Evaluation im politischen System der Schweiz E-Book

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 430

Veröffentlichungsjahr: 2017

Beschreibung

An der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik hat sich die Evaluation öffentlicher Politiken in der Schweiz fest etabliert. Evaluationen leisten eine systematische und transparente Bewertung zu den Ressourcen, Leistungen, Prozessen und Wirkungen von staatlichen Aktivitäten. Sie liefern forschungsbasierte Informationen und werden als Dienstleistung für einen Auftraggeber erstellt. Der Band zeigt auf, wie sich die Evaluationspraxis in Bund und Kantonen in den letzten Jahren entwickelt hat und welche Bedeutung der Föderalismus und die direkte Demokratie auf diese Entwicklung haben. Weiter untersuchen die Autoren, inwiefern Evaluationen zur Stärkung der Demokratie und zur Versachlichung des politischen Diskurses beitragen, erwägen den Nutzen von Evaluationen bei der Lösung von Problemen und enden mit der Frage, ob Evaluationen weiterhin eine Berechtigung im politischen System der Schweiz haben oder nicht.

Leseprobe

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:Markus Freitag (Hg.)Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian VatterHandbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 4:Fritz Sager, Karin Ingold, Andreas BalthasarPolicy-Analyse in der Schweiz

Band 5:Fritz Sager, Thomas Widmer, Andreas Balthasar (Hg.)Evaluation im politischen System der Schweiz

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Fritz Sager, Thomas Widmer und Andreas Balthasar (Hg.)

Evaluationim politischen Systemder Schweiz

Entwicklung, Bedeutung und Wechselwirkungen

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2017 NZZ Libro, Neue Zürcher Zeitung AG, Zürich

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2017 (ISBN 978-3-03810-244-1)

Lektorat: Jens Stahlkopf, Berlin | www.lektoratum.com

Titelgestaltung: icona basel, Basel

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

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ISBN E-Book 978-3-03810-305-9

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung

I. Einleitung

Einleitung

Andreas Balthasar, Fritz Sager und Thomas Widmer

«The human condition: insidious prejudice, stultifying fear of the unknown, contagious avoidance, beguiling distortion of reality, awesomely selective perception, stupefying self-deception, profane rationalization, massive avoidance of truth – all marvels of evolution’s selection of the fittest. Evaluation is our collective effort to outwit these human propensities – if we choose to use it.»(Halcom in: Patton, 1997, S. 3)

Hat das Subventionsprogramm für Solaranlagen seine Ziele erreicht? Trägt die pauschale Vergütung von stationär erbrachten medizinischen Leistungen dazu bei, die Kostenentwicklung im Gesundheitsbereich abzuschwächen? Welche Auswirkungen hatten die Finanzhilfen auf die familienergänzende Kinderbetreuung für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf? Zwischen 1999 und 2015 wurden in der Schweiz auf Bundesebene rund 1400 Evaluationen zu diesen und ähnlichen Fragen durchgeführt. Das waren somit jährlich rund 83 Evaluationen. Dazu kommen schätzungsweise jährlich rund 50 ähnliche Untersuchungen von kantonalen und kommunalen Stellen (Balthasar und Rieder, 2009). Diese Zahlen machen deutlich, dass sich die Evaluation öffentlicher Politiken in der Schweiz an der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik in den letzten 20 Jahren fest etabliert hat. Im internationalen Vergleich kann gemäss entsprechenden Analysen festgehalten werden, dass die Entwicklung einer Evaluationskultur in der Schweiz gerade in der letzten Dekade weiter vorangeschritten ist, und zwar nicht nur gegenüber den Nachbarländern, sondern auch im Vergleich mit angelsächsischen Ländern wie Grossbritannien und den USA. Im Evaluationsbereich hat sich die Schweiz vom «laggard» zum «leader» entwickelt (Widmer, 2016, S. 11). Offensichtlich bildet das schweizerische politische System zumindest in neuerer Zeit einen guten Nährboden für die Entwicklung einer Evaluationskultur.

Warum dies so ist und welche Folgen dies für das schweizerische politische System hat, das sind die zentralen Fragen des vorliegenden Buchs. Welche Bedeutung haben typische Charakteristiken des schweizerischen politischen Systems, wie Föderalismus oder direkte Demokratie, für die Entwicklung der Evaluation in der Schweiz? Wie beeinflussen Evaluationen die Problemlösungsfähigkeit des schweizerischen politischen Systems? Welchen Beitrag leisten Evaluationen zur Stärkung der Demokratie und zur Versachlichung des politischen Diskurses? Haben Evaluationen weiterhin eine Berechtigung im politischen System der Schweiz?

Das vorliegende Buch beleuchtet die besondere Stellung der Evaluation in der Schweiz aus einer politikwissenschaftlichen Perspektive. Allerdings gibt es in der Politikwissenschaft kein einheitliches Verständnis von Evaluation. Im weiteren Sinn werden darunter sämtliche Bewertungsvorgänge einer öffentlichen Politik verstanden. Dies geschieht durch ganz unterschiedliche Akteure, wie beispielsweise durch die für den Vollzug verantwortlichen Verwaltungsakteure selbst, durch politische Entscheidungsträger und Interessengruppen, aber auch durch Bürgerinnen und Bürger sowie durch Medien. Evaluationen in diesem Sinn müssen zur Bewertung keine nachvollziehbaren Kriterien einsetzen. Im engeren Sinn steht der Begriff Politikevaluation jedoch für eine transparente, systematische und wenn immer möglich empirisch gestützte Beurteilung der Konzeption, der Umsetzung und der Wirksamkeit politischer Massnahmen (Sager et al., 2017). Im vorliegenden Band wird von diesem engen Begriffsverständnis ausgegangen. Vereinfacht gesagt, werden unter Evaluation alle öffentlich zugänglichen Studien verstanden, die eine Bewertung einer politischen Massnahme beinhalten oder «von der allgemeinen Öffentlichkeit und/oder den involvierten Akteuren als ‹Evaluation› wahrgenommen» werden (vgl. den Beitrag von Frey et al. über die SynEval-Datenbank im dritten Teil des Bandes).

Der Aufbau des vorliegenden Bandes orientiert sich an einem einfachen Analysekonzept. Danach wird die Evaluationskultur unter anderem als Produkt spezifischer Eigenheiten des schweizerischen politischen Systems verstanden. Dieses System wiederum wird durch die spezifisch schweizerische Evaluationskultur beeinflusst (vgl. Abb. 1). Dabei werden hinsichtlich des politischen Systems die drei Dimensionen Polity, Policy und Politics in den Blick genommen.

Die Aufgliederung des Begriffs Politik in die Begriffe Polity, Policy und Politics wird der Multidimensionalität von Politik besser gerecht als der deutsche Begriff Politik und isoliert ihre Teilaspekte für eine vertiefte Analyse (Böhret et al., 1982, S. 32f.). Die Dimension Polity bezieht sich auf die institutionellen Aspekte von Politik. Es sind die politischen Ideen und Konzepte sowie die aus diesen Ideen hervorgegangenen formalen, institutionellen Ordnungen des politischen Systems angesprochen. Der Fokus ruht somit auf Elementen des politischen Systems wie Regierungssystem, Parlament, politische Parteien, Föderalismus, direkte Demokratie und Konkordanz. Die Dimension Policy spricht dagegen die Inhalte politischer Auseinandersetzungen an, es geht um die Gegenstände, Aufgaben und Ziele, die die Beteiligten in bestimmten Themenfeldern, das heisst also zum Beispiel in der Energie-, Sozial- oder Wirtschaftspolitik formulieren und realisieren wollen (Schubert und Bandelow, 2003). Die Dimension Politics fokussiert schliesslich auf die Prozesse der politischen Willens- und Entscheidungsbildung, also auf politische Verfahren, wie zum Beispiel Wahlen, Abstimmungen und Lobbyismus, sowie auf die Konfliktanalyse beziehungsweise darauf, wie Interessengruppen ihre Anliegen durchzusetzen versuchen (Sager et al., 2017, S. 14f.).

Dieses analytische Konzept entspricht jenem des Forschungsprogramms «Policy Evaluation in the Swiss Political System – Roots and Fruits» (SynEval), dessen zentrale Ergebnisse das vorliegende Buch zusammenfasst. Das Forschungsprojekt wurde während der Jahre 2013 bis 2016 vom Schweizerischen Nationalfonds unterstützt. Es ermöglichte koordinierte Forschungsarbeiten an den Universitäten Zürich, Lausanne, Genf, Bern und Luzern. SynEval untersuchte die Beziehung zwischen verschiedenen Eigenschaften politischer Systeme und der Praxis sowie die Institutionalisierung der Politikevaluation. Insgesamt sieben Dissertationsprojekte, gegliedert in die vier Schwerpunkte «Einflussfaktoren auf die Evaluationskultur», «Gesetzesgrundlagen von Evaluationen und deren Implementierung», «Direktdemokratische Kampagnen und Evaluation» sowie «Schweizer Parlamente und Evaluation», gingen der Frage nach, ob und wie die Politikevaluation vom politischen System der Schweiz geprägt wird und wie wiederum die Politikevaluation das politische System der Schweiz beeinflusst. Dieses Thema ist für die Politik- und Verwaltungswissenschaft von besonderer Bedeutung, da bis anhin fundierte Untersuchungen über die Beziehung zwischen spezifischen Eigenschaften von politischen Systemen einerseits und der Praxis und Institutionalisierung von Politikevaluationen andererseits fehlen. Auch aus der Perspektive der Praxis ist dieses Thema relevant, da sich Evaluationen als Instrument der staatlichen Steuerung etabliert haben und jedes Jahr beträchtliche Ressourcen in Evaluationsaktivitäten investiert werden. Deshalb ist es wichtig zu wissen, wie diese Investitionen am besten genutzt und wie negative Konsequenzen vermieden werden können.

Das politische System der Schweiz eignet sich ideal zur Untersuchung dieser Fragen. Erstens erlaubt die hohe innere Heterogenität Vergleiche innerhalb des politischen Systems der Schweiz. Zweitens verfügt das politische System der Schweiz über zwei Eigenschaften, die besonders relevant sind in Bezug auf Politikevaluation: Föderalismus und direkte Demokratie. Einige Forschende gehen davon aus, dass der Föderalismus die Nachfrage nach Politikevaluationen steigert, während andere genau gegenteilig argumentieren. Dasselbe gilt für den Einfluss der direkten Demokratie auf die Nachfrage nach Politikevaluationen. Ebenso besteht auch kein Konsens über den Einfluss von Politikevaluationen auf das politische System der Schweiz. Es existiert auch keine systematische Analyse der Interdependenzen zwischen den Eigenschaften des politischen Systems der Schweiz und Politikevaluationen, im Besonderen auf subnationaler Ebene. Das vorliegende Buch analysiert deshalb diese Beziehungen anhand von Vergleichen mit Schwerpunkt auf der kantonalen Ebene.

Das Analysekonzept, wie es in Abbildung 1 dargestellt ist, unterscheidet zwischen polity-, policy- und politics-bezogenen vorgelagerten Faktoren, die die Evaluationskultur beeinflussen. Diese werden im nachfolgenden zweiten Teil dieses Buchs unter dem Titel «Das politische System der Schweiz und seine Kontaktpunkte zur Evaluation» diskutiert. Der anschliessende dritte Teil des Buchs steht unter dem Titel «Evaluationen in der Schweiz: Geschichte, Kultur und Institutionalisierung». Er beschäftigt sich mit verschiedenen Facetten der schweizerischen Evaluationskultur. Der vierte Teil wendet sich schliesslich der «Bedeutung von Evaluation im politischen Prozess» zu. Er betrachtet polity-, policy- und politics-bezogene Aspekte des schweizerischen politischen Systems, die als Folgen der Evaluationskultur verstanden werden.

Zu Beginn des nachfolgenden zweiten Teils des Buchs beschäftigen sich Fritz Sager, Johanna Künzler und Philipp Lutz mit dem Einfluss der Politik auf die Evaluationskultur. Die Autorin und die Autoren gehen von wesentlichen Elementen der Schweizer Polity aus, wie der halbdirekten Demokratie, dem Föderalismus und der Konsensdemokratie. Nebst einer Darstellung dieser zentralen Institutionen und ihres Wandels, namentlich im Zug der zunehmenden Polarisierung der Parteienlandschaft und des so generierten Drucks auf die Konsensdemokratie, werden die Schnittstellen zur Evaluation aufgearbeitet. Der Beitrag macht deutlich, dass die Evaluation zur Schaffung einer Output-Legitimation des politisch-administrativen Systems beitragen kann, während die drei erwähnten Institutionen mehrheitlich auf die Generierung von Input-Legitimation ausgerichtet sind. Dieses Spannungsverhältnis akzentuiert sich mit der Polarisierung der demokratischen Debatte. Zentrale Fragen zum Verhältnis von politischem System und Evaluation beziehen sich auf die Rolle der Evaluation bei der Schaffung von Akzeptanz für politische Entscheidungen. Hierzu gehen die Autorin und die Autoren namentlich auf politische Entscheidungsprozesse, also die Politics, und deren Berührungspunkte mit der Evaluationstätigkeit ein.

Im Zentrum der Beiträge des dritten Teils des Buchs stehen verschiedene Facetten des Begriffs Evaluationskultur. In der Literatur wird dieser Begriff sehr unterschiedlich gebraucht. Zum Teil werden nationale Evaluationskulturen unterschieden (Furubo und Sandahl, 2002; Leeuw, 2006), zum Teil stehen die unterschiedlichen Evaluationskulturen der Politikbereiche im Zentrum des Interesses (Widmer et al., 2001; Läubli Loud, 2014; Balthasar, 2015). Auch wird die Entwicklung der Evaluationskultur mit sehr unterschiedlichen Indikatoren gemessen. Ein Ansatz konzentriert sich auf die Untersuchung der Entwicklung des Umfangs der Evaluationsaktivitäten, meist basierend auf der Verfolgung der Zahl der Evaluationen (Widmer et al., 2001; Balthasar, 2007). Eine zweite Grundlage bildet die Analyse der Entwicklung der Evaluationskapazitäten, das heisst des Potenzials der Behörden, Evaluationen zu planen, zu begleiten und auszuwerten (Nielsen et al., 2011). Einen dritten Ansatzpunkt bildet die Beurteilung der Professionalisierung der Evaluation, zum Beispiel mit der Zahl der qualifizierten Evaluatorinnen und Evaluatoren oder mit der Verfügbarkeit von anerkannten Evaluationsstandards (Boyle, 1999; Stevahn et al., 2005). Eine Grösse zur Beurteilung der Evaluationskultur, die in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat, ist die Institutionalisierung von Evaluation mittels gesetzlicher Grundlagen, Reglemente und Ressourcen (Widmer und Neuenschwander, 2004; Balthasar, 2007). Weiter wird auf den Umfang der Angebote der Aus- und Weiterbildung im Bereich der Evaluation oder auf das Ausmass der Forschung über Evaluation als Indikator für die Evaluationskultur zurückgegriffen (Sager und Hinterleitner, 2014).

Im ersten Beitrag des dritten Teils des Buchs setzt sich Thomas Widmer aus historischer Perspektive mit der Entwicklung der Evaluationskultur in der Schweiz auseinander. Er stellt fest, dass erst seit den 1990er-Jahren eine starke Dynamik der Entwicklung der Evaluation zu erkennen ist. Die Arbeitsgruppe Gesetzesevaluation (AGEVAL) des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) und das Nationale Forschungsprogramm Wirksamkeit staatlicher Massnahmen (NFP 27) haben massgeblich zu dieser Entwicklung beigetragen. Seither erlebt die Evaluation in der Schweiz eine bemerkenswerte Expansion. Die Gründung einer Fachgesellschaft mit aktuell rund 500 Mitgliedern, die Realisierung von Aus- und Weiterbildungsangeboten an nahezu allen schweizerischen Universitäten und Hochschulen, die Formulierung von Evaluationsstandards, die Schaffung von Evaluationsstellen bei Bund und Kantonen, die Etablierung der Evaluation als Forschungsgegenstand und vieles mehr legen davon Zeugnis ab. Parallel dazu wuchs die Nachfrage nach Evaluationsleistungen bei Bund, Kantonen und Gemeinden. Der Beitrag beleuchtet dieses Wechselspiel zwischen Angebot von und Nachfrage nach Evaluation. Besondere Beachtung erhalten Eigenheiten des schweizerischen politischen Systems, die diese Entwicklung beeinflusst haben, wie die direkte Demokratie, der kleinteilige Föderalismus, das Milizsystem, der restriktive Sozialstaat oder die Kleinstaatlichkeit.

In ihrem Beitrag zur SynEval-Datenbank zeichnen Kathrin Frey, Vanessa Di Giorgi und Thomas Widmer die historische Entwicklung der Evaluationstätigkeit in den Politikbereichen Bildung, Energie und Gesundheit für die Kantone Bern, Genf und Zürich sowie für den Bund im Detail nach. Die Ausführungen haben einen primär deskriptiven Charakter und beruhen weitgehend auf einer Auswertung der im Rahmen des SynEval-Programms erhobenen Evaluationsdatenbank. Die Datenbank zeigt eine Zunahme der Evaluationstätigkeit zwischen 2000 und 2012. Während auf Bundesebene am meisten Evaluationen im Gesundheitsbereich durchgeführt wurden, wurde in den untersuchten Kantonen vornehmlich die Bildungspolitik evaluiert.

Auch der Beitrag von Andreas Balthasar und Chantal Strotz zeichnet die historische Entwicklung der Evaluationsaktivitäten in der Schweiz nach. Allerdings konzentrieren sich die Autorin und der Autor auf die Ebene des Bundes und schliessen dort alle Politikbereiche ein. Im ersten Teil wird mit einem quantitativen Zugang die Verbreitung von Evaluationen in der Bundesverwaltung in der historischen Entwicklung von 1999 bis 2015 dargestellt. Dabei lässt sich zeigen, dass sich die Evaluationstätigkeit seit rund zehn Jahren auf eine Gruppe von Verwaltungseinheiten beschränkt und sich nur wenig ausgeweitet hat. Eine horizontale Diffusion der Evaluationstätigkeit in weitere Politikfelder kann somit nicht beobachtet werden. Im zweiten Teil des Beitrags wird exemplarisch auf Modelle der Institutionalisierung von Evaluation in der Bundesverwaltung eingegangen, um zu zeigen, wie und mit welchen Folgen die Evaluationspraxis in ausgewählten Verwaltungseinheiten effektiv organisiert ist. Dabei lässt sich erkennen, dass die Institutionalisierung der Evaluationsfunktion im betrachteten Zeitraum verstärkt wurde. Allerdings spielt der personelle Faktor nach wie vor eine wichtige Rolle. Der Beitrag macht deutlich, dass eine lebendige Evaluationskultur auf engagierte Personen angewiesen ist.

Der Beitrag von Olivier Dolder, Walter Rohrbach und Frédéric Varone wendet sich der Evaluationskultur auf kantonaler Ebene zu. Dieses Kapitel zeichnet die Entwicklung der Evaluationskultur kantonaler Verwaltungseinheiten nach und beantwortet die Frage, ob die Entwicklungspfade eher politikfeld- oder eher kantonsspezifisch sind. Im ersten Teil wird das Konzept der Evaluationskultur theoretisch abgeleitet und operationalisiert. Die Evaluationskultur einer Verwaltungseinheit wird mit den Dimensionen Institutionalisierung, Evaluationspraxis und Einstellungen beschrieben. Im zweiten Teil beschreiben die Autoren die Entwicklung der Evaluationskultur in ausgewählten kantonalen Verwaltungseinheiten. Im dritten Teil werden die Entwicklungspfade der Evaluationskultur der jeweiligen Verwaltungseinheiten vergleichend untersucht. Die Autoren machen deutlich, dass das Politikfeld die Evaluationskultur stärker beeinflusst als Eigenheiten des Kantons. Zudem präsentieren sie mit der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen einen Erklärungsansatz für die unterschiedlich weit entwickelte Evaluationskultur in den Politikfeldern Gesundheit und Bildung.

Ein wichtiges Element der Institutionalisierung von Evaluation stellt deren gesetzliche Verankerung dar. Damit und mit der Umsetzung von Evaluationsklauseln beschäftigt sich der Beitrag von Damien Wirths, Christian Rosser,Katia Horber-Papazian und Luzius Mader. Die gesetzliche Verankerung von Evaluation bildet ein zentrales Element eines kompletten Bildes der Bedeutung von Evaluation im politischen System der Schweiz. Vor diesem Hintergrund widmet sich dieser Beitrag hauptsächlich den folgenden Fragen: Welche gesetzlichen Grundlagen verpflichten die öffentliche Hand auf nationaler und kantonaler Ebene, Politiken zu evaluieren? Wie wirken diese Evaluationsklauseln im Zusammenspiel mit den verschiedenen politischen und administrativen Akteuren? Wie wirken sich Evaluationsklauseln auf die öffentliche Politik aus? Um diese Fragen zu beantworten, stellt der Beitrag ein Inventar über Evaluationsklauseln in bundesstaatlichem und kantonalem Recht bereit, die die gesetzliche Grundlage für Evaluationen in der Schweiz bilden. Darüber hinaus werden die Bedingungen für und die Folgen der Existenz von Evaluationsklauseln untersucht.

Der dritte Teil des Buchs endet mit einem Beitrag von Lyn Pleger, Stefan Wittwer und Fritz Sager, der sich den Evaluatorinnen und Evaluatoren der Schweiz und ihrem Verhältnis zum politischen System widmet. Dieser Beitrag stellt Ergebnisse aus einer Erhebung bei den Mitgliedern der Schweizerischen Evaluationsgesellschaft (SEVAL) vor. Es wird auf die Haupttätigkeiten, Auftraggebenden, Werthaltungen sowie soziodemografischen Daten der Befragten eingegangen. Dadurch werden vertiefte Einblicke in den Arbeitskontext Schweizer Evaluierender gewonnen. Zudem rapportiert der Beitrag die wesentlichen Ergebnisse zu Art und Umfang der Beeinflussung von Evaluierenden durch die Politik und zeigt auf, welche Massnahmen zur Vermeidung von Beeinflussung aus Sicht von Evaluierenden infrage kommen.

Die Beiträge im vierten Teil des Buchs analysieren die Bedeutung von Evaluation im politischen Prozess. Untersucht werden ihre Schnittstellen in den Arenen Exekutive und Verwaltung, Parlament und direkte Demokratie.

Kathrin Frey und Simone Ledermann fokussieren in ihrem Beitrag auf die Nutzung von Evaluationen in Regierung und Verwaltung. Regierung und Verwaltung können Evaluationen sowohl bei der Erarbeitung von Gesetzesvorschlägen zuhanden des Parlaments als auch bei der Umsetzung der Gesetze einsetzen. Der Beitrag liefert einen Überblick über die bestehende Forschung zur Nutzung von Evaluationen und geht den Fragen nach, welche Arten von Evaluation sich als besonders nützlich erweisen, welche Akteure Evaluationen in politische Entscheidungsprozesse einbringen und in welchem Kontext Evaluationen im vorparlamentarischen Prozess und während der Politikumsetzung berücksichtigt werden. Abschliessend nimmt der Beitrag eine Einschätzung des Einflusspotenzials von Evaluationen im politischen Prozess vor und erörtert Implikationen für die Evaluationspraxis und -forschung.

Unter dem Titel «Parlament und Evaluation: Guts Meets Brain» setzen sich Daniela Eberli und Pirmin Bundi danach mit dem Verhältnis von Parlament und Evaluation auseinander. Im internationalen Vergleich verfügt die Schweiz über eine starke Verankerung der Evaluation in den Parlamenten. Artikel 170 der Bundesverfassung beauftragt die Bundesversammlung, die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüfen zu lassen. Der Beitrag untersucht das Verhältnis von Parlament und Evaluationen anhand der Nachfrage und der Nutzung der Evaluationen in den Parlamenten. Einen umfassenden Blick darauf erlaubt eine Befragung aller Mitglieder der Kantonsparlamente und des Bundesparlaments von 2014. Die Befragung zeigt, dass sich die Evaluation in den Schweizer Parlamenten etabliert hat, dass sich aber die Parlamente und deren Mitglieder deutlich im Umgang damit unterscheiden. Angesichts der zunehmend komplexen Problemlagen und der damit einhergehenden Anforderungen, die an die Schweizer Milizparlamente gestellt werden, sind diese Befunde von besonderem Interesse.

Der Beitrag von Iris Stucki und Caroline Schlaufer setzt sich mit der Bedeutung von Evaluation im direktdemokratischen Diskurs auseinander. In ihrem Beitrag gehen die Autorinnen der Frage nach, inwieweit Evaluationsresultate in Abstimmungskampagnen genutzt werden und welchen Einfluss diese Nutzung auf den Abstimmungsdiskurs hat. Im ersten Teil wird die Relevanz der Forschungsfrage anhand der politischen Nutzung von Evaluationsresultaten diskutiert. Der zweite Teil gibt einen allgemeinen Überblick über die Anzahl von Verweisen auf Evaluationsresultate in Abstimmungskampagnen. Für die Untersuchung wurden sämtliche Abstimmungskampagnen aus den Bereichen Bildung und Gesundheit der Jahre 2000 bis 2012 hinzugezogen. Im dritten Teil wird spezifischer auf die beiden Bereiche Gesundheit und Bildung eingegangen. Die Fallstudie Gesundheit fokussiert auf den Diskurs in Passivrauchschutzkampagnen und analysiert, welche Argumente politische Akteure am ehesten mit Evaluationsresultaten untermauern. Die Fallstudie Bildung geht speziell der Frage nach, ob Evaluationsergebnisse die Qualität bildungspolitischer Debatten im Vorfeld von Volksabstimmungen beeinflussen. Abschliessend werden Folgerungen für die Nutzung von Evaluationsergebnissen im direktdemokratischen Prozess diskutiert.

Das Schlusskapitel von Fritz Sager, Thomas Widmer und Andreas Balthasar fasst und führt die zentralen Erkenntnisse der einzelnen Teile zusammen. Es macht Aussagen zur festgestellten Bedeutung der Evaluationstätigkeit für das schweizerische System, zu den Bedingungen dieses Systems für die Evaluationstätigkeit und schliesslich zu ihrer politischen Relevanz. Hierzu wird die Bedeutung der Evaluation, die in den einzelnen Beiträgen festgestellt wurde, verglichen.

Der Abriss über den folgenden Inhalt macht deutlich, dass vom vorliegenden Buch ein umfassendes Bild der schweizerischen Evaluationspraxis erwartet werden kann. Um einen solchen bieten zu können, brauchte es das Engagement einer Reihe von Kolleginnen und Kollegen sowie von Institutionen, die unserem Anliegen wohlgesonnen waren. Wir danken Stefan Rieder, der die Grundidee von SynEval angestossen hat und somit die Initialzündung für das Vorhaben lieferte. Die Schweizerische Evaluationsgesellschaft (SEVAL) unter ihrem Präsidenten Emmanuel Sangra hat diese Idee stets unterstützt und unseren Ergebnissen und Erkenntnissen ihren Jubiläumskongress 2016 gewidmet. Der Schweizerische Nationalfonds hat das umfangreiche Forschungsprogramm im Rahmen seiner Sinergia-Förderung finanziell ermöglicht. Kathrin Frey hat sich als Programmkoordinatorin um das Meistern aller mit einem so grossen Projekt verbundenen inhaltlichen und administrativen Hürden verdient gemacht. Lyn Pleger hat die verdienstvolle Aufgabe der redaktionellen Betreuung dieses Buchprojekts übernommen. Unsere Kollegen Adrian Vatter und Markus Freitag haben das Buch in ihre Reihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz» aufgenommen, und NZZ Libro hat sich als speditiver und hilfreicher Verlag bei der Produktion des Buchs erwiesen. Die Dr.-Josef-Schmid-Stiftung hat das Buch finanziell unterstützt. Ihnen allen möchten wir sehr herzlich danken. Vor allem aber geht unser Dank an die Autorinnen und Autoren dieses Buchs, also an unsere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie Kolleginnen und Kollegen innerhalb und ausserhalb des SynEval-Verbunds, die sich einem engen und strengen Zeitplan unterworfen haben, um so ein wertvolles Dokument unserer vierjährigen Forschungskooperation zusammenzustellen.

Literaturverzeichnis

Balthasar, Andreas (2007). Institutionelle Verankerung und Verwendung von Evaluationen. Zürich und Chur: Rüegger.

Balthasar, Andreas (2015). L’utilisation de l’évaluation par l’administration fédérale. In: Katia Horber-Papazian (Hg.), Regards croisés sur l’évaluation en Suisse. Lausanne: PPUR, S. 115–132.

Balthasar, Andreas und Rieder, Stefan (2009). Wo ist evidenzbasierte Politik möglich? Die Verbreitung von Evaluationen auf kantonaler Ebene. In: Adrian Vatter, Frédéric Varone und Fritz Sager (Hg.), Demokratie als Leidenschaft: Planung, Entscheidung und Vollzug in der schweizerischen Demokratie. Bern: Haupt, S. 403–429.

Böhret, Carl; Jann, Werner; Junkers, Marie Therese und Kronenwett, Eva (1982). Innenpolitik und politische Theorie. Opladen: Westdeutscher Verlag.

Boyle, Richard (1999). Professionalizing the evaluation function – Human resource development and the building of evaluation capacity. In: Richard Boyle und Donald Lemaire (Hg.), Building effective evaluation capacity. New Brunswick: Transaction Publishers, S. 135–151.

Furubo, Jan-Eric und Sandahl, Rolf (2002). Introduction. In: Jan-Eric Furubo, Ray C. Rist und Rolf Sandahl (Hg.), International atlas of evaluation. New Brunswick: Transaction Publishers, S. 1–23.

Läubli Loud, Marlène (2014). Institutionalization and Evaluation Culture – Interplay Between the One and the Other: Lessons From the Swiss Federal Office of Public Health (FOPH). In: Marlène Läubli Loud und John Mayne (Hg.), Enhancing evaluation use. Los Angeles et al.: Sage, S. 55–82.

Leeuw, Frans L. (2006). Evaluation in Europe. In: Reinhard Stockmann (Hg.), Evaluationsforschung. Münster: Waxmann, S. 64–84.

Nielsen, Steffen Bohni; Lemire, Sebastian und Skov, Majbritt (2011). Measuring Evaluation Capacity – Results and Implications of a Danish Study. In: American Journal of Evaluation, 32(3), S. 324–344.

Patton, Michael Q. (1997). Utilization-focused evaluation: the new century text (3. Auflage). Thousand Oaks et al.: Sage.

Sager, Fritz; Ingold, Karin und Balthasar, Andreas (2017). Policy-Analyse in der Schweiz. Besonderheiten, Theorien, Beispiele. Zürich: NZZ Libro.

Sager, Fritz und Hinterleitner, Markus (2014). Evaluation. In: Klaus Schubert und Nils C. Bandelow (Hg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse (3., aktualisierte und überarbeitete Auflage). München: Oldenbourg, S. 437–463.

Schubert, Klaus und Bandelow, Nils (2003). Politikdimensionen und Fragestellungen der Politikfeldanalyse. In: Klaus Schubert und Nils C. Bandelow (Hg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse. München: Oldenbourg, S. 1–23.

Stevahn, Laurie; King, Jean A.; Ghere, Gail und Minnema, Jane (2005). Establishing essential competencies for program evaluators. In: American Journal of Evaluation, 26(1), S. 43–59.

Widmer, Thomas (2016). Evaluation: Woher, wohin und wozu? In: Schweizerische Zeitschrift für Kriminologie, 15(1), S. 8–14.

Widmer, Thomas und Neuenschwander, Peter (2004). Embedding evaluation in the Swiss federal administration. Purpose, institutional design and utilization. In: Evaluation, 10(4), S. 388–409.

Widmer, Thomas; Rüegg, Erwin und Neuenschwander, Peter (2001). Stand und Aussichten der Evaluation beim Bund. Bern: Schweizerische Bundeskanzlei.

II. Das politische System der Schweiz und seine Kontaktpunkte zur Evaluation

Das politische System der Schweiz und seine Kontaktpunkte zur Evaluation

Fritz Sager, Johanna Künzler und Philipp Lutz

Die Evaluation öffentlicher Politik findet sich in der Schweiz in einem einzigartigen Kontext wieder. Die Pluralität unterschiedlicher Sprachen, Religionen und gesellschaftlicher Strukturen hat politische Institutionen mit ausgebauter demokratischer Machtteilung geformt und den politischen Prozess in spezifische Bahnen gelenkt. Das Ziel des vorliegenden Kapitels ist daher ein Zweifaches: Einerseits soll das politische System der Schweiz in seinen Grundzügen vorgestellt werden. Andererseits wird die Stellung von Evaluationen innerhalb dieses Komplexes verdeutlicht.

Um die Verortung von Evaluationen analytisch vornehmen zu können, wird auf Scharpfs Konzeptualisierung der Legitimität öffentlichen Handelns zurückgegriffen. In seinen wegweisenden Arbeiten (Scharpf, 1970, 1999) charakterisiert Scharpf demokratische Legitimation als bestehend aus Input-Legitimation und Output-Legitimation. Er argumentiert (Scharpf, 2006), dass die Legitimität in heutigen Demokratien fast ausschliesslich in dem Glauben an institutionelle Arrangements liege, die sicherstellen, dass zum einen der Regierungsprozess für die Präferenzen der Regierten empfänglich ist und zum anderen die eingeführten Politiken effektive Lösungen für die Probleme der Regierten bieten. Die Input-Legitimation beruht auf dem traditionellen Prinzip der Politikgenerierung durch die Mitsprache und Zustimmung des Volkes, sei es im Rahmen von Volksabstimmungen oder über die Repräsentation im Parlament. Die Input-Legitimität bezieht sich also auf die Herrschaft durch das Volk (government by the people). Damit gelten politische Entscheidungen als legitim, wenn sie den Willen des Volkes widerspiegeln (Scharpf, 1999, S. 16). Die Logik der Input-Legitimität baut auf Formeln wie Partizipation, Konsens und kollektiver Identität auf, wie sie sich in der schweizerischen halbdirekten Demokratie in besonderem Mass manifestieren. Die Output-Legitimation dagegen beruht auf dem funktionalen Prinzip der Nützlichkeit (government for the people), wobei die Akteure nicht unbedingt demokratisch gewählt oder legitimiert sein müssen, sondern eine effektive Aufgabenerfüllung im Vordergrund steht. Demnach sind politische Entscheidungen dann legitim, wenn sie das allgemeine Wohl im Gemeinwesen fördern (Scharpf, 1999, S. 16). Die Legitimität ergibt sich aus der Lösung von kollektiven Problemen, wenn diese aus individueller Sicht nicht gelöst werden können. Entgegen der inputorientierten Legitimität, die eher eine starke kollektive Identität erfordert, ist für die outputorientierte Perspektive lediglich ein gewisser Bestand an einem gemeinsamen Interesse nötig, der ein kollektives Handeln rechtfertigt (Scharpf, 1999, S. 20f.). Auch wenn diese beiden Dimensionen komplementär verwendet werden, sind sie analytisch voneinander zu unterscheiden. Jedoch liegt beiden die normative Prämisse zugrunde, dass eine legitime Regierung dem «Gemeinwohl» der Regierten dienlich sein muss. Beide Dimensionen interagieren miteinander, wobei eine hohe Leistung auf der einen Seite nicht die Defizite auf der anderen Seite ersetzen kann (Scharpf, 2006, S. 4). Jedoch wird der demokratische Prozess der Selbstbestimmung zu einem «leeren Ritual» ohne die Erbringung von Leistungen für die Regierten, also der Output-Legitimität (Scharpf, 1999, S. 16–24).

Während die Evaluation öffentlicher Politik sich klassischerweise auf der Output-Seite ansiedeln lässt (Widmer und De Rocchi, 2012, S. 148), spielt sie auch auf der Seite des Inputs verschiedene Rollen (Widmer, 2009). Wo Evaluationen genau Eingang in das System und den Prozess der schweizerischen Politik finden und auf welche Förderungs- oder Hemmmechanismen sie dabei stossen, wird nachstehend dargelegt. Dabei werden zuerst die institutionellen Grundpfeiler der direkten Demokratie, des Föderalismus und der Konkordanz dargestellt und bezüglich ihrer Wirkung auf Evaluationen untersucht. Es folgt eine Illustration des politischen Prozesses in der Schweiz anhand der Gesetzgebung als Beispiel. Auch hier wird fortlaufend aufgezeigt, wo und wie Evaluationen jeweils involviert werden. Das Kapitel schliesst mit einer Synthese, die auf die hier eingeführte Unterscheidung von Input- und Output-Legitimation zurückkommen wird.

1. Institutionen

Die zentralen Institutionen des politischen Systems der Schweiz sind die direkte Demokratie, der ausgeprägte Föderalismus und die Konkordanz, die im Folgenden in dieser Reihenfolge präsentiert werden.

1.1 Direkte Demokratie

In keinem anderen Land sind die unmittelbare Volkssouveränität und die direktdemokratische Bürgerpartizipation so stark ausgebaut wie in der Schweiz. Im internationalen Vergleich werden die Schweizerinnen und Schweizer mit Abstand am häufigsten an die Urne gerufen, um über wichtige sachpolitische Fragen die abschliessende Entscheidung zu treffen (Trechsel, 2007, S. 436). Beeinflusst von den politischen Ideen der Französischen Revolution entwickelte sich die direkte Demokratie im 19. Jahrhundert zuerst auf der Ebene der Kantone. Erst später erfolgte die Entwicklung auf Bundesebene (Vatter, 2014a, S. 344–347). Die Bundesverfassung von 1848 kannte einzig das obligatorische Verfassungsreferendum als Element direkter Demokratie. Infolge von Verfassungsrevisionen kamen das Gesetzesreferendum (1874), die Volksinitiative (1891) und das Staatsvertragsreferendum (1921) als neue direktdemokratische Instrumente hinzu.1 Diese in Tabelle 1 summarisch dargestellten Instrumente bilden bis heute den Kernbestand direktdemokratischer Mitwirkungsrechte und geben der Stimmbevölkerung die Funktion einer institutionalisierten Opposition. Die direkte Demokratie dient so als Ergänzung der repräsentativen, parlamentarischen Demokratie. Das schweizerische Entscheidungssystem wird daher in seiner Gesamtheit als «halbdirekte Demokratie» beschrieben (Linder, 2012, S. 242).

Eine besondere Wirkung auf die Regierung und das Parlament entfaltet das Gesetzesreferendum. Auch wenn es faktisch nur gegen wenige Gesetzesbeschlüsse ergriffen wird, dient die Androhung eines Referendums als Verhandlungspfand im politischen Prozess. Es führt zur Integration aller wichtigen politischen Kräfte und zum Erarbeiten einer Kompromisslösung, die sich in einer allfälligen Volksabstimmung als mehrheitsfähig erweisen würde (Neidhart, 1970).

Während dem Referendum gerne die Wirkung als Bremspedal zugeschrieben wird, kommt der Volksinitiative die Wirkung eines Gaspedals zu, die es der ausserparlamentarischen Opposition ermöglicht, neue Themen und Ideen ins politische System einzubringen (Linder, 2012, S. 265). Der Volksinitiative werden die Funktionen eines Ventils (Lösungsvorschläge bei hohem Problemdruck), eines Schwungrades (Verstärkung eines politischen Anliegens), eines Katalysators (Forderungen auf die politische Agenda setzen) und der politischen Mobilisierung zugeschrieben (Linder, 2012, S. 287ff.).

In der politischen Praxis erzeugen direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeiten als zusätzlicher Vetospieler einen Status-quo-Bias (Brunetti und Straubhaar, 1996), einen Bremseffekt auf staatliche Interventionen sowie eine moderate Fiskalpolitik (Freitag et al., 2003). Des Weiteren konnte eine Reihe von gesellschaftlichen Auswirkungen der direkten Demokratie festgestellt werden. So weist Freitag (2006) einen positiven Effekt der direkten Demokratie auf zivilgesellschaftliches Engagement und Sozialkapital nach. Stadelmann-Steffen und Vatter (2012) zeigen zudem, dass direktdemokratische Partizipation die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie erhöht.

Zu den Auswirkungen der direkten Demokratie auf die Stellung der Evaluation in der Schweiz existieren in der Forschungsliteratur verschiedene Thesen. Einerseits wird argumentiert, dass durch Volksabstimmungen getroffene Entscheidungen den Kurs einer Politik weitgehend festlegen: Unabhängig von Evaluationsergebnissen werde durch die direkte Demokratie etabliert, was als politisch (un-)machbar gelte (Bussmann, 1995, S. 86; Fornerod, 2001, S. 29; Frey, 2012, S. 33). Andererseits könnten Volksabstimmungen aber auch die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf gewisse Bereiche lenken und dadurch Evaluationen überhaupt erst ermöglichen (Bussmann, 1995, S. 86; Freiburghaus und Zimmermann 1985, S. 95f.; Frey, 2012, S. 33). Empirische Erkenntnisse sind in diesem Bereich noch rar. Dass das Interesse der Stimmbevölkerung an Evaluationen relativ gering ist (Widmer und De Rocchi, 2012, S. 150), scheint durch die schwache Präsenz derartiger Studien im medialen Diskurs rund um direktdemokratische Abstimmungen bestätigt zu werden (Stucki, 2016; Stucki und Schlaufer in diesem Band). Schlaufer (2016) konnte zeigen, dass die Nennung einer Evaluation in einem Zeitungsartikel die Diskursqualität dieses Artikels erhöht. Zudem scheinen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zur Vorbereitung auf eine Abstimmung eher evidenzbasierte Informationen zu verwenden als heuristischen Hinweisen wie etwa Parteiparolen oder Meinungsumfragen zu folgen, wenn sie beide Informationsquellen zur Verfügung haben (Stucki et al., 2016). Diese Resultate beschränken sich allerdings auf spezifische Abstimmungskampagnen im Bildungs- respektive auf ein Experiment im Gesundheitsbereich und müssen durch weitere Untersuchungen bekräftigt werden.

1.2 Föderalismus

Die schweizerischen Kantone geniessen, verglichen mit dem internationalen Umfeld, eine einmalig starke Stellung innerhalb des Bundesstaats: Aufgrund von Elementen wie einer eigenen Verfassung, ausgebauten Institutionen der Gewaltentrennung sowie verschiedenen Einflusskanälen auf die bundesstaatliche Ebene stellen die Gliedstaaten gewissermassen «Nationen im Kleinen» dar (Vatter 2014a, S. 427, 466). Sie sind ausserdem nicht nur Organisationshoheiten, sondern haben auch oft die inhaltliche Entscheidungsmacht inne (Keman, 2000). Die Schweiz wird daher in der Forschungsliteratur als Paradebeispiel eines föderalistischen Staats bezeichnet (Rentsch, 2002; Watts, 2008).

Im föderalistischen System mit den drei Ebenen Bund, Kantone und Gemeinden kommt den Kantonen eine zentrale Rolle zu, da noch nicht zugeordnete staatliche Aufgaben standardmässig bei ihnen angesiedelt sind. Soll der Bund eine neue Kompetenz übernehmen, so muss ihm diese explizit per Volksabstimmung über eine entsprechende Verfassungsänderung erteilt werden (Vatter, 2014a, S. 430; Art. 3 BV). Die Gemeinden hingegen beziehen ihre Zuständigkeiten von den Kantonen: Im kantonalen Recht nicht abschliessend geregelte Bereiche können von den Kommunen autonom ausgestaltet werden (Vatter, 2014a, S. 437; Art. 50 BV). Kombiniert mit einer ausgebauten Finanz- und Steuerhoheit befinden sie sich damit zwar in einer starken Position; in Anbetracht der Tatsache, dass rund 80 Prozent der Gemeindebudgets gebundene Ausgaben sind, muss dies allerdings wieder relativiert werden (Vatter, 2014a, S. 436). Die tatsächliche Machtdezentralisierung variiert zudem je nach Kanton beträchtlich (Mueller, 2015, S. 97).

Die Kompetenzverteilung zwischen den unterschiedlichen Ebenen wird oft mit dem Prinzip der Subsidiarität erklärt (Linder, 2010, S. 56; Vatter, 2014a, S. 429, 437). Diese seit 2004 auch ausdrücklich in Artikel 5 der Bundesverfassung festgehaltene Ordnungsregel, nach der nur jene Aufgaben an eine übergeordnete Ebene delegiert werden sollen, die nicht effizient von einer unteren Staatsebene erledigt werden können, ist seit Langem Bestandteil der politischen Kultur in der Schweiz (Linder, 2010, S. 56). So sind die Gemeinden etwa für die Versorgung der Bevölkerung mit Elektrizität und Wasser sowie für die Abfallversorgung zuständig, während die Kantone die Gestaltung der Bildungs-, Gesundheits- und Polizeisysteme übernehmen und der Bund für die Aussen- und die Währungspolitik verantwortlich zeichnet (Vatter, 2014a, S. 427ff., 432). In einem Grossteil der staatlichen Tätigkeitsbereiche bestehen jedoch funktionale Aufgabenteilungen, die weiter unten im Abschnitt 2.3 zum «Vollzugsföderalismus» vertieft betrachtet werden.

Der schweizerische Föderalismus wird nicht nur durch die soeben dargestellte Dreiteilung charakterisiert, sondern auch durch verschiedene Koordinations- und Kontrollmechanismen, die zwischen den Einheiten der unterschiedlichen Stufen operieren. Für die Politikgestaltung werden insbesondere die beiden oberen Ebenen als relevant betrachtet, weshalb im Folgenden auf den Bund und die Kantone fokussiert wird. Den Kantonen stehen mehrere Wege zur nationalen Ebene offen, wobei hier vornehmlich der Ständerat und das Ständemehr aufgrund ihres Einflusspotenzials zu nennen sind. Der Ständerat ist die zweite nationale Parlamentskammer neben dem Nationalrat. Dieses Gremium, das sich aus je zwei von den kantonalen Stimmbevölkerungen gewählten Vertretenden2 zusammensetzt, verfügt über die gleichen Kompetenzen wie die erste Kammer und kann damit den Entscheidungsprozess wesentlich mitgestalten (Vatter, 2014a, S. 312f.). Dank des sogenannten Ständemehrs verfügen die Kantone des Weiteren über ein erhöhtes Gewicht bei direktdemokratisch durchgeführten Abstimmungen zu Verfassungsänderungen. Damit derartige Vorlagen als angenommen gelten, müssen sie nicht nur eine allgemeine Mehrheit der Abstimmungsberechtigten, sondern auch eine Mehrheit der jeweiligen Kantonsbevölkerungen hinter sich scharen (Vatter und Sager, 2006, S. 73; Vatter, 2014a, S. 348f.). Das Ständemehr ist hauptsächlich für seine bremsende Wirkung bekannt, die in der Geschichte der Schweizer Volksabstimmungen bislang neunmal zum Tragen kam (Vatter, 2014a, S. 406).

Das föderalistische System der Schweiz sieht sich mit verschiedenen Herausforderungen konfrontiert. Bedingt durch die demografische Entwicklung hat sich beispielsweise das effektive Einflusspotenzial von Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern unterschiedlicher Kantone in den Institutionen des Ständerats und des Ständemehrs zunehmend auseinanderentwickelt: So wiegt bei einem obligatorischen Referendum etwa die Stimme einer Appenzell Innerrhoderin heute mehr als jene von 40 Zürchern (Vatter, 2014a, S. 404). Ob damit die ursprüngliche Funktion des Minderheitenschutzes nicht überkompensiert werde, ist Gegenstand zahlreicher Diskussionen. Eine allfällige Korrektur ist jedoch nicht in Sicht, da sie selbst einer solchen Abstimmung mit Minderheitengewichtung unterstehen würde (Vatter und Sager, 2006; Linder, 2010, S. 84f.).

Eine zusätzliche Problematik, die oft in die Diskussionen zum föderalistischen System hineinspielt, ist die Kleinräumigkeit der politisch-administrativen Einheiten. Eine Mehrzahl der über 2300 Schweizer Gemeinden umfasst weniger als 1300 Einwohner, was sich negativ auf die Besetzung politischer Ämter oder die effiziente Aufgabenerledigung auswirkt (Vatter, 2014a, S. 437ff.). In Anbetracht der sich dank der erhöhten Mobilität stets ausdehnenden Wirtschafts- und Lebensräume scheinen Gemeindefusionen ein angemessenes Gegenmittel zu sein. In der Tat ist die Gemeindezahl dank Zusammenschlüssen seit 1990 um 20 Prozent zurückgegangen (Vatter, 2014a, S. 438). Vielerorts ist die Identität der Einwohnerinnen und Einwohner aber zu stark an die Wohngemeinde gebunden, als dass sie sich freiwillig mit der Nachbargemeinde zusammenschliessen würden. Ähnliche Debatten finden auch auf der kantonalen Ebene statt, wo die Ausführung der vielfältigen Pflichtgeschäfte besonders in Kleinkantonen teilweise ebenfalls nicht gesichert ist (Linder, 2012, S. 210). Allerdings erweisen sich mögliche Kantonsfusionen als noch schwieriger, wie jüngst die Abstimmung in Basel-Landschaft und Basel-Stadt gezeigt hat.3

Trotz dieser Herausforderungen geniesst der Föderalismus weiterhin ein hohes Ansehen in der Schweizer Bevölkerung (Linder, 2010, S. 56). Die kleinräumigen Strukturen erlauben eine relativ grosse Bürgernähe und vielfältige Mitsprachemöglichkeiten (Linder, 2012, S. 211). Die kulturelle, wirtschaftliche und geografische Heterogenität der Schweiz bedingt ausserdem lokal und regional angepasste Lösungen, die in einem föderalistischen System besonders effizient generiert werden können.

Auch dem Föderalismus werden in Fachdiskussionen unterschiedliche Effekte auf die Evaluation öffentlicher Politik in der Schweiz zugeschrieben. Die Dezentralisierung nicht nur der Gesetzesformulierung und -umsetzung, sondern auch der Steuererhebung bedeutet eine Einschränkung des Bundesbudgets. Dies ruft im Bereich der Evaluationstätigkeit zwei sich entgegengesetzte Wirkungen hervor: Einerseits stehen mit der finanziellen Begrenzung weniger Mittel zur Verfügung, um Evaluationen in Auftrag geben zu können (Bussmann, 1995; Derlien, 1997; Frey, 2012, S. 34). Andererseits werden Evaluationen aber umso notwendiger, je mehr sich die Verwaltung zu einem haushälterischen Umgang mit ihren Finanzen gezwungen sieht. Evaluatorinnen und Evaluatoren können mit ihren Studien in diesem Zusammenhang zu Effizienz- und Effektivitätssteigerungen beitragen. Die politische Machtverschiebung hin zu den Kantonen, die durch das System des Föderalismus bedingt wird, sorgt ebenfalls für eine Erhöhung der Evaluationsnachfrage: Bei 26 Einheiten, die für das Funktionieren politischer Programme massgeblich sind, stellt sich für den Bund laufend die Frage, wo welche Massnahme funktioniert (Widmer und Frey, 2006; Frey, 2012, S. 34). Auf Ebene der Kantone interessiert man sich schliesslich für alternative Umsetzungen, um das eigene Programm optimieren zu können und dadurch im interkantonalen Wettbewerb besser zu bestehen. Derartige Informationen können von professionellen Evaluationsteams zusammengetragen und ausgewertet werden (Sager und Mavrot, 2015, S. 176).

1.3 Konkordanz

Das politische System der Schweiz galt im internationalen Vergleich lange Zeit als klassisches Beispiel einer Konkordanzdemokratie, die auf einer ausgeprägten institutionellen Machtteilung basiert (Lijphart, 1984, 1999). Im Gegensatz zu einer Mehrheitsdemokratie wie dem britischen Westminster-Modell verfügt die Schweiz über starke institutionelle Vetospieler und eine Regierung, in die alle wichtigen politischen Kräfte einbezogen werden. Dadurch wird die Mehrheitsherrschaft gezähmt und durch die politische Mitwirkung von Minderheiten eine breite Machtteilung geschaffen. Der ausgeprägte Föderalismus, die direkte Demokratie mit dem obligatorischen Verfassungsreferendum und das proportionale Wahlsystem führten im Lauf der Zeit zu einem politischen Entscheidungsprozess, der geprägt wird von konsensualer Konfliktbeilegung und Kompromisslösungen (Linder, 2009, S. 573).

Die weiteren Wesensmerkmale dieser Konkordanzdemokratie sind der Bundesrat als Koalitionsregierung unter Beteiligung aller grossen Parteien und die überparteiliche Zusammenarbeit im Parlament (Klöti et al., 2014, S. 197). Die Mitglieder der siebenköpfigen Regierung sind sich gleichgestellt und entscheiden gemeinsam als Kollegialregierung.4 Diese Machtteilung in der Landesregierung soll zu politischen Lösungen führen, die sowohl im Parlament wie auch in der Bevölkerung über eine breite Mehrheit verfügen (Linder, 2009, S. 573). Damit unterscheidet sich das Schweizer Regierungssystem von allen anderen westeuropäischen Demokratien, die die Regierung durch die Mehrheitsregel bestimmen (Ismayr, 2009).

Seit 1959 bestand mit der Zauberformel (2 FDP, 2 CVP, 2 SPS, 1 SVP) eine stabile Zusammensetzung des Bundesrats, die bis 2003 Bestand hielt und zu einem wichtigen Charakteristikum der Schweizer Konkordanzdemokratie wurde. Mit dem Aufstieg der Schweizerischen Volkspartei (SVP) zur wählerstärksten Partei wurde 2003 auf Kosten der politischen Mitte (CVP) ein zweiter SVP-Vertreter in die Landesregierung gewählt. Während von 2007 bis 2015 der Sitz von der Bürgerlich-Demokratischen Partei, einer Abspaltung der SVP, gehalten wurde, hat sich im Jahr 2015 mit der weiteren Stärkung der SVP eine neue Zusammensetzung (2 FDP, 2 SPS, 2 SVP, 1 CVP) etabliert.5

Die Konsensorientierung stellt dabei eine informelle Regel dar, die sich im Lauf der Zeit aus den formellen institutionellen Regelungen und der politischen Kultur verfestigt hat (Klöti et al., 2014, S. 197). Durch den institutionellen Zwang zur politischen Kompromissfähigkeit dauern die politischen Entscheidungsverfahren in der Schweiz oft länger als in Mehrheitsdemokratien. Die ausgeprägte Konsensorientierung des politischen Systems der Schweiz wurde verschiedentlich kritisiert für ihre Innovationsfeindlichkeit und Ineffizienz (Klöti et al., 2014, S. 198). Das aufwendige Entscheidungsverfahren hat jedoch den bedeutenden Vorteil, dass ein einmal beschlossener Kompromiss auf breite politische Unterstützung zählen darf und die Akteure bereits darauf vorbereitet sind, was die effektive Implementation eines neuen Gesetzes begünstigt (Linder, 2010, S. 145).

Die Konkordanzdemokratie der Schweiz hat in den letzten Jahren diverse Veränderungen erfahren. Die verstärkte Polarisierung des Parteiensystems und das Ende der Zauberformel lassen vermuten, dass das Konkordanzsystem geschwächt wurde und die Schweiz dadurch von einem Extremfall zum Normalfall einer Konkordanzdemokratie geworden ist (Vatter, 2008).

Die Konkordanz- oder Konsenskultur in der Schweiz wird oft als Hinderungsfaktor für Evaluationen und deren Einbezug in den politischen Prozess bezeichnet. Der Fokus liege so stark auf der Einbindung verschiedener Interessen in die Entscheidungsfindung, dass die Abstützung einer breit akzeptierten Lösung mit Evidenz zu ihren voraussichtlichen Wirkungen sekundär werde (Widmer und Neuenschwander, 2004, S. 391; Frey, 2012, S. 34f.; Ledermann, 2014, S. 454). Es gibt allerdings auch Stimmen, die gegenteilige Tendenzen postulieren: Gerade durch die unterschiedlichen Plattformen zur Inklusion gesellschaftlicher Akteure in der vorparlamentarischen Phase fänden auch wirkungsbasierte Studien Eingang in den Entscheidungsprozess (Bussmann, 2008, S. 501f.; Sciarini, 2014). Inwiefern diese Aussage empirisch untermauert ist, wird weiter unten im Rahmen der Darstellung der vorparlamentarischen Phase diskutiert.

2. Prozesse

Das politische System mit den oben beschriebenen Elementen der direkten Demokratie, des Föderalismus und der Konkordanz prägt den politischen Prozess in der Schweiz. Wie diese Prägung genau aussieht, illustrieren wir im Folgenden am Gesetzgebungsverfahren, am politischen Entscheid und an der kantonalen Gesetzesimplementation. Diese Prozesse dienen als Beispiele, da sich an ihnen die Rolle von Evaluationen im politischen System der Schweiz besonders anschaulich darstellen lässt. Es sei an dieser Stelle aber darauf hingewiesen, dass sich auch andersartige politische Prozesse in der Schweiz abspielen, wie beispielsweise die verwaltungsinterne Formulierung eines politischen Programms.

2.1 Vorparlamentarisches Verfahren

Die ausgeprägte Machtteilung im politischen System der Schweiz führt zu einer intensiven vorparlamentarischen Phase im Gesetzgebungsverfahren, bei der bereits zu Beginn versucht wird, durch breite Konsultationen politische Konflikte in einem konsensorientierten Verfahren zu lösen. Neidhart (1970) führt diese intensive vorparlamentarische Konsultation auf die institutionelle Wirkung des Referendums zurück, das als Damoklesschwert über dem Gesetzgebungsverfahren hängt und immer dann droht ergriffen zu werden, wenn wichtige politische Interessen zu wenig berücksichtigt wurden. Dieses Risiko wird durch die politischen Akteure antizipiert und hat zu einem vorparlamentarischen Prozess geführt, bei dem alle referendumsfähigen Organisationen zur Teilnahme eingeladen werden (Linder und Wirz, 2014, S. 156). Mit dem Vernehmlassungsverfahren, das Interessengruppen ein Recht auf Konsultation einräumt, wurde die vorparlamentarische Konsultation 1947 durch eine Verfassungsänderung erstmals institutionalisiert (Vatter, 2014b, S. 131) und seit 2005 im sogenannten Vernehmlassungsgesetz konkretisiert (Sciarini, 2011, S. 192). So wurde ein Kanal geschaffen, durch den organisierte Interessen Einfluss auf die Entstehung eines Gesetzesentwurfs nehmen können. Dadurch, dass die teilnehmenden Organisationen von der Verwaltung bestimmt werden und direkten Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess ausüben können, wird der Einfluss des Parlaments zurückgebunden und die Rolle der Exekutive im Gesetzgebungsverfahren gestärkt (Linder, 2010, S. 149).

Die vorparlamentarische Phase des Gesetzgebungsprozesses basiert auf zwei Schritten. Zuerst setzt der Bundesrat eine Expertenkommission ein, die sich aus unabhängigen Expertinnen und Experten und Vertretungen der betroffenen Interessen zusammensetzt. Nachdem diese Kommission ihren Bericht fertiggestellt hat, erarbeitet die Bundesverwaltung unter Leitung des Bundesrats einen ersten Gesetzesentwurf. Diesen lässt sie den Kantonen, Parteien und Interessenorganisationen zukommen, um deren Rückmeldungen zu sammeln. Dieser zweistufige Prozess unterstützt die Bundesverwaltung bei der Verbesserung des Gesetzesentwurfs und erhöht dessen politische Akzeptanz (Sciarini, 2014, S. 534f.). Der Einbezug von externen Expertinnen und Experten dient der Reduktion von Unsicherheit und kommt nebst der Schweiz in verschiedenen westeuropäischen Demokratien zum Einsatz (Papadopoulos, 1997, S. 69f.).

Dennoch wird die intensive vorparlamentarische Phase auch kritisch beurteilt. Obwohl sie den Einbezug vieler Interessengruppen ermöglicht, löst sich dadurch nicht das Problem der ungleichen Behandlung dieser Gruppen (Vatter, 2014b, S. 131). So haben zwar alle politischen Gruppierungen formal die gleichen Teilnahmerechte, jedoch variiert deren Fähigkeit zur Organisation gesellschaftlicher Interessen deutlich (Linder, 2010, S. 37). Der pluralistische Verhandlungsprozess im schweizerischen System begünstigt kurzfristige und spezifische Interessen gegenüber langfristigen und allgemeineren Interessen. Er nimmt zudem kaum Rücksicht auf jene Gesellschaftsgruppen ohne schlagkräftige politische Interessenvertretung. Referendumsfähige Interessenorganisationen verfügen folglich über eine starke Position im vorparlamentarischen Prozess, während andere Akteure wie die Kantone und Parteien in dieser Phase in einer schwächeren Position sind (Linder, 1987, S. 203f.). Gerade die Kantone verfügen über eine vergleichsweise geringe Organisationsfähigkeit (Vatter, 2014b, S. 132; Sager und Steffen, 2006).

Die Expertenkommission und das Vernehmlassungsverfahren stellen grundsätzlich institutionelle Eingangstore für Evaluationen in den politischen Prozess dar. Ledermann (2014), die anhand von vier Gesetzgebungsprozessen untersucht hat, ob Evidenz in der vorparlamentarischen Phase tatsächlich eine Rolle spielt, zieht hierzu jedoch eine eher ernüchternde Bilanz: Zwar wurden in drei von vier Fällen Wissenschaftlerinnen oder Wissenschaftler in die Expertenkommissionen einbezogen, die auf bestehende Studien zum Thema aufmerksam machten. Aufträge zur externen Generierung von Evidenz beschränkten sich aber auf juristische Gutachten, und Informationen zur inhaltlichen Wirkung der behandelten Gesetze blieben gar gänzlich aussen vor (Ledermann, 2014, S. 474).

Nicht unterschätzt werden sollten an dieser Stelle allerdings die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung selbst. Aus professionellen Gründen haben sie die Kapazität und das Interesse, sich über längere Zeit mit Informationen zu einem bestimmten Politikfeld auseinanderzusetzen (Widmer, 2009, S. 358). Sie sind des Weiteren nicht nur in die Implementation einer Politik involviert, sondern, wie dargestellt, auch zu grossen Teilen für die Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs zuständig. An diesem Punkt haben sie also die Möglichkeit, ihr politikspezifisches Wissen in den Prozess einzubringen und – falls vorhanden – Evaluationsergebnisse für die Formulierung der Texte zu verwenden (Widmer, 2009, S. 362). Tatsächlich haben Studien gezeigt, dass die Wahrscheinlichkeit eines Einbezugs von wirkungsbasierter Information in der vorparlamentarischen Phase höher ist als zum Zeitpunkt der Politikumsetzung (Spinatsch, 2008; Widmer, 2009, S. 367; Widmer und Frey, 2008).

Seit Beginn des neuen Jahrtausends existiert in der Bundesverwaltung zudem ein institutionalisiertes Verfahren zur Einbindung wissenschaftlicher Erkenntnisse in den Gesetzgebungsprozess. Die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) ist eine Ex-ante-Evaluation, die noch vor der Einsetzung und Durchführung einer Gesetzesvorlage deren Wirkungen auf die Schweizer Wirtschaft sowie insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen einzuschätzen versucht (SECO, 2013, S. 2). Der Entscheidungsprozess soll damit ab dem Stadium der Vernehmlassung um zusätzliche Informationen bereichert und vereinfacht werden: Entstehende Kosten werden aufgezeigt, allfällige Vollzugsprobleme und ökonomische Nebeneffekte abgeschätzt sowie mögliche Alternativen zur geplanten Regulierung aufgezeigt (SECO, 2013, S. 3). Während dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) eine beratende Rolle zukommt, wird die RFA von demjenigen Bundesamt durchgeführt, das die Vorlage ausgestaltet (SECO, 2013, S. 3).

Verschiedene Studien haben in den Jahren nach der Einführung der RFA gezeigt, dass ihre Ergebnisse nur selten und sehr begrenzt Einfluss auf die Meinungsbildung und Entscheidung im Gesetzgebungsprozess haben (Sager und Rissi, 2011, S. 155ff.). Dies sei unter anderem darauf zurückzuführen, dass die verantwortlichen Bundesämter die RFA oft erst kurz vor Beginn der parlamentarischen Verhandlungen verfassten. Zu diesem Zeitpunkt seien die Positionen der verschiedenen Akteure im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens bereits klar zum Ausdruck gekommen, zusätzliche Argumente würden den sich abzeichnenden Kompromiss allenfalls gefährden. Die Qualität der RFA liesse zudem oft zu wünschen übrig, da viele Bundesämter keine Erfahrungen mit ökonomischen Analysen hätten (Duperrut et al., 2005). Um diesen Umständen entgegenzuwirken, wurde 2006 mit der vertieften RFA eine ergänzende Massnahme eingeführt, die bei Gesetzesprojekten mit besonders starken Auswirkungen auf die Wirtschaft zum Einsatz kommen soll (Bundesrat, 2006). Der Bundesrat gibt jährlich bis zu zehn vertiefte RFA in Auftrag, wobei das SECO stärker in die Erstellung derselben involviert wird (Bundesrat, 2006, S. 110). Erste Auswertungen bescheinigen dieser Form der RFA tatsächlich eine qualitative Verbesserung gegenüber der regulären RFA (Allio, 2011). Rissi und Sager (2013) konnten zudem aufzeigen, dass die Durchführung von RFA die Beziehungen zwischen unterschiedlichen Bundesämtern verbessern.

Selbst wenn Evaluationen, Regulierungsfolgenabschätzungen oder andere wissenschaftliche Informationen zur Wirkung einer Politik bereits in der vorparlamentarischen Phase vorhanden sind, werden diese nicht automatisch berücksichtigt, wie Frey (2012) zeigt. Wichtige Voraussetzungen für eine Aufnahme sind ein breiter Forschungskonsens über die fraglichen Aussagen sowie die Abwesenheit starker ideologischer oder interessenbasierter Konflikte (Frey, 2012, S. 315f.), was wiederum auf die Dominanz der Konsensfindung gegenüber der Fundierung mit empirischen Erkenntnissen hindeutet.

2.2 Parlamentarischer Prozess und Entscheid

Trotz ausgebauter direktdemokratischer Mitspracherechte werden die allermeisten Gesetzesentwürfe abschliessend durch das Parlament verabschiedet. Weniger als 10 Prozent münden in einem Referendum, bei dem die Stimmbevölkerung die Entscheidung trifft (Sciarini, 2014, S. 547). Die Stellung des Parlaments im politischen Prozess der Schweiz ist also nicht zu unterschätzen, was auch in der Bundesverfassung betont wird (Art. 148 Abs. 1). Seine föderalistische Prägung aufgrund der Institution Ständerat wurde bereits oben erläutert; hier soll der Fokus auf den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens gelegt werden.

Die Behandlung eines parlamentarischen Geschäfts erfolgt jeweils separat durch beide Kammern, die mit identischen Funktionen und Kompetenzen ausgestattet sind. Welche Kammer sich zuerst damit befasst, wird durch die Ratspräsidien bestimmt. Vor der Diskussion im Plenum setzt sich eine parlamentarische Kommission, in deren Themenbereich die Vorlage zu verorten ist, mit dem Entwurf auseinander. Sie unterbreitet ihrem Rat Vorschläge dazu, ob der Gesetzestext angenommen oder modifiziert werden soll. Nach abgeschlossener Beratung im Erstrat geht der Entwurf an den Zweitrat, damit sich zuerst dessen Kommission und anschliessend die Vollversammlung damit befassen können. Divergieren die Resultate zwischen den beiden Kammern, so wird ein Differenzbereinigungsverfahren durchgeführt: Das Geschäft wird hin- und hergereicht, bis eine konsolidierte Fassung entstanden ist. Ist dies nach je drei Beratungen nicht der Fall, wird in einer Einigungskonferenz mit Delegierten beider Räte über eine gemeinsame Lösung verhandelt. Wenn sich auch dort kein Kompromiss finden lässt, ist die Vorlage gescheitert (Linder, 2012, S. 222).

Die vorberatenden Kommissionen der beiden Räte haben einen entscheidenden Einfluss auf die Behandlung von Gesetzgebungsentwürfen im Parlament. In enger Zusammenarbeit mit der Exekutive werden hier die eigentlichen Verhandlungen zwischen den Parteien geführt; da die Beratungen vertraulich sind, werden eine Verständigung und Kompromisssuche abseits des ansonsten allgegenwärtigen Profilierungsdrucks ermöglicht (Vatter, 2014a, S. 266).

Laut Artikel 169 der Bundesverfassung übt das Parlament die Oberaufsicht über den Bundesrat, die Bundesverwaltung sowie die Gerichte und andere Träger staatlicher Aufgaben aus. Seit der Verfassungsrevision von 1999 ist zudem in Artikel 170 der Bundesverfassung verankert, dass die Bundesversammlung für die Überprüfung von Massnahmen des Bundes zuständig ist (Widmer und De Rocchi, 2012, S. 120f.). Die Evaluationstätigkeit des Parlaments wird seit den frühen 1990er-Jahren vornehmlich durch die parlamentarische Verwaltungskontrolle ausgeübt, die ihre Aufträge von den Geschäftsprüfungskommissionen bezieht (Janett, 2004, S. 148; Widmer und De Rocchi, 2012, S. 122f.). Parlamentsmitglieder beantragen jedoch auch selbstständig im Rahmen von parlamentarischen Vorstössen Evaluationen: Bundi et al. (2016) haben allein für den Zeitraum von 2010 bis 2014 241 derartige Anträge gezählt. Während eine Umfrage unter den Parlamentsmitgliedern eine grundsätzlich positive Einstellung gegenüber Evaluationen aufgezeigt hat (vgl. Eberli und Bundi in diesem Band), scheinen der weiterhin vorherrschende Milizcharakter und die damit verbundene geringe Ressourcenausstattung des Parlaments eine systematische Verarbeitung und Verwendung von wissenschaftlichen Informationen allerdings nur selten zu ermöglichen (Frey, 2012, S. 35f.). Eine Analyse von sechs Gesetzesrevisionen in der Schweiz hat zudem ergeben, dass die Stärke der ideologischen Position eines Akteurs massgeblich ist dafür, ob er bereit ist, wissenschaftliche Erkenntnisse in einem analytischen Sinn zur Verbesserung einer Politik zu verwenden (Frey, 2012, S. 316). Auch hier erweisen sich also Werte und Interessen als entscheidende Faktoren bezüglich der Nutzung von Evaluationen.

2.3 Vollzugsföderalismus

Der Vollzug öffentlicher Politik wird in der Schweiz wesentlich durch die föderalistische Staatsstruktur geprägt. Dies äussert sich darin, dass die Kantone bei einem Grossteil der national verabschiedeten Politiken für die Umsetzung zuständig sind – ein Umstand, den man gemeinhin als «Vollzugsföderalismus» bezeichnet (Sager und Mavrot, 2015, S. 177). Auch die Gemeinden spielen in diesem System eine bedeutende Rolle, indem sie oftmals als Träger der Umsetzung den direkten Kontakt zu den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern herstellen. Ihr Handlungsspielraum wird durch die Vorgaben der Kantone allerdings stark eingeschränkt (Wälti, 2001, S. 79).

Der Einfluss der Kantone im Vollzugsföderalismus beschränkt sich nicht nur auf die Gestaltung der Umsetzung. Gesetze der Bundesebene werden oft derart allgemein formuliert, dass die Kantone sie mittels eigenständiger Ausführungsgesetzgebungen an ihre lokalen Verhältnisse und Bedürfnisse anpassen können. Eine Bundespolitik durchläuft also oftmals zweimal die Formulierungsphase – je einmal auf nationaler und subnationaler Ebene –, bevor sie schliesslich umgesetzt wird. Die Kantone werden in diesem Zusammenhang nicht nur als Vollzugs-, sondern auch als Programminstanzen bezeichnet (Keman, 2000; Sager und Rüefli, 2005, S. 105f.; Rieder et al., 2014, S. 568).

Die sozioökonomische und administrative Vielfalt der Kantone führt zu einer starken Varietät der föderativen Politikprogramme, was vom Bundesgesetzgeber allerdings durchaus vorgesehen ist (Wälti, 2001, S. 81ff.; Sager, 2003, S. 310). Die Kantone fungieren gewissermassen als Labors, in denen unterschiedliche Lösungsansätze für die gleichen Problemstellungen entwickelt werden (Vatter, 2002, S. 20; Sager und Mavrot, 2015, S. 178). Besonders erfolgreiche Modelle breiten sich oft auch auf andere Kantone aus, indem sie als Musterlösungen anerkannt werden (Kissling-Näf und Wälti, 2006, S. 530). Diverse Studien zeigen jedoch, dass diesem Prozess des gegenseitigen Lernens und der Vereinheitlichung Grenzen gesetzt sind, wenn die neuen Modelle beispielsweise kantonalen Traditionen zuwiderlaufen oder wenn sie die Ressourcen der Kantone übersteigen (Balthasar, 2003; Sager, 2003).

Der Vollzugsföderalismus wird aus politikwissenschaftlicher Perspektive unterschiedlich bewertet. Die wesentlichen Vorteile wurden bereits angesprochen: Durch die kantonsspezifische Adaption nationaler Politikmassnahmen kann deren Effektivität und damit auch Akzeptanz in der Bevölkerung erhöht werden (Kissling-Näf und Wälti, 2006, S. 538). Die dezentralisierte Ausführungsgesetzgebung sowie Implementation wirken ausserdem als innovationsfördernde Mechanismen. Der verhältnismässig kleine Bundesstaat ist schliesslich auf die Delegation der Arbeitslast angewiesen, die sich durch den Vollzugsföderalismus ergibt (Sager und Mavrot, 2015, S. 177).