FORSI-Jahresband 2021 E-Book

• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Schriftenreihe des Forschungsinstituts für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI)
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 367

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

Forschungsinstitut für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft Am 1. Januar 2021 hat das Forschungsinstitut für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI) seine Arbeit an der Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg aufgenommen. Der FORSI-Jahresband 2021 beinhaltet die wesentlichen rechtswissenschaftlichen Themen für die Sicherheitswirtschaft 2021 sowie die Ergebnisse der FORSI-Aktivitäten. Im Fokus: Bevölkerungsschutz Der 1. Teil des Bandes legt den Fokus auf die Neuordnung des Bevölkerungsschutzes unter Berücksichtigung der Sicherheitswirtschaft, insbesondere angesichts der Corona-Pandemie und der Flutkatastrophe 2021. Dies spiegelt die 1. FORSI-Sicherheitstagung am 24. September 2021 wider. Im Mittelpunkt: Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen Im 2. Teil stehen die Praxisfrage nach der Novellierung von Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen sowie deren Harmonisierungs- und Vereinheitlichungsbedarf im Mittelpunkt. Die Beiträge sind im Rahmen des 1. FORSI-Expertenworkshops 2021 am 9. Juni 2021 entstanden. Vorschläge zum neuen Sicherheitswirtschaftsgesetz Teil 3 enthält konkrete Vorschläge für ein neues Sicherheitswirtschaftsgesetz angesichts der Ankündigung einer Neuregelung durch die Koalitionsparteien auf Bundesebene. Flankiert wird der Jahresband im 4. Teil von einem Beitrag zu den rechtlichen Rahmenbedingungen für den Drohneneinsatz durch Polizei und Sicherheitsgewerbe. Neue Schriftenreihe Mit dem FORSI-Jahresband 2021 wird zugleich die neue Schriftenreihe des Forschungsinstituts für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft, herausgegeben von Professor Dr. Sven Eisenmenger, eröffnet.

Leseprobe

FORSI-Jahresband 2021

Neuordnung des Bevölkerungsschutzes unter Berücksichtigung der Sicherheitswirtschaft – Novellierung von Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen – Vorschläge für ein neues Sicherheitswirtschaftsgesetz – Drohneneinsatz im Bereich der Sicherheit

herausgegeben von

Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg, Leiter des Forschungsinstitutes für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI)

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek | Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

Print ISBN 978-3-415-07243-5 E-ISBN 978-3-415-07245-9

© 2022 Richard Boorberg Verlag

E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara

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Vorwort

Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Am 1. Januar 2021 hat das Forschungsinstitut für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI) seine Arbeit an der Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg aufgenommen. Das FORSI hatte seinen Ursprung an der Universität Hamburg bei Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober und es wurde dort im Jahr 1999 gegründet. Es wurde später nach Berlin und Frankfurt/Oder verlegt. Durch verschiedene Gespräche zwischen der Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg und dem BDSW konnte das FORSI an der Hochschule am 1. Januar 2021 wiedereröffnet werden und es kehrte damit an seinen Ursprungsort Hamburg zurück. „FORSI 2.0“ unter der Leitung von Prof. Dr. Sven Eisenmenger fokussiert auf die Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft bzw. auf den Bereich „Privat“ und beleuchtet dabei rechtswissenschaftlich vor allem die Schnittstellen/Kooperationsmöglichkeiten mit der Polizei bzw. dem Staat.

Wir freuen uns sehr, mit dem FORSI-Jahresband 2021 die Ergebnisse der FORSI-Veranstaltungen und der FORSI-Arbeit des Jahres 2021 dokumentieren und zugleich eine neue Schriftenreihe bei dem Boorberg-Verlag eröffnen zu können. Insoweit sei hier ganz herzlich Herrn Syndikusrechtsanwalt Hans-Jörn Bury vom Boorberg Verlag für seine Bereitschaft und seine tatkräftige Unterstützung gedankt.

Der Jahresband enthält 4 Teile:

1. Teil: Neuordnung des Bevölkerungsschutzes unter Berücksichtigung der Sicherheitswirtschaft – Ergebnisse der 1. FORSI-Sicherheitstagung 2021

Das FORSI versteht sich als wissenschaftlicher Impulsgeber und Austauschforum für Wissenschaft, Praxis sowie Ministerien. Insofern spiegelt der 1. Teil die 1. FORSI-Sicherheitstagung wider, die am 24. September 2021 durchgeführt wurde. Hier ging es angesichts der Corona-Pandemie und der Flutkatastrophe vom Sommer 2021 um die Grundlagenfrage „Neuordnung des Bevölkerungsschutzes in Deutschland? Überlegungen zu einem künftigen Bevölkerungsschutzkonzept unter Berücksichtigung der Sicherheitswirtschaft“.

Nach den Grußworten von Ralf Martin Meyer, Polizeipräsident Hamburg, sowie Dr. Harald Olschok, Hauptgeschäftsführer und Geschäftsführendes Präsidiumsmitglied des BDSW, folgte eine rechtswissenschaftliche Analyse des Bevölkerungsschutzes mit einem 6-Punkte-Vorschlag von Prof. Dr. Sven Eisenmenger. Auch die Vertreter der staatlichen Akteure trugen ihre Sichtweise vor. So nahm Maik Vorwerk, Behörde für Inneres und Sport (Hamburg), Referatsleiter Katastrophen- und Bevölkerungsschutz/Zivil-Militärische Zusammenarbeit, aus gefahrenabwehrrechtlicher Sicht Stellung. Polizeidirektor André Martens, Stabsleiter der Akademie der Polizei Hamburg, schilderte die polizeiliche Perspektive. Die Aufgaben der Bundeswehr im Bevölkerungsschutz stellte Oberst Armin Schaus, Kommando Territoriale Aufgaben der Bundeswehr, Abteilungsleiter Einsatz, dar. Die Sicht der Feuerwehr zeigte Tobias Wilde-Zahn, Zentrales Controlling, Feuerwehr Hamburg, auf. Albrecht Broemme, Vorstandsvorsitzender des Zukunftsforums Öffentliche Sicherheit e. V. (ZOES), Ehrenpräsident der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk, schloss diesen Vortragsblock mit seinen strategischen Überlegungen und Erfahrungen ab. Nach der Diskussion unter der Leitung und Anmoderation von Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober, Universität Hamburg, stand die Rolle der privaten Akteure – insbesondere der Sicherheitswirtschaft – im künftigen Bevölkerungsschutz im Fokus. Prof. Dr. André Röhl, NBS Northern Business School, trug zum „Bevölkerungsschutz im kooperativen Staat – Potenziale für die Sicherheitswirtschaft“ vor. Der Ressource Sicherheitswirtschaft im Bevölkerungsschutz nahm sich dann Dr. Harald Olschok (BDSW) an. Der Sicherheitsforschung im Bevölkerungsschutz und der privaten Hilfsorganisationen und ihrer Rolle widmete sich Matthias Max, Teamleiter Sicherheitsforschung und Innovationstransfer, Deutsches Rotes Kreuz. Moderiert wurde die anschließende Diskussion von Dr. Berthold Stoppelkamp, Leiter des Hauptstadtbüros des BDSW.

Das zentrale Schlüsselwort der Tagung war der Bedarf nach mehr „Vernetzung“. In den Referaten und Diskussionen tauchte dieser Gedanke immer wieder auf, zum Teil auch unter „Verzahnung“, „Zusammenarbeit“ oder „Netzwerk“. Die Tagung zeigte Perspektiven für die Einbindung der Sicherheitswirtschaft im Bevölkerungsschutz rechtlich und praktisch auf. Viele der o. g. Vorträge liegen nun auch in schriftlicher Fassung mit diesem Jahresband vor, ergänzt um einen rechtswissenschaftlichen Beitrag von Nils Pohl, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei dem FORSI, der sich mit dem internationalen Bevölkerungsschutz im Völker- und Europarecht auseinandersetzt.

2. Teil: Novellierung von Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen – Ergebnisse des 1. FORSI-Expertenworkshops 2021

Eines weiteren aktuellen Themas nahm sich der 1. FORSI-Expertenworkshop am 9. Juni 2021 an. Experten aus Praxis, Ministerium und Wissenschaft diskutierten das Thema „Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen – mehr Effizienz und weniger Sicherheitslücken durch Harmonisierung und Standardisierung?“.

Die Veranstaltung wurde mit Grußworten vom Leitenden Polizeidirektor Thomas Model, Dr. Harald Olschok und Prof. Dr. Sven Eisenmenger eröffnet. Darauf folgten Fachbeiträge von Martin von Simson, damaliger Referatsleiter Grundsatz Polizei und Strafverfolgung im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, Nora Rauch, Geschäftsführerin VSU Vereinigte Sicherheitsunternehmen GmbH, Dirk Heße, Sachgebietsleiter Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfung des LKA Hamburg, René Land, Gewerbeamt Cottbus, Servicebereichsleiter Gewerbeangelegenheiten, André Werner, Landeshauptstadt München, Gewerbeüberwachung, und Henrik Dreisewerd, Bereichskoordinator ZÜP und fachlicher Hauptansprechpartner für Luftsicherheit im OSIP-Projekt. Martin C. von der Stein, Polizei Hamburg, zentraler Produktverantwortlicher Sicherheitsüberprüfung, berichtete über den Stand der Dinge und die Herausforderungen der Online-Sicherheitsüberprüfung (OSiP) und zeigte Vernetzungsmöglichkeiten mit dem Bewacherregister auf. Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober sprach das Schlusswort und verdeutlichte, welche Herausforderungen noch bestehen. Eine Vielzahl dieser Beiträge ist in dem vorliegenden Jahresband abgedruckt, ebenso wie ein rechtswissenschaftlicher Beitrag von Nils Pohl, der die Rechtsgrundlagen für Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen analysiert.

3. Teil: Vorschläge für ein neues Sicherheitswirtschaftsgesetz

Die gesetzliche Neuregelung der Sicherheitsbranche war auch 2021 ein Thema, das Praxis, Wissenschaft und Ministerien befasste, zumal im Koalitionsvertrag 2021 von SPD, Grünen und FDP eine entsprechende Ankündigung eines neues Gesetzes enthalten ist, ebenso wie in dem Koalitionsvertrag 2018 der Vorgängerregierung aus CDU, CSU und SPD. Insofern werden zwei Vorschläge eines neuen Gesetzes in diesem Jahresband publiziert, und zwar zum einen ein Entwurf aus der Wissenschaft (FORSI) und zum anderen ein Entwurf aus der Praxis (BDSW). Sie mögen Impulse für die weitere rechtspolitische Debatte geben.

4. Teil: Drohneneinsatz im Bereich der Sicherheit

In den Jahresband aufgenommen wurde ein Beitrag von Dr. Tim Holzki, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei dem FORSI, der sich mit dem Drohneneinsatz durch Polizei und Sicherheitsbranche befasst. Auch wenn es sich dabei nicht um ein Schwerpunktthema des FORSI in 2021 handelte, so wollen wir diesen Pionier- und Grundlagenbeitrag der Öffentlichkeit nicht vorenthalten, der sich mit einem wichtigen Digitalisierungsthema auseinandersetzt. Dieser Beitrag ist Gegenstand des 4. Teils des Jahresbandes.

Das FORSI wird als wissenschaftliche Einrichtung auch 2022 „Kurs und Geschwindigkeit“ halten. Die Beiträge und Themen dazu werden in dem 2. Jahresband im Jahr 2023 veröffentlicht werden.

Zu guter Letzt sei Herrn Nils Pohl herzlich gedankt, bei dem alle Fäden des aktuellen Jahresbandes redaktionell zusammenliefen und der dabei von der studentischen Mitarbeiterin Lisa Branahl unterstützt wurde.

Die Beiträge befinden sich auf dem Stand vom Dezember 2021. Über Anregungen und Hinweise freuen wir uns ([email protected]).

Hamburg, im März 2022

Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Autorenverzeichnis

Henrik Dreisewerd, Bereichskoordinator ZÜP und fachlicher Hauptansprechpartner für Luftsicherheit im OSiP-Projekt

Prof. Dr. Sven Eisenmenger, Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg, Leiter des Forschungsinstitutes für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI)

Dr. Tim Holzki, Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg, wissenschaftlicher Mitarbeiter des Forschungsinstitutes für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI)

Oberregierungsrätin Birgitta Lodde, Referentin im Referat ÖS I 1 (Grundsatz Polizei und Strafverfolgung) im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI)

Matthias Max, Teamleiter Sicherheitsforschung und Innovationstransfer, Deutsches Rotes Kreuz e. V.

Polizeipräsident Ralf Martin Meyer, Polizei Hamburg

Dr. Harald Olschok, Hauptgeschäftsführer und Geschäftsführendes Präsidiumsmitglied des Bundesverbandes der Sicherheitswirtschaft (BDSW)

Nils Pohl, Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg, wissenschaftlicher Mitarbeiter des Forschungsinstitutes für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI)

Nora Rauch, Geschäftsführerin VSU Vereinigte Sicherheitsunternehmen GmbH

Prof. Dr. André Röhl, NBS Northern Business School Hamburg

Oberst i.G. Armin Schaus, Abteilungsleiter Einsatz im Kommando Territoriale Aufgaben der Bundeswehr

Ministerialrat Martin v. Simson, bis August 2021 Leiter des Referats ÖS I 1 (Grundsatz Polizei und Strafverfolgung) im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI), seit dem 1. September 2021 Leiter der Arbeitsgruppe M 3 (Aufenthaltsrecht; Humanitäre Aufnahme) im BMI

Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober, em. o. Professor an der Universität Hamburg

Inhaltsverzeichnis

VorwortProf. Dr. Sven Eisenmenger

Autorenverzeichnis

1. Teil Neuordnung des Bevölkerungsschutzes unter Berücksichtigung der Sicherheitswirtschaft – Ergebnisse der 1. FORSI-Sicherheitstagung 2021

Grußwort des Polizeipräsidenten zur 1. FORSI-Sicherheitstagung Polizeipräsident Ralf Martin Meyer

Grußwort zur 1. FORSI-Sicherheitstagung Dr. Harald Olschok

Neuordnung des Bevölkerungsschutzes? – eine rechtswissenschaftliche Analyse Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Bevölkerungsschutz aus Sicht der Bundeswehr Oberst i.G. Armin Schaus

Benötigt der Bevölkerungsschutz eine Aufbruchmentalität? Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober

Bevölkerungsschutz im kooperativen Staat – Potenziale für die Sicherheitswirtschaft Prof. Dr. André Röhl

Die Ressource der Sicherheitswirtschaft im Bevölkerungsschutz Dr. Harald Olschok

Vernetzung von Alltags- und Bevölkerungsschutzstrukturen zur Bewältigung von Krisen und Katastrophen Matthias Max

Internationaler Bevölkerungsschutz im Völker- und EU-Recht Nils Pohl

2. Teil Novellierung von Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen – Ergebnisse des 1. FORSI-Expertenworkshops 2021

Grußwort zum 1. FORSI-Expertenworkshop Dr. Harald Olschok

Grußwort und Einführung in die Thematik Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen – Vereinheitlichungs- und Harmonisierungsbedarf? Sicht des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat Ministerialrat Martin v. Simson/Oberregierungsrätin Birgitta Lodde

Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen für Sicherheitsmitarbeiter: Erfordernis und Möglichkeiten der Beschleunigung Nora Rauch

Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen. Mehr Effizienz und weniger Sicherheitslücken durch Harmonisierung und Standardisierung? Henrik Dreisewerd

Schlusswort des Workshops: Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen als Achillesferse des Sicherheitswirtschaftsrechts Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober

Zuverlässigkeits- und Sicherheitsüberprüfungen auf dem rechtswissenschaftlichen Prüfstand Nils Pohl

3. Teil Vorschläge für ein neues Sicherheitswirtschaftsgesetz

Ein neues Sicherheitswirtschaftsgesetz Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Sicherheitsdienstleistungsgesetz-Entwurf (SDLG-E)und Durchführungsverordnung zum Sicherheitsdienstleistungsgesetz Bundesverband der Sicherheitswirtschaft (BDSW)

4. Teil Drohneneinsatz im Bereich der Sicherheit

Der Einsatz von Drohnen durch Polizei und private Sicherheitsdienste – eine Analyse des Rechtsrahmens Dr. Tim Holzki

1. TeilNeuordnung des Bevölkerungsschutzes unter Berücksichtigung der Sicherheitswirtschaft – Ergebnisse der 1. FORSI-Sicherheitstagung 2021

Grußwort des Polizeipräsidenten zur 1. FORSI-Sicherheitstagung

Polizeipräsident Ralf Martin Meyer

Sehr geehrter Herr Dr. Olschok,

sehr geehrter Herr Prof. Dr. Eisenmenger,

sehr geehrte Angehörige der Hochschule der Akademie,

Kolleginnen und Kollegen der Polizei Hamburg,

liebe Gäste hier in Hamburg oder an den Bildschirmen,

herzlich willkommen zur 1. Sicherheitstagung des Forschungsinstituts für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (FORSI) im Polizeipräsidium Hamburg.

„Another world is possible“ – mit diesem Motto geht „Fridays for Future“ weltweit auf die Straßen, um sich für den Schutz des Klimas einzusetzen. „Schutz“ ist auch das vorherrschende Thema der Tagung: Der Schutz der Bevölkerung und jedes einzelnen Menschen – Teil des Leistungsanspruchs an den Staat von seiner Bevölkerung.

Ich habe mich sehr gefreut, die erste öffentliche Veranstaltung des FORSI zu eröffnen.

Die seit März letzten Jahres vorherrschende Pandemie machte es uns lange Zeit unmöglich, auf physischer Ebene zusammenzukommen. Wir waren gezwungen, neue, zunächst improvisierte Wege zu gehen, die nun im Laufe der Zeit zur Normalität geworden sind. Unser Leben ist ein großes Stück weit digitaler geworden. Mobiles Arbeiten und moderne Videokonferenztechnik haben in Behörden und in der freien Wirtschaft vermehrt Einzug gehalten. So prüft auch die Behörde für Inneres, wie unter den Lehren der Digitalisierung die Arbeit im Katastrophenstab weiterentwickelt werden kann.

Doch Krisen beinhalten auch Chancen: So machen die Polizeien des Bundes und der Länder gerade einen großen technischen Fortschritt! Die Corona-Pandemie hat zudem einen erheblichen Einfluss auf die Arbeit der Polizei Hamburg genommen; neben dem Zwang zur Digitalisierung, Home-Office und flexiblem Arbeiten gab es aber auch neue Aufgaben für den privaten Sektor. Der Streifenpolizist begleitete statt der Teilnehmer großer Demonstrationen nun flanierende Passanten in der Innenstadt oder kontrollierte Gruppen von Jugendlichen im Park. Der „Türsteher“ vor dem Club auf St. Pauli fand sich plötzlich als regelnder „Einlasser“ des ortsansässigen Supermarktes wieder. Beiden dient als Grundlage die erstmalig am 02.04.2020 erschienene Hamburger Verordnung zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2, um den Infektionsschutz der Hamburger Bevölkerung sicherzustellen. Polizei und dem privaten Sicherheitssektor ist es gelungen, den drohenden Kollaps des Gesundheitssystems mit der Durchsetzung der Eindämmungsverordnung zu verhindern.

Mehr noch: Insgesamt ist es gelungen, einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung der Corona-Pandemie zu leisten. Während sich ein Großteil der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ins Home-Office verabschiedete, sind in der Sicherheitsbranche tätige Personen in der Öffentlichkeit präsent, um einen reibungslosen und unter hygienischen Aspekten einwandfreien Ablauf in Geschäften, dem Hotel- und Gaststättengewerbe, aber auch in Krankenhäusern und Impfzentren sicherzustellen. Wichtige Infrastrukturen wie die Energieerzeugung und lebensnotwendige Liefer- und Transportketten wurden so aufrechterhalten.

In Krisenzeiten Sicherheit zu leisten – das ist die Aufgabe von Polizistinnen und Polizisten. Aber eben auch das private Sicherheitsgewerbe trägt dazu bei.

Ein Großteil der Bevölkerung akzeptiert die Regelungen zur Eindämmung des Coronavirus. Aber: Alltagskontrollen sind für jedermann spürbar. Durch sie wird der Staat für viele Menschen spürbar, die sonst nichts mit ihm zu tun haben. Einige Menschen reagieren inzwischen bei polizeilichen Kontrollen genervt oder sogar mit Unverständnis und Frustration. Außerdem spüren wir derzeit eine zunehmende Erosion an den Rändern unserer Gesellschaft. Dem mit Aufklärungsarbeit und Kommunikation entgegenzuwirken, reicht nicht. Wer noch am „Reparatur-Betrieb“ unserer Gesellschaft mitwirken kann, ist gefordert, einen gesamtgesellschaftlichen Ansatz, der auch die Mitte einbezieht, zu finden. Die Bedeutung einer demokratischen und funktionsfähigen Sicherheitsarbeit durch die Polizei und den privaten Sektor wird für mich in dieser Zeit deutlicher denn je.

Beeindruckend ist die Impfkampagne des Bundes und der Länder zu nennen, auch wenn wir das Ziel noch nicht erreicht haben. Die Aufgabe der Sicherheitsbehörden war es, einen reibungslosen Ablauf der Impfungen, insbesondere an Orten wie dem Impfzentrum Hamburg, zu gewährleisten. Dort konnten rund weit über eine Million Dosen verimpft werden. Erforderlich dazu waren Logistik, Transport und Organisation vor Ort. Dies beinhaltete auch Personenkontrollen an den Eingängen und Objektschutz der Räumlichkeiten in den Messehallen. Dies sind Aufgaben, die die Polizei logistisch nicht hätte leisten können, sodass man diese Aufgaben richtigerweise dem privaten Sicherheitsgewerbe übertragen hat. Dies ist ein Paradebeispiel, bei dem die öffentliche und die private Sicherheit gefordert waren, Hand in Hand zu arbeiten. Das FORSI trägt aktiv dazu bei, diese Zusammenarbeit positiv zu verstärken und wissenschaftlich zu begleiten. Der Bevölkerung selbst wird in derartigen Krisen häufig erst bewusst, wie essenziell die Arbeit der Sicherheit für unsere Lebensqualität ist. Das Feedback aus der Bevölkerung für diese Arbeit war sehr gut.

Eine weitere Herausforderung an die Akteure war der 14. Juli dieses Jahres, als die Region rund um das Ahrtal in Nordrhein-Westfalen von einer Flutkatastrophe nie gekannten Ausmaßes erschüttert wurde. 42.000 Betroffene verloren in Teilen ihr Hab und Gut, ihre Existenzen und in zu vielen Fällen sogar ihr Leben. Die Sicherheitsbehörden waren extrem gefordert und auch private Hilfsorganisationen.

Die Polizei Hamburg entsandte als eine der ersten Länderpolizeien Unterstützung in Form von Manpower sowie Technik und Gerätschaften in die Katastrophengebiete von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. 65 Kolleginnen und Kollegen machten sich u. a. mit 15 Booten, 7 geländefähigen Fahrzeugen und Tauchausrüstung auf den Weg nach Nordrhein-Westfalen. Die Kolleginnen und Kollegen mussten sich auf einen ungewohnten, körperlich anstrengenden und emotional belastenden Einsatz einstellen. Ich habe meinen größten Respekt vor dem unermüdlichen Einsatz der Kolleginnen und Kollegen bereits in einem persönlichen Gespräch ausgedrückt und erschreckende Eindrücke erhalten. Ich bin vor allem dankbar für das Engagement, die Hilfsbereitschaft, den Mut, aber auch die Teamfähigkeit aller Helfenden.

Die Kolleginnen und Kollegen berichten von der beeindruckenden Zusammenarbeit mit den Angehörigen anderer Institutionen und auch privater Organisationen, die hervorragend funktionierte. Dass auch Rufe in der Politik und in der Bevölkerung laut wurden, die ein besseres Krisenmanagement forderten, liegt nach den Geschehnissen auf der Hand und muss uns zum Handeln bringen:

–Menschen fühlten sich zu spät informiert und dadurch unvorbereitet.

–Betroffene sprachen von schlechter Kommunikation und spärlicher Hilfe von offiziellen Hilfsorganisationen.

–Auch die Hilfskräfte selbst beschrieben den Einsatz in Teilen als unkoordiniert und berichteten von Frustration unter den eingesetzten Kräften.

Die Evaluation im Umgang mit Katastrophen wie dieser zeigt, dass wir nicht gut präpariert sind auf Ereignisse wie diese, die nicht in unserem alltäglichen Fokus liegen. Sie führen uns auch vor Augen, wie wichtig neben Fortentwicklungen die Schnittstellen in unserer Sicherheitsarchitektur sind. Es ist unsere Aufgabe, die Geschehnisse gründlich nachzubereiten, aufzuholen und dann am Ball zu bleiben: Das Katastrophenwesen muss sich entwickeln und darf nicht wieder stehen bleiben. Wir müssen die Zusammenarbeit öffentlicher und privater Sicherheitsdienstleister bundesweit ausbauen und weiter stärken: Dazu gehört die Vorsorge ebenso wie die Intervention; die Handlungsfähigkeit, wenn eine Katastrophe eintritt.

Gerade Krisen wie die soeben genannten sollten uns daran erinnern, dass der Bevölkerungsschutz sowohl für den öffentlichen als auch für den privaten Sicherheitssektor oberste Priorität hat. Er ist die Kernaufgabe unseres Handelns und auch unseres Staates. Das Forschungsinstitut FORSI hilft uns, diese Erinnerung mit Leben zu füllen, Fortschritte bei der Analyse und Planung zu erzielen und die Grundlagen dafür zu schaffen, alles Erforderliche beider Sektoren in die Tat umzusetzen.

Wir werden auch in Zukunft mit Naturkatastrophen zu kämpfen haben. Der Bevölkerungsschutz muss auch in ruhigen Zeiten wieder mehr Bedeutung bekommen, aber das im Bewusstsein in einer Bevölkerung, die Krisen nicht mehr gewohnt ist.

Ich bedanke mich bei dem Forschungsinstitut für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft für seine wertvolle Arbeit und die Durchführung einer lehrreichen Tagung mit inspirierenden Vorträgen.

Grußwort zur 1. FORSI-Sicherheitstagung

Dr. Harald Olschok

Mit der 1. FORSI-Sicherheitstagung schließt sich der Kreis. Wir knüpfen an die erfolgreiche Arbeit der im Jahr 1999 in Hamburg gegründeten Forschungsstelle Sicherheitsgewerbe (FORSI) an. Diese Gründung war ein Meilenstein für die wissenschaftliche Aufarbeitung und Begleitung der Sicherheitswirtschaft. Dem Gründungsdirektor, Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Rolf Stober, ist es durch seine vielfältigen Aktivitäten gelungen, das Wissen über die Branche in Wissenschaft und Politik deutlich zu erhöhen. Durch zahlreiche Veröffentlichungen, Workshops, Seminare, Doktorarbeiten und vor allem mit den Sicherheitsgewerberechtstagen mit bis zu 200 Teilnehmerinnen und Teilnehmern wurde eine große bundesweite Aufmerksamkeit für unsere Themen und auch unsere Herausforderungen erzielt. Das Themenspektrum erstreckte sich von der Neuregelung der rechtlichen Grundlagen, der Veranstaltungssicherheit und Sicherheitstechnik, den europäischen Bezügen und dem Datenschutz bis hin zum Vergaberecht. Dadurch wurde eine nachhaltige wissenschaftlich fundierte Grundlagenarbeit geleistet. Diese förderte die Akzeptanz unserer Branche und dient letztlich auch der Inneren Sicherheit in Deutschland.

Kurz nach der Gründung von FORSI wurde am 11. November 2002 eine Kooperationsvereinbarung zwischen dem Polizeipräsidenten und der Landesgruppe Hamburg des BDSW unterzeichnet. Sie hat das Ziel, die öffentliche Sicherheit und Ordnung weiter zu stärken, den Schutz der Bevölkerung vor Straftaten zu intensivieren und das Entdeckungsrisiko für Straftäter zu erhöhen. Ein absolutes bundesweites Novum war der Studiengang Sicherheitsmanagement an der damaligen Hochschule der Polizei in Hamburg. Die Ausbildung der Polizei in Hamburg wurde reformiert. In dem neuen System hatte der Studiengang dann keine Zukunft mehr.

FORSI ging nach einigen Jahren nach Berlin und wurde dort in die DUW Deutsche Universität für Weiterbildung integriert. Nach dem altersbedingten Ausscheiden von Prof. Stober landete FORSI an der Viadrina in Frankfurt/Oder. An die Hamburger Zeiten konnte man jedoch nicht mehr anknüpfen. Vor diesem Hintergrund war es nicht verwunderlich, dass wir gemeinsam mit Prof. Stober über Alternativen nachdachten. Er stellte den Kontakt zu Frau Prof. Dr. Kristin Pfeffer und Herrn Prof. Dr. Sven Eisenmenger von der Hochschule der Akademie der Polizei Hamburg und der Forschungsstelle Europäisches und Deutsches Sicherheitsrecht (FEDS) her. Wir waren uns schnell einig, dass das Erfolgsmodell von FORSI – regelmäßiger und konstruktiver Austausch zwischen staatlichen und privaten Sicherheitsakteuren – wichtiger denn je seien. Mit Unterstützung des Hamburger Innensenators und der Polizeiführung wurde ein neues Kapitel aufgeschlagen.

Am 16. Oktober 2018 fand der 1. Hamburger Sicherheitsrechtstag statt. Er stand unter dem Motto „Stärkung der inneren Sicherheit durch Neuregelung des Sicherheitsgewerberechts?“. Expertinnen und Experten aus den verschiedensten Bereichen sprachen zu der in der Koalitionsvereinbarung der damaligen Bundesregierung angekündigten Neuregelung des privaten Sicherheitsgewerbes. Ein ganz anderes Thema nahm der 2. Hamburger Sicherheitsrechtstag auf. Es ging um die „Nachwuchsgewinnung im Sicherheitssektor – strategische Perspektiven für Polizei und Sicherheitsgewerbe“. Die Tagung zum Schutz von Veranstaltungen musste ausfallen.

Schon vor drei Jahren habe ich beim 1. Hamburger Sicherheitsrechtstag darauf hingewiesen, dass wir dringend eine nachhaltige wissenschaftliche Grundlagenforschung benötigen. Erfreulicherweise hat das Präsidium des BDSW diesen Gedanken aufgegriffen. Nach den ersten beiden erfolgreichen Sicherheitsrechtstagen fiel die Entscheidung durch das Präsidium, die wissenschaftliche Grundlagenarbeit für die Sicherheitswirtschaft (wieder) auf eine neue Grundlage zu stellen und FORSI 2.0 nicht nur ideell, sondern auch finanziell zu unterstützen. Die rechtswissenschaftliche, praxisorientierte Forschung der Sicherheitswirtschaft und der Unternehmenssicherheit sollen Mittelpunkt der Forschungsaktivitäten von FORSI sein. Wir benötigen wissenschaftliche Grundlagenarbeit, damit wir die Anliegen unserer Branche gegenüber Politik und Öffentlichkeit – aber auch gegenüber der Wissenschaft – fundiert vortragen können.

Es war naheliegend, Prof. Eisenmenger mit der Leitung von FORSI oder FORSI 2.0 neu zu betrauen. Als Schüler von Prof. Stober hat er sich schon vor vielen Jahren aktiv bei FORSI 1.0 eingebracht. Diese vielfältigen Erfahrungen haben das Präsidium des BDSW überzeugt, einen Neuanfang in Hamburg zu starten. Das finanzielle Engagement ist zunächst auf drei Jahre befristet. Im Mittelpunkt des finanziellen Engagements des BDSW steht die Schaffung einer Stelle für eine wissenschaftliche Mitarbeiterin bzw. einen wissenschaftlichen Mitarbeiter. Ohne ein entsprechend kompetentes Mitarbeiterteam ist diese Grundlagenarbeit nicht möglich. Wir freuen uns, dass es Prof. Eisenmenger gelungen ist, mit Herrn Nils Pohl einen kompetenten jungen Juristen als Mitarbeiter zu gewinnen.

Vor der Vertragsunterzeichnung fanden mehrere Gespräche mit dem Leiter der Akademie der Polizei Hamburg, Herrn Model, statt. Aufgrund seiner Erfahrung bei der Fußballweltmeisterschaft 2006 in Hamburg mussten wir ihn nicht überzeugen, dass die Zusammenarbeit zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten beim Schutz von Veranstaltungen immer wichtiger wird. Aufgrund dieser persönlichen Erfahrungen und der Einsicht in eine immer notwendiger werdende Police-Private-Partnership war Herr Model schnell bereit, hier in Hamburg neue Wege zu gehen. Auch Polizeipräsident Ralf Martin Meyer, der bei den vorangegangenen Sicherheitsrechtstagen das Grußwort hielt, engagierte sich für die entsprechende Umsetzung.

Der BDSW dankt Polizeipräsident Ralf Martin Meyer und dem Leiter der Akademie der Polizei, Herrn Thomas Model, für das gewährte Vertrauen und den Mut, einen Neuanfang von FORSI in Hamburg zu wagen. Flankiert wird die gute Zusammenarbeit in Hamburg durch den schon erwähnten Kooperationsvertrag. Seit dem 1. Januar 2021 ist auch die neue FORSI-Homepage online; die Öffentlichkeitsarbeit von FORSI kann starten.

Nach unseren Erkenntnissen hat das FORSI-Modell in den anderen Mitgliedstaaten der EU derzeit so gut wie keine Vorbilder. Aber auch dafür wollen wir werben. Außerdem wollen wir uns für die Schaffung eines Netzwerks Sicherheitswirtschaftsforschung einsetzen. Wir benötigen zahlreiche wissenschaftliche Akteure, die sich fundiert mit unserer Branche beschäftigen. Dazu benötigen wir einen interdisziplinären Austausch von Politikwissenschaftlern, Sozialwissenschaftlern, Ökonomen und auch von Historikern. Um aber notwendige Gesetzesänderungen zu initiieren und/oder zu begleiten, bedarf es der Rechtswissenschaft. Dies war der entscheidende Punkt für das finanzielle Engagement des BDSW in Hamburg.

Das Thema der 1. FORSI-Sicherheitstagung ist besonders aktuell, für die Gesellschaft insgesamt, aber auch für die Sicherheitswirtschaft. Seit knapp zwei Jahren sind wir in einem Krisenmodus. Die Corona-Pandemie stellt die Politik, die Gesellschaft, aber auch die Wirtschaft vor große Herausforderungen. Dem muss sich auch der Bevölkerungsschutz stellen. Auch hier müssen neue Wege diskutiert und auch eingeschlagen werden. Die Rolle der Sicherheitswirtschaft muss kritisch reflektiert werden und auch neu bewertet werden. Dazu erwarten wir uns von der Tagung und der Arbeit von FORSI neue Erkenntnisse.

Wir freuen uns auf eine erfolgreiche und konstruktive Zusammenarbeit mit den Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern in Hamburg und die zahlreichen Begegnungen, die unsere Branche weiterbringen werden.

Neuordnung des Bevölkerungsschutzes? – eine rechtswissenschaftliche Analyse

Prof. Dr. Sven Eisenmenger

Angesichts der Flutkatastrophe vom Juli 2021 und der Erfahrungen nach rund 18 Monaten Corona-Pandemie mit staatlichem ebenso wie privatem Pandemiemanagement ist es nötig und in der Sache richtig, zu bewerten, wie sich das Bevölkerungsschutzkonzept und -recht in Deutschland bewährt hat und wie es ggf. zukunftsfähig(er) werden kann.1 Dies gilt vor allem deshalb, weil bemängelt worden ist, der Bevölkerungsschutz in Deutschland agiere zu spät (Flutkatastrophe) oder die Regelungen – etwa zum gesundheitlichen Infektionsschutz (Corona-Regeln) – seien zu unklar bzw. zu unübersichtlich. Gegenstand ist nachfolgend die rechtswissenschaftliche Analyse und Therapie des Bevölkerungsschutzes und des Bevölkerungsschutzrechts. Der Begriff „Bevölkerungsschutz“ wird dabei im Sinne eines offenen Verbund- und Brückenbegriffs breit aufgespannt, um alle Verknüpfungen und Verzahnungen im Sinne eines gesamtstaatlichen Ansatzes einzubeziehen.

I. Unklarer Begriff „Bevölkerungsschutz“?

Bereits bei dem Kernbegriff „Bevölkerungsschutz“ als Ausgangspunkt der Überlegungen stellen sich Eingrenzungs- und Abgrenzungsfragen.

1. Analyse: Zur Unschärfe des Begriffes „Bevölkerungsschutz“

Der „Bevölkerungsschutz“ und seine Stärkung waren schon angesichts der Pandemieentwicklung Gegenstand der laufenden Neuordnungsdebatte.2 Im Zusammenhang mit der Flutkatastrophe vom Juli 2021 ist der Bevölkerungs- und Katstrophenschutz ebenso in den Fokus der Diskussion gerückt.3

Der Schlüsselbegriff „Bevölkerungsschutz“ taucht stringent auf: Das zuständige Bundesamt führt die Bezeichnung „Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe“ (BBK). Der 8-Punkte-Plan zur Neuausrichtung des BBK ist betitelt mit dem Begriff „Stärkung des Bevölkerungsschutzes“4. Auch das Gesetz, das die sog. „Bundesnotbremse“ in das Infektionsschutzgesetz einführte, trug den Titel „Viertes Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“5, das auch auf den Internetseiten des Bundestages als „Bevölkerungsschutzgesetz“6 bezeichnet wird. In der Debatte um die Flutkatastrophe vom Juli 2021 wurde bzw. wird der Terminus ebenso gebraucht („Bevölkerungs- und Katstrophenschutz“7). Der Begriff ist also Nukleus der Debatte. Was verbirgt sich aber hinter diesem Schlüsselbegriff? Was bedeutet er?

Betrachtet man das Gesetz über die Errichtung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBKG) und das Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG) oder das Infektionsschutzgesetz (IfSG), so findet sich dort keine Legaldefinition. Gleiches gilt für das Grundgesetz, das die Bezeichnung „Bevölkerungsschutz“ nicht aufführt (abgesehen von „Schutz der Zivilbevölkerung“ z. B. in Art. 73 I Nr. 1 GG, der aber nicht ohne Weiteres gleichgesetzt werden kann, s. unten 2a).

Das Ergebnis ist auf den ersten Blick ernüchternd, weil der Gesetzgeber – jedenfalls in den Kerngesetzen – auf seine Deutungshoheit bewusst oder unbewusst verzichtet hat. So wird auch in der Literatur die „Uneinheitlichkeit und Unklarheit“ des Begriffes bemängelt.8

2. Therapie: Typisierung „Bevölkerungsschutz“

Dieser beschriebene „Mangel“ beinhaltet aber zugleich auch Freiraum, d. h. die Möglichkeit und die Chance, den Begriff als Brücken- und Verbundbegriff in der Novellierungsdiskussion weit zu fassen. Um alle Vernetzungen und Verzahnungen einbeziehen zu können, sollte man den Begriff nicht abschließend definieren, sondern die Bezeichnung „Bevölkerungsschutz“ typisieren. Es geht also darum, Kernelemente des Bevölkerungsschutzes zu benennen, die typisch sind, ohne dies abschließend zu begrenzen, den Begriff mithin entwicklungsoffen zu halten.

a) Komponenten

Beginnt man mit dem Glossar des BBK zum Stichwort „Bevölkerungsschutz“, so findet man dort folgende Beschreibung:

„Der Bevölkerungsschutz beschreibt als Oberbegriff alle Aufgaben und Maßnahmen der Kommunen und der Länder im Katastrophenschutz sowie des Bundes im Zivilschutz. Anmerkung: Der Bevölkerungsschutz umfasst somit alle nicht-polizeilichen und nicht-militärischen Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen vor Katastrophen und anderen schweren Notlagen sowie vor den Auswirkungen von Kriegen und bewaffneten Konflikten. Der Bevölkerungsschutz umfasst auch Maßnahmen zur Vermeidung, Begrenzung und Bewältigung der genannten Ereignisse.“9 [Hervorhebungen nur hier]

Klassisch geht es damit zunächst um den Zivilschutz, damit um den Schutz vor Kriegseinwirkungen durch nicht-militärische Maßnahmen (§ 1 I 1 ZSKG).10 Im Katastrophenschutz steht dagegen die „Katastrophe“ im Mittelpunkt. Gemäß § 1 I Hamburgisches Katastrophenschutzgesetz (HmbKatSG) liegt eine Katastrophe vor bei einer

„Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, zu deren Bekämpfung die Verstärkung der für den täglichen Einsatz bestimmten Kräfte und Mittel sowie die einheitliche Lenkung der Abwehrmaßnahmen mehrerer Behörden erforderlich sind, es sei denn, dass die Störung oder Gefährdung durch selbständige Abwehrmaßnahmen der zuständigen Behörden (…) wirksam beseitigt werden kann.“

Eng verbunden mit dem Zivil- und Katastrophenschutz ist aber auch der Gesundheitsschutz. So heißt es in dem o. g. Glossar weiter unter „gesundheitlicher Bevölkerungsschutz“:

„Summe aller Maßnahmen zur Vorbeugung, zum Schutz und Erhalt der Gesundheit der Bevölkerung auch bei Ausfall oder Beeinträchtigung der Gesundheitsversorgung als Kritische Infrastruktur im Zivil- oder Katastrophenschutz.“11

In dem Reformpapier zu dem BBK heißt es u. a.:

„Bevölkerungsschutz bedeutet damit insbesondere die Vermeidung, Begrenzung und Bewältigung von Gefahren, wie sie z. B. durch Waldbrände, Hochwasser, Terroranschläge oder auch aktuell durch die Corona-Pandemie drohen (…).“12

Es ist nach alledem gerechtfertigt, den gesundheitlichen Bevölkerungsschutz bzw. konkret das Infektionsschutzrecht in den Bevölkerungsschutz einzubeziehen. Dies gilt auch deshalb, weil „Epidemische Lagen nationaler Tragweite“ (§ 5 IfSG) bislang bzw. vor der Corona-Pandemie unbekannt waren. Solche Ereignisse beeinflussen und beeinträchtigen aber die gesamte Gesellschaft in aller Breite, Tiefe und Aktualität, anders als bisherige „klassische“ Infektionskrankheiten wie Masern, Hepatitis etc.

Damit gehört zum Bevölkerungsschutz typischerweise

–der Zivilschutz,

–der Katastrophenschutz (einschließlich der Katastrophenhilfe durch den Bund) und

–der Gesundheitsschutz, insbesondere der Infektionsschutz bei epidemischen Lagen von nationaler Tragweite.

b) Abgrenzungen

Nicht erfasst vom Bevölkerungsschutz sind typischerweise „rein“ polizeiliche oder militärische Maßnahmen. Insofern ist das klassische Gefahrenabwehrrecht (wie das Polizeirecht) im Grundsatz nicht Gegenstand des Bevölkerungsschutzrechts.

Aber auch diese Abgrenzung darf nicht konturenscharf erfolgen und muss durchlässig sein. Denn z. B. auch im Infektionsschutz kann die Polizei polizeirechtliche Maßnahmen – wie Platzverweise – treffen, etwa um Infektionsschutzregeln durchzusetzen, ganz abgesehen von ihrer Aufgabe der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten. Außerdem sind Polizei und Streitkräfte ohnehin insofern Beteiligte etwa im Katastrophenschutz, als sie nach Art. 35 GG im Wege der Amtshilfe in Naturkatastrophen oder anderen Unglücksfällen eingesetzt werden können. Dies belegt auch die Flutkatastrophe vom Juli 2021. Insofern gilt auch hier ein Plädoyer für die Offenheit des Begriffs.

II. Unzureichende Verzahnung?

Befasst man sich rechtswissenschaftlich mit den Regelungen des so verstandenen Bevölkerungsschutzes, also mit dem Bevölkerungsschutzrecht, so geht es darum, die entscheidenden Rechtsgrundlagen systematisierend zusammenzutragen, sie zu analysieren und darauf aufbauend ggf. Impulse zur Fortentwicklung zu geben. Eine der ersten Fragen, die sich aufdrängt, ist, ob das Recht die einzelnen Bereiche des Bevölkerungsschutzes ausreichend miteinander verzahnt.

1. Analyse: Unzureichende Verzahnung „Zivilschutz – Katastrophenhilfe des Bundes – Infektionsschutz“

Rechtsgrundlage des Zivilschutzes ist – wie bereits oben erwähnt – das ZSKG, für das Katastrophenschutzrecht das jeweilige Katastrophenschutzgesetz des Bundeslandes und für die Unterstützung des Bundes gegenüber den Bundesländern in der Katastrophenhilfe (wiederum) das ZSKG (der im ZSKG ebenso angesprochene Katastrophenschutz im Zivilschutz bleibt nachfolgend außen vor, da es vorliegend um die Grundlinien geht). Bei dem Infektionsschutz ist das IfSG Dreh- und Angelpunkt, angereichert durch die Rechtsvorschriften der Bundesländer.

Im Zusammenhang mit der Bewältigung der Corona-Pandemie stellte das BBK unter „Ausgangslage und Herausforderungen“ in dem genannten Reformpapier fest, dass für ein „effektives und effizientes Risiko- und Krisenmanagement ein deutlich frühzeitigeres und intensiveres gesamtstaatliches Zusammenwirken im Rahmen der vorhandenen und ggf. noch zusätzlich zu schaffenden Instrumentarien dringend geboten“13 sei (Hervorhebungen nur hier). Verfassungsrechtlich gewendet geht es um die staatlichen Schutzpflichten für Leib und Leben (abgeleitet aus den Grundrechten des Art. 2 II 1 GG)14 und eine damit verbundene nötige effektive staatliche Gefahrenabwehr.

Legt man diesen Gedanken an die Rechtslage an und nimmt das ZSKG als Ausgangspunkt, so stellt man fest, dass es hier überhaupt an einem gemeinsamen Oberbegriff „Bevölkerungsschutz“ fehlt. Bereits terminologisch mangelt es also an einer „gesamtstaatlichen“ Vernetzung zwischen Zivilschutz und Katastrophenhilfe einerseits sowie Infektionsschutz andererseits (abgesehen vom Gesundheitsschutz im Zivilschutz – Verteidigungsfall, § 1 II Nr. 6, § 21 ZSKG). Auch in der Sache findet sich kein Bezug auf das Infektionsschutzgesetz. Vielmehr steht das Infektionsschutzrecht „neben“ dem Zivilschutz- und Katastrophenhilferecht. Es ist jedenfalls konzeptionell nicht mit dem ZSKG verzahnt. Dabei geht es vor allem um diejenigen infektionsschutzrechtlichen Regelungen, die sich vom Infektionsgrad her auf dem Niveau einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite bewegen. Terminologisch und rechtssystematisch fehlt es insoweit bereits an einer „gesamtstaatlichen Verzahnung“.

2. Therapie: ein Bevölkerungsschutzgesetz als Nukleus eines gesamtstaatlichen Bevölkerungsschutzkonzeptes

a) Verzahnung und Chancen

Aus rechtssystematischer und terminologischer Sicht wurde deutlich, dass eine bessere – gesetzliche – Vernetzung zwischen den Bereichen Zivilschutz, Katastrophenhilfe des Bundes einerseits und Infektionsschutz andererseits möglich und nötig ist, dies ferner unter einem gemeinsamen Oberbegriff „Bevölkerungsschutz“, um den Gesamtansatz, die Gesamtstaatlichkeit zu unterstreichen. Hierbei geht es keineswegs darum, das gesamte Infektionsschutzgesetz in ein neues Bevölkerungsschutzgesetz einzufügen. Aber diejenigen Regeln, die auf eine epidemische Lage nationaler Tragweite ausgerichtet sind (§ 5 IfSG), oder ihrer Bedeutung nach dazu gehören, sollten Eingang in ein Bevölkerungsschutzgesetz finden. Denn diese Fälle betreffen die Gesellschaft in aller Breite, Tiefe und Aktualität erheblich. Das Katastrophenschutzrecht der Länder bliebe im Übrigen weiterhin in der Landeskompetenz, also unberührt von der Bundesregelung.

Einzelheiten zu einem in einem Bevölkerungsschutzgesetz niedergelegten Bevölkerungsschutzkonzept, also Bevölkerungsschutzinstrumente, müssen die Fachexperten entwickeln. Aus rechtswissenschaftlicher Sicht würde eine breite Rechtsgrundlage indes deutlich mehr Systematik schaffen und ein solches Projekt böte überhaupt die Möglichkeit, über ein gesamtstaatliches Bevölkerungsschutzkonzept zu debattieren. Denn im Rahmen eines neuen Gesetzes müsste als Erstes die gemeinsame Zielsetzung – das Ziel des Gesetzes – festgelegt werden.

Auf einen noch breiteren Ansatz – etwa ein neues Regelungswerk bzw. eine Neuordnung im Rahmen der EU (s. Art. 196 und Art. 222 AEUV) – könnte man in einem weiteren Schritt zielen. Vorrangig erscheint aber zunächst einmal die Neuordnungsfrage im nationalen Kontext.

b) Kompetenzlage nach dem Grundgesetz günstig

Die Kompetenzlage, also die Frage danach, ob Bund oder Länder Rechtsregelungen nach dem Grundgesetz erlassen können, ist mit Blick auf ein Bevölkerungsschutzgesetz günstig.

Der Zivilschutz ist materiell-rechtlich Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 73 I Nr. 1 GG), sodass dem Bund die Inhaltskompetenz zusteht. Er kann aber auch verwaltungsorganisatorisch gestalten. Nach Art. 87b II 1 GG besteht die Kompetenz für eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau. Diese Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenz15 zeigt sich auch am heutigen ZSKG.

Das Katastrophenschutzrecht gehört zwar nach dem Grundgesetz (Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG) traditionell zum Hausgut der Länder.16 Art. 35 GG sieht hier aber Unterstützungskompetenzen vor. So führt auch § 12 ZSKG aus, die Vorhaltungen und Einrichtungen des Bundes für den Zivilschutz stünden den Ländern auch für ihre Aufgaben im Bereich des Katastrophenschutzes zur Verfügung. Diese „Katastrophenhilfe“ kann also auch weiterhin Gegenstand des Bundesgesetzes sein.

Wichtig ist nun die Kompetenzlage im Infektionsschutzrecht. Nach Art. 74 I Nr. 19 GG („Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren“)17 besteht zugunsten des Bundes materiell-rechtlich bzw. inhaltlich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, d. h. gem. Art. 72 I GG haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Im Übrigen wird durch die Literatur bestätigt, dass der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz eine Materie regeln kann.18 Der Bundesgesetzgeber hat damit bei der inhaltlichen Ausgestaltung des Infektionsschutzes Gestaltungsspielraum. Im Hinblick auf den Vollzug führen hier zwar grundsätzlich die Länder die Gesetze gem. Art. 84 I 1 GG aus, allerdings kann der Bund auch hier verwaltungsorganisatorische Vorschriften erlassen (mit evtl. Abweichungskompetenz der Länder, s. Art. 84 I 2 GG, außer nach Art. 84 I 5 GG).

Insofern sind die grundgesetzlichen Ausgangsbedingungen für ein Bevölkerungsschutzgesetz – Zivilschutz – Katastrophenhilfe des Bundes – Infektionsschutz (epidemische Lage von nationaler Tragweite) – günstig. Das Katastrophenschutzrecht der Länder bliebe – wie ausgeführt – weiterhin in der Landeskompetenz, also unberührt von der Bundesregelung.

III. Undurchsichtige Rechtslage?

Insbesondere im Infektionsschutzrecht – Corona-Recht – taucht die Frage der Übersichtlichkeit der Corona-Regelungen für die Bevölkerung auf, weil Bundes- und Landesregelungen zu beachten sind.

1. Analyse: Gemengelage Bundes- und Landesrecht im Infektionsschutzrecht

Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) enthält das Gebot der Normenklarheit, nach dem Rechtsnormen in sich widerspruchsfrei und für Adressaten und Rechtsanwender verständlich sein müssen.19 Zwar lässt sich bei überblicksmäßiger Betrachtung des Infektionsschutzrechts keine offenkundige Verletzung des Rechtsstaatsprinzips nachweisen. Aus dem rechtstaatlichen Postulat ergibt sich aber auch ein Impuls bzw. der Rechtsgedanke, in einem weiteren Sinne Rechtsnormen insgesamt verständlich zu konzipieren. Nicht jede Unschärfe führt zu einer Verletzung, aber der Anspruch sollte sein, Normen so klar als möglich zu fassen.

Betrachtet man nach dieser Maßgabe die zu verknüpfenden Rechtsmaterien, so fällt vor allem im Infektionsschutzrecht auf, dass die Rechtslage angesichts von bundesrechtlichen und der unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen komplex ist.

Da sich die Rechtsregelungen auf diesem Gebiet dynamisch verändern, muss man bei der Analyse auf einen bestimmten Zeitraum abstellen (hier Juni 2021). Ausgehend von einer Betrachtung in diesem Zeitraum war zwar das Bundesrecht auf diesem Gebiet durch Einführung der „Bundesnotbremse“ (§ 28b IfSG – Geltung bis 30. Juni 2021, § 28b X IfSG) ausgeweitet worden bzw. der Bund hatte von seiner Gesetzgebungskompetenz i. S. d. Art. 74 I Nr. 19 GG „mehr“ Gebrauch gemacht. Gleichwohl sah § 28b V IfSG vor, dass weitergehende Schutzmaßnahmen möglich bleiben. Damit konnten die Länder „nach oben“ abweichen, wovon auch – etwa bei den Uhrzeiten zu der Ausgangsbeschränkung – Gebrauch gemacht worden war.

Unabhängig von dem Bundesrecht enthielten die Landes-Corona-Schutzverordnungen teilweise rund 40 Paragrafen (Beispiel Hamburg). Angesichts von 16 Bundesländern mit eigenen Regelungen und dem ergänzenden Bundesinfektionsschutzrecht war dies alles für den Bürger schwer überschaubar, ggf. auch schwer nachvollziehbar. Der Idealform von Normenklarheit und einer gesamtstaatlichen Anschauungsweise entspricht dies nicht.

2. Therapie: (Mehr) Bundesmodell

In der Therapie stellt sich erstens die Frage, welche Regelungen des Infektionsschutzgesetzes in ein Bevölkerungsschutzgesetz überführt werden sollten. Dies müsste am Bedeutungsgehalt gemessen werden. Nur solche Regelungen, die von ihrem Bedeutungsgehalt her einer epidemischen Lage nationaler Tragweite entsprechen, wären zu integrieren. Näheres müssten Experten klären (s. dazu aber schon oben II.2.a).

Hat man einen Katalog infektionsschutzrechtlicher Regelungen herausgefiltert, stellt sich zweitens die Frage, wie dominant bzw. wie präzise der Bund hier das Infektionsschutzrecht regeln, wieviel Raum also für die Länder verbleiben sollte. Es sei daran erinnert, dass von reinen Ländermodellen, über Hybridmodelle (Bund/Länder) bis zum reinen Bundesmodell insgesamt 6 Modelle zur Verfügung stehen.20 In Betracht käme hier – jedenfalls um die Rechtsklarheit für den Bürger zu verbessern – ein bundesfreundlicheres Modell, nach dem der Bund für einen abgegrenzten Bereich des Infektionsschutzes die Regelungen erschöpfend selbst bestimmt (relativiertes „Bundesmodell“21).

IV. Unvollständige Rechtslage?

Ebenso im Infektionsschutzrecht – möglicherweise aber auch bedeutsam im Zivilschutz- und Katastrophenschutzrecht – stellt sich die Frage nach einem bundesweiten Katalog „systemrelevanter Berufe“.

1. Analyse: Kein bundesweites Begriffsverständnis „systemrelevanter Berufe“

Ein Beispiel für eine unvollständige Rechtslage ist die Frage nach der Systemrelevanz einzelner Berufe.22 Diese Thematik tauchte in dem Zusammenhang mit der Corona-Pandemie auf, und zwar bei der Frage, welche Berufsgruppen von den Notbetreuungsvorschriften bei der Kita-Betreuung Gebrauch machen konnten. Fragen der Systemrelevanz stellten sich im Übrigen auch bei Grenzschließungen und Ausnahmen dazu23 (man denke an die pandemiebedingte Grenzschließung zu Tschechien) oder bei der Impfpriorisierung24. Diese Themen können potenziell je nach Pandemielage rasch erneut relevant werden.

So waren – abhängig von dem Zeitpunkt der Rechtslage (nachfolgend beispielhaft am 15.2.2021) – z. B. Sicherheitsdienstleister von den Ausnahmevorschriften mancherorts erfasst (Schleswig-Holstein), anderenorts wiederum nicht (Sachsen-Anhalt), d. h. die geographische Lage entschied über die Systemrelevanz des Unternehmens:

Beispiel Schleswig-Holstein (§ 19 I, II Corona BekämpfungsVO SH, „Kritische Infrastrukturen“): „(1) Die zuständigen Behörden können bei Maßnahmen nach §§ 28 und 28a des Infektionsschutzgesetzes in geeigneten Fällen danach unterscheiden, ob Personen oder ihre Angehörigen zu kritischen Infrastrukturen gehören. Das ist der Fall, wenn die berufliche oder gewerbliche Tätigkeit für die Kernaufgaben der jeweiligen Infrastruktur relevant ist. (2) Kritische Infrastrukturen im Sinne von Absatz 1 sind folgende Bereiche: (…) 15. Sicherheitspersonal (…)“

Beispiel Sachsen-Anhalt (§ 11 I, V Corona-Eindämmungsverordnung SA): „(4.) (…) von Schließungsverfügung ausgenommen (…) betreuungsbedürftige Kinder (…) wenn ein Erziehungsberechtigter zur Gruppe der im Bereich der kritischen Infrastruktur tätigen, unentbehrlichen Schlüsselpersonen nach Absatz 5 gehört. (5) Kritische Infrastruktur: (…) Einrichtungen der nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr [(freiwillige) Feuerwehr und Katastrophenschutz, Rettungsdienst] …“ [Anmerkung: Sicherheitspersonal ist nicht erwähnt.]

Aus Sicht der Idealform der Normenklarheit und aus dem Blickwinkel einer gesamtstaatlichen Perspektive ist diese uneinheitliche Lage unbefriedigend.

2. Therapie: Katalog systemrelevanter Berufe möglich

Es könnte ein Katalog systemrelevanter Berufe auf Bundesebene geschaffen werden. Der Katalog wäre mit Blick auf den Infektionsschutz verbindlich (Privilegierungskataloge etwa bei Kitaschließungen und Impfpriorisierungen, s. dazu Art. 74 I Nr. 19 GG, ergänzt – mit Blick auf Gewerbe – durch Art. 74 I Nr. 11 GG) und er hätte darüber hinausgehend auch eine Signalwirkung.

Dass solche Kataloge rechtlich deklinierbar und durchaus systematisch sein können, hat das Arbeitszeitrecht bewiesen. Die bis 31.12.2020 befristete Verordnungsermächtigung im Arbeitszeitgesetz (ArbZG) in § 14 IV ArbZG sah vor, in welchen Bereichen Sonderregelungen bzw. Ausnahmen vom Arbeitszeitgesetz möglich sind:

„Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales kann durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Gesundheit ohne Zustimmung des Bundesrates in außergewöhnlichen Notfällen mit bundesweiten Auswirkungen, insbesondere in epidemischen Lagen von nationaler Tragweite nach § 5 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes, für Tätigkeiten der Arbeitnehmer für einen befristeten Zeitraum Ausnahmen zulassen, die über die in diesem Gesetz und in den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen sowie in Tarifverträgen vorgesehenen Ausnahmen hinausgehen. Diese Tätigkeiten müssen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, des Gesundheitswesens und der pflegerischen Versorgung, der Daseinsvorsorge oder zur Versorgung der Bevölkerung mit existenziellen Gütern notwendig sein. In der Rechtsverordnung sind die notwendigen Bedingungen zum Schutz der in Satz 1 genannten Arbeitnehmer zu bestimmen.“

Im Anschluss daran legte § 1 II der COVID-19-Arbeitszeitverordnung (COVID-19-ArbzV, in der bis 31.7.2020 geltenden Fassung)25 – vorbehaltlich weitergehender Regelungen in den Bundesländern gem. § 6 COVID-19-ArbzV – folgende Tätigkeiten fest:

„§ 6 Arbeitszeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer

1.beim Herstellen, Verpacken einschließlich Abfüllen, Kommissionieren, Liefern an Unternehmer, Be- und Entladen und Einräumen von

a)Waren des täglichen Bedarfs,

b)Arzneimitteln, Medizinprodukten und weiteren apothekenüblichen Waren sowie Hilfsmitteln,

c)Produkten, die zur Eingrenzung, Bekämpfung und Bewältigung der COVID-19-Epidemie eingesetzt werden,

d)Stoffen, Materialien, Behältnissen und Verpackungsmaterialien, die zur Herstellung und zum Transport der in den Buchstaben a bis c genannten Waren, Mittel und Produkte erforderlich sind,

2.bei der medizinischen Behandlung sowie bei der Pflege, Betreuung und Versorgung von Personen einschließlich Assistenz- und Hilfstätigkeiten,

3.bei Not- und Rettungsdiensten, der Feuerwehr sowie beim Zivilschutz,

4.zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie der Funktionsfähigkeit von Gerichten und Behörden,

5.in den Energie- und Wasserversorgungsbetrieben sowie in Abfall- und Abwasserentsorgungsbetrieben,

6.in der Landwirtschaft und in der Tierhaltung sowie in Einrichtungen zur Behandlung und Pflege von Tieren,

7.zur Sicherstellung von Geld- und Werttransporten sowie bei der Bewachung von Betriebsanlagen,

8.zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit von Datennetzen und Rechnersystemen,

9.in Apotheken und Sanitätshäusern (…)“

Diese Lösung wäre entsprechend in ein Bevölkerungsschutzgesetz zu übertragen und realisierbar.

V. Unzureichende Zuständigkeit des BBK?

Im Zusammenhang mit der Flutkatastrophe 2021 wurden und werden mehrere Fragestellungen diskutiert. Alle Debatten rund um den Warnmechanismus sind primär nicht rechtswissenschaftlicher Art.26

Darüber hinaus ist frühzeitig der Vorschlag gemacht worden, das BBK müsse mehr Koordinierungs-Kompetenz erhalten.27 Zu der Kompetenz-Debatte lässt sich rechtlich jedenfalls Folgendes festhalten: Die Koordinierungskompetenz des BBK im Katastrophenschutzrecht – dort im Wege der „Katastrophenhilfe des Bundes“ (§§ 12 ff. ZSKG) – basiert bei Einbeziehung der Bundesländer rechtlich im Wesentlichen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit, da letztlich das Katstrophenschutzrecht in die Ländergesetzgebungszuständigkeit fällt. So heißt es etwa:

„§ 16 Koordinierungsmaßnahmen; Ressourcenmanagement

(1) Die Einrichtungen und Vorhaltungen des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, insbesondere im Bereich Lageerfassung und -bewertung sowie Nachweis und Vermittlung von Engpassressourcen, können auch im Rahmen der Amtshilfe nach Artikel 35 Abs. 1 des Grundgesetzes zur Unterstützung eines Landes verwendet werden.

(2) Die Unterstützung nach Absatz 1 umfasst auch die Koordinierung von Hilfsmaßnahmen durch den Bund, wenn das betroffene Land oder die betroffenen Länder darum ersuchen. Die Festlegung, welche Maßnahmen vom Bund koordiniert werden, trifft der Bund im Einvernehmen mit dem betroffenen Land oder den betroffenen Ländern.

(3) Die Zuständigkeit der Länder für das operative Krisenmanagement bleibt unberührt.

(4) Der Bund hält Koordinierungsinstrumente vor. Der Aufruf bundeseigener Krisenmanagementstrukturen für die Erfüllung seiner eigenen Aufgaben bleibt unberührt.“ [Hervorhebungen nur hier]

Dementsprechend führt auch der o. g. 8-Punkte-Plan im Zusammenhang mit dem „Gemeinsamen Kompetenzzentrum Bevölkerungsschutz“ aus, es werde den Ländern „ein Angebot zur Mitwirkung unterbreitet“28.

Ob in Situationen bundesländerübergreifender Katastrophen eine „verbindliche“ Koordinierungs-Kompetenz des BBK oder sogar weitreichendere Aufgaben und Befugnisse zugunsten des BBK und damit die Verschiebung von Landes- und Kommunalzuständigkeiten auf die Bundesebene Lösungen wären, sollte genau abgewogen werden, und zwar rechtlich vor dem Maßstab der effektivsten Gefahrenabwehr. Dies muss von Katastrophenschutzexperten erörtert und letztlich durch den Gesetzgeber entschieden werden. Hinzuweisen ist rechtlich darauf, dass bei der Verschiebung von Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen von den Ländern auf den Bund ggf. auch das Grundgesetz zu ändern ist.

VI. Unberücksichtigte Ressourcen?

Während im ZSKG und auch in den Katastrophenschutzgesetzen der Länder insbesondere öffentliche und private Hilfsorganisationen als Ressource zur Unterstützung der Behörden angesprochen und konzeptionell eingebettet sind, stellt sich die Frage, wie es hier um die Sicherheitswirtschaft als ggf. ergänzender Hilfsressource im Krisenfall steht. Die Zivilebene ist sowohl im ZSKG als auch in den Katastrophenschutzgesetzen der Länder angesprochen.

1. Analyse: Unberücksichtigte Ressource Sicherheitswirtschaft im Zivilschutz- und Katastrophenschutzrecht sowie Infektionsschutzrecht

a) Zivilschutz

aa) Öffentliche und Private Organisationen

In den Zivilschutz einbezogen sind die privaten Hilfsorganisationen wie der Arbeiter-Samariter-Bund, die Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, das Deutsche Rote Kreuz, die Johanniter-Unfall-Hilfe und der Malteser-Hilfsdienst. Sie werden teilweise als Verwaltungshelfer eingesetzt.29 Diese Organisationsformen der Zivilebene stehen als gemeinnützige Hilfsorganisationen zwischen den Sektoren „Staat“ und „Markt“, weshalb sie auch als „Dritte-Sektor-Organisationen“ bezeichnet werden können.30 Kernnorm ist dabei § 26 ZSKG:

„§ 26 Mitwirkung der Organisationen

(1) Die Mitwirkung der öffentlichen und privaten Organisationen bei der Erfüllung der Aufgaben nach diesem Gesetz richtet sich nach den landesrechtlichen Vorschriften für den Katastrophenschutz. Für die Mitwirkung geeignet sind insbesondere der Arbeiter-Samariter-Bund, die Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, das Deutsche Rote Kreuz, die Johanniter-Unfall-Hilfe und der Malteser-Hilfsdienst.

(2) Die mitwirkenden öffentlichen und privaten Organisationen bilden die erforderliche Zahl von Helferinnen und Helfern aus, sorgen für die sachgerechte Unterbringung und Pflege der ergänzenden Ausstattung und stellen die Einsatzbereitschaft ihrer Einheiten und Einrichtungen sicher.

(3) Die mitwirkenden privaten Organisationen erhalten nach Maßgabe des § 29 Mittel zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz. Sie können die ihnen zugewiesene ergänzende Ausstattung für eigene Zwecke nutzen, soweit hierdurch die Aufgaben des Katastrophenschutzes und des Zivilschutzes nicht beeinträchtigt werden. (…)“

Unabhängig von den o. g. einzeln genannten privaten Hilfsorganisationen ist als öffentliche Organisation31 (neben der Feuerwehr) das Technische