Jahrbuch Öffentliche Sicherheit - 2010/2011 E-Book

• Herausgeber: Verlag für Polizeiwissenschaft
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 1858

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Sicherheit" hat Konjunktur und lässt sich inzwischen kaum noch überblicken. Dabei tritt zugleich ihre Komplexität immer deutlicher hervor: die klassischen Bereiche der inneren und äußeren Sicherheit gehen mit vielfältigen Wechselwirkungen ineinander über, neue Faktoren erodieren das tradierte Verständnis und Instrumentarium — und das nicht erst seit dem 11. September. Das JBÖS versucht, dieser "neuen Unübersichtlichkeit" einer "erweiterten Sicherheit" Herr zu werden: durch die Beschreibung der aktuellen sicherheitsrelevanten Entwicklungen, deren begrifflich-theoretische Durchdringung und kritische Reflexion sowie durch den interdisziplinären Blickwinkel von Politik- und Rechtswissenschaften, Soziologie, Geschichte und Philosophie.

Leseprobe

Jahrbuch Öffentliche Sicherheit

2010/2011

Erster Halbband

ISBN 978-3-86676-139-1

Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen (Hrsg.)

Jahrbuch Öffentliche Sicherheit2010/2011

Erster Halbband

ISBN 978-3-86676-139-1

Zitiervorschlag: Möllers/van Ooyen, JBÖS 2010/11, 1. Hbd.

Beiträge im DOC-Format für das kommende JBÖS 2012/13 sind per Mail erwünscht: [email protected]/[email protected] Das Gesamtmanuskript für das JBÖS 2012/13 wird am 1. August 2012 geschlossen.

eISBN: 978-3-86676-788-1

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© Urheberrecht und Copyright: 2011 Verlag für Polizeiwissenschaft,

Prof. Dr. Clemens Lorei, Frankfurt

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www.polizeiwissenschaft.de

Printed in Germany

Inhalt Erster Halbband

Robert Chr. van Ooyen / Martin H. W. Möllers

Editorial: 10 Jahre JBÖS

E s s a y

Christoph Gusy

Staat und Sicherheit – Der kooperative Präventionsstaat

M i g r a t i o nu n dI n t e g r a t i o n

Jochen Oltmer

Bevölkerungen in Bewegung. Bedingungen, Formen und Folgen globaler Migration vom späten 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart

Stefan Luft

Der Staat und die Steuerung von Zuwanderung in Deutschland

Robert Chr. van Ooyen

Demokratische Partizipation statt ‚Integration‘: normativ-staatstheoretische Begründung eines generellen Ausländerwahlrechts

Thorsten Gerald Schneiders

Grundzüge der Islamfeindlichkeit in Deutschland

Michael Kiefer

Was wissen wir über antisemitische Einstellungen bei muslimischen Jugendlichen? – Leitfragen für eine künftige Forschung

Herman Blom

Zur Effektivität der Polizei in der Einwanderungsgesellschaft – Grundsätzliche Änderungen, pragmatische Lösungen

Sicco Rah

Die Einsatzrichtlinien für die Grenzschutzagentur FRONTEX und ihre Bedeutung für den Schutz von Migranten und Flüchtlingen auf See

E x t r e m i s m u s/R a d i k a l i s m u s

Manuel Becker

Wissenschaftliches Nachschlagewerk und streitbares Diskussionsforum – Eine Würdigung des ‚Jahrbuchs Extremismus & Demokratie‘ aus Anlass seines zwanzigjährigen Bestehens

Melani Barlai / Florian Hartleb

Frauen und Rechtsextremismus

Gideon Botsch / Christoph Kopke

Das Zusammenwirken von Zivilgesellschaft und Staat in der Abwehr des Rechtsextremismus – Erfahrungen aus dem Land Brandenburg

Elmar Vieregge

2000 Jahre Varusschlacht – Welche Bedeutung hat Arminius für den Rechtsextremismus?

Martin H. W. Möllers

Der Bielefeld-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts im Lichte von ‚Wunsiedel‘: Zum Sonderrecht bei Meinungsäußerungen von Rechtsextremisten

Armin Pfahl-Traughber

Die Berufung auf den Marxismus der Rosa Luxemburg – Zur demokratie- und extremismustheoretischen Einschätzung einer Klassikerin

Armin Pfahl-Traughber

Antisemitismus und Antizionismus in der Charta der ‚Hamas‘: Eine Textanalyse aus ideengeschichtlicher und menschenrechtlicher Perspektive

Ö f f e n t l i c h eS i c h e r h e i ti nD e u t s c h l a n d

Cordula von Denkowski / Charles A. von Denkowski

Von der Notwendigkeit einer auch außerpolizeilich betriebenen Polizeiwissenschaft

Wolfgang Schulte

Vom Umgang mit einem schwierigen Thema – Vergangenheitsbewältigung in der Polizei zwischen Leugnung und redlicher Aufarbeitung

Dieter Schenk

Jemand muss das Schweigen brechen. Über die Zusammenarbeit des BKA mit Folterstaaten

Sven Srol

Die Suche nach mehr Sicherheit: alte Strukturen und Instrumente als Antwort auf neue Risiken?

Hubert Kleinert

Die Grünen und die Innere Sicherheit

Manfred Reuter

Polizeigewerkschaften in Deutschland

Christoph S. Schewe

Der Schutz des Sicherheitsgefühls als Polizeiaufgabe?

Hermann Groß

Neue Formen polizierender Präsenz: Der Freiwillige Polizeidienst in Hessen

Christian Pfeiffer / Karoline Ellrich / Dirk Baier

7 Thesen zur Gewalt gegen Polizeibeamte – Erste Ergebnisse einer Polizeibefragung in den Bundesländern Berlin, Brandenburg, Bremen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen

Andreas Klee

Graffiti und politischer Protest. Einblicke und Ausblicke aus sozialwissenschaftlicher Perspektive

Monika Frommel

Hirnforschung und Strafrecht

Volker Haas

Die Fortwirkung obrigkeitsstaatlicher Rechtsanschauungen in der Struktur des deutschen Strafverfahrens. Zugleich ein Beitrag zur Rolle des Strafrichters als neutraler Dritter

Martin Kastner

Aktuelle strafrechtliche Entwicklungen in Gesetzgebung und Rechtsprechung: Wiedereinführung der Kronzeugenregelung – Gesetzliche Normierung der Verständigung im Strafverfahren – Neue Rechtsprechung zur Lehre von den Beweisverboten

Charles A. von Denkowski

Schränken wir den Zugang Minderjähriger und Heranwachsender zu in Haushalten von Sportschützen gelagerten Schusswaffen nebst Munition ausreichend ein?

Martin Kutscha

Informationelle Selbstbestimmung – Grundrecht ohne Zukunft? – Rechtsgrenzen für die alltägliche Vorratsdatenspeicherung

Fredrik Roggan

Online-Durchsuchungen im BKA-Gesetz – Überlegungen im Vorfeld einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung

Heinrich Amadeus Wolff

Der neue Art. 45d GG und die Reform des PKGrG im Jahr 2009

, , …d a sL e t z t e ‘ ‘

Publius d’Allemagne / Glaukon Rien zu Pupendorff

7. Lübecker Expertengespräch zu Staat und Sicherheit in Theorie und Praxis

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren des Ersten Halbbands

Inhalt Zweiter Halbband

Robert Chr. van Ooyen / Martin H. W. Möllers

Editorial: 10 Jahre JBÖS

A u s l a n d s e i n s ä t z e

Mark Swatek-Evenstein

Eine Geschichte der ‚humanitären Intervention‘ für das 21. Jahrhundert

Martin Löffelholz

Die Kommunikation von Krisen: Medien zwischen strategischer Öffentlichkeitsarbeit und ambivalenten Publikumsinteressen

Dieter Wiefelspütz

Die Bekämpfung der Piraterie durch die Bundeswehr: Völkerrecht – Staatsrecht – Grundrechte

Karen B. Spring

Einführung einer Militärgerichtsbarkeit?

Ronja Kempin

Polizeiaufbau in Afghanistan – Eine Geschichte vom Ende der Beitragsfähigkeit Deutschlands?

Vedran Džihić

EULEX-Mission im Kosovo – Eine (vorläufige) kritische politikwissenschaftliche Bilanz

Andreas von Arnauld

Rechtsbindungen im Auslandseinsatz: Elemente einer Kollisionsrechtsordnung für militärische und polizeiliche Auslandseinsätze

Dieter Wiefelspütz

Das AWACS/Türkei-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2008

Robert Chr. van Ooyen

Das Bundesverfassungsgericht im Politikfeld Öffentliche Sicherheit: Äußere und innere Sicherheit von ‚Out-of-Area‘ bis ‚Parlamentsvorbehalt ‘Bundeswehreinsatz’ G8-Gipfel‘

E u r o p ä i s c h eS i c h e r h e i t s a r c h i t e k t u r

Martin H. W. Möllers

Das wahrgenommene Lebensrisiko und sein Einfluss auf die öffentliche Sicherheit in Europa

Thomas Beck

Das Ende der Illusionen: Gemeinsame Außen -und Sicherheitspolitik der EU (GASP) nach Lissabon

Rosalie Möllers

Von Tampere nach Stockholm: Der Weg zu einer europäischen inneren Sicherheit

Leon Hempel

Auf der Spur des Geldes. Die Genese des euro-atlantischen SWIFT-Konsens

Patricia Schneider / Kathrin Peiffer

Die Terrorlistenkontroverse vor Gericht – Gezielte VN-Sanktionen im Spannungsfeld zwischen Menschenrechten und Terrorismusbekämpfung

Martin H. W. Möllers

‚Täterschutz‘ vor ‚Opferschutz‘ bei der nachträglichen Verlängerung der Sicherungsverwahrung? – Der Streit von EGMR gegen BVerfG und BGH und das Dilemma um eine neue Gesetzgebung für als ‚gefährlich‘ geltende Straftäter

Robert Chr. van Ooyen

‚Zwei Senate in meiner Brust‘? Die ‚Vorratsdatenspeicherung‘ im Spiegel bisheriger Europa-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Martin Hasil / Emanuel Lohninger

Die Privatisierung der Inneren Sicherheit: Sicherheitsfirmen in Österreich und der Schweiz

I n t e r n a t i o n a l eS i c h e r h e i t

Christoph Seidler

Die Arktis – Ein auftauendes Konfliktgebiet

Thomas Beck

Transatlantische Beziehungen seit Amtsantritt Obamas

Jan Pospisil

Entwicklung und Sicherheit: Gesamtstaatlichkeit als neues Leitmotiv im Kontext fragiler Situationen

Dirk Freudenberg

Die Interaktion von Staaten und parastaatlichen Akteuren

Sven Peterke

Drogenkrieg und (völkerrechtlicher) Kriegsbegriff

Kerstin Blome

The Concept of Effective Individual Legal Protection beyond the State

Milan Kuhli

Bestrafung aufgrund von Gewohnheitsrecht? Zum Menschlichkeitsverbrechen der Vertreibung und zwangsweisen Überführung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 VStGB

, , …d a sL e t z t e ‘ ‘

Publius d’Allemagne / Glaukon Rien zu Pupendorff

7. Lübecker Expertengespräch zu Staat und Sicherheit in Theorie und Praxis

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren des Zweiten Halbbands

Editorial: 10 Jahre JBÖS

Mit dem fünften Jahresdoppelband gibt es auch das erste Jubiläum. Als wir vor rund zehn Jahren – kurz nach dem „11. September“ – beschlossen, das JBÖS zu initiieren, war uns zwar klar, dass „Sicherheit“ Konjunktur haben wird – aber in diesem Ausmaß ahnten wir das natürlich kaum. Inzwischen hat sich das JBÖS ganz ordentlich etablieren können und gilt auch über den Sicherheitsdiskurs i.e.S. hinaus als „wichtiges politik- und rechtswissenschaftliches Forum zur Erörterung demokratiepolitischer und sicherheitsrelevanter Fragen“ (ZPol 2009, zum JBÖS 2008/09).

Nun ist das JBÖS nicht bloß als Reflex auf die damaligen Terroranschläge entstanden – Stichwort: die „neuen Kriege“ und asymmetrische Kriegsführung. Der Paradigmenwechsel zur „Neuen Sicherheit“ hatte sich vielmehr längst angekündigt und auch schon vollzogen. Das neue NATO-Konzept von 1999 mit seinem „erweiterten Sicherheitsbegriff“ – darauf wies Sabine Leutheusser-Schnarrenberger schon in ihrem Gastbeitrag zum ersten JBÖS 2002/03 hin – ist hiervon ebenso Ausdruck wie die erste große „Out-of-Area-Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts von 1994 oder die Euphorie um eine „Neue Weltordnung“ nach Ende des Ost-West-Konflikts und ihr auf dem Fuße folgendes erstes Desaster: die gescheiterte „humanitäre Intervention“ der USA in Somalia gleich zu Beginn der 1990er Jahre. Die Vereinten Nationen entdeckten die Polizeikompenente mit der Erweiterung des „Peace-keeping“ zum „Policekeeping“ und seitdem ist auch die Beteiligung Deutschlands an Internationalen Polizeieinsätzen kaum noch wegzudenken.

Neben dem „neuen“ islamistischen Extremismus1 witterte innenpolitisch im Schatten der deutschen Einheit der Rechtsextremismus vor allem in den östlichen Bundesländern mit „neuer“ Penetranz Morgenluft. Schon im ersten JBÖS war daher auch über das gescheiterte NPD-Verbotsverfahren zu berichten. Die Analyse des politischen Radikalismus / Extremismus ist von Anfang an eine wichtige und eigenständige Rubrik des JBÖS gewesen – sei es „links“, „rechts“ oder sei es „islamistisch“, wenngleich der Rechtsextremismus und der „Islamismus“ stärker berücksichtigt wurden. Aber das spiegelt einfach die Realität wider.

Seit den 1990er Jahren verstärken sich die politischen Entwicklungen in Richtung „Privatisierung“ und „Europäisierung“, beides mit erheblichen Rückwirkungen auf den Bereich „Innere Sicherheit“: „Grenzen der Privatisierung“, „Community Policing“ und „Privatisierung im Strafvollzug“ sind einige der Themen, mit denen sich im weiteren Verlauf die Beiträge im JBÖS hinsichtlich der Schnittstelle von öffentlicher und privater Sicherheit auseinandersetzten. Mit Blick auf die EU wird bisweilen von der Sicherheit sogar schon als dem eigentlichen neuen Motor der Europäischen Integration gesprochen. Im JBÖS führte das nicht nur zur regelmäßigen Thematisierung von „Schengen“, „Europol“, „Frontex“, „EU-Haftbefehl“ etc. in der Rubrik „Europäische Sicherheitsarchitektur“. Die Forcierung dieser Entwicklung war auch mit dafür ausschlaggebend, eine neue Sonderbandreihe des JBÖS mit ausgewählten Schwerpunkten aufzulegen, die sogleich mit diesem Thema eröffnete2.

Die zahlreichen „Sicherheitspakete“ der letzten Jahre haben zweierlei gezeigt3: erstens, dass sich dieser Wandel in der deutschen Innenpolitik nahezu unabhängig von der politischen „Farbenlehre“ vollzieht, und zweitens, dass er in Richtung „mehr“ Sicherheit geht. Damit sind erhebliche Einschränkungen der Menschen- und Bürgerrechte verbunden und seit einigen Jahren vergeht kaum Zeit, ohne dass das Bundesverfassungsgericht hier nicht wieder eine neue Grundsatzentscheidung gefällt hat. Ob „Rasterfahndung“, „Luftsicherheit“, „neues Computergrundrecht“, „Sicherungsverwahrung“ oder jüngst die „Vorratsdatenspeicherung“ – das seitens der Politikwissenschaft lange Jahre kaum wahrgenommene Politikfeld „Innere Sicherheit“ erlebt einen regelrechten kleinen Forschungsboom4 und das unter Staats- und Verfassungsrechtlern als „langweilig“ verschriene Polizeirecht gilt inzwischen als „aufregend“.

Als Herausgeber des JBÖS, vor allem aber auch als Dozenten an einer Polizeihochschule für die politik- und rechtswissenschaftlich geprägten Studienfächer der „Staats- und Gesellschaftswissenschaften“ hätten wir dabei jedoch ganz gerne auf die eine oder andere Aufregung verzichtet: Regelrecht erschrocken waren wir, als das gerade für eine rechtsstaatliche und demokratische Polizei so zentrale Tabu der Folter in der politischen und sogar rechtswissenschaftlichen Diskussion5 im „neuen“ Carl Schmittschen „Guantanamo-Freund-Feind-Recht“ um „lebensrettende Aussageerzwingung“, „Ausnahmezustand“ und „Bürgeropfer“ drohte, enttabuisiert zu werden6. Zu Recht hatte Verfassungsrichter Udo Di Fabio in seiner Rede in der Bundesakademie für Sicherheitspolitik vom 6. November 2007 ausdrücklich davor gewarnt. Manch einem „Außenstehenden“, der hier gerne meint, mal „nur“ einen akademischen Streit führen zu können, ist vielleicht gar nicht bewusst, welche Rückwirkungen solche Diskussionen gerade auf Polizei (und Militär) haben können: Im Zuge dieser „Debatten“ wurden wir direkt von Studierenden auch angefragt, ob man aus „praktischer Sicht“ hierzu nicht mal eine Diplomarbeit machen, also die Wiedereinführung der „Daumenschraube“ schon mal rasch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit „durchprüfen“ könnte. Weit entfernt ist man dann von der Konzeption einer „Hochschule für Staatssicherheit“ nicht mehr. Im JBÖS 2004/05 war daher ein eigenständig ausgewiesener Schwerpunkt zum Thema „Menschenwürde und Sicherheit“ überfällig.

Die Initiierung des JBÖS ist mit der Absicht verbunden gewesen, die wissenschaftliche Debatte um „Öffentliche Sicherheit“ zu forcieren7 und zwar auch mit Blick auf Ausbildungsgänge, in denen traditionell „Wissenschaft“ und erst recht „Theorie“ einen nicht gerade leichten Stand haben. Dass in der Polizei ein ziemlich eigentümliches Verständnis von „Praxis“, „Fakten“ und „Realität“ vorherrscht, wird häufig nicht einmal hinterfragt – wäre aber einmal einen thematischen Schwerpunkt im JBÖS wert. Hinzu kam die Überlegung, den Diskurs fachlich weiter zu öffnen. Denn insgesamt und trotz der (verspäteten) Einführung der Hochschulausbildung galt lange für die Ausbildungseinrichtungen der Polizei das geflügelte Wort, dass hier Polizisten (und endlich, wie auch im JBÖS thematisiert: Polizistinnen) von Polizisten lernen, was Polizisten von Polizisten gelernt haben – oder eben von „praxisfallbezogenen“ Juristen. Gleichwohl ist zu beobachten, dass der Befund des Fachs Sozialwissenschaften i.w.S., das heißt unter Einbezug geisteswissenschaftlicher Fächer wie Geschichte und Philosophie, ambivalent bleibt, wenn es nicht sogar im Rückzug begriffen ist: In manchen Ausbildungsfächern ist es zum einen nie gelungen, richtig Fuß zu fassen. So wird z. B. das Fach „Berufsethik“ regelmäßig immer noch von Polizeipfarrern (!) unterrichtet8, obwohl man hierfür professionelle – und konfessionell neutrale – Philosophinnen und Philosophen benötigte. Die „Bachelorisierung“ läuft Gefahr, die Ausbildungspläne wieder stärker in Richtung „Paukschule“ und „Beamtenprägeanstalt“ zu bewegen, wozu die bisherigen Strukturen des Studiums ohnehin schon neigen9. Mit der neuen Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) in Münster für den höheren Dienst ist das vormals bei der PFA noch im gemeinsamen Fachbereich Rechts- und Sozialwissenschaften ausgewiesene Fach auf einmal ganz verschwunden bzw. geht z. B. ein Fach wie „Politik“ ganz in der „Polizeiwissenschaft“ oder wie im Falle der „Kriminalpolitik“ als Anhängsel bei den Juristen auf. Auch besteht die Möglichkeit, dass die „gesellschaftliche Öffnung“ der Polizeihochschulen hierdurch auf mittelfristige Sicht komplett unterlaufen wird, da selbst akademisches Personal nun nicht mehr „extern“ rekrutiert werden muss. Immerhin hat die Polizeigeschichte curricular – wie häufig bei der Polizei- aber auch sonstigen Verwaltungsdienstausbildungen mit Jahren Verspätung – endlich eine Aufwertung erfahren.

In diesem Sinne ist das JBÖS auch ein „transdisziplinärer“ Beitrag zu einer „Polizeiwissenschaft“ – so schon der allererste Themenscherpunkt im JBÖS 2002/03 –, die sich demgegenüber als Teil des Netzwerks der „Forschung Innere Sicherheit“10 begreift. Bei dem seinerzeitigen Plan, das JBÖS zu machen, traf es sich daher umso besser, dass ein neuer, wissenschaftlich ambitionierter „Verlag für Polizeiwissenschaft“ gegründet worden war, der unser Vorhaben bereitwillig aufgriff – und dessen Verlagsausrichtung und Repertoire das „hausbackene“ Programm anderer Polizeiverlage um Längen hinter sich gelassen hat.

10 Jahre JBÖS ist daher auch ein Anlass, sich bei unserem Verleger Clemens Lorei für die vertrauensvolle und zuvorkommende Zusammenarbeit zu bedanken – und natürlich bei den inzwischen zahlreichen Autorinnen und Autoren, die insgesamt über 200 Aufsätze beigetragen haben:

1Ausführlich m. w. N. Khadija Katja Wöhler-Khalfallah: Islamistischer Fundamentalismus; in: Möllers (Hg.), Wörterbuch der Polizei, 2. Aufl., München 2010, S. 1015-1017.

2Vgl. Möllers / van Ooyen (Hg.): Europäisierung und Internationalisierung der Polizei, 2 Bde, 2. Aufl., Frankfurt a.M. 2009.

3Vgl. m. w. N. Möllers / van Ooyen: Bundeskriminalamt, Bundespolizei und „neue“ Sicherheit; in: Aus Politik und Zeitgeschichte 48/2008 – online unter: http://www1.bpb.de/publikationen/1CU5HL,0,Bundeskriminalamt_Bundespolizei_und_neue_Sicherheit.html.

4Vgl. hierzu insb. den von Hans-Jürgen Lange aufgebauten „Arbeitskreises Innere Sicherheit“ (AKIS) und die von ihm initiierte und im Verlag für Sozialwissenschaften herausgegebene Schriftenreihe „Studien zur Inneren Sicherheit“.

5Vgl. zur Folterdiskussion in Deutschland Martin H. W. Möllers: Folter; in: Möllers (Hg.), Wörterbuch der Polizei, 2. Aufl., München 2010, S. 702-704 m. w. N., hier insb. Kap. 1.b. S. 702.

6So die u. a. von Winfried Brugger, Otto Depenheuer aber auch Günther Jakobs losgetretene Debatte.

7Vgl. van Ooyen: Öffentliche Sicherheit und Freiheiit, Baden-Baden 2007.

8Vgl. Hermann Groß: Fachhochschulstudium in der Polizei: Lehrgang oder Studium?; in: Lange (Hg.): Die Polizei der Gesellschaft. Zur Soziologie der Inneren Sicherheit, Opladen 2003, S. 141 ff.

9„Klassenverband“, Anwesenheitspflicht mit 40 Std.-Dienstplan von 8:00 Uhr bis 16:00 Uhr, i. d. R. Uniformpflicht, geringer Stellenwert der Diplomarbeit, keine Wahlmöglichkeit hinsichtlich der Dozentinnen und Dozenten usw.

10Vgl. hierzu Peter H. Ohly: Die Innere Sicherheit im Spiegel der deutschsprachigen Literatur; in: Lange / Ohly / Reichertz (Hg.): Auf der Suche nach neuer Sicherheit. Fakten, Theorien und Folgen, Wiesbaden 2008, S. 377 ff.

Bisherige Autorinnen und Autoren des JBÖS:

Abou-Taam, Marwan (Göttingen)

Anter, Andreas (Leipzig, Bremen)

von Arnauld, Andreas (Hamburg)

Arnold, Rainer (Berlin)

Atzbach, Rudolf L. (Bonn-Bad Godesberg)

Backes, Uwe (Dresden)

Baier, Dirk (Hannover)

Baldus, Manfred (Erfurt)

Bannenberg, Britta (Bielefeld)

Barlai, Melani (Chemnitz)

Beck, Thomas (Brühl/Rheinland)

Becker, Manuel (Bonn)

Behr, Rafael (Hamburg)

Benedek, Wolfgang (Graz/A)

Benz, Wolfgang (Berlin)

Berndt, Michael (Willingen, Hamburg)

Bigalke, Ruth (Eschborn)

Blom, Herman (Groningen/NL)

Blome, Kerstin (Bremen)

Boho, Evelyne (Berlin)

Botsch, Gideon (Potsdam)

Brenner, Rainer (Traiskirchen/A)

Brunkhorst, Hauke (Flensburg, Berlin)

Bull, Hans Peter (Hamburg)

Burchardt, Daniel (Berlin)

von Buttlar, Christian (Saarbrücken)

Carius, Alexander (Berlin)

Decker, Frank (Bonn)

von Denkowski, Charles A. (Geesthacht)

von Denkowski, Cordula (Geesthacht)

Denninger, Erhard (Frankfurt a.M.)

Džihić, Vedran (Wien/A, Washington D.C./USA)

Eigmüller, Monika (Leipzig)

Eisele, Manfred (Veitshöchheim, New York/USA)

Ellrich, Karoline (Hannover)

Fassbender, Bardo (München)

Felgenhauer, Harald (Den Haag/NL, Wien/A)

Feltes, Thomas (Bochum)

Fischer-Lescano, Andreas (Bremen)

Follmar-Otto, Petra (Berlin)

Freudenberg, Dirk (Dernau)

Frommel, Monika (Kiel)

Gareis, Sven Bernhard (Hamburg, Münster)

Giemulla, Elmar M. (Brühl/Rhld., Berlin)

Glaeßner, Gert-Joachim (Berlin)

Groß, Hermann (Wiesbaden)

Gusy, Christoph (Bielefeld)

Haas, Volker (Tübingen)

Hansen, Hendrik (Passau)

Hartleb, Florian (Chemnitz)

Hasil, Martin (Gmünd/A)

Hegasy, Sonja (Berlin)

Hempel, Leon (Berlin)

Herrmann, Jörg (Berlin)

Hutter, Reinhard W. (Ottobrunn)

Jäger, Thomas (Köln)

Jaschke, Hans-Gerd (Berlin)

Kastner, Martin (Lübeck)

Kempin, Ronja (Berlin)

Kiefer, Michael (Düsseldorf)

Kietz, Daniela (Berlin)

Kinzig, Jörg (Freiburg)

Klee, Andreas (Bremen)

Kleinert, Hubert (Wiesbaden)

Van Klink, Bart M. J. (Tilburg/NL)

Klump, Andreas (Berlin)

Knelangen, Wilhelm (Kiel)

Kontopodi, Katerina (Athen/GR)

Kopke, Christoph (Potsdam)

Korgel, Lorenz (Berlin)

Kremer, Carsten (Trier)

Kroll-Peters, Olaf (Berlin)

Kuhli, Milan (Frankfurt a.M.)

Kutscha, Martin (Berlin)

Kutz, Martin (Hamburg)

Lange, Hans-Jürgen (Witten/Herdecke)

Lembcke, Oliver W. (Jena)

Leutheusser-Schnarrenberger, Sabine (Berlin)

Löffelholz, Martin (Ilmenau)

Lohninger, Emanuel (Gmünd/A)

Lorenz, Astrid (Berlin)

Luft, Stefan (Bremen)

Lutz, Hermann (Luxembourg/L)

Mackeben, Andreas (Bremen)

Mahler, Claudia (Innsbruck/A, Berlin)

Mainzinger, Christian (Lübeck, New York/USA)

Maurer, Andreas (Berlin)

Middel, Stefan (Berlin)

Miliopoulos, Lazaros (Bonn)

Möllers, Martin H. W. (Bad Schwartau)

Möllers, Rosalie (Bad Schwartau)

Müller, Thorsten (Bremen)

Müller-Wolf, Tim J. Aristide (Hamburg)

Nafzger, Hans-Jörg (Elsfleth)

Neidhardt, Klaus (Münster)

Neu, Viola (Berlin)

Neudeck, Rupert (Troisdorf)

Neuhann, Florian (Berlin)

Nieland, Jörg-Uwe (Duisburg)

Nuscheler, Franz (Duisburg)

Oltmer, Jochen (Osnabrück)

van Ooyen, Robert Chr. (Lübeck, Berlin)

Paar, Caroline (Wien/A)

Peiffer, Kathrin (Hamburg)

Peterke, Sven (Joao Pessoa/BR)

Peters, Hans Peter (Jülich/Berlin)

Pfahl-Traughber, Armin (Brühl/Rheinld., Bonn)

Pfeiffer, Christian (Hannover)

Pilz, Gunter A. (Hannover)

Pospisil, Jan (Wien/A)

Preuss, Andrijana (Mannheim)

Quade, Michael (Berlin)

Rah, Sicco (Hamburg)

Reichertz, Jo (Essen)

Rensmann, Lars (Haifa/IL, Potsdam)

Reuter, Manfred (Hennef)

Roggan, Fredrik (Berlin)

Rosenau, Hartmut (Kiel)

Rustemeyer, Ruth (Koblenz)

Schäfer, Bernhard (Potsdam)

Schenck, Jean-Claude (Duisburg)

Schenk, Dieter (Schenklengsfeld, Lodz/P)

Schewe, Christoph S. (Bielefeld)

Schmidt, Rolf (Grasberg bei Bremen)

Schneider, Patricia (Hamburg)

Schneiders, Thorsten Gerald (Duisburg)

Schott, Tilmann (Lübeck)

Schulte, Wolfgang (Münster)

Schulze, Jan-Andres (Taufkirchen/München)

Schütz, Holger (Jülich)

Schuwirth, Rainer (Brüssel/B)

Schwaabe, Christian (München)

Seidler, Christoph (Berlin)

Sonntag-Wolgast, Cornelie (Berlin)

Spohrer, Hans-Thomas (Lübeck)

Spring, Karen Birgit (Berlin)

Srol, Sven (Lübeck)

Steglich, Henrik (Wiesbaden)

Stegmaier, Peter (Nijmegen/NL, Luxembourg/L)

Stehr, Michael (Bonn)

Stodiek, Thorsten (Hamburg)

Storbeck, Jürgen (Den Haag/NL)

Straßner, Alexander (Regensburg)

Swatek-Evenstein, Mark (Berlin)

Tänzler, Dennis (Berlin)

Tibi, Bassam (Göttingen)

Tohidipur, Timo (Frankfurt a.M.)

Troy, Jodok (Innsbruck/A)

Vieregge, Elmar (Köln)

Vobruba, Georg (Leipzig)

Voigt, Rüdiger (München)

Walter, Anne (Osnabrück)

Walter, Bernd (Königs Wusterhausen)

Weber, Albrecht (Osnabrück)

Weber, Florian (Berlin)

Weber, Sebastian (Hamburg, Berlin)

Weber, Wolfgang (Bonn-Bad Godesberg)

Weinzierl, Ruth (Berlin)

Weisswange, Jan-Phillipp (Bad Homburg)

Wenger, Andreas (Zürich/CH)

Wiefelspütz, Dieter (Berlin)

Wieser, Marion (Innsbruck/A, New Orleans/USA)

Wilde, Annett (Rostock)

Winkler, Beate (Wien/A)

Winterhoff, Christian (Göttingen, Hamburg)

Wirtz, Irene (Wiesbaden)

Wolff, Heinrich Amadeus (Frankfurt/Oder)

Bleibt noch mit Blick auf die neue Ausgabe zu ergänzen, dass es nach den beiden Schwerpunkten des letzten JBÖS („Theorie der Sicherheit“ und „Wehrhafte Demokratie“) neben den bewährten Rubriken wieder zwei eigene thematische Schwerpunkte gibt, diesmal zu den Auslandseinsätzen von Polizei und Bundeswehr sowie zu Migration und Integration. Mit weit über 50 Beiträgen wird diese Jubiläumsausgabe wegen ihres Umfangs in zwei Halbbänden gefasst, die thematisch in sich abgeschlossen sind. Die Gliederung des JBÖS 2010/11 ist also:

Erster Halbband

Zweiter Halbband

–Migration und Integration

–Auslandseinsätze

–Extremismus / Radikalismus

–Europäische Sicherheitsarchitektur

–Öffentliche Sicherheit in Deutschland

–Internationale Sicherheit

Das JBÖS wird auch weiterhin (nur) alle zwei Jahre erscheinen (können). Das hat einerseits den Vorteil, Entwicklungen schon in der mittelfristigen Bedeutung jenseits ihrer augenblicklichen Medienaktualität klarer erfassen zu können. Zugleich ist das aber dem Umstand geschuldet, dass wir jede Ausgabe des JBÖS und seiner Sonderbände ohne Hilfskräfte oder sonstige Entlastung neben dem an Fachhochschulen üblichen Lehrbetrieb komplett selber machen (müssen); hierin spiegeln sich also auch – entgegen der vielen öffentlichen Beteuerungen zu Bildung, Wissenschaft und Forschung – einfach die realen Forschungsbedingungen wider.

Robert Chr. van Ooyen / Martin H. W. Möllers – Lübeck, im Oktober 2010

Essay

Christoph Gusy

Staat und Sicherheit – Der kooperative Präventionsstaat1

I.Staatlicher Aufgabenwandel – Der Weg in den „Präventionsstaat“

Das viel beschworene und viel beschriebene Paradigma des „Präventionsstaates“ bezeichnet einen Wandel der staatlichen Aufgaben- und Verantwortungsfelder. Die Frage, ob es sich dabei wirklich um ein neues oder nur um ein fortentwickeltes älteres Staats- und Politik-Konzept geht, kann hier offen bleiben. Fest steht: Es hat den öffentlichen Händen zahlreiche neue Aufgaben beschert.

Abstrakt lassen sich die Aufgaben des Staates im Sicherheitsbereich so umreißen:

–Legitimationsbeschaffung,

–Aufgabenzuweisung (auch an Dritte, Private oder etwa die EU),

–Kompetenzzuweisung (im staatlichen Sektor),

–Abgrenzung der Rechtssphären (etwa von Sicherheitsschützern und betroffenen Dritten).

Dabei besteht Einigkeit: Dem Staat kommt im Sicherheitsbereich keine umfassende „Vollzuständigkeit“ (etwa im Rahmen einer allgemeinen Wahrnehmungsverantwortung), sondern am ehesten eine Art Gewährleistungsverantwortung zu. Insbesondere kommen der öffentlichen Hand Regulierungs- und Reservekompetenzen zu. Sie kann andere einbeziehen bzw. handeln lassen, muss allerdings selbst regulierend tätig werden und die Letztverantwortung (aber eben nur diese) behalten.

Zugleich zeigt sich aber auch: Zahlreiche „private“ Sicherheitseinrichtungen werden staatlich finanziert bzw. bezuschusst. Vielfach erweist sich hier die „private“ Trägerschaft als eine rein formale: Die Träger handeln am „goldenen Zügel“ und tun genau das – aber auch nicht mehr als das –, wofür sie staatliche Mittel erhalten (TÜV, THW). Sie erweisen sich so als bloße Trabanten der öffentlichen Hände mit allerdings unterschiedlich ausgeprägter Tendenz zur Verselbständigung.

Der Staat steht also bei der Sicherheitsgewährleistung zwar einzigartig, aber eben nicht allein da. Zahlreiche Sozialisations-, soziale Kontroll- und Normierungs-/Regulierungsinstanzen ergänzen, verdrängen und ersetzen ihn in zahlreichen Bereichen. Diese Instanzen können privater, nationaler oder internationaler Provenienz sein. Doch zeigt sich zugleich: Diese „neue Gewaltenteilung“ ist politik-, verwaltungs- und rechtswissenschaftlich viel diskutiert, aber wohl erst ansatzweise erfasst.

Die staatlichen Handlungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten werden zentral aber auch von einem anderen Umstand beeinflusst, nämlich dem Stand der Staatsfinanzen. Je geringer die staatliche Finanzausstattung ist, desto weniger sind die Behörden und Gerichte in der Lage, die ihnen zugewiesenen Aufgaben wahrzunehmen. Dies gilt auch für die hier beschriebenen Kernaufgaben. Ein Staat, der vor allem billig oder „lean“ sein soll, kann auch seine Aufgaben nur auf billige Weise erfüllen. Die Erwartung der Gesellschaft, dass der Staat seine Sicherheitsaufgaben effektiv und effizient wahrnehmen soll, setzt demnach die Bereitschaft der Gesellschaft voraus, ihm die entsprechenden Mittel als Steuern oder sonstige Abgaben zur Verfügung zustellen. Zwar ist staatlich garantierte „öffentliche Sicherheit“ ein öffentliches Gut, von dem der einzelne kostenlos profitiert. Doch ist deren Erstellung durch den Staat keineswegs kostenlos – im Gegenteil. Das gilt übrigens für den Staat wie für andere Produzenten von Sicherheit gleichermaßen: Auch deren Tätigkeit ist kostenintensiv. Es geht also hier nicht um die Frage kostenloser bzw. kostspieliger Sicherheitsproduktion, sondern die Frage nach der gesamtgesellschaftlichen Kostenverteilung und -zurechnung. Dabei spielt selbstverständlich eine Rolle, wer Kosten an wen weiterreichen bzw. abwälzen kann, also die Frage der endgültigen Kostentragung.

Die Diskussion um öffentliche bzw. „private“ Sicherheitsproduktion ist also nicht eine solche um kostenträchtige bzw. kostenlose Sicherheitsgewährleistung. Vielmehr geht es um die Frage nach der Kostenverteilung, -zurechnung und -tragung. Zugleich zeigt sich aber auch: Wer die Kosten der Sicherheit trägt, bestimmt letztlich auch deren Niveau, Wahrnehmungsbedingungen und Qualität. Dieser Kontext ist bislang wenig diskutiert: Der Preis/Leistungsvergleich öffentlicher und privater Sicherheit – der keineswegs allein auf die bloßen Lohnstückkosten reduziert werden kann – steht weithin noch aus.

Ebenfalls noch aus steht die Frage nach den Maßstäben einer effizienten und effektiven staatlichen Ausübung der Sicherheitsverantwortung. Was § 1 BWPolG andeutet (dass nämlich die Polizei ihre Aufgaben effizient und effektiv wahrnehmen soll) ist bislang politik-, verwaltungs- und rechtswissenschaftlich fast gar nicht erforscht.

II.„Staatsrechtlicher Wandel“: Neues (Staats- oder neues) Sicherheitsrecht?

1.Sicherheitsgesetzgebung und Verfassung

Gewandelt haben sich gesellschaftliche Sicherheitsbedürfnisse, die personellen, logistischen technischen Fähigkeiten zur Sicherheitsproduktion und die Legitimationsanforderungen an die Sicherheitsgewährleistung. Dem stehen nur vergleichsweise marginale Verfassungsänderungen gegenüber. Der „Verfassungswandel“ war überwiegend ein Wandel der Verfassungsinterpretation (auch durch das Bundesverfassungsgericht), der jedenfalls ausweislich der Entscheidungsbegründungen überwiegend neuartigen technischen Herausforderungen, neuartigen Erkenntnissen oder Bewertungen ihrer gesellschaftlichen Folgen oder – in allerdings nur wenigen Einzelfällen – z.T. neuartigen Bedrohungsszenarien folgte. Ein solcher Wandel ist durch gesellschaftliche, politische und wissenschaftliche Erwartungen an das BVerfG und das Recht herangetragen. Wie sich derartige Erwartungen, die ihnen voraus liegenden und die durch sie bewirkten Diskurse in rechtliche oder gar verfassungsrechtliche Argumente wandeln, ist bislang eher wenig untersucht. Die Zahl der einschlägigen Fallstudien ist – sieht man vom Volkszählungsurteil ab – sehr begrenzt.

Blieb der Wandel des Grundgesetzes für unseren Bereich eher eine Randerscheinung, so haben sich die Gesetze erheblich gewandelt. Deutlich zeigen sich Tendenzen zur

–Supranationalisierung,

–Zentralisierung (innerhalb der Bundesebene),

–Differenzierung (zwischen unterschiedlichen Sachgebieten),

–Präventionsorientierung,

–Vorverlagerung von Überwachungs- und Interventionsinstrumenten (von der Gefahr zur Risikoorientierung; vom objektiven zum subjektiven Gefahrenkonzept).

Dabei haben sich die Anforderungen an die Gesetzgebung verfeinert. Nicht nur der „klassische Polizeirechtsfall“, sondern auch die klassische Polizeigesetzgebung ist eher zur Randerscheinung geworden.2 In die Lücken stoßen Spezialgesetze für Lebens-, Arznei- und Futtermittel; Forschungs- und Experimentierverfahren (Gentechnik, Medizinethik u.ä.), technische Anlagen (AKW, Immissionsschutzrecht, Verkehrsmittel) und neue Regelungen bislang wenig geregelter Sozialbereiche (Gewaltschutz, Kindeswohl u.a.). Die Gesetzgebung wird dadurch fachlicher, wissenschaftlicher. Zugleich verlangt das immer differenzierter werden Genehmigungs- und Eingriffsinstrumentarium immer differenziertere, speziellere und prognoseorientierte Rechtsgrundlagen. Da nach der Rechtsprechung des BVerfG Bestimmtheit eine Aufgabe des Gesetzgebers, nicht der Rechtsanwender ist, steigen die fachlichen Anforderungen an die Gesetzgebung weiter. Schließlich nehmen aber auch inter- und supranationale Vorgaben an Zahl und Dichte immer mehr zu: Sie müssen gleichfalls auch von der Gesetzgebung verarbeitet werden.

Damit stellen sich zahlreiche (staats)rechtlich wichtige Fragenkomplexe:

(1) Inwieweit verschiebt sich die Gewaltenteilung weg von der überwiegend legitimationsorientierten Legislative hin zur eher fachlich orientierten Exekutive? Die vielfach zu hörende These, wonach die Sicherheitsbehörden sich ihre Gesetze selbst schreiben, bedarf der Untersuchung.

(2) Welches sind eigentlich Kriterien für die Wirksamkeit von Sicherheitsgesetzen? Dass diese geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein müssen, ist gewiss richtig. Aber wie wird dies konkret ausgeführt namentlich bei Präventionsgesetzen, welche Gefahren ex ante steuern sollen? Weder weiß man vorher, ob eine Gefahr mit Gesetz nicht eingetreten wäre, noch weiß man nachher, ob sie nicht auch ohne Gesetz hätte vermieden werden können.

(3) Wie findet eine Evaluation von Sicherheitsgesetzen im Hinblick auf ihre Notwendigkeit, Tauglichkeit bzw. auch ihr Obsoletwerden eigentlich statt? Die Frage stellt sich namentlich, aber nicht nur bei befristeten Experimentiergesetzen auf Probe. Hier gibt es keinerlei Hinweise auf geeignete Verfahren, welche unter den Bedingungen von Sicherheitsrecht und Sicherheitsherstellung als taugliche Evaluationsinstrumente zur Verfügung stehen könnten.

2.Sicherheitsstandards – Was ist „Sicherheit“?

Die Frage nach dem vorausliegenden Sicherheitskonzept – „objektive oder subjektive Sicherheit“ – zählt nicht zu dem hier zu behandelnden Fragenkatalog. Hier wird deshalb davon ausgegangen, dass es einzelne staatliche administrierte Materien gibt, in denen das objektive Konzept Anwendung finden kann; andere hingegen, in denen auch das subjektive Kriterium herangezogen werden darf oder gar muss. Hinsichtlich des subjektiven Kriteriums sei hier nur die Frage nach den staatlichen Steuerungs- und Interventionsmöglichkeiten aufgeworfen. Diese sind wahrscheinlich sehr gering.

Hier soll die Frage aufgeworfen werden, wie eigentlich „Sicherheit“ zu definieren ist. Gemeinhin wird sie geleistet als Abwesenheit von Unsicherheit. Wo Unsicherheit/Risiko/Gefährlichkeit nicht einfach durch Alltagserfahrungen bestimmt werden kann, stellt sich die Frage nach den Abgrenzungsstandards. Hierfür finden sich gemeinhin (technische) Regelwerke, welche vom Staat regelmäßig nicht selbst (Ausnahme: TA Lärm u.ä.), sondern von Privaten erstellt werden. Diese Instanzen empfinden das staatliche Recht aber nur als sehr weitmaschige Vorgaben: Was „gefährlich“ ist, ist keine technische, ökonomische u.ä. Frage. Sie sollen also (auch) technische Antworten auf Fragen geben, welche keine technischen Fragen sind. In solchen Fällen ist Sicherheit dann weniger Vorgabe als vielmehr Ergebnis der Normerstellung. Hieran knüpfen zahlreiche Fragen an: Welchen Stellenwert nehmen Sicherheitsfragen neben anderen Fragen überhaupt im Normungsprozess ein? Wie wird deren Einfließen prozedural und personell (von der Zusammensetzung der Normungsgremien her) gesichert? Und wie kann sichergestellt werden, dass der Staat seinen Sicherheitsauftrag wahrnehmen kann, wenn er in den Gremien gar nicht/nur minoritär vertreten ist? Wenn er die Sachaufgabe und die Sachkenntnis an Private abgegeben hat? Wenn die Gesetze den Sicherheitsauftrag unbestimmt lassen und dieser in den Gremien zum Abwägungsposten wird? Derartige Fragen stellen sich nicht nur auf der Ebene des nationalen Rechts, sondern mindestens ebenso des Gemeinschaftsrechts (Komitologie). Hier besteht ein als hoch empfundener Forschungsbedarf.

Sicherheit ist also nicht einfach da oder nicht da und auch nicht einfach von Unsicherheit abzugrenzen. Wer hier Vorgaben setzt, definiert und standardisiert, bestimmt apokryph über das jeweiligen Sicherheitsniveau und die Notwendigkeit, aber auch das Maß an Prävention mit. Hier stellt sich nachhaltig die Frage nach der Rolle des Staates zwischen bloßem Nachvollzug technischer „Vorgaben“ und gestaltender Ein- bzw. Mitwirkung. Die Probleme sind (auch) Verfassungs-, in jedem Falle aber Rechtsfragen, die wahrscheinlich sektorenspezifisch beantwortet werden müssen.

3.Internationalisierung/Supranationalisierung

Der internationale („globale“) Kostenwettbewerb ist auch ein Wettbewerb um Sicherheitsstandards. Jenseits der bekannten Diskussion um den „race to the bottom“ versus „race to the top“ stellen sich die Frage nach den Handlungsmöglichkeiten der Einzelstaaten bzw. auch der EU/EG. Inwieweit können sie aus dem als Freihandel organisierten internationalen Wettbewerb durch eigene Sicherheitsstandards/-prüfungen u.ä. noch ausscheren?

Im politischem Mehrebenensystem stellen sich Sicherheitsfragen als

–Kompetenzfragen: Wer darf was?

–Mitwirkungsfragen: Wer bestimmt in welchen Gremien mit?

–Verfahrensfragen: Wie offen/transparent/geschlossen/intransparent sind Rechtssetzungs- und Standardisierungsfragen?

–Legitimationsfragen: Gilt etwa im Europarecht die „umgekehrte Wesentlichkeitstheorie“?

Als Sonderproblem soll hier die Datenverarbeitung zu Sicherheitsfragen genannt werden. Sie ist in ihrer grenzüberschreitenden Dimension immer noch wenig geklärt und bedarf weiterer Forschung.

4.„Bürgeropfer“

„Bürgeropfer“ (früher auch schon „Gemeinlast“ oder „Sozialpflichtigkeit des Individuums“ bzw. Jedermanns bzw. der Allgemeinheit u.a. genannt) sind der Preis der Sicherheit. Dabei ist zunächst festzuhalten: Keineswegs alle Maßnahmen zur Herstellung von Sicherheit bürden den Einzelnen zwangsläufig Lasten auf. Andere Maßnahmen hingegen sind nicht zum Nulltarif zu bekommen. Doch ist die Währung, in welcher ein solcher Preis zu entrichten ist, unterschiedlich:

–Am ehesten kommen finanzielle Opfer in Betracht: Verbesserte Flugsicherung kostet höhere Flughafengebühren.

–Denkbar sind auch Freiheitseinbußen: Verbote richten sich vielfach auch an Unbeteiligte. Die Zugangskontrollen der Gerichtsgebäude können die Öffentlichkeit, Sicherheitszonen die Bewegungsfreiheit, Versammlungsverbote die Versammlungsfreiheit beschränken.

–Am meisten diskutiert sind aber Einbußen an Privatheit: Wie viel Überwachung verträgt die Freiheit?

Doch bleibt der zentrale Aspekt des Bürgeropfers die Höhe jenes Preises. Das Opfer bezeichnet in den älteren Religionen (woher es kommt) in der Regel eine persönlich oder wirtschaftlich fühlbare Gegenleistung für einen recht unsicheren Gewinn (nämlich die günstige Stimmung der Gottheit) zur Erlangung weiterer Vorteile (gutes Wetter, gute Ernte u.ä.). In der Theologie verbietet sich die Frage nach dem Preis-Leistungs-Verhältnis; in der Politik und erst recht im Rechtsstaat drängt sie sich geradezu auf. Welches Opfer kann, welches darf, welches muss gefordert werden. Und von wen? Immer häufiger müssen Personen Freiheitseinschränkungen dulden, welche offensichtlich keine Störer/Verantwortlichen/potentiellen Straftäter sind. Was muss der eine um des anderen willen hinnehmen?

Die Diskussion kann hier nicht einmal nachgezeichnet werden. Doch fehlt es bislang an konsentierten Parametern, welche auch nur Mess- und damit Diskutierbarkeit des Problems ermöglichen. Zudem fehlt es auch an verlässlichen Aussagen über das Verhältnis an möglichem Freiheitsgewinn (man kann sicherer fliegen) und Freiheitsverlust (man wird stärker kontrolliert). Sicherheit kann Freiheit stärken und schützen, muss es aber nicht unbedingt. Natürlich schützt Sicherheit das freie Individuum und die freie Gesellschaft; aber wie lange bleiben diese noch frei? Hier stellt sich auch die Frage nach dem Verhältnis von individueller und gesellschaftlicher/politischer Freiheit.

Hier können Forschungen nur dann einen wirklichen Ertrag bringen, wenn der etablierte Set von Argumenten und Gegenargumenten aufgebrochen und ausgeweitet werden kann. Dazu kann nicht zuletzt die Ethik einen Beitrag leisten.

III.Sicherheitsrelevante Gruppen

Ob es sich lohnt, die hier genannten Fragestellungen (und andere mehr) ein weiteres Mal abstrakt zu diskutieren, kann man diskutieren. Ich würde hingegen dazu neigen, (jedenfalls) die meisten von ihnen eher szenarienorientiert zu behandeln. Dabei bietet sich an die Aufteilung in Sicherheitsrisiken:

–Natur,

–Technik,

–Gesellschaftliche Differenzierungen (auch Diversität, Fragmentierung u.a. genannt. In diesem Kontext kann es auch um Terrorismus, OK usw. gehen).

1.Natur

Sicherheit ist mehr und anderes als polizeilich herzustellende Sicherheit. Dies zeigen die Szenarien von Klimawandel, Naturkatastrophen u.a. deutlich. Hier geht es dann um die Frage: Braucht der Staat, braucht die Gesellschaft neben einem risk-management auch ein security-management? (Ich bin ziemlich sicher, dass es so etwas in Unternehmen schon gibt).

Dabei geht es um Langzeitperspektiven, welche Sicherheit nicht erst gegen absehbare Gefahren präventiv schützen, sondern Bedingungen von Sicherheit überhaupt erst herstellen. Nachhaltigkeit hat auch ihre sicherheitsrechtliche Dimension. Zugleich stellen sich an die staatliche Erkenntnis-, Prognose- und Steuerungsfähigkeit, an die Verteilung von Lasten und Nutzen, an die Legitimation von Freiheitseinschränkungen u.a. neue, z.T. wesentlich andere Anforderungen als an das klassische Gefahrenabwehrrecht bzw. das neue Gefahrenpräventionsrecht. Hier geht es weniger um die Abwehr von Risiken als vielmehr um rechtliche und politische Rahmenbedingungen, welche Risiken erst gar nicht entstehen lassen. Welche Berührungs- und Überschneidungspunkte hier entstehen, würde die sicherheitsrechtliche Diskussion erheblich ausweiten und um neue Fragen und Antworten bereichern können.

2.Technik

Die Risiken der Technik sind in der Vergangenheit bereits vielfach als Herausforderung an die Rechtsordnung diskutiert. Nach wie vor stellen sich jedoch Grundfragen, die zwar als erforschungsbedürftig angesehen worden sind, aber bislang immer noch wenig erforscht sind. Das gilt namentlich

–für die Frage nach der Abgrenzung von Sicherheit und Unsicherheit; also der Setzung von privaten, semi-privaten und staatlichen technischen Standards. Die hier aus der Vergangenheit bekannten Probleme der Asymmetrie des Wissens, des Einfließens von Wertungen, der personellen und institutionellen Verteilung von Einflussmöglichkeiten einschließlich der daraus resultierenden Legitimationsfragen finden inzwischen in Europa ihre Entsprechung (Komitologie). Dort sind sie aber fast noch weniger erforscht.

–für die Fragen nach der staatlichen Gestaltungsmöglichkeit angesichts fortdauernder bzw. fortschreitender Privatisierung des Wissens. Die Entstaatlichung und Entbürokratisierung prägt auch den Wissensstand der öffentlichen Hände. Des ungeachtet wird dem Staat die Reservekompetenz im Falle eines Steuerungsversagens zugesprochen. Doch wie soll die öffentliche Hand diese Kompetenz wahrnehmen, wenn ihr die erforderlichen Fachkenntnisse fehlen? Risk-Management und Security-Management setzen Wissensmanagement voraus. Wer letzteres entstaatlicht, kann ersteres nicht mehr dem Staat zuweisen.

–für die Frage nach einem möglichen Entstehen von Ersatz- Sicherheitsagenturen, welche das herstellen, was der Staat nicht mehr zu leisten vermag. Wo gibt es private bzw. semi-private Reservekompetenzen für ein Sicherheitsmanagement in entstaatlichten Bereichen? Was die privaten Sicherheitsunternehmen angeht, könnte sie ihre Entsprechung auch in technischen Bereichen finden. Wo findet sich diese, wie wird dieser Prozess vom Staat reguliert bzw. beaufsichtigt, und wie wird er gegenüber Betroffenen und Dritten legitimiert?

3.Gesellschaft: Gruppen und Akteure

Die Gesellschaft in der Bundesrepublik ist unstreitig pluralisiert, wenn nicht fragmentiert. Hierfür sind eine Reihe von Faktoren ausschlaggebend: Die Bundesrepublik als Zuwanderungsland; die daraus entstehenden neuen Integrationsprobleme der 1., 2. und 3. Zuwanderergeneration; das Auftreten neuer Religionen (keineswegs nur des Islam); fundamentalistische Tendenzen in Religionen und Weltanschauungen; der Verlust alter Sicherheiten und der Bedarf nach neuen Konsensen bzw. konsensstiftenden Institutionen und Verfahren (nicht nur im Recht); das wirtschaftliche Auseinanderdriften der Gesellschaft einschließlich eines gefühlten oder befürchteten Schwindens der Mittelschichten; die abnehmende Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit nationaler Politik und damit der individuellen Mitsprache- und Mitgestaltungsmöglichkeiten; die Undurchschaubarkeit und Unprognostizierbarkeit internationaler, supranationaler und „globaler“ Einflüsse; die Akzeleration des individuellen, gesellschaftlichen und politischen Lebens einschließlich der daraus entstehenden Sicherheitsverluste (von der Flexibilität zum „Prekariat“).

Diese voneinander nur schwer trennbaren Fragen stellen sich als Herausforderungen an nahezu alle Politik- und Rechtsbereiche dar. Ein weiteres Mal zeigt sich: „Sicherheit“, „Sicherheitspolitik“ und „Sicherheitsrecht“ sind nicht einfach isolierbare Bereiche, sondern zu einem erheblichen Teil Elemente anderer Lebens- und Politikbereiche (Wirtschaftspolitik, Sozialpolitik, Zuwanderungspolitik usw.). Doch stellen Sicherheitsfragen nicht nur eigenständige Herausforderungen an jene Bereiche, sondern lassen sich auch als eigene Handlungsbereiche ausmachen.

Als solche sollen hier exemplarisch genannt werden:

Internationalisierung und Globalisierung erfassen auch Kriminalitätsbereiche. Am Beispiel der sog. „Organisierten Kriminalität“ können hier Erfahrungen und Herausforderungen im Umgang mit offenen Grenzen diskutiert werden: Ist wirklich die Kriminalität international und nur die Polizei national? Welche neuen Antworten haben sich herausgestellt und wie haben sich dies bewährt? Was kann aber auch an zukünftigen Herausforderungen entstehen (Stichwort etwa: Internetkriminalität)? Und wie kann die Rechtsordnung darauf reagieren. Geht es (nur) um immer mehr Prävention, Regulierung, Überwachung? Oder finden sich ggf. unterschiedliche Handlungs- und Reaktionsformen für „Alltagskriminalität“ und „OK“? Gibt es demnächst möglicherweise unterschiedliche Ermittlungs-, Aufklärungs- und Präventionsinstrumente, -ebenen und -behörden für unterschiedliche Kriminalitätsstufen? Wie sind insbesondere Kooperationsverhältnisse national und international neu und anders zu strukturieren? Und wie ist der Datenschutz angesichts dieser neuen – weitgehend unbestrittenen – Kommunikations- und Kooperationsbedürfnisse rechtlich und institutionell zu gewährleisten.

Der internationale Terrorismus stellt gegenwärtig das Paradigma der neuen Sicherheitsdiskussion dar. Dies war nicht zu allen Zeiten der Fall, und es wird nicht zu allen Zeiten der Fall sein. Doch erscheint naheliegend: Neue Kriminalitätsformen und neue Kriminalitätswege durch Internationalisierung werden ihre Aktualität behalten und eher noch gewinnen. In der Vergangenheit zeigte sich nach Ansicht vieler Experten: Sicherheitsbehörden und Sicherheitsrecht reagieren auf neue Herausforderungen mit aus der Vergangenheit bekannten, aber noch nicht realisierten Forderungen und Konzepten. Hier entstehen folgende Fragen:

–Wie können neue Bedrohungsszenarien rechtzeitig erkannt und bewertet werden?

–Wie können technische, politische und rechtliche Maßnahmen im Hinblick auf ihre Tauglichkeit zum Gefahrmanagement untersucht und ihre Erfolge bzw. Misserfolge evaluiert werden?

–Welche Freiheitsverluste sind den Bürgerinnen und Bürgern in solchen Fällen zuzumuten? Das gilt umso mehr, je eher die neuen Maßnahmen nicht nur überführte Täter oder identifizierte Gefährder, sondern Unbeteiligte und ggf. Jedermann treffen können (s.o.: Bürgeropfer).

„Parallelgesellschaften“ werden in jüngerer Zeit in Deutschland viel diskutiert. Doch bleibt ganz unklar: Was sind eigentlich Parallelgesellschaften? Welche Auswirkungen hat ihre Entstehung? Und welche Reaktionsformen – auch solche rechtlicher Art – sind angemessen? Als Hypothesen könnten dienen: Die Entstehung von Migrantengruppen, -gemeinden und -wohngebieten kann die Entstehung von Parallelgesellschaften zur notwendigen Folge haben. Die Frage ist dann weniger diejenige nach ihrer Verhinderung als vielmehr nach dem Umgang mit ihnen. Was kann getan werden, um unerwünschte Parallelgesellschaften oder unerwünschte Folgen von Parallelgesellschaften zu erkennen, zu bewerten und zu vermeiden? Diese Frage richtet sich an Staat und Gesellschaft insgesamt: Wer keine angemessenen Formen oder Chancen der Integration bereitstellt, drängt Migranten in Parallelgesellschaften. Einzelne sicherheitsrelevante Rechtsfragen könnten sein:

–Wo enthält die Rechtsordnung sichtbare oder unsichtbare Integrationsschwellen bzw. -hemmnisse, welche die Entstehung von Parallelgesellschaften fördern?

–Welche rechtlichen Vorkehrungen können gegen Gettoisierung, also die räumliche Dimension der Parallelgesellschaften, unternommen werden?

–Welche Formen der Selbstregulierung und der Konfliktaustragung von Parallelgesellschaften werden als rechtlich zulässig, welche als unzulässig bewertet?

–Inwieweit können Kooperationsformen von gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Fremdregulierung ausprobiert, geschaffen und effektiv erhalten werden?

–Wo aber auch sind die rechtlich unübersteigbaren Grenzen der Zulässigkeit bzw. der Möglichkeit von Parallelgesellschaften?

IV.Fazit: Große Fragen stellen, kleinere beantworten

Sicherheitspolitik stellt immer auch die Frage danach, was eigentlich sicher sein soll und wie sicher „sicher“ sein soll. Hier sollten nicht (nur) die großen Fragen ein weiteres Mal gestellt werden. Vielmehr wird vorgeschlagen, die große Fragen (s.o. I., II.) an den Referenzgebieten (s.o. III.) zu erörtern und so zu konkreteren Ergebnissen zu gelangen, welche die Chance haben, auf technische, ökonomische, politische und rechtliche Prozesse gestaltend einwirken zu können.

1Einführungspapier für den „Fachdialog Innere Sicherheit“ beim Bundesministerium für Bildung und Forschung 2008/2009.

2Das heißt nicht, dass es sie nicht mehr gibt. Aber sie steht jedenfalls weder im Zentrum der Gesetzgebungstätigkeit, die weitgehend stabil ist, noch aber auch der rechts- wie der sonstigen wissenschaftlichen Diskussion. Von daher ist das klassische Polizeirecht immer weniger Stichwortgeber und Paradigma für die neueren Diskussionen. Eine gewisse Neuerung kann hier vom Anti-Terrorismusrecht ausgehen.

Migration und Integration

Jochen Oltmer

Bevölkerungen in Bewegung.Bedingungen, Formen und Folgen globaler Migration vom späten 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart

Die politisch-territoriale Expansion Europas seit dem 15. Jahrhundert korrespondierte mit der Ausbreitung des Europäers über die Welt. Sie führte zu einem weitreichenden Wandel in der Zusammensetzung der Bevölkerungen vor allem in den Amerikas, im südlichen Pazifik, aber auch in Teilen Afrikas und Asiens. Die Beobachtung der Genese globaler Migrationsmuster leistet einen Beitrag, die vielfältigen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Prozesse zu erschließen, die sich unter dem Begriff Globalisierung zusammenfassen lassen.1 Ein zentrales Element weltwirtschaftlichen Wachstums, aber auch weltwirtschaftlicher Integration und Transformation bildete die Verfügbarkeit des Produktionsfaktors Arbeit und die Bewegung von Arbeitskräften im Raum zur Erschließung standortgebundener natürlicher Ressourcen. Arbeitswanderungen waren zudem immer Konjunktur- und Krisensymptome; die Veränderung ihrer Dimensionen und Verläufe spiegelt wie auf einem Barometer die Entwicklung globaler, nationaler und regionaler Ökonomien.2

Die Entwicklung räumlicher Bevölkerungsbewegungen geht aber auch einher mit der Genese von Herrschaftsverhältnissen und politischen Prozessen. Migration wird von Obrigkeiten und Staaten, politischen Parteiungen und Akteuren unterschiedlich verstanden sowie unter verschiedenen Prämissen verhandelt. Zwangsmigrationen wiederum sind Ausdruck der staatlichen und gesellschaftlichen Akzeptanz der Beschränkung von Freiheit und körperlicher Unversehrtheit. Menschen reagieren auf bewaffnete Konflikte zwischen Kollektiven mit Bewegungen im Raum. Bis in die Gegenwart ist die Vorstellung verbreitet, durch die Nötigung zur Migration ließe sich staatliche Herrschaft stabilisieren oder das politische Interesse spezifischer Kreise innerhalb eines Kollektivs durchsetzen.

Der folgende Aufriss erarbeitet zentrale Strukturmuster globaler räumlicher Bevölkerungsbewegungen und veranschaulicht sie durch den Blick auf markante und grundlegende Entwicklungen im Wanderungsgeschehen vom Ende des 19. Jahrhunderts bis in die Gegenwart. Das späte 19. Jahrhundert bietet sich als Zäsur an: In den 1880er Jahren begann eine Phase verstärkter kolonialer Expansion, die zur Aufteilung der Welt unter den (europäischen) Kolonialmächten führte. Zugleich kam es zu einer beschleunigten internationalen ökonomischen Verdichtung und Vernetzung. Das Volumen des Welthandels stieg von den späten 1870er Jahren bis 1913 um mehr als das Dreifache.3 Agrarische und industrielle Produktion und Produktivität wuchsen rasch, neue Märkte wurden beschleunigt erschlossen. Die Verkehrsrevolution führte zu einem erneuten, beachtlichen Rückgang der Transportkosten, die Kommunikationsrevolution zu einer wesentlichen Verbesserung der Möglichkeiten der Information über Chancen der Ansiedlung oder Arbeitnahme andernorts, damit verringerte sich das Gewicht kommunikationsbedingter Migrationsbarrieren.

Was ist Migration und welche Migrationsformen gibt es?

Migration ist die auf einen längerfristigen Aufenthalt angelegte räumliche Verlagerung des Lebensmittelpunktes von Individuen, Familien, Gruppen oder auch ganzen Bevölkerungen.4 Unterscheiden lassen sich in der Neuzeit verschiedene Erscheinungsformen globaler räumlicher Bevölkerungsbewegungen.5 Dazu zählen vor allem Arbeits- und Siedlungswanderungen, Nomadismus, Bildungs-, Ausbildungs- und Kulturwanderungen, Heirats- und Wohlstandswanderungen sowie Zwangswanderungen.6 Sieht man von den Zwangswanderungen ab (zur Einordnung s. unten), streben Individuen, Familien oder Gruppen danach, durch Bewegungen zwischen geographischen und sozialen Räumen Erwerbs- oder Siedlungsmöglichkeiten, Arbeitsmarkt-, Bildungs-, Ausbildungs- oder Heiratschancen zu verbessern bzw. sich neue Chancen zu erschließen.7 In diesen Kontext gehören auch die großen interkontinentalen Wanderungen des ›langen‹ 19. Jahrhunderts, die wahrscheinlich 55 bis 60 Millionen Europäer umfassten.

In den ersten drei Jahrhunderten des europäischen Kolonialismus seit dem späten 15. Jahrhundert hatten rund 8 bis 9 Millionen Europäer insgesamt den Kontinent verlassen.8 Seit dem frühen 19. Jahrhundert wuchs die Zahl der Menschen rapide an, die Europa den Rücken kehrten. Die Phase beschleunigter kolonialer Erschließung der Welt und ökonomischer Globalisierung in den letzten dreißig, vierzig Jahren vor Beginn des Ersten Weltkriegs bildete dann den Höhepunkt. Der kleinere Teil der europäischen Interkontinentalwanderer nahm Pfade über Land und siedelte sich vornehmlich in den asiatischen Gebieten des Zarenreichs an. Der überwiegende Teil überwand die maritimen Grenzen des Kontinents: Von den 55 bis 60 Millionen Europäern, die zwischen 1815 und 1930 nach Übersee zogen, gingen mehr als zwei Drittel nach Nordamerika, wobei die USA gegenüber Kanada mit einer um mehr als das Sechsfache höheren Zuwandererzahl eindeutig dominierten. Rund ein Fünftel wanderte nach Südamerika ab, ca. 7 Prozent erreichten Australien und Neuseeland. Nordamerika, Australien, Neuseeland, das südliche Südamerika sowie Sibirien bildeten als europäische Siedlungsgebiete Neo-Europas.9

Die Besiedlung Neo-Europas bedeutete eine Verdrängung der einheimischen Bevölkerung in periphere Räume und zeigte nicht selten genozidale Tendenzen. Sie führte zu einer weitreichenden Marginalisierung oder sogar völligen Beseitigung der überkommenen ökonomischen und sozialen Systeme, Herrschaftsgefüge und kulturellen Muster.10 Den zentralen Anstoß für eine verstärkte europäische Zuwanderung bildete im 19. Jahrhundert in allen Fällen die beschleunigte Einbindung der Siedlungsräume in den Weltmarkt, die an günstige verkehrliche Gegebenheiten in Wechselwirkung mit der Erschließung solcher Produkte gebunden war, die im kontinentalen und interkontinentalen Warenverkehr eine hohe Nachfrage entwickelten.11

Neben die Ansiedlung von Europäern in den kolonialen Räumen traten die vielgestaltigen und umfangreichen Migrationen insbesondere von Afrikanern und Asiaten als unmittelbares oder mittelbares Ergebnis der globalen politisch-territorialen Expansion Europas und der wirtschaftlichen Globalisierung mit Europa als Zentrum: Sie waren als Flucht, Vertreibung oder Umsiedlung Ergebnis der Aufrichtung und Durchsetzung von Kolonialherrschaft. Sie waren als Deportation Ergebnis des in vielen Kolonialgebieten praktizierten Zwangs zum Anbau marktförmiger Produkte oder der weitreichenden Etablierung von Plantagenwirtschaften, die auf längere Sicht auf zahlreiche (Zwangs-)Arbeitskräfte angewiesen blieben. Sie waren als Arbeitswanderungen Ergebnis der Veränderung ökonomischer Strukturen, darunter insbesondere der Exploration und raschen Ausbeutung von für die europäische Industrialisierung wichtigen Rohstoffvorkommen, der Umstellung der Landwirtschaft auf Handelspflanzen, des Wachstums urbaner Wirtschaftsräume oder des Ausbaus der Infrastruktur (Eisenbahn-, Kanal- und Hafenbau). Oder sie waren als landwirtschaftliche Siedlungswanderungen Ergebnis der Erschließung neuer Siedlungszonen beispielsweise durch Kultivierungsmaßnahmen oder durch die Öffnung neuer Siedlungsgebiete durch Eroberung oder Erwerb.12

Die auffällige Stärke der Massenabwanderungen aus dem Europa des 19. und frühen 20. Jahrhunderts darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass Wanderungsbewegungen meist kleinräumig waren und nur zu einem geringeren Teil Grenzen von Herrschaftsräumen überschritten. Arbeitswanderungen sind, anders als Siedlungs- und Heiratswanderungen, häufig zeitlich befristet und können als Saisonwanderungen mit einer gewissen Regelmäßigkeit zur Rückkehr ins Herkunftsgebiet führen. Zahlreiche Beispiele für solche mitunter über längere Zeit hinweg strukturstabilen Formen zirkulärer Migration gab es in agrarisch geprägten Herkunftsgesellschaften bzw. -regionen, aber auch im Kontext der beschleunigten Urbanisierung des 19. und 20. Jahrhunderts: Die Einbahnstraße der Land-Stadt-Wanderungen stellte nur eines unter vielen Mustern innerhalb jener Migrationen dar, die das massive Wachstum der städtischen Agglomerationen der Welt wesentlich trugen. In gleichem Maße gehörte auch der Kreisverkehr von temporären Land-Stadt-Land-Wanderungen dazu, die nach Jahren in dauerhaften Niederlassungen in den Städten enden konnten, aber nicht notwendigerweise mussten.13

1815 lebte in Preußen 24 Prozent der Bevölkerung in Gemeinden mit mehr als 2.000 Einwohnern, 1910 waren es im Deutschen Reich insgesamt bereits 60 Prozent, wobei vor allem der Aufstieg der Großstädte ins Auge fällt: Großstadtbewohner stellten 1816 in Preußen mit 2 Prozent eine randständige Minderheit, im Deutschen Reich des Jahres 1910 aber lag ihr Anteil bereits bei mehr als 21 Prozent.14 In jenem Jahr gab es 48 Großstädte, während es 1800 derer nur zwei gegeben hatte, nämlich Berlin und Hamburg.15 Die preußische Metropole, deren Einwohnerzahl um 1800 bei 172.000 gelegen hatte, erreichte 1910 dann 2,3 Millionen. Hamburgs Bevölkerung stieg im gleichen Zeitraum von ca. 128.000 auf rund 930.000. Andere Beispiele sind nicht minder spektakulär: Bochum wuchs 1820-1910 von 2.122 auf 137.000 Einwohner, Hannover von rund 23.700 im Jahre 1833 auf ca. 313.400 im Jahre 1912. In England und Wales lebten 1801 knapp 10 Prozent der Menschen in Städten über 100.000 Einwohner, 1911 waren es dann bereits 37 Prozent. Die enorme Dynamik des Prozesses verdeutlicht ein Blick auf einige west- und mitteleuropäische Hauptstädte: Im 19. Jahrhundert wuchs die Bevölkerung Londons um 340 Prozent, jene von Paris und Wien um 345 bzw. 490 Prozent, die Zahl der Berliner sogar um 872 Prozent.16

Im 20. Jahrhundert schritt die Verstädterung der west- und mitteleuropäischen Bevölkerung zwar weiter voran, die Dynamik des Prozesses nahm aber im Vergleich zum 19. Jahrhundert deutlich ab.17 Demgegenüber gewann die Urbanisierung in Lateinamerika, Afrika und Asien erheblich an Fahrt. Viele Megastädte der Gegenwart sind Ergebnis dieses Prozesses: In Lateinamerika stiegen Buenos Aires, Mexiko-City, Rio de Janeiro und São Paulo in die Riege der 25 größten Städten der Welt auf. Die Kernstadt Mexiko-City wuchs von 3 Millionen Einwohnern 1950 bis auf fast 9 Millionen 2005 an, mit den Vorortgürteln umfasste die Agglomeration zu Beginn des 21. Jahrhunderts rund 20 Millionen Einwohner.18 Auch die afrikanische Migration blieb, sieht man von Fluchtbewegungen im Kontext der Dekolonisation und privilegierten Migrationsbeziehungen zu ehemaligen Kolonialmächten ab, weithin auf Bewegungen innerhalb des Kontinents beschränkt und zu großen Teilen durch Land-Stadt-Wanderungen gekennzeichnet. Kairo, Lagos, Kinshasa und Khartum zählen zu den 30 größten Städten der Welt. Im Jahr 1960 galten 15 Prozent der afrikanischen Bevölkerung als Stadtbewohner, 1975 dann 20 Prozent, 20 Jahre später 34 Prozent.

Die Position als größte Stadt des Kontinents konnte Kairo halten und rückte in die Riege der größten Städte der Welt auf. 1950 zählte es 2,4 Millionen Einwohner, 2000 dann 15,5 Millionen. Andere Städte wuchsen allerdings mit wesentlich höheren Zuwachsraten: Lagos hatte 1950 ca. 290.000 Einwohner und zählte im Jahr 2000 insgesamt 9,1 Millionen, Abidjans Bevölkerung lag 1950 bei 60.000, überschritt rund 30 Jahre später die Millionengrenze und erreichte im Jahr 2000 ca. 3,5 Millionen. Wie in Südamerika wuchsen die afrikanischen Millionenstädte und Megacitys ungeplant, die Infrastruktur (Straßen, Wasserver- und -entsorgung, Elektrizität, Müllentsorgung) entwickelte sich zumeist mit einer wesentlich geringeren Dynamik als der Umfang der städtischen Bevölkerung selbst. Trotz aller sozialer Probleme, die das rasante Städtewachstum mit sich brachte, galten sie vielen Menschen als attraktive Zuwanderungsziele, weil sie im Vergleich zu den ländlichen Distrikten und den kleineren Ansiedlungen wesentlich günstigere Beschäftigungschancen im formellen und informellen Sektor boten, die Gesundheitsversorgung ebenso besser war wie das Angebot an Gütern des täglichen Bedarfs oder die Bildungsmöglichkeiten.19

Von den Migrationen, die einer Erschließung oder Verbesserung wirtschaftlicher und sozialer Chancen gelten, lassen sich die in wesentlich geringeren Dimensionen auftretenden Kultur- und Wohlstandswanderungen abgrenzen. Beide Formen sind eng miteinander verknüpft. Kulturwanderungen zielen zeitlich begrenzt oder dauerhaft auf kulturell attraktive Stätten. Das konnten urbane Kultur- und Bildungsräume sein, aber auch spezifische kulturelle Rückzugs- oder Experimentierräume, wie sie sich beispielsweise als ›Künstlerkolonien‹ vornehmlich im Europa des späten 19. Jahrhundert ausprägten (z.B. Worpswede bei Bremen oder Pont-Avon in der Bretagne). Wohlstandswanderungen im engeren Sinn verweisen auf die Ansiedlung finanziell weitgehend unabhängiger Personen, die vor allem aus klimatischen oder kulturellen Erwägungen ihren Wohnsitz auf Zeit oder auf Dauer verlegten – im späten 19. Jahrhundert galt das z.B. für Nizza in Südfrankreich, Sotschi am Schwarzen Meer oder Darjeeling in Britisch-Indien, heute gilt es etwa für Mallorca oder den ›Sunshine State‹ Florida. Typologische Abgrenzungsversuche zwischen Kultur- und Wohlstandswanderungen sind schwierig. Kulturwanderungen können Wohlstandswanderungen sein und umgekehrt. Kulturwanderungen lassen sich aber auch als Arbeits- oder Ausbildungswanderungen beschreiben: Künstlerkolonien als Räume künstlerischer Produktion zur Sicherung der Subsistenz, Universitätsstädte als Orte qualifizierter akademischer Ausbildung und kulturelle Zentren als Arbeitsmärkte für Akademiker.20

Nomadismus bildet eine weitere Migrationsform. Die Lebens- und Wirtschaftsweise der Nomaden ist ganz auf die Bewegung im Raum ausgerichtet, dauerhafte Mobilität erschließt natürliche, ökonomische und soziale Ressourcen, die die Sicherung der Subsistenz ermöglichen. Von anderen Wanderungsformen unterscheidet sich Nomadismus insofern, als Nomaden zwar den geographischen, nicht aber zugleich den sozialen Raum wechseln; vielmehr sind größere Gruppen mit festen Sozialstrukturen oder auch ganze Gesellschaften mobil, sodass nicht, wie zumeist bei den anderen Wanderungsformen, Einzelne oder kleinere Gruppen aus einer Gesellschaft herausgelöst und von einer anderen aufgenommen werden. Das aber schließt keineswegs vielfältige Wechselbeziehungen und zum Teil intensive Kontakte mit sesshaften Kollektiven aus: Nomaden waren und sind sehr häufig auf die Viehwirtschaft (zumeist Rinder, Pferde, Schafe, Rentiere oder Kamele) spezialisiert. Um pflanzliche Nahrungsmittel, darunter vor allem Getreide, oder auch Güter des täglichen Bedarfs und Luxusprodukte zu erwerben, streben sie nach dem ökonomischen Austausch mit Bevölkerungen, die nicht durch Mobilität als Strukturelement gekennzeichnet sind. Vertiefte wirtschaftliche, soziale, kulturelle und politische Beziehungen zu sesshaften Kollektiven ergeben sich zudem vor allem dann, wenn Nomaden die Viehwirtschaft als Zentralelement ihrer Ökonomie mit Tätigkeiten als Händler oder Handwerker kombinieren. Darüber hinaus bilden Nomaden für sesshafte Bevölkerungen häufig wichtige Träger von Nachrichten und Informationen. Neben die Kooperation tritt allerdings nicht selten die Konfrontation: Insbesondere über Landnutzung und Landnutzungsrechte ergaben sich immer wieder Konflikte, die in langwährende kriegerische Auseinandersetzungen münden konnten.21

Die räumliche Bewegung der Nomaden folgt häufig mehr oder minder langen Zyklen und ist geprägt durch zum Teil sehr alte Wanderungstraditionen. Der Wechsel der Wanderungspfade bildet eine der zentralen Strategien der Anpassung an wirtschaftliche, politische, gesellschaftliche oder umweltbedingte Veränderungen, der Übergang in die Sesshaftigkeit eine andere. Die (Übergangs-)Form des Teilnomadismus lässt sich verstehen als Wechsel zwischen jeweils längeren Phasen von Sesshaftigkeit und von Mobilität. Eine spezifische, traditionsreiche Form des Teilnomadismus bildet die Transhumanz, der regelmäßige, Jahr um Jahr wiederholte Wechsel der Weidegebiete im Rhythmus der Jahreszeiten. Sommer- und Winterweidegebiete sind in der Regel relativ eng umgrenzt, eine saisonale Pendelwanderung von Hirten und Vieh verbindet zwei Kleinregionen. Dabei bildet eine der beiden Regionen den durch feste Gebäude geprägten Siedlungsraum, der regelmäßig wieder aufgesucht wird und in dem die Hirten(familien) für einen größeren Teil des Jahres sesshaft sind. Transhumanz kennzeichnet vor allem der Wechsel zwischen – zum Teil mehrere Hundert Kilometer voneinander entfernten – Tal- und Höhenlagen. Zahlreiche Beispiele boten über Jahrhunderte die Bergregionen des Mittelmeerraumes (vor allem auf der Iberischen Halbinsel, in Frankreich und in Südosteuropa). Von der Transhumanz ist der Bergnomadismus zu unterschieden. Auch hier gibt es einen saisonalen Wechsel zwischen Tal- bzw. Steppen- und Höhenlagen, allerdings ist das Kollektiv nirgendwo sesshaft. Bei Gruppen, die Brandrodungsfeldbau betreiben, findet sich wiederum eine andere Form: Hier wechseln sich längere Phasen der Sesshaftigkeit (und der Nutzung von durch Brandrodung gewonnener Äcker) mit kürzeren Phasen der Mobilität (die Abwanderung in ein für das Abbrennen geeignetes Gebiet) ab. Die jeweilige Dauer der Phase der Sesshaftigkeit ist von den naturräumlichen Gegebenheiten und von den Nutzungsformen abhängig.

Das Auftreten von Nomadismus ist weder an bestimmte Klima- und Vegetationszonen gebunden, noch werden bestimmte Klima- und Vegetationszonen ausschließlich nomadisch genutzt. Allerdings ergeben sich wegen der häufigen Verbindung von Nomadismus und extensiver Weidewirtschaft doch relativ klare räumliche Muster: Im Europa der Neuzeit verloren die ohnehin nur in den Peripherien in größerem Maßstab verbreiteten Formen extensiver Weidewirtschaft fortschreitend an Bedeutung und bildeten seit dem späten 19. Jahrhundert nur noch ein marginales Phänomen. In Asien und Afrika hingegen prägten relativ viele und umfangreiche Kollektive mobiler Viehzüchter Wirtschaft und Gesellschaft im 19. und 20. Jahrhundert weiter. Große Teile der Bevölkerung im durch Wüsten, Halbwüsten, Steppen und Savannen gekennzeichneten Trockengürtel von Nordchina und der Mongolei über den Hindukusch, Zentralasien, Anatolien bis nach Arabien und Nordafrika waren durch Hirtennomadismus geprägt. Das galt auch für den Gürtel südlich der tropischen Zone Afrikas, sieht man von den Küstengebieten ab. Noch am Ende des 19. Jahrhunderts sollen Nomaden beispielsweise im Iran ein Viertel der Bevölkerung gestellt haben; danach allerdings ging ihre Zahl immer weiter zurück. Zwar verloren nomadische Lebensweisen aufgrund von Industrialisierung, Urbanisierung, Agrarmodernisierung, der Verkehrsrevolution und der zunehmenden Verdichtung staatlicher Herrschaft weitweit an Bedeutung, Nomaden bleiben aber nicht zuletzt aufgrund traditionell sehr flexibler Anpassungsstrategien auch in der Gegenwart selbstverständlicher Teil regionaler Ökonomien und Gesellschaften, die in den vergangenen Jahrzehnten zum Teil sogar einer gewissen Renaissance unterlagen – von den Samen im skandinavischen Norden über die westsibirischen Nenzen und die ostafrikanischen Massai bis hin zu den südwestafrikanischen Himba.

Was treibt Migrationen an?

Räumliche Bewegungen zur Erschließung oder Ausnutzung von Chancen streben nicht ausschließlich nach einer Stabilisierung oder Verbesserung der Lebenssituation von Zuwanderern im Zielgebiet. Wanderungszweck kann gleichermaßen die Verbesserung der Lage der Migranten oder ihrer Familien in der Herkunftsgesellschaft sein, wie bei den saisonalen Arbeitswanderungen22 oder bei den Rückwanderungen23 nach Jahren oder Jahrzehnten der Erwerbstätigkeit in der Ferne. Eine ausgesprochen hohe Bedeutung haben bis in die Gegenwart für einzelne Haushalte, für regionale Ökonomien oder selbst für ganze Volkswirtschaften die mehr oder minder regelmäßigen Geldüberweisungen durch Migranten an zurückbleibende Familienmitglieder.24

Migration bildet in den genannten Kontexten ein Element der Lebensplanung und verbindet sich häufig mit (erwerbs-)biographischen Grundsatzentscheidungen wie Heirat, Beginn einer beruflichen Ausbildung oder Einstieg in einen Beruf bzw. Übernahme eines Arbeitsplatzes; der überwiegende Teil der Arbeits-, Ausbildungs-, Siedlungs- und Heiratswanderer ist mithin jung. In derartigen sozialen Konstellationen resultiert der Wanderungsentschluss aus persönlichen Entscheidungen oder Arrangements in Familienwirtschaften. Individuelle bzw. familienwirtschaftliche Handlungsalternativen gibt es allerdings vor allem dann nicht, wenn aufgrund von wirtschaftlichen, sozialen oder umweltbedingten Krisen existenzielle Not droht oder herrscht.

Bei den Wanderungen, die auf die Umsetzung ökonomischer und sozialer Chancen ausgerichtet sind, lassen sich Herkunfts- und Zielgebiet vornehmlich durch ein ökonomisches Gefälle unterscheiden. Es muss keineswegs als übergreifender wirtschaftlicher Entwicklungsunterschied zwischen zwei globalen oder kontinentalen Großräumen verstanden werden, sondern beschränkt sich vielmehr häufig auf einzelne kleinräumige Marktsegmente. Spezifische soziale Merkmale von Individuen bzw. Mitgliedern von Familien oder Gruppen, darunter vor allem Geschlecht, Alter und Position im Familienzyklus, berufliche Stellung und Qualifikationen sowie Zuschreibungen (vor allem hinsichtlich der Zugehörigkeit zu ›Ethnien‹, ›Kasten‹, ›Rassen‹ oder ›Nationalitäten‹), die sich nicht selten mit Privilegien und Geburtsrechten verbinden, bedingen den Marktzugang und damit auch die migratorische Chancenwahrnehmung.

Kommunikationsprozesse motivieren und strukturieren räumliche Bevölkerungsbewegungen; ob und inwieweit eine Abwanderung als individuelle oder familienwirtschaftliche Alternative verstanden wird, hängt entscheidend vom Wissen über Migrationsziele, -pfade und -möglichkeiten ab. Damit Arbeits-, Ausbildungs- und Siedlungswanderungen einen gewissen Umfang und eine gewisse Dauer erreichen, bedarf es kontinuierlicher und verlässlicher Informationen über das Zielgebiet. Die Formen der Vermittlung sind vielgestaltig: Ein zentrales Element bildet die mündliche oder schriftliche Übermittlung von Wissen über Beschäftigungs-, Ausbildungs-, Heirats- oder Siedlungschancen durch vorausgewanderte (Pionier-)Migranten, deren Nachrichten aufgrund von verwandtschaftlichen oder bekanntschaftlichen Verbindungen ein hoher Informationswert beigemessen wird. Vertrauenswürdige, zur Genese und Umsetzung des Wanderungsentschlusses zureichende Informationen stehen dem potenziellen Migranten häufig nur für einen Zielort bzw. für einzelne, lokal begrenzte Siedlungsmöglichkeiten oder spezifische Segmente des Arbeits- oder Ausbildungsmarktes zur Verfügung, sodass realistische Wahlmöglichkeiten zwischen verschiedenen Zielen nicht gegeben sein müssen.

Die Bedeutung der Informationsvermittlung mit Hilfe verwandtschaftlich-bekanntschaftlicher Netzwerke kann nicht überschätzt werden. Verwandte oder Bekannte bildeten beispielsweise die erste Station oder das direkte Ziel der Reise von 94 Prozent aller Europäer, die um 1900 in Nordamerika eintrafen.25 Mindestens 100 Millionen private ›Auswandererbriefe‹ sind zum Beispiel 1820-1914 aus den USA nach Deutschland geschickt worden und kursierten in den Herkunftsgebieten im Verwandten- und Bekanntenkreis.26 Herkunftsräume und Zielgebiete waren in diesem Fall mithin über transatlantische Migrationsnetzwerke, durch Verwandtschaft, Bekanntschaften und Herkunftsgemeinschaften zusammengehaltene Kommunikationssysteme miteinander verbunden. Das galt nicht nur für grenzüberschreitende Fernwanderungen, sondern gleichermaßen für die intra- und interregionalen Migrationsverhältnisse und damit beispielsweise auch für die Kommunikation zwischen Stadt und Umland im Kontext der Urbanisierung.27

Damit ist die Wirkung von migratorischen Netzwerken aber noch nicht zureichend beschrieben: Eine Anzahl von Migrantengruppen mit identischem Herkunftsgebiet lässt sich ausmachen, für die bestimmte Berufe charakterisch zu sein scheinen: Beinahe alle Fish-and-Chips-Imbisse der Republik Irland lagen beispielsweise an der Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert in der Hand von Personen, die aus dem Dorf Casalattico in der italienischen Provinz Frosinone stammten bzw. aus einem Umkreis von rund 10 km. Der erste von Italienern aus diesem eng begrenzten Herkunftsgebiet betriebene Fish-and-Chips-Imbiss in Irland wurde 1904 eröffnet. Gegenwärtig stammen drei Viertel aller Migranten italienischer Herkunft in Irland aus dem Dorf Casalattico.28 In der Frühen Neuzeit und bis in das 19. Jahrhundert finden sich Führer dressierter Bären aus der italienischen Provinz Caserta oder bis in die 1930er Jahre auf Gemüseanbau spezialisierte Wandergärtner aus Bulgarien.29 Wanderhändler für Setzlinge und Blumenzwiebeln stammten aus dem französischen Département Isère und übten ihr Gewerbe nicht nur in ganz Europa, sondern auch in Asien bis nach Japan aus.30 Vom 17. Jahrhundert bis zum Zweiten Weltkrieg kamen Wanderhändler aus der südchinesischen Provinz Zhejiang über Sibirien nach Europa, um vor allem Schnitzereien aus Speckstein zu verkaufen.31 Die lippischen Ziegler, die aus dem kleinen Fürstentum Lippe-Detmold kamen, dominierten vom 17. bis zum 19. Jahrhundert die Ziegel- und Dachpfannenherstellung in bestimmten Segmenten der Produktion in ganz Nordwesteuropa.32 In den USA leben gegenwärtig rund 50.000 Patel, die aus der indischen Provinz Gujarat seit den 1950er Jahren eingewandert sind. Sie besitzen 18.000 Motels in den USA und damit den größten Teil der nicht kettengebundenen Herbergen an den Fernverkehrsstraßen.

Ausgemacht werden kann bei diesen Formen berufsspezifischer Migration, für die sich viele weitere historische und aktuelle Beispiele finden lassen, dass die in bestimmten Nischen angebotenen Qualifikationen nicht auf die jeweilige, in der Regel sehr eng umgrenzte Herkunftsregion zurückzuführen sind. Arbeitswanderung war in solchen Fällen mithin nicht Wanderung von Fachkräften, spezifisches berufliches Wissen war vielmehr erst Ergebnis der Arbeitswanderung. In weiten Teilen Europas tätige Zinngießer aus den italienischen Alpen erwarben ihre Kenntnisse beispielsweise erst mit dem Verlassen des Herkunftsgebietes, in dem es keine Tradition dieses Handwerks gab.33 Das galt gleichermaßen für die lippischen Ziegler, die über viele Generationen hinweg den spezifischen ›Migrantenberuf‹ Ziegler erst in den Zielgebieten erlernten.