Intimidad burocrática E-Book

Francisco Adolfo García Jerez

• Herausgeber: Universidad del Valle
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Ciencias Sociales
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 436

Beschreibung

Día a día los ciudadanos encaran la necesidad de tramitar documentos de diverso tipo para acreditar su identidad, conducir un automóvil o certificar una condición determinada; deben pagar los recibos de servicios públicos o asegurar la inscripción de una firma, un sello o un número en un papel que, de no encontrarse "en regla", puede obstaculizar su salida del país, el acceso a algún beneficio o servicio o la compra de un inmueble. Pero, ¿qué tanto saben del funcionario que se encuentra detrás de la ventanilla? ¿cuál es el verdadero rostro de ese empleado, muchas veces oculto detrás de pilas de documentos o del cristal de una ventana? ¿qué estudió? ¿dónde trabajó antes? ¿cuál es su situación contractual? ¿cómo fue su proceso de reclutamiento? ¿hasta cuándo estará vinculado a su empleo actual? ¿qué hace en su jornada laboral? ¿qué piensa de su trabajo y de los usuarios de los servicios que tiene a su cargo? o ¿cómo su manera de pensar influye en las labores que desarrolla? A la luz del estudio de caso de dos entidades municipales adscritas a la Alcaldía de Santiago de Cali, el libro busca contribuir a la comprensión del funcionamiento del estado colombiano a partir de una aproximación etnográfica a las burocracias de rango intermedio que, con las operaciones, procedimientos y rutinas que despliegan en el ejercicio de su trabajo, pero también mediante los valores, principios y creencias que ponen en juego, materializan la presencia del estado en la vida diaria de la gente. Para ello, nos apoyamos en la noción de intimidad burocrática, que posee dos acepciones diferentes, pero compatibles entre sí. Por un lado, basándonos en la idea de "intimidad cultural" de Herzfeld, hacemos referencia a aquellos rumores, comentarios y creencias que se ponen en circulación dentro de un grupo y que son considerados por sus miembros como una fuente de vergüenza externa o como parte de lo íntimo pero que paradójicamente, les proporciona la seguridad de compartir una sociabilidad común y de poseer un recurso simbólico de autoprotección. Esto último se manifestaría en forma de imitación, ironía, rechazo o burla. Y, por otro, la noción de intimidad burocrática también nos recuerda el carácter intimidatorio y de inhibición que tanto los empleados públicos como el resto de la ciudadanía suelen asignar a todo lo que representa lo estatal.

Leseprobe

García Jerez, Francisco Adolfo

Intimidad burocrática: precarización laboral, clientelismo y sentido del trabajo en el estado colombiano / Francisco Adolfo García Jerez, Sandra Patricia Martínez Basallo.

Cali: Programa Editorial Universidad del Valle, 2021. 280 páginas; 24 cm. -- (Colección: Ciencias Sociales)

1. Burocracia - 2. Precariedad laboral - 3. Clientelismo – 4. Empleo público - 5. Cultura organizacional - 6. Cali (Valle del Cauca)

331.133 cd 22 ed.

G216

Universidad del Valle - Biblioteca Mario Carvajal

Universidad del Valle

Programa Editorial

Título: Intimidad burocrática: precarización laboral, clientelismoy sentido del trabajo en el estado colombiano

Autores: Francisco Adolfo García Jerez, Sandra PatriciaMartínez Basallo

ISBN: 978-628-7500-96-9

ISBN-EPUB:978-628-7500-97-6

ISBN-PDF: 978-628-7500-98-3

DOI: 10.25100/PEU.7500969

Colección: Ciencias Sociales-Investigación

Primera edición

© Universidad del Valle

© Autores

Diseño de carátula: Ingrid Vanessa Donneys Embus

Diagramación: Alaidy Salguero Sabogal

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AGRADECIMIENTOS

Como todo proyecto intelectual, este libro no hubiera sido posible sin el concurso de muchas personas e instituciones, de tal suerte que queremos extender nuestro agradecimiento:

∙ A la Vicerrectoría de Investigaciones de la Universidad del Valle por la financiación de este proyecto.

∙ Al Programa Editorial de la Universidad del Valle por adelantar el proceso de edición del libro.

∙ A los colegas del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad del Valle, nicho intelectual al que pertenecemos, por su apoyo en la realización de esta investigación.

∙ A las comunidades académicas que se interesaron en conocer los resultados preliminares de esta investigación en diversos escenarios como los Seminarios del Grupo de Investigación Acción Colectiva y Cambio Social, el XVII Congreso de Antropología en Colombia, el XIV Coloquio Nacional de Sociología y el Congreso 2020 de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA).

∙ A los estudiantes del Programa de Sociología, Camila Varela, Julián Zambrano y Maira Idrobo, por su colaboración en la no siempre grata tarea de transcribir las entrevistas, así como en el procesamiento de la información cuantitativa.

∙ A los funcionarios y contratistas de las entidades estudiadas por concedernos su tiempo para la realización de las entrevistas, aún en medio de los afanes laborales cotidianos, así como por su grata disposición a compartir un fragmento de sus vidas con nosotros.

∙ A nuestras parejas, Juliana y “El Pollis”, por acompañarnos en este camino, en el que nos animaron a superar los obstáculos, y en el que, de manera entusiasta, compartieron con nosotros el descubrimiento de cada nuevo paraje.

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

Etnografiando las burocracias

El contexto del trabajo de campo

Estructura capitular

CAPÍTULO 1LAS VIDAS CRUZADAS EN LA LLEGADA AL ESTADO

“Estaba la meta de estudiar y logré estudiar”

“Eso influyó demasiado”

“Así fue, como por recomendación”

A manera de conclusión

CAPÍTULO 2¿UN ESTADO PRECARIZADOR? CONDICIONES DE TRABAJO DE LOS CONTRATISTAS VINCULADOS A LA SECRETARÍA

Flexibilidad y precarización laboral

La precarización laboral en el sector público

La precarización del empleo en la Secretaría

“No sabemos si hoy es luz, mañana es oscuro”

“Nosotros somos como pequeñas empresitas”

“Una nueva forma de esclavitud”

“Acá el ingreso puede ser tres, cuatro veces mayor”

“Se siente uno subordinado”

A manera de conclusión

CAPÍTULO 3“EL QUE TIENE PADRINO, SE BAUTIZA”: CLIENTELISMO Y EMPLEO PÚBLICO

¿Cómo entender el clientelismo?

Clientelismo y empleo público en Colombia

“El alcalde sin el Concejo no puede funcionar”

“Todo va amarrado a la política”

“Técnicos versus políticos”

“Yo tengo un solo político”

A manera de conclusión

CAPÍTULO 4SER BURÓCRATA: EL SENTIDO DEL TRABAJO PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

“Es una oportunidad de generar cosas importantes”

“No lo hago solamente por un sueldo”

“Tenemos que dar buen ejemplo”

“Lo veía a él como alguien honorable”

“La verdad, me veo acá todavía”

A manera de conclusión

CAPÍTULO 5LA VIDA CULTURAL DE LAS BUROCRACIAS DE CALI

Expectativas y enredos jurídicos en la Entidad

Cultura y organización burocrática

“También en la vida son las amistades”

“Uno se da el lugar”

“Son como una familia”

“Aquí se maneja otro tipo de trabajo”

A manera de conclusión

NOTAS AL PIE

DISCUSIÓN FINAL

REFERENCIAS

Documentos institucionales

Disposiciones legales

Hemerografía

INTRODUCCIÓN

“Ese papel del burócrata qua científico qua escritor y lector nunca se comprende porque damos por hecho que existen, en algún lugar de la sociedad, macro-actores que dominan la escena: Gran Compañía, Estado, Fuerzas Productivas, Culturas, Imperialismo, ‘Mentalidades’, etc.”.

(Latour, 1998, p. 118)

Día a día los ciudadanos encaran la necesidad de tramitar documentos de diverso tipo para acreditar su identidad, conducir un automóvil o certificar una condición determinada; deben pagar los recibos de servicios públicos o asegurar la inscripción de una firma, un sello o un número en un papel que, de no encontrarse “en regla”, puede obstaculizar su salida del país, el acceso a algún beneficio o servicio o la compra de un inmueble. Pero, ¿qué tanto saben del funcionario que se encuentra detrás de la ventanilla?, ¿cuál es el verdadero rostro de ese empleado, muchas veces oculto detrás de pilas de documentos o del cristal de una ventana?, ¿qué estudió?, ¿dónde trabajó antes?, ¿cuál es su situación contractual?, ¿cómo fue su proceso de reclutamiento?, ¿hasta cuándo estará vinculado a su empleo actual?, ¿qué hace en su jornada laboral?, ¿qué piensa de su trabajo y de los usuarios de los servicios que tiene a su cargo? o ¿cómo influye su manera de pensar en las labores que desarrolla?

Este libro constituye una expedición hacia el “territorio desconocido” de las burocracias estatales, para utilizar la expresión con la que Kracauer (2008[1930]) se refiriera a las condiciones en las que vivían los empleados alemanes de la segunda década del siglo pasado. Aunque mucha tinta ha corrido desde que el sociólogo alemán hiciera su célebre estudio sobre el naciente sector de los empleados, estos siguen siendo un fructífero objeto de indagación, particularmente desde aproximaciones como la etnográfica, cuyo énfasis en la comprensión situada de las prácticas y los significados que los actores le conceden a dichas prácticas puede contribuir de gran manera al conocimiento no solo de lo que los burócratas hacen, sino también de las perspectivas que estos tienen sobre lo que son y lo que hacen. En términos amplios, la indagación etnográfica de las burocracias se preocupa por entender cuáles son los factores que inciden en su funcionamiento, qué relación existe entre ellas y las regulaciones institucionales, cuáles son los efectos de sus acciones, qué conceptos las organizan material y simbólicamente (Hoag y Hull, 2017), cómo categorizan a los ciudadanos (Handelman, 1981) y de qué manera los burócratas entienden y experimentan su trabajo, esto es, en qué gastan su tiempo, cómo han sido entrenados, cómo definen su rol en la sociedad, cómo visualizan su futuro y cómo negocian las demandas, muchas veces conflictivas, que les plantean los usuarios, sus colegas y sus superiores (Bierschenk y Olivier de Sardan, 2014a).

De este modo, consideramos que captar algunas de las dimensiones de ese universo simbólico nos habilita para hablar, en última instancia, de la intimidad burocrática de los empleados públicos. En nuestra opinión, el término intimidad burocrática posee dos acepciones diferentes pero compatibles entre sí1. Por un lado, basándonos en la idea de “intimidad cultural”2 de Herzfeld (2005), hacemos referencia a aquellos rumores, comentarios y creencias que se ponen en circulación dentro de un grupo y que son considerados por sus miembros como una fuente de vergüenza externa o como parte de lo íntimo pero que paradójicamente, les proporciona la seguridad de compartir una sociabilidad común y de poseer un recurso simbólico de autoprotección. Esto último se manifestaría en forma de imitación, ironía, rechazo o burla. Y, por otro, la noción de intimidad burocrática también nos recuerda el carácter intimidatorio y de inhibición que tanto los empleados públicos como el resto de la ciudadanía suelen asignar a todo lo que representa lo estatal3.

Huelga decir que conocer la intimidad de las burocracias oficiales es también conocer al estado4. En este sentido, nos adscribimos al cuestionamiento que se ha producido las últimas décadas en el seno de la antropología del estado respecto a la consideración del aparato estatal como una estructura monolítica y acabada, que se erige de manera autónoma y en oposición a la sociedad civil (Abrams, 1988; Gupta, 1995; Gupta y Sharma, 2006; Migdal, 2011; Mitchell, 1999). Este planteamiento, hoy por hoy bien establecido en los estudios sobre el fenómeno estatal, ha desbrozado el camino a interpretaciones más descentradas del mismo, que se enfocan en las distintas instancias y niveles de gobierno en los que es posible observar las prácticas burocráticas que, día a día, le dan vida a ordenes estatales específicos. En la misma dirección, algunos autores, influidos por el pensamiento foucaultiano, plantean la necesidad de abandonar la mirada del estado como un centro de control que irradia su poder hacia la sociedad mediante mecanismos coherentes y unificados, para plantear, en cambio, que este debe ser pensado como un punto de coordinación y multiplicación de relaciones de poder en una diversidad de localidades y prácticas espacial y temporalmente situadas (Ferguson, 1994; Migdal, 2011; Nuijten, 2003; Rose, 1996).

A la luz del estudio de caso de dos entidades municipales adscritas a la Alcaldía de Santiago de Cali, que en adelante denominaremos “la Secretaría” y “la Entidad”, este libro busca contribuir a la comprensión del funcionamiento del estado colombiano a partir de una aproximación etnográfica a las burocracias de rango intermedio que, con las operaciones, procedimientos y rutinas que despliegan en el ejercicio de su trabajo, pero también mediante los valores, principios y creencias que ponen en juego, materializan la presencia del estado en la vida diaria de la gente. Así, aunque en nuestra indagación entrevistamos algunos trabajadores5 a cargo de la atención directa de las poblaciones, el grueso de los testimonios lo obtuvimos de las “burocracias de oficina”, es decir, aquellos empleados que, en virtud de sus funciones, sostienen una relación esporádica con dichas poblaciones. Tal es el caso de quienes laboran en las áreas administrativa y financiera, o de aquellos otros responsables de la formulación y evaluación de las políticas a través del diseño de modelos, la gestión de recursos, la creación y actualización de bases de datos, la realización de diagnósticos y caracterizaciones, el levantamiento de líneas de base, la elaboración de informes, la articulación de acciones con otras instancias y, en general, el monitoreo y seguimiento de programas y proyectos.

Ahora bien, el hecho de que en sus cargos actuales estos empleados no tengan una relación directa con los destinatarios de los programas no quiere decir que en el pasado no la hayan tenido, o que no posean lecturas particulares de los potenciales beneficiarios de sus acciones, por más desconectadas que estas pudieran parecer respecto a los procesos de intervención desarrollados con las poblaciones. Como tendremos oportunidad de observar, las modalidades contemporáneas de vinculación laboral suponen una alta rotación de los trabajadores, cuyas carreras profesionales están marcadas por experiencias diversas tanto detrás de un escritorio como en la calle, amén de la participación de muchos de ellos en procesos comunitarios de base. De ahí que esta distinción entre “burocracias de oficina” y “burocracias de la calle” no sea más que un recurso analítico, útil para comprender de manera situada el discurso de los sujetos de estudio, pero limitado cuando se intenta asir trayectorias biográficas y laborales que son en sí mismas complejas y sinuosas.

Esta doble opción metodológica —por una aproximación etnográfica y por el funcionariado intermedio— se explica en virtud de dos criterios. En primera instancia, pese a que la etnografía de las burocracias ha sido objeto de un renovado interés en los últimos años, tal y como lo evidencian las investigaciones realizadas principalmente en el continente africano (Bierschenk y Olivier de Sardan, 2014b; Blundo y Olivier de Sardan, 2006; de Herdt y Olivier de Sardan, 2015; Ferguson, 1994;), pero también en algunos países asiáticos (Gupta, 2012; Hull, 2012), latinoamericanos (Auyero 2013; Mujica, 2011; Nuijten, 2003; Perelmiter, 2016), europeos (Fassin et al., 2015; Herzfeld, 1992), así como en Norteamérica (Heyman, 1998), es notable la ausencia de este tipo de investigaciones en Colombia, en donde a excepción de algunas contribuciones, el examen de este fenómeno se ha efectuado desde las perspectivas de análisis propias de la administración pública, la ciencia política, el derecho o la sociología. Aunque en el caso de la última disciplina ha habido contribuciones significativas, estas se han apoyado en el análisis de fuentes documentales o de datos agregados y no en una exploración etnográfica propiamente dicha. En segundo término, el balance de estudios previos evidencia que esta producción académica se ha concentrado en las llamadas burocracias del nivel callejero, es decir, aquellas que por la naturaleza del trabajo que desarrollan mantienen una relación directa con los ciudadanos, dejando de lado los niveles superiores y medios de las organizaciones burocráticas. En este punto, es pertinente recordar el llamado de atención que Heyman (1995) hiciera respecto a la necesidad de abordar estas organizaciones en toda su complejidad, en tanto que al enfocarse en el encuentro “microscópico” entre las burocracias de la calle y los usuarios de los servicios, los antropólogos han desestimado los contextos culturales e históricos más amplios en los que estas interacciones tienen lugar, así como el poder ejercido por dichas organizaciones que, a su juicio, son nada más y nada menos que la tecnología de poder dominante en el mundo contemporáneo.

ETNOGRAFIANDO LAS BUROCRACIAS

En la etnografía de las burocracias se intersecan diversos enfoques interesados en develar las prácticas cotidianas de construcción estatal a partir de la etnografía de los funcionarios, por un lado, y de los procesos de prestación de los bienes y servicios públicos, por el otro (Bierschenk y Olivier de Sardan, 2014a). Por tratarse de un enfoque relativamente reciente, sus fundamentos conceptuales, énfasis analíticos y perspectivas teóricas se encuentran todavía en ciernes y son, por ende, objeto de intensas polémicas. A continuación, nos concentraremos en aquellas discusiones que sirven de marco general a nuestro objeto de análisis, reservando para cada uno de los capítulos, el diálogo entre los hallazgos empíricos y sus anclajes conceptuales particulares.

Un referente ineludible en los debates teóricos en torno a las burocracias ha sido el diálogo que se ha establecido con los postulados de Weber sobre la dominación legal racional, el cual ha dado lugar a diversas interpretaciones que oscilan entre aquellas lecturas ortodoxas de los planteamientos weberianos y aquellas otras que cuestionan estas visiones normativas del funcionamiento de la burocracia moderna. Basándose en el tipo ideal construido por el sociólogo alemán para caracterizar la dominación racional burocrática, el primer conjunto de trabajos ve la administración pública como una organización jerárquica y unitaria, regida por una racionalidad formal que privilegia la obediencia a las normas por encima de consideraciones personales, que tiene atribuciones y competencias claramente delimitadas y en la que la selección y promoción de los funcionarios obedece a sus méritos y calificaciones técnicas (Weber, 1977[1922]). Desde esta perspectiva, la estabilidad institucional y el desarrollo económico son asociados a una estructura de gobierno jerárquica y centralizada, capaz de hacer cumplir los estatutos que, en sus propios términos, son definidos como racionales, desinteresados y eficientes. Esta visión, que comparte con las teorías clásicas de la organización inauguradas por Taylor (1969) y Fayol (1971), el énfasis en la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica burocrática, ha tenido eco no solo en los campos de la administración pública y la ciencia política, sino también en algunas vertientes formalistas de los estudios jurídicos como el derecho público administrativo (Buchely, 2014). Sin embargo, las lecturas ortodoxas de la dominación legal-burocrática tienden a olvidar que el mismo Weber advirtió la amenaza que la excesiva racionalización de las instituciones sociales entrañaba para la libertad de los hombres6, como también su insistencia en que fenómenos como el estado moderno y el funcionariado especializado son un producto de Occidente (Weber, 1979) y no modelos universales susceptibles de ser hallados en cualquier tiempo y lugar.

Tomando distancia del canon weberiano, en la década de los sesenta del siglo pasado, emergieron nuevas aproximaciones que, inscritas en los campos de la sociología de las organizaciones y de la administración pública, allanaron el camino a lecturas menos exegéticas de los supuestos weberianos. Entre estas contribuciones cabe destacar el trabajo de Michel Crozier sobre la organización burocrática, publicado a mediados de los años sesenta, y el de Michael Lipsky sobre las burocracias de la calle, que vio la luz tres lustros después. En su libro El fenómeno burocrático: Ensayo sobre las tendencias burocráticas de los sistemas de organización modernos y sus relaciones con el sistema social y cultural, Crozier (1974) se propone esbozar una teoría de las burocracias que se articule, al mismo tiempo, a una teoría general de las organizaciones y a una teoría de los sistemas culturales. Para ello, opta por examinar las disfunciones que se producen en el seno de las organizaciones burocráticas como resultado, afirma el autor, de la inadecuación entre los objetivos que estas persiguen y los medios de control social. Así, a partir del estudio de caso de dos empresas francesas, Crozier evidencia las limitaciones de las estructuras organizacionales para regular completamente el comportamiento de los actores, quienes retienen un margen de maniobra que les permite movilizar sus propias estrategias en función de sus valores e intereses.

En el terreno de la administración pública, Lipsky (1999 [1980]) acuña la noción de burocracias del nivel callejero para definir a los funcionarios públicos que, como los maestros, los policías, los trabajadores sociales, los abogados, los jueces y los trabajadores de la salud, interactúan directamente con los ciudadanos. Como proveedores de bienes y servicios, los burócratas de la calle son la cara visible del estado frente a la población, y sus acciones delimitan las oportunidades de vida de la gente, por cuanto son ellos quienes determinan la elegibilidad para recibir la asistencia pública, y con ello le asignan a los ciudadanos un lugar dentro de la comunidad política: “En suma, ellos tienen las claves de una dimensión de la ciudadanía” (Lipsky, 1999[1980], p. 782). Queda claro entonces que, al tener que asumir cotidianamente la puesta en práctica de los programas de gobierno, las burocracias callejeras gozan de una considerable discrecionalidad en el desarrollo de su trabajo. Ahora bien, las exigencias del servicio público, que las conmina a tomar decisiones en sus lugares de trabajo, muchas veces en frente del ciudadano; que les exige resolver decenas de solicitudes a diario, pero al mismo tiempo ofrecer una atención personalizada con base en la interpretación de cada caso; que les impone restricciones presupuestales y que además las convierte en el blanco de las quejas y reacciones del público, hace que la observancia rigurosa de los protocolos y estatutos sea muy difícil de llevar a la práctica. En su quehacer diario, los burócratas de la calle deben desplegar múltiples estrategias que no solo se alejan de las normas institucionales, sino que además muchas veces crean otras: racionan recursos y servicios mediante la aplicación de criterios favoritistas y subjetivos; “enfrían” las solicitudes de los ciudadanos a través de la postergación y la espera; generan soluciones estandarizadas y rutinarias frente a casos que demandan una respuesta individualizada, entre otras. Es por ello que, en una clara alusión a los postulados weberianos, el autor sostiene que “la realidad del trabajo de los burócratas mencionados difícilmente podría estar más lejos del ideal burocrático de desapego personal en la toma de decisiones” (Lipsky, 1999 [1980], p. 790).

Continuando con esta invitación a tomar distancia de las visiones normativas que califican el funcionamiento de las organizaciones burocráticas de acuerdo con la distancia que las acerca o las aleja del canon weberiano, los antropólogos interesados en este campo de estudios han señalado que la coherencia de propósitos que le es atribuida a las burocracias usualmente se desvanece ante la ausencia de unidad y sistematicidad que caracteriza su funcionamiento en la práctica. Investigaciones desarrolladas en distintos contextos (Bierschenk, 2014; Blundo, 2014; Hoag y Hull, 2017; Segatti et al., 2012;) han confirmado la naturaleza fragmentaria y heterogénea del estado y de las relaciones de poder internas de las instituciones que lo componen, lo que significa un abierto cuestionamiento al postulado weberiano, según el cual las organizaciones burocráticas se rigen por propósitos singulares que se hacen cumplir a través de cadenas jerárquicas e impersonales de autoridad. Lejos de funcionar bajo una estricta lógica de arriba abajo, las burocracias actúan de manera dispersa y descoordinada, y muchas de sus decisiones obedecen a la improvisación, la contingencia, e incluso, la arbitrariedad (Gupta, 2012).

Esto último se explica, en parte, en virtud de las dificultades que los burócratas encuentran a la hora de aplicar las normas formales, que nunca llegan a ser lo suficientemente específicas como para guiar la práctica en las diversas situaciones que estos enfrentan a diario. Ello plantea la centralidad que las normas informales adquieren para lograr los propósitos de la institución. Es así como, distanciándose de una aproximación normativa y externalista al servicio público, algunos autores (Olivier de Sardan 2014, 2015; Sandvik, 2011) abogan por el estudio del pluralismo normativo que caracteriza a las organizaciones burocráticas, dentro del cual es preciso considerar los códigos y reglas formales, las normas prácticas y profesionales que los funcionarios aprenden en el curso de su socialización profesional, y las normas sociales, es decir, aquellos principios generales de comportamiento socialmente aceptados en el contexto en el que la intervención burocrática tiene lugar. Para el caso colombiano, Buchely (2015) propone la noción de “activismo burocrático” para explicar cómo, en su quehacer diario, las burocracias del nivel callejero se alejan de las normas formales, imprimiéndoles nuevos significados al momento de implementar las políticas. A partir del estudio de caso de los Hogares Comunitarios de Bienestar, la autora muestra cómo el carácter heterogéneo de este programa, así como las variables condiciones de espacio y personal bajo las cuales se desarrolla, favorecen el ejercicio de amplios márgenes de discrecionalidad por parte de las madres comunitarias a cargo de su ejecución.

Varios autores llevan este argumento más lejos al plantear que, incluso, buena parte del funcionamiento de algunas agencias se sustenta en normas informales que rayan en el límite de la legalidad. Es el caso de Blundo (2014), quien en su estudio de la reforma militar de las agencias forestales en Senegal, muestra cómo los oficiales han terminado subsidiando la compra de equipamientos públicos con recursos obtenidos de transacciones ilegales. De manera similar, a partir de su trabajo sobre las cortes de distrito en dos ciudades nigerinas, Hamani (2014) evidencia que, lejos de impedir las operaciones del sistema judicial, la inventiva práctica de los oficiales se ha convertido en un catalizador de su funcionamiento. En esta misma línea, algunos investigadores han tomado distancia de aquellas miradas valorativas de las prácticas corruptas como aspectos disfuncionales de las organizaciones estatales, para plantear en cambio, la necesidad de entenderlas como parte constitutiva no solo de las operaciones rutinarias de las burocracias (Gupta, 2012), sino también de las prácticas sociales de los contextos en los que estas se insertan (Haller y Shore, 2005). Así lo evidencia la obligación moral que se cierne sobre los burócratas de usar las redes de patronazgo para favorecer a sus allegados, encontradas en algunos países africanos (Blundo y Olivier de Sardan, 2006).

Otro de los ejes de cuestionamiento a las lecturas ortodoxas de la teoría weberiana sobre la dominación legal racional tiene que ver con su planteamiento acerca de la necesaria “deshumanización” de las actuaciones de la burocracia moderna, a través de “la eliminación del amor, del odio y de todos los elementos sensibles puramente personales” (Weber, 1977[1922], p. 732) que puedan interferir en la observancia objetiva de sus funciones. A contrapelo de esta idea, para los etnógrafos de las burocracias, el estudio de las dimensiones afectivas y de las lógicas de percepción de los funcionarios es fundamental para entender la manera en que estos interpretan los problemas y, por ende, las decisiones que toman (Handelman y Leyton, 1978). Ello implica apartarse de las miradas estereotipadas de las burocracias que ven en ellas estructuras pesadas, intrincadas e ineficientes, y en sus funcionarios, autómatas impasibles, que adolecen de un déficit emocional que les impide entablar relaciones empáticas con las personas que se sientan al otro lado de sus escritorios, por cuanto estas miradas desestiman los valores y creencias que guían las prácticas de los funcionarios, muchas veces incluso, en contravía de los propósitos oficiales de las organizaciones a las que pertenecen.

En su propósito de recuperar la dignidad ética de la administración burocrática, Paul Du Gay (2012[2000]) ha problematizado las distintas variantes de este “sentimiento antiburocrático”. A juicio del autor, este último se manifiesta de tres maneras: primero, en “concepciones populares” que encierran un conjunto de representaciones contradictorias, en las que el inconformismo ciudadano respecto a los mecanismos de regulación y control ejercidos por las burocracias estatales, coexiste con la expectativa de la misma ciudadanía en cuanto a recibir un trato justo, imparcial y equitativo; segundo, en ciertas concepciones teóricas y filosóficas que, al contraponer la esfera de la ética y la moralidad a la “racionalidad formal e instrumental” propia de las burocracias, ven en estas últimas estructuras deshumanizadas, moralmente vacías y despojadas de cualquier consideración ética y emocional, y tercero, en los principios de la “Nueva Gestión Pública” que se autoproclama como un paradigma universal llamado a corregir las deficiencias de un gobierno burocrático impersonal, procedimental y jerárquico.

La manera en que los valores y afectos modelan las prácticas burocráticas es discutida por Fassin (2015), quien en la introducción al volumen colectivo At the Hearth of the State: The Moral World of Institutions plantea que las subjetividades morales de los agentes estatales se ponen en juego diariamente, pues ellos deben enfrentar diversos dilemas éticos a la hora de tomar decisiones respecto al destino de las poblaciones. De este modo, sus valoraciones de lo que es justo o injusto o de lo legítimo e ilegítimo, así como sus sentimientos de empatía o indignación, admiración o desconfianza, entran a formar parte de sus interacciones no solo con el público hacia el cual dirigen sus acciones, sino también con sus colegas, sus superiores y con la institución a la que pertenecen.

Siguiendo con esta línea de análisis, Graham (2003) acuña la noción de “cartografías emocionales” para referirse a la forma en que los funcionarios suecos describen el comportamiento de los inmigrantes de distintas nacionalidades a partir de la construcción de visiones estereotipadas acerca de ellos. Algo similar sucede con las burocracias migratorias sudafricanas descritas por Hoag (2010), que elaboran sus propios sistemas de significado para tratar de darle sentido al entorno caótico en el que desarrollan su trabajo, así como para lidiar con poblaciones que perciben como impredecibles, ilegibles e, incluso, peligrosas. En el contexto latinoamericano, la investigación de Perelmiter (2016) evidencia cómo durante los años que siguieron a la crisis económica de 2001 en Argentina, se erigió una nueva forma de encarar la intervención estatal consistente en franquear las distancias entre los funcionarios a cargo de los programas asistenciales y los beneficiarios de los mismos. Fue así como la relación directa y afectiva con la población asistida, así como la sensibilidad hacia el sufrimiento de las personas, pasaron a ocupar un lugar central dentro de esta manera de administrar lo social asumida por las que la autora denomina “burocracias plebeyas”.

Como ya se mencionó, en Colombia el estudio de las burocracias desde una perspectiva etnográfica ha recibido escasa atención. No obstante, en los últimos años comienza a observarse un renovado interés de los académicos colombianos en la interacción que se produce entre los funcionarios y los ciudadanos en diferentes escenarios de implementación de las políticas públicas. El trabajo de la politóloga y abogada Lina Buchely constituye una referencia obligada en este campo de estudios. En diferentes investigaciones, Buchely (2012, 2014, 2015) ha insistido en la necesidad de situar el foco analítico en el papel desempeñado por las burocracias callejeras en la imposición de efectos de poder, tanto materiales como simbólicos, en la vida cotidiana de los ciudadanos. Además, fijar la atención en las operaciones rutinarias de estas burocracias permite, según la autora, cuestionar algunas de las ideas recibidas acerca del funcionamiento del estado colombiano, tales como su pretendida ausencia, la caracterización de este como un estado débil y fallido, o la marcada distinción entre actores estatales y no estatales.

El reconocimiento de los derechos de las víctimas del conflicto armado, primero a partir de la sanción de la Ley 387 de 1998 por la cual se adoptan medidas para la atención de la población desplazada por la violencia, y segundo, mediante la expedición de la llamada Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), ha dado lugar a varias investigaciones que se dirigen a explorar la aplicación del complejo dispositivo estatal creado para el registro, atención y restablecimiento de derechos de estas poblaciones. Con diferentes énfasis, estos trabajos se han enfocado en las diversas maneras en que se ha pensado al sujeto desplazado y en las implicaciones que estas miradas han tenido en la configuración de aquél como un objeto de intervención y conocimiento (Aparicio, 2005); en las subjetividades de los funcionarios a cargo de la atención de la población desplazada (Dávila, 2009); en las prácticas informales desplegadas por los agentes estatales que mitigan o refuerzan las barreras de acceso a la ruta de declaración y registro de las víctimas del conflicto (Recalde, 2016); en las negociaciones que se producen entre los funcionarios y los ciudadanos en torno a la definición del sujeto acreedor de derechos (Recalde, 2019), así como en los sistemas de registro y de indicadores mediante los cuales se legitima una versión oficial tanto del conflicto armado como de la víctima (Buchely, 2019; Mora-Gámez, 2016).

Dentro de este emergente campo de estudios, el análisis del funcionamiento de las burocracias judiciales ha ocupado un lugar importante con investigaciones sobre las transformaciones que han tenido las prácticas de los empleados de los juzgados laborales caleños a partir del nuevo paradigma jurídico introducido por la Constitución de 1991 (Solano, 2019); las prácticas rutinarias desplegadas por abogados, notarios y campesinos en el marco de los procesos de formalización de los títulos de propiedad (Latorre, 2015); la cotidianidad que viven los funcionarios de un juzgado civil del circuito de Cali (Abello, 2019), y la manera en que las burocracias de una Casa de Justicia en Bogotá canalizan el acceso a la justicia de los habitantes de sectores deprimidos que acuden a esta instancia para la resolución de sus conflictos (Recalde y Abadía, 2019). Otros investigadores, por su parte, han enfocado su mirada en los documentos como un elemento consustancial al quehacer de las burocracias. Es el caso de la etnografía de Abello (2016) sobre los vínculos existentes entre los funcionarios de un juzgado y los expedientes judiciales; de la “arqueología jurídica” que los burócratas y expertos analizados por Pérez (2019) hacen de la intrincada normatividad urbana bogotana, y del estudio de Pellegrino (2019) acerca del papeleo que media la relación entre las instituciones estatales y los pueblos indígenas en cumplimiento de una orden judicial. En una dirección similar, el trabajo de Jaramillo (2019) se enfoca en el efecto moralizador que los artefactos tecnológicos ejercen sobre las beneficiarias del programa de transferencias condicionadas Más Familias en Acción.

Como puede inferirse de esta breve revisión de la producción académica colombiana sobre las burocracias, la gran mayoría de ella se ha concentrado en el estudio de las interacciones surgidas entre los burócratas callejeros y los ciudadanos; de ahí que la indagación de las lógicas de funcionamiento de las burocracias de rango intermedio siga siendo una tarea pendiente en el país. Los trabajos de Vera (2017) y de Dávila (2017) constituyen una notable excepción a esta tendencia. En su disertación doctoral, The Humanitarian State: Bureaucracy and Social Policy in Colombia, Vera (2017) presenta una etnografía de las rutinas, procedimientos y mecanismos desplegados por las burocracias profesionales implicadas en la implementación de la política pública para la atención y restitución de tierras de las víctimas del conflicto armado. A partir del examen de diversas configuraciones institucionales y no institucionales, en diferentes niveles de la burocracia humanitaria, el autor muestra cómo los funcionarios, expertos y beneficiarios de las políticas producen y reproducen, en sus prácticas cotidianas, nociones específicas de estatalidad, así como interpretaciones locales de narrativas globales relacionadas con los derechos humanos, la ayuda humanitaria y la justicia transicional. En escenarios etnográficos similares, Dávila (2017) analiza el proceso de configuración de las víctimas del despojo violento de tierras en Colombia como un sujeto de derechos, concediendo especial atención a las élites tecno-políticas y legales que contribuyeron a posicionar este fenómeno como un problema público nacional. Para ello, la autora sigue las trayectorias de un grupo de expertos vinculados a la Unidad de Restitución de Tierras, así como el complejo ensamblaje de procedimientos administrativos y judiciales que hizo posible la producción de la verdad oficial sobre el despojo de tierras en el país.

EL CONTEXTO DEL TRABAJO DE CAMPO

Como señalamos previamente, este trabajo constituye una aproximación etnográfica al funcionamiento del estado colombiano visto a través de las burocracias de rango intermedio que trabajan en dos entidades oficiales del nivel municipal. Consiste en una “aproximación” porque las condiciones en que efectuamos el trabajo de campo limitaron nuestras posibilidades de observar, acompañar y participar en las actividades cotidianas que desarrollan los empleados de estas entidades, por lo que el análisis de las prácticas burocráticas, y del sentido que ellas cobran para quienes las realizan, se derivó, en gran parte, de los testimonios ofrecidos por las personas entrevistadas y no de la observación directa. De cualquier manera, el espíritu que animó de principio a fin este trabajo fue la puesta en valor de la perspectiva de los actores acerca de los distintos tópicos que les planteamos en las entrevistas, que no en pocos casos pasaron a un segundo plano frente a los temas introducidos por nuestros interlocutores en dichos encuentros. De ahí que los hallazgos que ahora presentamos difieran de manera importante de los resultados proyectados en el protocolo de investigación.

Pese a estas limitaciones, las visitas semanales realizadas durante tres meses (mayo, junio y julio de 2018), en los que acudimos a las oficinas de estas agencias municipales para conversar con sus funcionarios, arrojaron interesantes lecciones acerca de los desafíos metodológicos a los que se enfrenta todo investigador durante el “proceso de construcción intersubjetiva” (Rabinow, 1992) que es el trabajo de campo. En el caso de la Secretaría, la negociación misma del acceso a la unidad de estudio se constituyó en todo un aprendizaje acerca de la manera en que funcionan las burocracias caleñas. Como es usual en estos casos, establecimos contacto con la Secretaría mediante una comunicación oficial debidamente membretada y firmada por los directivos de la universidad a la que pertenecemos, en la que le presentábamos al director de ese despacho los propósitos del estudio, la forma en que conduciríamos las entrevistas, el compromiso de preservar la identidad de los entrevistados y de contar con su consentimiento, así como los fines de la investigación. Tuvieron que transcurrir cuatro meses desde este contacto inicial hasta nuestro encuentro cara a cara con el directivo, en el que básicamente le reafirmamos el contenido de la misiva. Aunque en principio el funcionario no consideró inconveniente la realización del trabajo, nos solicitó la presentación de una nueva comunicación escrita para su “estudio jurídico” y aval definitivo. Cerca de un mes y medio después, y de un buen número de llamadas a su despacho, nos concedieron una nueva entrevista, esta vez con el subdirector a cargo de la planta de personal, quien al tener conocimiento de que ya contábamos con la anuencia de su superior, nos expresó su consentimiento verbal para la realización del estudio. Pero esto no fue suficiente para el asesor jurídico al que nos dirigimos para informarle que ya contábamos con la aprobación del trabajo, pues este fue enfático en señalar la necesidad de contar con un documento que diera fe de dicho aval. Debimos gestionar entonces el envío de un correo electrónico por parte del subdirector en el que este expresara de manera escrita su consentimiento, el cual no fue enviado sino un mes más tarde. Contando con este respaldo, nos trasladamos nuevamente a la Secretaría en donde no hallamos al asesor jurídico, pese a haber concertado previamente una cita con él. Por sugerencia de una funcionaria, nos presentamos ante la coordinadora del área administrativa, quien se mostró sumamente renuente a nuestra presencia e insistió en que debíamos dirigirnos a su jefe inmediato. En el momento en que nos encontrábamos enseñándole el correo electrónico del subdirector, así como la guía de las entrevistas que pretendíamos realizar, intervino otra funcionaria, quien logró distender la situación que ya empezaba a tornarse incómoda. Fue así como pudimos dar inicio al trabajo, no sin antes comprometernos con la coordinadora a seguir fielmente sus indicaciones respecto a las personas a entrevistar, así como a informarle todos nuestros movimientos.

La intención de esta pormenorizada descripción no es otra distinta a la de reflexionar sobre lo que esta experiencia enseña acerca del modus operandi de las burocracias estatales, cuyo funcionamiento está atravesado por una intrincada trama de procedimientos, cadenas de mando y mecanismos de control que, pese a su aparente coherencia interna y a su pretensión de efectividad, funcionan de manera caótica y fragmentaria. Así lo evidencia el tiempo que transcurrió entre el contacto inicial y la realización de las primeras entrevistas (siete meses); la presencia de varios “porteros” controlando el acceso a la entidad (en este caso, cuatro funcionarios), cuyos ámbitos de influencia parecen no estar suficientemente claros, o por lo menos para nosotros no lo estaban; la importancia concedida al documento escrito como prueba irrebatible de los hechos, así como el propósito de ejercer un riguroso control sobre nuestro proceder (a quiénes entrevistar, qué dependencias visitar, por dónde empezar).

Como sucede en cualquier escenario de estudio, la presencia del investigador suscita toda suerte de lecturas entre los sujetos pertenecientes al campo acerca de la posición social que ocupa y de las intenciones que trae consigo, lo que condiciona de manera significativa la imagen de sí que estos pretenden ofrecerle al analista. A pesar de que nos esforzamos en brindar una explicación lo más diáfana posible sobre nuestra ocupación como profesores universitarios y sobre los fines estrictamente académicos del trabajo que nos proponíamos realizar, fuimos objeto de las más diversas categorizaciones. Algunos nos identificaron como auditores externos a cargo de examinar y evaluar los procesos de la Secretaría. De hecho, una de las funcionarias más anuentes hacia la investigación, y con quien tuvimos la oportunidad de compartir varias jornadas de trabajo, nunca abandonó esta opinión, pese a nuestros reiterados intentos de disuadirla. En cada ocasión que nos presentaba a sus compañeros de trabajo, se refería a nosotros como los “doctores” que iban a realizar la auditoría contratada por una de las subdirecciones de la Secretaría. Asimismo, durante la entrevista que le hicimos, se mostró especialmente preocupada por explicarnos los recursos técnicos y legales de los que dispone la entidad (página web, sistemas de comunicación interna, plan de desarrollo y normatividad relacionada con la carrera administrativa), aun cuando no la habíamos interrogado sobre estos aspectos.

Estas lecturas sobre el rol del investigador están asociadas, asimismo, a las condiciones y conflictos preexistentes en el contexto al que este llega. En nuestro caso particular, arribamos a la Secretaría en los meses previos a la apertura de un concurso público de méritos para la provisión de cargos de planta que, si bien había sido anhelado por muchos, también había sido objeto de demandas y recusaciones por parte de algunos sectores en el seno de la Alcaldía. Fue así como, a los ojos de estos sectores, nuestra misión era la de elaborar los perfiles de los cargos que se publicarían en el marco de dicha convocatoria. De este modo, en una de nuestras primeras jornadas de campo, recibimos la visita de una funcionaria quien, además de estar interesada en conocer el objetivo de nuestro trabajo, estaba firmemente empeñada en demostrarnos que el concurso, tal y como estaba diseñado, no le brindaba a los servidores públicos de planta oportunidades de ascenso en la carrera administrativa. Otros funcionarios por su parte, interpretaron el proceso de recolección de información que nos encontrábamos realizando como parte de una estrategia para obtener un resultado favorable en el examen contemplado dentro de dicho concurso, ello en el entendido de que aspirábamos a un cargo en la Administración Municipal. Tal vez nunca lleguemos a saber qué tanto estas representaciones acerca de nuestro rol en la Secretaría se mantuvieron o se modificaron al normalizarse nuestra presencia allí, pero de lo que sí estamos seguros es de que Guasch (2002) no se equivocaba cuando afirmaba que en toda investigación abierta el analista debe gestionar permanentemente la tensión que su presencia produce entre los sujetos de estudio.

Lo cierto es que la renuencia inicial de la encargada del área administrativa se fue disipando con el pasar de los días, y su afán por controlar nuestros movimientos terminó por favorecernos, pues en virtud de la investidura de su cargo, bastaba con que ella nos presentara en las diferentes dependencias y le solicitara a los funcionarios que nos concedieran la entrevista, para que accedieran a hacerlo. Aunque también en muchos casos, estos se aseguraban de que entrevistáramos primero al director de la oficina a la que pertenecían, e incluso algunos argumentaban que si ya habíamos conversado con sus superiores no nos resultaría provechoso entrevistarlos a ellos, pues no tenían nada nuevo que agregar respecto a la “versión” ofrecida por sus jefes. Esto da cuenta de la importancia que revisten los canales de autoridad en el seno de una organización burocrática como la Secretaría, donde a pesar de que la mayor parte de sus empleados son prestadores de servicios que, como tales, no estarían obligados a subordinarse a la autoridad de un jefe, en la práctica reconocen dichas jerarquías de mando.

Las condiciones particulares en las que efectuamos las entrevistas merecen también una reflexión. Como tendremos oportunidad de observar, una de las dificultades más acusadas en esta entidad consiste en la insuficiencia de espacios para albergar a las más de 800 personas que pueden llegar a vincularse en los periodos en que la contratación alcanza sus máximos niveles. Si bien somos conscientes de que esta circunstancia pudo haber inhibido las declaraciones ofrecidas por nuestros interlocutores dada la proximidad espacial de sus compañeros de trabajo y, en algunos casos, de los jefes de oficina, también consideramos que el hecho de conversar con los funcionarios en sus sitios de trabajo, nos permitió observar de cerca la materialidad de esta organización burocrática, por lo menos en dos sentidos. Por un lado, en lo que tiene que ver con las condiciones físicas en las que los empleados desarrollan su trabajo, pues estos no solamente deben sortear la estrechez del espacio y todo lo que conlleva (incomodidad, constantes interrupciones debido al ingreso permanente de personas a las oficinas o a la polifonía de voces que se confunden en múltiples conversaciones simultáneas), sino también la precariedad que caracteriza el mobiliario y los implementos de oficina, que se hace visible en las pilas de documentos amontonadas en las esquinas de los cubículos debido a la carencia de archivadores, o en la imagen cotidiana de dos, tres o hasta cuatro personas compartiendo un mismo escritorio. Por otro lado, el hecho de haber efectuado las entrevistas in situ nos brindó la posibilidad de observar la forma en que los empleados se apropian de sus reducidos espacios, así como constatar que, en la mayoría de los casos, estos carecen de un “toque personal” que pudiera servir como indicio de una relación íntima o afectiva con dichos lugares.

Por último, reconociendo con Hammersley y Atkinson (1994) que en etnografía “el investigador o la investigadora son el instrumento de investigación par excellence” (p. 34), no podríamos abandonar estas breves consideraciones sobre el contexto en el que se realizó el trabajo de campo sin aludir la manera en que nuestra propia posición social pudo haber condicionado las relaciones con nuestros interlocutores. En primer término, nuestro vínculo laboral con una universidad pública despertaba el interés de los entrevistados en conocer más acerca del trabajo que desempeñábamos allí, y además daba lugar a algunas comparaciones respecto a la forma en que funcionan las cosas en el sector público, e incluso a la solicitud de información específica sobre algún trámite relacionado con la universidad. En segundo lugar, las condiciones de producción de la información se vieron significativamente influidas por la procedencia extranjera de uno de nosotros. Este hecho no solo suscitaba la curiosidad entre los funcionarios respecto a las motivaciones que habían llevado al investigador a radicarse en el país, o a la valoración que él hacía de esta experiencia, sino que además los predisponía a construir respuestas más elaboradas sobre algunas situaciones que se dan por sentadas entre los nacionales. Asimismo, el posicionamiento del analista como un extranjero que no sabe “cómo funcionan las cosas acá” hizo que los entrevistados fueran más receptivos hacia algunas preguntas que, al ser percibidas como ingenuas, no generaron reacciones negativas, como tal vez hubiese sucedido de haber sido formuladas por un coterráneo.

El recelo con el que fuimos recibidos en las primeras etapas del trabajo de campo poco a poco fue cediendo. Las visitas regulares a la Secretaría hicieron que los funcionarios de alguna manera se habituaran a nuestra presencia. Otro factor que pudo haber contribuido a disipar las prevenciones de algunos de ellos fue, probablemente, el diseño de la entrevista, que iniciaba con algunas preguntas relacionadas con los antecedentes familiares y las trayectorias educativas y profesionales de los trabajadores. En algunas ocasiones, nuestros interlocutores no disimularon su sorpresa al ser interrogados sobre estos aspectos, quizá porque anticipaban que la entrevista giraría estrictamente en torno al mundo laboral. El resultado de esta fase de la investigación fueron 70 entrevistas realizadas principalmente entre las burocracias de oficina, 9 de ellas a funcionarios de planta, y las restantes, a prestadores de servicios. Una vez que empezamos a percibir cierto grado de saturación en los datos, es decir, la aparición de patrones recurrentes que no agregaban nueva información a la ya acopiada, decidimos dar por culminada esta etapa.

Además del perfil del funcionario y de sus itinerarios educativos y laborales, las entrevistas indagaron acerca de los mecanismos de acceso a la Secretaría; el tipo de vínculo con la entidad (laboral o contractual); las funciones desempeñadas, los recursos disponibles y las dificultades enfrentadas en el desarrollo de las labores; la articulación de acciones con otras agencias y las interacciones entre los compañeros de trabajo; para terminar, se le solicitaba a los entrevistados realizar una valoración general de su experiencia en la Secretaría. Como es aconsejable en estos casos, el guion contemplado inicialmente fue ajustado con base en los resultados obtenidos tras la realización de las primeras entrevistas. Empero, más allá de esto, tomamos atenta nota de otros temas planteados por nuestros interlocutores, lo que sin duda nos permitió enriquecer y densificar nuestra aproximación inicial al problema.

Hasta ahora, nos hemos referido principalmente a las actividades adelantadas en la Secretaría, pero es importante mencionar que, además de esta entidad, decidimos realizar trabajo de campo en otra agencia pública que, si bien hace parte del municipio de Santiago de Cali, lo es en calidad de entidad descentralizada. Esta decisión, que en un principio obedeció a la preocupación que nos generaba una posible negativa por parte de los directivos de la Secretaría respecto a la realización del estudio, con el tiempo fue adquiriendo otro sentido. A medida que avanzábamos en la realización de entrevistas en esta entidad que bautizaremos como “la Entidad”, fuimos ganando conciencia acerca de la posibilidad que el examen de esta segunda agencia nos brindaría como elemento de contrapunto de los rasgos encontrados en las burocracias de la Secretaría. Fue así como efectuamos 22 entrevistas en las que se abordaron básicamente los mismos aspectos tratados con nuestros interlocutores de la Secretaría. Del grupo de entrevistados, 14 son contratistas, 7 son nombrados y 1 es trabajadora oficial. En cuanto al carácter de las funciones desempeñadas, 15 de ellos realizan labores de oficina, mientras que los 7 restantes tienen un contacto directo con los ciudadanos.

ESTRUCTURA CAPITULAR

Este libro está estructurado en cinco capítulos, cuatro de ellos dedicados a la semblanza de los funcionarios de rango intermedio pertenecientes a la Secretaría, a partir de un diálogo permanente entre sus trayectorias vitales, tal y como son narradas por ellos, y los contextos en los que estas experiencias tienen lugar, en particular aquellas relacionadas con su paso por el sector público. El quinto capítulo por su parte, presenta un análisis de los principales rasgos que caracterizan la cultura organizativa que guía la conducta de los empleados de la Entidad, así como de sus diferencias en relación con la existente en la Secretaría. Iniciamos en el primer capítulo con una aproximación a las trayectorias educativas de los entrevistados, que más allá de establecer el nivel de formación alcanzado por ellos, se propone conocer los factores objetivos o motivacionales que incidieron en sus apuestas formativas, las continuidades o rupturas que se produjeron en sus procesos de formación tras insertarse en el mercado laboral, así como los posibles vínculos existentes entre el nivel educativo, el tipo de carrera y los mecanismos de acceso al sector público. Como se tendrá oportunidad de constatar, las decisiones educativas de los funcionarios son el resultado de las tensiones surgidas entre las limitaciones y posibilidades ofrecidas por los contextos estructurales más amplios y las estrategias desplegadas por ellos, ya sea para sortear estas dificultades, o bien para maximizar las oportunidades que se les presentan.

Pero estas tensiones no son exclusivas del campo educativo. La situación laboral de los funcionarios analizada en el segundo capítulo revela también el peso que los factores estructurales, representados en este caso en los procesos de flexibilización y precarización laboral, tienen en las trayectorias vitales de los trabajadores de la Secretaría. El hecho de que en su gran mayoría estos se encuentren vinculados bajo la modalidad de prestación de servicios los enfrenta a la inestabilidad del empleo, a un escaso control de las condiciones de trabajo y a la desprotección social y laboral propias de esta modalidad de contratación. Sin perder de vista el análisis del funcionamiento del estado al que este libro pretende contribuir, además de las condiciones de trabajo de los contratistas, nos interesa mostrar la manera en que estas condiciones inciden en el modus operandi de las instituciones públicas, así como el papel que las disposiciones oficiales juegan en la precarización laboral de quienes prestan sus servicios al estado.

Uno de los mecanismos más ampliamente utilizado para enfrentar la cada vez más reducida demanda de puestos de trabajo, así como la inestabilidad que la flexibilización del mercado laboral trae consigo, es el recurso a las redes de intermediación política, cuyo examen se presenta en el tercer capítulo. Siendo consecuentes con la perspectiva adoptada en este trabajo, en el sentido de recuperar los puntos de vista que los actores tienen sobre sus prácticas, nos basamos en los testimonios de los entrevistados para reconstruir las lógicas que rigen el funcionamiento de las redes clientelistas en la Secretaría, apartándonos, por un lado, de la carga moral que usualmente recae sobre este fenómeno y, por el otro, de aquellas miradas que se limitan a explicarlo como una relación puramente instrumental. Fue así como nos enfocamos en los actores y la posición que estos ocupan en dichas redes, en el tipo de relaciones existente entre ellos, en los bienes materiales o simbólicos intercambiados, en los dispositivos que las movilizan y en los factores que favorecen su surgimiento y permanencia en el tiempo. El efecto que los criterios particularistas para la contratación del personal tienen en el cumplimiento de las labores que le asisten a la Secretaría, así como los recursos argumentales utilizados por los contratistas para justificar su inserción en las redes clientelistas, también hacen parte de lo expuesto en este capítulo. Por último, presentamos algunas consideraciones sobre la manera en que el estudio de estas redes ilumina el entendimiento de los procesos de construcción del estado.

Como se mencionó al inicio de esta introducción, una de las líneas de análisis de la aproximación etnográfica a las burocracias es el escrutinio de la visión que los funcionarios tienen acerca de su trabajo, así como del rol que desempeñan como empleados públicos y de la incidencia que el mismo tiene en la realización de sus aspiraciones profesionales. Este es precisamente el objetivo del cuarto capítulo, en el que nos acercamos a las valoraciones subjetivas de los burócratas en torno al sentido del trabajo estatal, a partir de tres esferas: la externa, es decir, el alcance y la utilidad social que le atribuyen a su labor; la interna, con la cual elaboran una imagen propia acerca de las características que debe reunir un buen burócrata, y la intrínseca, o sea, las posibilidades que su inserción en el sector público les ofrece en términos de la adquisición de estatus y de prestigio. Conscientes de las visiones estereotipadas del funcionario público que prevalecen en la sociedad, e incluso, reconociendo que estas lecturas no son del todo infundadas, los empleados de la Secretaría se esfuerzan por superar aquellas malas prácticas que les han fraguado tan negativa imagen.

En íntima relación con las valoraciones que los empleados expresan sobre su trabajo, el análisis de la cultura organizativa permite entender, en gran parte, el sentido de la misión que los trabajadores le atribuyen a la organización a la que pertenecen. En este orden, el quinto capítulo está dedicado a los valores corporativos promovidos por la Entidad para crear sentido de pertenencia entre sus empleados, quienes a través de sus experiencias particulares en ella (reclutamiento, procesos de capacitación, condiciones de empleo, clima laboral y gestión directiva), dan cuenta del grado de efectividad de esta mística organizacional, ofreciendo con ello, un interesante punto de contraste con la manera en que los trabajadores de la Secretaría evalúan estas mismas experiencias. Cerramos el libro con una discusión final, en la que pretendemos hacer explícita la manera en que los aspectos abordados en los diferentes capítulos que lo componen iluminan nuestro entendimiento de las lógicas de funcionamiento estatal y, en particular, de su intimidad burocrática.