos que anteriormente recaían en un gran número de ministerios y organismos; y abogaron por el traspaso de las responsabilidades al nivel de las cuencas hidrográficas.

La posición de las IFI sobre la subsidiaridad refleja la ambigüedad en el discurso de la GIRH. Por una parte, se recomendó que la autoridad de la gestión de los recursos hídricos recaiga en el nuevo organismo de coordinación para «aislar al gobierno de las demandas a corto plazo de los usuarios del agua» y que la gestión de los recursos hídricos sea de abajo hacia arriba. Las IFI también previeron que el esfuerzo de modernización incluiría el desarrollo de la capacidad de las instituciones participativas, integradas a nivel de cuenca hidrológica fluvial (Banco Mundial, 2009), y aunque se alentó la descentralización, los documentos de las IFI mostraron poca evidencia de un compromiso para trabajar con los sistemas de gestión de la comunidad que ya estaban vigentes.

Como era de imaginarse, los documentos del proyecto de modernización recomendaron que, además del monitoreo y aplicación de la ley de recursos hídricos, la nueva autoridad central de recursos hídricos produzca conocimiento experto, difunda información referente a los recursos hídricos y cree «conciencia sobre los retos de los recursos hídricos». Un elemento clave en el proyecto es el desarrollo de un sistema de información centralizada de recursos hídricos que proporcionaría datos en tiempo real de cada una de las cuencas hidrográficas del país. Los ciudadanos, con un debido nivel de conciencia, participarían en la «gestión de la parte de la demanda» y adoptarían la nueva cultura de agua.

El objeto de la modernización