Jahrbuch Öffentliche Sicherheit - 2012/2013 E-Book

• Herausgeber: Verlag für Polizeiwissenschaft
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 1362

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Sicherheit" hat Konjunktur und lässt sich inzwischen kaum noch überblicken. Dabei tritt zugleich ihre Komplexität immer deutlicher hervor: die klassischen Bereiche der inneren und äußeren Sicherheit gehen mit vielfältigen Wechselwirkungen ineinander über, neue Faktoren erodieren das tradierte Verständnis und Instrumentarium — und das nicht erst seit dem 11. September. Das JBÖS versucht, dieser "neuen Unübersichtlichkeit" einer "erweiterten Sicherheit" Herr zu werden: durch die Beschreibung der aktuellen sicherheitsrelevanten Entwicklungen, deren begrifflich-theoretische Durchdringung und kritische Reflexion sowie durch den interdisziplinären Blickwinkel von Politik- und Rechtswissenschaften, Soziologie, Geschichte und Philosophie.

Leseprobe

Jahrbuch Öffentliche Sicherheit

2012/2013

ISBN 978-3-86676-245-9

Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen (Hrsg.)

Jahrbuch Öffentliche Sicherheit2012/2013

ISBN 978-3-86676-245-9

Zitiervorschlag: Möllers/van Ooyen, JBÖS 2012/13

Weitere Informationen zu allen JBÖS im Internet unter www.jbös.de. Dort können auch Beiträge im DOC-Format für das kommende JBÖS 2014/15 übermittelt werden.

Das Gesamtmanuskript für das JBÖS 2014/15 wird am 1. August 2014 geschlossen.

eISBN 978-3-86676-787-4

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© Urheberrecht und Copyright: 2012 Verlag für Polizeiwissenschaft, Prof. Dr. Clemens Lorei, Frankfurt

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Printed in Germany

Inhalt

E s s a y

Walter Krämer

German Angst

S o n d e r s c h w e r p u n k t :L u f t s i c h e r h e i tk o n t r o v e r s

Dieter Wiefelspütz

Bundeswehreinsatz im Innern – Neues aus Karlsruhe – Zum Plenarbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2012

Robert Chr. van Ooyen

‚Luftsicherheit II‘ als erneuter verfassungspolitischer Tabubruch Das Bundesverfassungsgericht gibt als Ersatzverfassungsgeber auch den – (noch) beschränkten – Militäreinsatz im Innern frei

S o n d e r s c h w e r p u n k t :R e c h t s t e r r o r i s m u s

Manfred Schneider

Popkultur und Vatermord. Jugendliche Serienmörder in Institutionen

Florian Hartleb

Die Analyse des Falls ‚Breivik‘: Einsamer Wolf-Terrorismus als wichtiges, aber vernachlässigtes Phänomen sui generis innerhalb des Terrorismus

Armin Pfahl-Traughber

Gab es doch eine ‚Braune Armee Fraktion‘? – Die Besonderheiten des ‚Nationalsozialistischen Untergrundes‘

Sven Srol

Die ‚Verzahnung‘ von Polizei und Nachrichtendiensten bei der Abwehr von Gefahren durch Extremismus und Terrorismus: Gemeinsame Zentren, gemeinsame Verbunddateien und andere Problemfelder

E x t r e m i s m u s/R a d i k a l i s m u s

Samuel Salzborn

Demokratie, Extremismus und Autokratie – Eine konzeptionelle Skizze

Lars Normann

Das Extremismuskonzept – Zum Verhältnis von Idee und Mittel

Armin Pfahl-Traughber

Antisemitismus im Islamismus, Links- und Rechtsextremismus – Gemeinsamkeiten und Unterschiede in Ideologie, Agitation und Gewalthandlungen

Jiří Foral / Miroslav Mareš

Integraler Katholizismus aus der Sicht der Extremismusforschung

Christoph Kopke

‚Wer von Euch den Knüppel hob gegen deutsche Nationalisten: An den werden wir uns erinnern, kommt auf unsere schwarze Listen‘ – Polizei als Gegenstand rechtsextremer Musiktexte

Karsten Dustin Hoffmann

Mythen und Legenden. Einige Richtigstellungen über die ‚Rote Flora‘

Julia Gerlach

Verbieten oder Nicht-Verbieten? Vom Umgang der streitbaren Demokratie mit extremistischen Vereinen nach 1990

Harald Georgii

Extremismusklausel im Zuwendungsbereich – Verfassungsmäßigkeit des Verlangens eines Bekenntnisses zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung von Trägern von Projekten des Programms ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘

Ö f f e n t l i c h eS i c h e r h e i ti nD e u t s c h l a n d

Thomas Vormbaum

Die Entwicklung der Strafgesetzgebung im Lichte der juristischen Zeitgeschichte

Michael Wagner-Kern

Legitimationsmängel ausgreifender Vorfeldorientierung im Polizei- und Strafrecht

Markus Thiel

‚Entgrenzung‘ der Gefahrenabwehr – Inflation der Sicherheit und Rückkehr des Polizeistaates? – Zur Weiterentwicklung der Sicherheitsarchitektur in Deutschland

Fredrik Roggan

Polizeiliche Bildaufnahmen zur Einsatzlenkung und -leitung bei Versammlungen – Legislativer Handlungsdruck bei Videografierungen im Gewährleistungsbereich von Art. 8 Abs. 1 GG

Martin H. W. Möllers

‚Ein vom Elend der Welt unbeschwertes Gemüt des Bürgers ist kein Belang, zu dessen Schutz der Staat Grundrechtspositionen einschränken darf‘ – Zur Stärkung des Demonstrationsrechts in Flughäfen und Bahnhöfen durch das Bundesverfassungsgericht

Christian Pundt

Privatisierung des Maßregelvollzuges – Urteilsbesprechung zum Bundesverfassungsgerichtsurteil BVerfG, Urt. v. 18. 1. 2012 - 2 BvR 133/10

Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen

Auf der Suche nach den Polizeiwissenschaften

Hans-Thomas Spohrer

‚Burnout‘ in der Bundespolizei – Kritik und Alternativkonzepte

Martin H. W. Möllers

(Un-)Kooperative Sicherheit – Empfehlungen der ‚Werthebach-Kommission‘ zu den Polizeien des Bundes und ihre Verpuffungen

Heinrich Amadeus Wolff / Daniel Mundil

Die Evaluation von Sicherheitsgesetzen

Jonas Grätz

Die Auswirkungen der ‚Energiewende‘ auf die innere Sicherheit

Dirk Freudenberg

Grundsätzliche Anmerkungen zu Problemen der Ressort- und Ebenen übergreifenden Abstimmung im Sinne des Ansatzes Vernetzter Sicherheit

Jürgen Franke

Gesellschaftliche Integration und demokratische Legitimation der ‚neuen‘ Bundeswehr

Thilo Weichert

Facebook, der Datenschutz und die öffentliche Sicherheit

E u r o p ä i s c h eS i c h e r h e i t s a r c h i t e k t u r

Bettina Schöndorf-Haubold

Auf dem Weg zu einem unionalen Einsatzrecht: Sicherheitsgewährleistung in Europa

Rosalie Möllers

Die Befugniserweiterungen der Agentur Europol und deren Kontrollmöglichkeiten

Robert Fischer

Europäisierung von Migration und Sicherheit – Die Schengen Aquis im Spannungsfeld von Rechtsangleichung und Fragmentierung

Daniel Fröhlich

Asylgrundrecht und internationaler Schutz: Zur gewandelten Bedeutung des Art. 16a GG im europäischen Asylsystem

Gerichtshof der Europäischen Union

Pressemitteilung zur Richtlinie über die Rückführung illegaler Einwanderer

Patrizia Robbe / Juliane Hollstein

Kennzeichnungspflicht von Polizeibeamtinnen und -beamten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Thomas Beck

Die ‚multivektorale‘ Außen- und Sicherheitspolitik der Ukraine: Russlandorientierung oder EU Anbindung?

I n t e r n a t i o n a l eS i c h e r h e i t

Dokumentation Vereinte Nationen Generalversammlung

Bericht des Sonderberichterstatters über außergerichtliche, summarische oder willkürliche Hinrichtungen, Philip Alston

Khadija Katja Wöhler-Khalfallah

Tunesien: Demokratischer Wandel unter der Hypothek vergangener Diktaturen und der Förderung des Salafismus und der Muslimbruderschaft aus Gründen des Machterhalts externer regionaler Akteure

Thomas Beck

Die NATO nach 63 Jahren: Bündniszweck und Strategie im Wandel – Der richtige Zeitpunkt für den Vorruhestand?

Emanuel Lohninger

Die Privatisierung des US-Department of Defense am Beispiel Afghanistans

Dirk Freudenberg

Counterinsurgency als Phase zur Überwindung schwacher Staatlichkeit und zur Etablierung einer stabilen Nachkriegsordnung

Stephan Blancke

Private Intelligence

Robert Chr. van Ooyen

Die Kampala-Revisionskonferenz: Internationaler Strafgerichtshof, UN-Sicherheitsrat und das Problem der ‚Aggression‘

‚‚… d a sL e t z t e‘‘

Publius d’Allemagne / Glaukon Rien zu Pupendorff

13. Lübecker Expertengespräch zu Staat und Sicherheit in Theorie und Praxis

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Essay

Walter Krämer

German Angst

Das Problem

Es gibt nicht viele Wörter aus der deutschen Sprache, die als Fremdwörter in anderen Sprachen und Kulturen heimisch geworden sind: Kindergarten, Blitzkrieg, Weltschmerz beispielsweise. Und seit zwei-drei Jahrzehnten ein weiteres, das besser als viele Soziologentraktate zusammenfasst, was die deutsche Sicht der Dinge und der Welt von der der übrigen Bewohner dieser schönen Erde unterscheidet: Angst. Anders als unsere Nachbarn lassen wir Deutsche uns systematisch von nicht existierenden Schein-Gefahren in Panik setzen. „Wir sind risikobewußt wie sonst keine Land,“ so Ex-CSU-Chef Erwin Huber, aber dieses Risikobewusstsein hängt sich an imaginären Scheinproblemen fest.

Wo war auf dem Höhepunkt der BSE-Krise der Rückgang des Rindfleischkonsums am höchsten? In dem Land, das am wenigsten befallen war, in Deutschland. Bisher ist in Deutschland noch kein einziger Mensch an den Spätfolgen der Creutzfeld-Jacob-Krankheitgestorben, verglichen mit fast 100 in England, aber die Furcht vor BSE war bei uns weit größer, von Hysterie zu sprechen ist hier eher untertrieben. Wo steht bei einigen Billionstel Gramm Dioxin in Hühnereiern einen Monat lang das öffentliche Leben still, wo riefen nach dem letzten Atomunfall in Japan die meisten Verzweifelten bei den Radiostationen an, ob sie noch Fischstäbchen essen dürfen? Oder weigerten sich Taxifahrer am Flughafen, Gäste aus Japan in die Stadt zu fahren, aus Furcht, sie könnten nuklear vergiftet werden? Oder wo nahm die ohnehin schon schwache Unterstützung für die friedliche Nutzung der Atomkraft am stärksten ab? Wiederum bei uns. In Frankreich, mit über 50 aktiven Reaktoren, wird weiter in diese vergleichsweise umweltfreundliche und dazu preiswerte Energieerzeugungstechnik investiert, und in Deutschland schaltet man perfekt funktionierende Atomkraftwerke ab.

Dito die völlig überzogene Angst vor der Vogelgrippe und anderen Virusinfektionen. „Zwei Reiher aus Porzellan haben in einer Frankfurter Kleingartenanlage einen Vogelgrippe-Fehlalarm ausgelöst“, war dazu in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung nachzulesen. „Wie die Polizei am Freitag mitteilte, hatte sich ein besorgter Bürger auf der Wache gemeldet und von einem Vogel berichtet, der in einer Parzelle regungslos und völlig steif stehe. Aus Angst, der Vogel könne möglicherweise mit der Vogelgrippe infiziert sein, ging der Mann zur Polizei, die daraufhin das Ordnungsamt um Hilfe bat.“

Dergleichen Panikreaktionen sind in Italien oder Frankreich nur sehr schwer vorzustellen. Oder kann man sich eine Meldung wie die folgende in Le Monde oder im Figaro vorstellen? „Die steigende Zahl der Schweinegrippefälle beschäftigt auch die Kirchen. Am Donnerstag veröffentlichte die Deutsche Bischofskonferenz in Bonn erstmalig allgemeine Handlungsempfehlungen für den Infektionsschutz in Gottesdiensten. Dennoch herrscht Verunsicherung. Abendmahl, Weihwasser, Mundkommunion, Friedensgruß – wie gefährlich sind diese Riten in Zeiten der Schweinegrippe? Jens Peter Iven, Pressesprecher der Evangelischen Kirche im Rheinland, verzeichnet eine steigende Zahl von Anfragen: ‚Meistens ging es um die Vorkehrungen beim gemeinsamen Abendmahl.’ In den meisten Gemeinden einigte man sich schon recht bald auf das Abendmahl ‚Intinctio’: Dabei wird nicht mehr wie üblich aus einem gemeinsamen Kelch getrunken, sondern die Abendmahlsoblate wird nur in den Kelch eingetaucht. Die ‚Intinctio’ ist unbedenklicher als das traditionelle Abendmahl, bestätigt eine Sprecherin des nordrhein-westfälischen Gesundheitsministeriums. ‚Und theologisch gesehen ist auch das Abendmahl Intinctio ein vollwertiges Abendmahl’, versichert Pfarrer Ernst Schmidt aus der Gemeinde Mettmann.“

Ich jedenfalls kann mir eine solche Meldung in einer französischen Zeitung nicht vorstellen. Allenfalls am 1. April.

Der Rest der Welt fragt sich: Was ist nur mit den Deutschen los? Und betrachtet diesen Haufen aufgeregter Hühner mit – nicht gerade Verachtung, aber was ist das Gegenteil von Respekt? Meine Schwiegertochter ist Japanerin. Ich habe auf dem Höhepunkt der letzten Atomkrise mit ihrem Vater in Tokio telefoniert. Ihr Bruder war übrigens zu dieser Zeit beruflich in Sendai, dem Mittelpunkt des Katastrophengebietes – keinerlei Anzeichen von Panik, dafür hat man schließlich ja geübt. Solche Desaster kommen eben immer wieder vor; das große Erdbeben 1923 kostete allein in Tokio über 100.000 Menschenleben. Dann wird aufgeräumt, und ein neues Spiel beginnt.

Und in Deutschland deckten sich die Menschen massenhaft mit Dosenfutter ein.

Die Ursache I

Ein ganz offensichtlicher erster Grund für die auffällige Panikanfälligkeit der Deutschen sind die deutschen Medien. Dazu habe ich einmal für die Jahre 2000 bis 2010 den redaktionellen Gehalt ausgewählter deutscher, italienischer, französischer, englischer und spanischer Zeitungen nach Panikmeldungen durchsucht. Für die deutschen Tageszeitungen stand mir dafür die Genios-Datenbank mit allen Volltexten dieser Jahre, für die meisten ausländischen Zeitungen nur das Archiv der Online-Netzausgaben zur Verfügung. Wie sich aber für die deutschen Zeitungen durch einen Vergleich von Genios und Online leicht überprüfen lässt, macht das für die reinen Mengen an Angstberichten keinen Unterschied.

Die folgende Tabelle zeigt, wie oft in den elf Jahren zwischen Januar 2000 und Dezember 2010 im redaktionellen Teil ausgewählter deutscher und internationaler Tageszeitungen gewisse Angstvokabeln wie BSE oder dioxinbelastet vorkommen. Dabei habe ich bei „dioxinbelastet“ auch nach „Dioxin“, „Dioxinbelastung“, „Dioxinvergiftung“ „dioxinverseucht“ usw. gesucht. Dito bei Asbest: „Asbestbelastung“, „asbestbelastet“ usw.“. Und analog auf Französisch, Spanisch, Englisch oder Italienisch: asbestos-related, asbestos hazard, risk/danger/contamination of asbestos. Nur die Suchwörter BSE und Schweinegrippe gingen ohne weitere Zusätze in die Recherche ein. Hier ist das Ergebnis:

Häufigkeit ausgewählter Angstvokabeln in deutschen und internationalen Tageszeitungen 2000-2010

Das Ergebnis ist schon verblüffend: Die Süddeutsche Zeitung und die Frankfurter Rundschau publizieren rund viermal mehr Angstmeldungen als El Pais in Spanien, Le Figaro in Frankreich oder La Repubblica in Italien.

Jetzt könnte man natürlich einwenden: das ist ja unfair, dann wird ja eine Meldung wie „Halleluja! Ein Jahr lang kein Dioxin in deutschen Lebensmitteln!“ als Panikmeldung mitgezählt. Ich habe deshalb für die beiden Spitzenreiter, die Süddeutsche Zeitung und die Frankfurter Rundschau, jedes Jahr zufällig eine Angstmeldung zu den Themen Asbest und Dioxin ausgewählt und von Anfang bis Ende durchgelesen, ob es wirklich um Panikmache geht. Die erste zufällig ausgewählte Meldung zu Dioxin aus der Frankfurter Rundschau ist vom 25. Mai 2000 und hat die Titelzeile „Wieder verseuchtes Futter in Belgien entdeckt“. Man sorgt sich also nicht nur um die deutschen Leser. „Die verseuchten Produkte seien mit 99-prozentiger Wahrscheinlichkeit nicht ins Ausland exportiert worden, sagte eine Sprecherin der EU-Kommission in Brüssel.“

Die nächste Zufallsmeldung ist vom 10. Juli 2001, Titel: „Der Dioxin Unfall von Seveso vor 25 Jahren war der Anfang einer Reihe von Skandalen.“ Dann werden nochmals alle Vorfälle um Dioxin der letzten 25 Jahre aufgerollt. Dann eine Meldung vom 4. Juni 2002, tatsächlich einmal eine – wenn auch die einzige in meiner ganzen Zufallssammlung – ohne Angstgehalt: „Dioxinbelastung in zehn Jahren mehr als halbiert.“ Allerdings war diese Meldung aber auch, als wäre diese Chronistenpflicht der Redaktion eher unangenehm, die vom Umfang kleinste von allen.

Auf die gewohnte Weise weiter geht es dann am 12. August 2003: „Drei Jahrzehnte nach dem Krieg ist in Regionen Vietnams die Dioxinbelastung fast genauso hoch wie in den Tagen des Einsatzes des Entlaubungsmittels ‚Agent Orange’ durch die US Armee.“ Am 5. November 2004 geht es dann um Dioxin in Kartoffeln und um die Tonerde, die man in Wasserbädern als billiges Trennmittel benutzt, um Kartoffelknollen, bevor sie zu Pommes Frites verarbeitet werden, nach Größe zu sortieren. „Das wäre an sich nicht schlimm, wüsste man nicht längst, dass Tonerde mit Dioxin verseucht und folglich der Produktionsabfall – vulgo: die Kartoffelschale – giftig sein kann.“ Am 29. Januar 2005 kommt dann ein Artikel mit dem Titel „Henkersmahlzeit: Das Problem bei den Eiern freilaufender Hühner sind die Dioxinrückstände im Boden, die die Hühner beim Scharren und Picken aufnehmen.“

Aber siehe da, einige Zeilen tiefer: „Schauergeschichten über Essen und Trinken ziehen immer, denn davon ist wirklich jeder betroffen. Und damit lässt sich prima Angst schüren.“

Der 7. Juli 2006 sieht einen Bericht über den Prozess gegen Seveso-Manager, und am 10. Dezember 2008 sind zur Abwechslung mal die Iren dran: „Hessische Lebensmittelhändler haben vorsorglich rund 40 Tonnen Schweinefleisch aus Irland vom Markt genommen. Bislang ist unklar, ob es dioxinverseucht ist.“ Der Zufallsartikel aus dem Jahr 2009, vom 12. August, blickt wieder auf den Vietnamkrieg – „Noch heute sind dort ganze Landstriche mit Dioxin verseucht“ – und meine letzte Zufallsmeldung zu Dioxin, vom 5. Mai 2010, kehrt wieder in die Landwirtschaft zurück: „Nach Dioxinfunden in Futtermitteln sind auch in Hessen zwei Bio-Hühnerfarmen gesperrt worden.“

Mit einer Ausnahme kam das Wort Dioxin daher als Angstmacher vor. Und zum Angstmacher Asbest habe ich keine einzige beruhigende Meldung in meiner Stichprobe gefunden. Wir können also davon ausgehen, dass die in obiger Tabelle abgedruckten Zahlen sowohl die absoluten Größenverhältnisse also auch die Proportionen von Angstmachernachrichten annähernd richtig wiedergeben.

Jetzt könnte man als nächstes einwenden: eine Zeitung mit einem größerem redaktionellen Umfang hat auch das Recht, mehr über Pannen und Panik zu berichten. Ich habe also auch die Anzahl der Angstartikel zum gesamten redaktionellen Umfang der verschiedenen Zeitungen in Beziehung gesetzt – die deutschen Zeitungen sind weiter Spitze, Gesamtsieger ist jetzt aber die Frankfurter Rundschau vor der SZ.

Die Ursache II

Aber die Medien alleine können nicht die Ursache sein. Denn jede Zeitung braucht auch Menschen, die sie lesen. Und so scheint es auch zu sein: die dramatisch gesteigerte Tendenz der deutschen Medien, Panik zu verbreiten, trifft auf eine ebenso dramatisch gesteigerte Bereitschaft des Publikums, tatsächlich auch in Panik zu verfallen. Dazu gibt es im Wesentlichen zwei Erklärungsansätze. So sieht etwa die Erfolgsautorin Sabine Bode in ihrem Bestseller „Die deutsche Krankheit – German Angst“ diese gesteigerte Tendenz zur Angst als eine Spätfolge des zweiten Weltkrieges: „Die Jahrgänge von 1928 bis 1945 spielen, so wie ich es sehe, eine Schlüsselrolle bei einer kollektiven Auffälligkeit, dem das Ausland den Namen »German Angst« gab. Es spricht viel für die Annahme, daß ihre unbewußten Ängste an Nachgeborene weitergegeben wurden.“

„Aber ein Gefühl, über das kaum je gesprochen wurde und das die meisten Deutschen im Kampf ums Überleben vielleicht auch gar nicht wahrnehmen konnten, dürfte in der Bevölkerung weit verbreitet gewesen sein – Angst. Angst vor Hunger und Elend: Werden meine Kinder genug zu essen haben? Wie kommen wir an ein festes Dach über dem Kopf, an Kohlen, an Medikamente? Angst vor Ungewißheit des Todes von Angehörigen und Freunden: Wird Vater heimkommen? Wird er die Kriegsgefangenschaft überleben? Millionen Menschen wurden noch vermißt. Unzählige starben noch in Gefangenenlagern. Angst vor einer Rückkehr der Terrorherrschaft: Ist das Dritte Reich tatsächlich am Ende? Die Davongekommenen waren zutiefst mißtrauisch – und sie sollten es noch lange bleiben. Angst vor Vergeltungsmaßnahmen: Würden sich die Opfer rächen? Die Täter und die Nutznießer der Gewaltherrschaft schliefen schlecht. Und tief unter allem lag die Angst vor dem Nichts, weil nichts, aber auch gar nichts mehr sicher war.“

Eine alternative Sicht der Dinge geht auf den Schweizer Psychoanalytiker Carl Gustav Jung zurück. Jung geht davon aus, dass Völker durch besondere historische Erfahrungen ein kollektives Unterbewusstsein und damit auch eine besondere Mentalität entwickeln. Damit wären also die Medien nur passive Mitläufer, die nicht anderes tun, als dem Geschmack des Publikums zu folgen?

Eine weitere Vermutung wäre, dass das Angstmachen doch von den Medien selber ausgehen könne, als eine mögliche Folge des typischen, wie es der große Friedensforscher Johan Galtung einmal formulierte, „teutonischen intellektuellen Stils“, der Art und Weise, wie deutsche Intellektuelle – und dazu zählen sich ja unsere Medienmacher mit verbiesterter Entschlossenheit – Welt und Umwelt zu erklären suchen. Galtung unterscheidet zwischen einem typisch japanischen, französischen, angelsächsischen und teutonischen intellektuellen Stil. Den Franzosen geht es vor allem um Eleganz und Klarheit, sie lassen auch gerne einmal fünf Gerade sein, wenn das der Schönheit eines Argumentes nutzt. Der Japaner achtet in erster Linie auf die Verankerung in der Tradition: Wie haben die großen Meister das gesehen, wie fügen sich meine eigenen Ansichten in das existierende Gedankengebäude ein. Die Angelsachsen sind Pragmatiker und Problemlöser, sie packen Dinge vom Ende her an, d.h. von dem Problem, das es zu lösen gilt, und lösen es dann, und dann kommt das nächste Problem. Und wenn die dabei verwendeten Theorien sich widersprechen, dann stört das einen Angelsachsen kaum.

„In einer solch glücklichen Lage ist der rein teutonische Intellektuelle nicht,“ schreibt Galtung. Er ist der Erbauer großer gedanklicher Pyramiden, und „er trägt das Risiko, womöglich mit ansehen zu müssen, wie seine Pyramide in Stücke fällt. Deshalb ist es auch kein Wunder, daß er seine Arbeit mit einer gewissen inneren Nervosität in Angriff nimmt, die sich in Muskelverspannung ausdrückt und einem Gesicht, aus dem die letzte Spur von Humor und Distanz gewichen ist. Keine Anekdote, keine Analogie, keine Euphorie und kein spielerisches Jonglieren mit Bedeutungen – nichts vermag das Desaster zu verschleiern, das eine teutonische Pyramide treffen kann; und stürzt sie ein, kann mit ihr der intellektuelle Einsatz eines ganzen Lebens zerfallen.“

Das könnte einiges erklären. Denn ein weiterer unangenehmer Nebeneffekt dieses Pyramidenbauens ist die bigotte Selbstgefälligkeit vieler deutscher Intellektueller, mit der sie ihre Sicht der Dinge für die einzig wahre halten. Und diese auch mit Zähnen und Klauen verteidigen: „Hier stehe ich, ich kann nicht anders“ (Luther). Und hat ein solcher intellektueller Medienmacher erst einmal die Chemie, die grüne Gentechnik oder die Kernkraft als Wurzel alles Bösen ausgemacht, hält er es offenbar für seine Menschenpflicht, solange nicht zu ruhen, bis das Unheil ausgerottet ist. Zum Beispiel war Luther auch ein großer Hexenjäger. „Staunend nahmen die Nachbarn den fast religiösen Eifer wahr, der die deutsche Ökologiebewegung von Beginn an beseelte. ‚Le waldsterben’ ging, wie ‚le blitzkrieg’ und ‚l'ersatz’, als Fremdwort ins Französische ein. Schrille Töne, Ausdruck apokalyptischer Ängste, mischten sich immer wieder in den Chor der Besorgten, die in den Wäldern kranke Bäume mit weißen Farbkreuzen markierten“ (Der Spiegel).

Auch diese These hat viel für sich. Ich habe während der letzten Atomkrise in Japan zwischen deutschen Nachrichtensendungen und der BBC und CNN hin- und hergeschaltet – ein Unterschied wie Tag und Nacht. Während englische und amerikanische Reporter und Kommentatoren eben das taten, was gute Reporter und Kommentatoren tun – berichten und kommentieren, ansonsten aber persönliche Meinungen und Gefühle für sich behalten, war den deutschen Journalisten, zumindest denen an der Heimatfront, der Schrecken ins Gesicht geschrieben. Sie schienen geradezu nach neuen Horrormeldungen zu lechzen und enttäuscht zu sein, wenn keine kamen. Ein bisschen habe ich mich da für die deutschen Medien geschämt. Und bei großen Weltereignissen schalte ich seit diesen Tagen grundsätzlich sofort auf BBC und CNN.

Die Wirkung

Leider ist die gesteigerte Hysteriebereitschaft der Deutschen weit mehr als nur ein rein psychologisches Problem. Sie ist auch sehr teuer. Dabei stehen sich die Bürger und ihre Regierung wenig nach, siehe etwa die regierungsamtliche Reaktion auf die Vogel- und die Schweinegrippe (um von den Wahnsinnskosten der völlig überflüssigen sogenannten „Energiewende“ überhaupt nicht erst zu reden). Nachdem zu Anfang des Jahres 2005 haufenweise tote Vögel auf sämtlichen Fernsehschirmen der Welt zu sehen gewesen waren, kauften westliche Regierungen mit Deutschland an der Spitze für rund 1 Milliarde Euro vom Schweizer Pharmakonzern Roche das im Wesentlichen wirkungslose Grippemittel Tamiflu. Und vier Jahre später legte man noch einmal zu; allein in Deutschland gaben die zuständigen Stellen für 27 Millionen nie gebrauchte Impfstoffdosen rund 500 Millionen Euro Steuergelder aus. Davon hätte man drei Universitäten ein Jahr lang finanzieren können. Insgesamt hat die Schweinegrippen-Hysterie den deutschen Steuerzahler mehr als eine Milliarde Euro gekostet.

Zur Erinnerung: Im Winter 2010/2011 sind weniger als 300 Personen in Deutschland an den Folgen dieser neuen Virusinfektion gestorben, weniger als ein Zehntel der Menschen, die ohnehin pro Jahr in Deutschland an den Folgen einer Grippe sterben.

Ein weiteres einschlägiges Trauerspiel ist die Überreaktion von Verbraucherministerin Künast auf BSE. Diese Krise war, nach einem zögerlichen Beginn im Jahr 1986, bis 1997 auf England isoliert geblieben, dann erreichte sie im November 2000 auch die Bundesrepublik – eher zufällig wurde in Schleswig-Holstein auf dem Hof des Bauern Peter Lorenzen das erste deutsche BSE-erkrankte Rind entdeckt: Der Bauer hatte freiwillig eines seiner geschlachteten Rinder testen lassen – positiv. Einen Monat später gab es einen weiteren BSE-Fall in einem bäuerlichen Familienbetrieb im Allgäu. Insgesamt sind bei in Deutschland geborenen Rindern bis zum deutschen Höhepunkt der Krise im Mai 2001 65 BSE-Fälle bestätigt worden, danach gingen die Zahlen monoton zurück. Trotzdem wurden bis Ende 2010 über 20 Millionen deutsche Rinder auf BSE getestet, zu Kosten von anfangs jährlich 150 Millionen Euro, in 406 Fällen war das Ergebnis positiv, das sind zwei Tausendstel Promille.

Absolut gesehen und erst recht im Vergleich zum Ausland ist das wenig – „BSE hat in Deutschland gar nicht stattgefunden“ schreibt der Spiegel 2011. Bis Ende 2000 waren allein in England 180.000 Kühe erkrankt und getötet worden. Sehr viel weniger, aber immer noch tausende bis zehntausende von Fällen gab es auch in Irland, Portugal, Frankreich und der Schweiz. Allein in Frankreich sollen über 40.000 BSE-infizierte Rinder legal geschlachtet und an die Bevölkerung verfüttert worden sein (Spiegel Online, 5. 7. 2004). Aber nirgends war die Panik größer als bei uns, von „apokalyptischer Stimmung“ schrieb die FAZ, mehr als 1,5 Milliarden Euro investierte die Bundesregierung in überflüssige Tests und das Keulen völlig gesunder Kühe („vollkommen sinnlos,“ so Prof. Sucharit Bhakdi, Leiter des Instituts für Mikrobiologie und Hygiene der Universität Mainz, „die reine Geldverschwendung“) sowie die sogenannte „Herodes-Prämie“: Die gab es für den Ankauf und die sofortige Tötung neugeborener Kälber. Es sei wenig sinnvoll, die Tiere groß zu ziehen, wenn sie unverkäuflich seien, sagte die damals in der EU dafür zuständige Kommissarin, die deutsche Grüne Michaele Schreyer. Mit den so verschwendeten Mitteln hätte man sämtliche Kinder Afrikas ein Jahr gesund ernähren können.

Diese durchaus schon stattlichen Summen verblassen aber vor der geradezu atemberaubenden Geldverschwendung im Kielwasser der inzwischen rund 20 Jahre alten Asbest-Hysterie. Allein die USA sollen für oft überflüssige, ja sogar kontraproduktive Asbestsanierungen schon fast 200 Milliarden Dollar ausgegeben haben, das ist das jährliche Sozialprodukt von Portugal. Überflüssig und kontraproduktiv, weil der gefährliche Asbest hinter dicken Farbanstrichen oder Dämmplatten fest versiegelt war. Erst durch die kostspielige „Sanierung“ werden die Asbestfasern freigesetzt. „Die Säuberungsaktion erinnert an Aufräumarbeiten im Atomkraftwerk: luftdichte Schleusen, Vakuumpumpen, Arbeiter in staubdichten Schutzanzügen“ (Der Spiegel). Hätte man sich diese teure Säuberung erspart, bliebe der Asbest auf ewig weggeschlossen.

Literatur (Auswahl)

Sabine Bode: Die deutsche Krankheit – German Angst. 2. Aufl., München 2010, Piper.

J. Galtung: Struktur, Kultur und intellektueller Stil. Ein vergleichender Essay über sachsonische, teutonische, gallische und nipponische Wissenschaft. In: Alois Wierlacher (Hrsg.): Das Fremde und das Eigene: Prolegomena zu einer interkulturellen Germanistik., München 1985, S. 151-196 (Iudicium-Verlag).

Walter Krämer: Die Angst der Woche. München 2011, Piper.

Annika Lohstroh und Michael Thiel: Deutschland, einig Jammerland, Gütersloh 2011, Gütersloher Verlagshaus.

Reinhard Zöllner, Japan.Fukushima.Und wir.Zelebranten einer nuklearen Erdbebenkatastrophe. München 2011, Iudicium Verlag.

Sonderschwerpunkt: Luftsicherheit kontrovers

Dieter Wiefelspütz

Bundeswehreinsatz im Innern – Neues aus Karlsruhe

Zum Plenarbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2012

1.Einführung

Das Bundesverfassungsgericht besteht aus zwei Senaten, in denen je 8 Richterinnen und Richter wirken. Wenn ein Senat von der Rechtsprechung des anderen Senats abweichen will, muss er das Plenum des Gerichts anrufen. Dieses Plenum besteht aus allen 16 Richterinnen und Richtern des Gerichts.

Es liegt auf der Hand, dass Plenarentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts selten und von besonderer Bedeutung sind. Deshalb verdient auch die erst fünfte Plenarentscheidung des Gerichts hohe Beachtung. Außerdem geht es in der Sache um eine Wende in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Einsatz der Bundeswehr im Innern. Dass diese Entscheidung Aufmerksamkeit verdient, bedarf keiner weiteren Begründung.

Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts entschied mit Beschluss vom 3. Juli 2012:

„Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Regelungen der §§ 13 bis 15 LuftSiG ergibt sich nicht aus Art. 35 Abs. 2 und 3 GG, sondern aus Art. 73 Nr. 6 GG a. F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr zuweist.

Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG schließen die Verwendung spezifisch militärischer Waffen bei Einsätzen der Streitkräfte nach diesen Vorschriften nicht grundsätzlich aus, lassen sie aber nur unter engen Voraussetzungen zu, die insbesondere sicherstellen, dass nicht die strikten Begrenzungen unterlaufen werden, die einem bewaffneten Einsatz der Streitkräfte im Inneren durch Art. 87 a Abs. 4 GG gesetzt sind.

Der Streitkräfteeinsatz in Fällen des überregionalen Katastrophennotstandes nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ist, auch in Eilfällen, nur aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung zulässig.“1

2.Der Ausgangspunkt der Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Ausgangspunkt der Plenarentscheidung ist das Luftsicherheitsurteil des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Februar 2006.2 Seinerzeit entschied das Gericht:

„Der Bund hat unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG das Recht zur Gesetzgebung für Regelungen, die das Nähere über den Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen nach diesen Vorschriften und über das Zusammenwirken mit den beteiligten Ländern bestimmen. Der Begriff des besonders schweren Unglücksfalls umfasst auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen.

Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG erlaubt es dem Bund nicht, die Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen mit spezifisch militärischen Waffen einzusetzen.

Die Ermächtigung der Streitkräfte, gemäß § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes durch unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ein Luftfahrzeug abzuschießen, das gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll, ist mit dem Recht auf Leben nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit davon tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden.“3

Das Luftsicherheitsurteil vom 15. Februar 2006 ist eine der umstrittensten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Davon zeugt eine nicht enden wollende Flut von rechtswissenschaftlichen Stellungnahmen vor allem staatsrechtlicher, aber auch strafrechtlicher Natur.4

Diese äußerst intensiv geführte Debatte erstreckt sich aber nicht nur auf die Rechtswissenschaften, sondern offenkundig auch auf das gesamte Kollegium der Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts. Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts, der in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (2 BvF 1/05) mit dem Luftsicherheitsgesetz befasst ist, war in drei wichtigen Fragen (Gesetzgebungskompetenz, Verwendung spezifisch militärischer Waffen, Eilfälle) anderer Auffassung als der 1. Senat. Daraufhin rief der 2. Senat das Plenum des Bundesverfassungsgerichts an. Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts beschloss am 3. Mai 2011:

„Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts wird gemäß § 16 Absatz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG), § 48 Absatz 1 der Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts angerufen. Der Zweite Senat will von der Rechtsauffassung des Ersten Senats abweichen, nach der

1. die Gesetzgebungszuständigkeit für die §§ 13 bis 15 (dort zu § 14 Absatz 3) des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (Bundesgesetzblatt I Seite 78) sich nicht auf Artikel 73 Nummer 1 oder Artikel 73 Nummer 6 des Grundgesetzes, sondern allein auf Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 des Grundgesetzes stützen läßt (BVerfGE 115, 118 <140 f.>),

2. Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 des Grundgesetzes einen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen nicht zulässt (BVerfGE 115, 118 <146 ff., 150 f.>), und

3. § 13 Absatz 3 Satz 2 und 3 des Luftsicherheitsgesetzes mit Artikel 35 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar ist, soweit er eine Eilkompetenz des Bundesministers der Verteidigung für die Fälle des Artikels 35 Absatz 3 des Grundgesetzes vorsieht (BVerfGE 115, 118 <149 f.>).“5

3.Die Gesetzgebungszuständigkeit

Der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts klärte in seinem Urteil vom 15. Februar 2006 zunächst, daß der Bund unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG das Recht zur Gesetzgebung für Regelungen habe, die das Nähere über den Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen nach diesen Vorschriften und über das Zusammenwirken mit den beteiligten Ländern bestimmen.

Der Gesetzgeber hingegen stützte die Kompetenz des Bundes für die Gefahrenabwehr im Luftraum auf den Sachzusammenhang mit der Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG a. F.).6 Diese nahe liegende Überlegung7 fand nicht die Zustimmung des Bundesverfassungsgerichts, weil der Einsatz der Bundeswehr – so das Gericht – konzeptionell als Unterstützung der Gefahrenabwehr der Länder ausgestaltet sei. Die Kompetenz des Bundes für die §§ 13-15 LuftSiG folge vielmehr unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG.8

In der Plenarentscheidung des Gerichts heißt es jetzt, die Rechtsauffassung der Bundesregierung und des Gesetzgebers bestätigend:

„Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die §§ 13 ff. LuftSiG folgt aus Art. 73 Nr. 6 GG a. F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), der dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr zuweist. Nach tradierter und im Grundsatz unbestrittener Auffassung steht dem Bund, soweit er für ein bestimmtes Sachgebiet die Gesetzgebungszuständigkeit hat, als Annexkompetenz auch die Gesetzgebungsbefugnis für die damit in einem notwendigen Zusammenhang stehenden Regelungen zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung in diesem Bereich zu (vgl. BVerfGE 3, 407 <433>; 8, 143, <150>; 78, 374 <386 f.>; 109, 190 <215>).

b) Dies gilt auch für das Sachgebiet „Luftverkehr“. Die Gesetzgebungszuständigkeit für den Luftverkehr umfasst daher als Annex jedenfalls die Befugnis, Regelungen zur Abwehr solcher Gefahren zu treffen, die gerade aus dem Luftverkehr herrühren …“9

4.Die Funktion des Art. 87 a Abs. 2 GG

Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts verdeutlicht sein Verständnis des Verfassungsvorbehalts von Art. 87 a Abs. 2 GG:

„Außer zur Verteidigung dürfen nach Art. 87 a Abs. 2 GG die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Die begrenzende Funktion dieser Regelung ist durch strikte Texttreue bei der Auslegung der grundgesetzlichen Bestimmungen über den Einsatz der Streitkräfte im Innern zu wahren (vgl. BVerfGE 90, 286 <356 f.>; 115, 118 <142>; BVerwGE 127, 1 <12 f.>).

Die Verfassung begrenzt einen Streitkräfteeinsatz im Inneren in bewusster Entscheidung auf äußerste Ausnahmefälle. Soweit es um den Schutz vor Straftätern und Gegnern der freiheitlichen Ordnung geht, stellt deshalb Art. 87 a Abs. 4 GG für einen Einsatz der Streitkräfte strenge Anforderungen, die selbst im Fall des inneren Notstands gemäß Art. 91 GG noch nicht automatisch erreicht sind. Im Unterschied dazu erlauben Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG einen Streitkräfteeinsatz zur Unterstützung der Polizeikräfte bei einer Naturkatastrophe oder einem besonders schweren Unglücksfall. Auch damit bindet die Verfassung den Einsatz der Streitkräfte an Anforderungen, die nicht immer schon dann erfüllt sind, wenn die Polizei durch das allgemeine Ziel der Aufrechterhaltung und Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung überfordert ist; dies zeigt sich bereits darin, dass in Fällen von besonderer Bedeutung gemäß Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich nur Unterstützung durch Kräfte und Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes angefordert werden kann.“10

Anders als in nahezu allen europäischen Staaten ist in Deutschland der Einsatz der Streitkräfte im Innern in Friedenszeiten durch Art. 87 a Abs. 2 GG strikt und eng auf einen Numerus clausus von Einsatzfällen limitiert. Man mag das für einen deutschen Sonderweg halten. Die durch das Grundgesetz bestimmte Rechtslage indes ist eindeutig. Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts bekräftigt und vertieft die äußerst restriktive Position des Gerichts zum Einsatz der Streitkräfte im Innern.

5.Der Einsatz i. S. des Art. 87 a Abs. 2 GG

a)Das Meinungsbild in der Literatur

Nach ganz überwiegender Meinung ist Einsatz11 i. S. des Art. 87 a Abs. 2 GG nicht jede Verwendung der Bundeswehr,12 aber auch nicht nur die militärische Verwendung in Gestalt von Gefechts- und Kampfeinsätzen,13 sondern „ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden Gewalt“14. Auf die Bewaffnung kommt es dabei nicht an.15 Entscheidend ist vielmehr, daß die Streitkräfte hoheitlichen Zwang anwenden.16 Ohne daß damit ein anderer Bedeutungszusammenhang hergestellt wird, wird häufig auch auf die Regelungs- und Eingriffsqualität des Handelns der Streitkräfte abgehoben.17 Andreas Dietz schreibt, ein „Einsatz“ der Bundeswehr liege vor, wenn sie auf Befehl befugter Vorgesetzter, insbesondere des Bundesministers der Verteidigung nach Art. 65 a GG, sowie unter Nutzung ihrer spezifisch militärischen, auf Befehl und Gehorsam beruhenden Organisation exekutiv tätig werde.18

b)Die Auffassung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht äußert sich jetzt in der Plenarentscheidung erstmals zum Begriff Einsatz i. S. des Art. 87 a Abs. 2 GG und macht sich dabei die Mehrheitsmeinung in der Literatur zu eigen. Von besonderem Interesse ist, dass nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts die Voraussetzungen eines Einsatzes bereits gegeben sind, wenn die Streitkräfte in ihrem Droh- und Einschüchterungspotential genutzt werden. Im Beschluss vom 3. Juli 2012 heißt es:

„Aus Art. 87 a Abs. 2 GG ergeben sich Grenzen hinsichtlich der Abwehr von Gefahren, die von einem als Angriffsmittel genutzten Flugzeug ausgehen, nur, soweit es sich um einen Einsatz handelt. Deshalb sind Maßnahmen der Streitkräfte in einer den Verursachern gegenüber rein unterstützenden und solche Unterstützung vorbereitenden Funktion – etwa zur Hilfe bei technisch oder durch gesundheitliche Probleme eines Piloten bedingten Orientierungsschwierigkeiten und zur Aufklärung, ob solche Hilfe benötigt wird – nicht ausgeschlossen. Art. 87 a Abs. 2 GG bindet nicht jede Nutzung personeller und sächlicher Ressourcen der Streitkräfte an eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung, sondern nur ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang … Dementsprechend kann auf Luftzwischenfälle in rein technisch-unterstützender Funktion reagiert werden. Dies verbleibt im Rahmen des Art. 35 Abs. 1 GG und ist daher von den Beschränkungen, die für einen Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gelten, nicht betroffen. Allerdings liegt eine Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle oder sachliche Mittel der Streitkräfte in ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt werden …“19

6.Die Tötung tatunbeteiligter Personen – Keine Änderung der Rechtsprechung

Von erheblicher Tragweite, wenngleich hochumstritten, sind die Ausführungen des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts im Luftsicherheitsurteil zur materiellen Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG. Es ist von herausragender Bedeutung, dass der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts diese Argumentation nicht in Frage stellen will. Es bleibt deshalb bei der dezidierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Unzulässigkeit der Tötung tatunbeteiligter Personen. Dies verdeutlicht, dass die Plenarentscheidung bei weitem nicht die Tragweite hat, die ihr gelegentlich in öffentlichen Stellungnahmen zugesprochen wird. Denn der zentralste Teil der Rechtsprechung des 1. Senats bleibt unangetastet.

§ 14 Abs. 3 LuftSiG – so das Gericht im Jahre 2006 – sei mit dem Recht auf Leben (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) nicht vereinbar, soweit von dem Einsatz der Waffengewalt tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen würden.20 Unter der Geltung des Art. 1 Abs. 1 GG (Menschenwürdegarantie) sei es schlechterdings unvorstellbar, auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung unschuldige Menschen, die sich in einer derart hilflosen Lage befänden, vorsätzlich zu töten.21

7.Katastrophennotstand und Innerer Notstand

a)Der Katastrophennotstand

Mit dem 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes22 wurde 1968 die Zulässigkeit des Einsatzes der Streitkräfte im Katastrophennotstand in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG geregelt. Die Erfahrungen mit der Hamburger Flutkatastrophe im Jahre 1962 hatten zu der Erkenntnis geführt, dass die Bundeswehr rechtlich in der Lage sein muss, im Katastrophennotstand Zwangsmittel anzuwenden.23

Nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG kann ein Land zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall Polizeikräfte anderer Länder, Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen sowie des Bundesgrenzschutzes und der Streitkräfte anfordern.

Während eine Naturkatastrophe ihre Ursache in einem Ereignis der Natur hat (Überschwemmungen, Lawinen, übermäßiger Schneefall), ist ein Unglücksfall durch ein technisches oder menschliches Versagen gekennzeichnet.24 Unglückfälle sind nach einhelliger Auffassung auch Schadensereignisse, die von Dritten absichtsvoll herbeigeführt werden.25 Als Beispielsfälle nennt die Kommentarliteratur schwere Verkehrsunfälle, schwere Flugzeug- und Eisenbahnunglücke, Großbrände durch Brandstiftung, Unfälle in Kernenergieanlagen.26

Da ein Unglücksfall auch durch vorsätzliches Handeln verursacht werden kann, kann ein besonders schwerer Anschlag von Terroristen einen Katastrophennotstand verursachen.27 Insbesondere kann ein von Terroristen herbeigeführter Flugzeugabsturz ein besonders schwerer Unglücksfall sein.28

Gefährdet die Naturkatastrophe oder der Unglücksfall das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen die Weisung erteilen, Polizeikräfte anderer Länder zur Verfügung zu stellen, sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes und der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizeikräfte einsetzen (Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG).

Insbesondere terroristische Anschläge größeren Ausmaßes können das Gebiet mehrerer Länder beeinträchtigen. Bei Anschlägen aus der Luft, aber auch bei Angriffen auf technischindustrielle Großanlagen dürfte in der kleinräumigen Bundesrepublik Deutschland wegen der möglichen weitreichenden Schadensfolgen das Gebiet mehrerer Bundesländer gefährdet sein.29

b)Der Innere Notstand

Nach Art. 87 a Abs. 4 Satz 1 GG kann die Bundesregierung zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, wenn die Voraussetzungen des Art. 91 Abs. 2 GG vorliegen und die Polizeikräfte sowie der Bundesgrenzschutz nicht ausreichen, Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei und des Bundesgrenzschutzes beim Schutz von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer einsetzen.

Der Innere Notstand nach Art. 87 a Abs. 4 GG wird regelmäßig mit einer bürgerkriegsähnlichen Situation gleichgesetzt.30 Nach ganz herrschender Meinung darf die Bundeswehr im Inneren Notstand nach Art. 87 a Abs. 4 GG auch spezifisch militärische Waffen verwenden.31

c)Die Abgrenzung des Katastrophennotstandes vom Inneren Notstand

aa)Das Verhältnis von Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG zu Art. 87 a Abs. 4 GG

Eine weitere materielle Begrenzung des Einsatzes der Bundeswehr im Katastrophennotstand ergibt sich für das Plenum des Bundesverfassungsgerichts aus der Abgrenzung des Katastrophennotstandes vom Inneren Notstand. Nach Auffassung des Gerichts kann Art. 87 a Abs. 4 GG eine Sperrwirkung gegenüber dem Katastrophennotstand entfalten. Für den Fall, dass eine Gefahrenlage dem Inneren Notstand zuzuordnen ist, ohne dass der Tatbestand des Art. 87 a Abs. 4 GG uneingeschränkt erfüllt wird, darf die Gefahrenlage nicht zum Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 2 oder Abs. 3 GG umgedeutet werden. Anders gewendet: Art. 35 Abs. 2 oder Abs. 3 GG dienen nicht als Auffangtatbestand für Art. 87 a Abs. 4 GG.

Dazu heißt es im Plenarbeschluss:

„Bei der Auslegung und Anwendung der Voraussetzungen, unter denen Art. 35 Abs. 2 und 3 GG einen Einsatz der Streitkräfte erlaubt, sind der Zweck des Art. 87 a Abs. 2 GG und das Verhältnis der den Katastrophennotstand betreffenden Bestimmungen zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben für den Einsatz der Streitkräfte im inneren Notstand (Art. 87 a Abs. 4 GG) zu berücksichtigen. Art. 87 a Abs. 2 GG zielt darauf, die Möglichkeiten für einen Einsatz der Streitkräfte im Innern zu begrenzen … Art. 87 a Abs. 4 GG unterwirft auf dem Hintergrund historischer Erfahrungen … den Einsatz der Streitkräfte zur Bewältigung innerer Auseinandersetzungen besonders strengen Beschränkungen. Diese Beschränkungen dürfen nicht dadurch umgangen werden, dass der Einsatz statt auf der Grundlage des Art. 87 a Abs. 4 GG auf der des Art. 35 Abs. 2 oder 3 GG erfolgt. Das gilt erst recht für die Verwendung spezifisch militärischer Kampfmittel im Rahmen eines solchen Einsatzes.“32

bb)Innere Unruhen und nichtstaatliche Angreifer als Abgrenzungskriterium

Das Bundesverfassungsgericht konkretisiert die Sperrwirkung des Art. 87 a Abs. 4 GG gegenüber dem Katastrophennotstand, indem es die Abwehr innerer Unruhen, die von nichtstaatlichen Angreifern ausgehen, als den Art. 87 a Abs. 4 GG prägenden Normzweck hervorhebt. Die durch solche Unruhen hervorgerufenen Gefahrenlagen dürfen trotz ihres Gefahrenpotentials nicht als besonders schwerer Unglückfall i. S. des Art. 35 GG uminterpretiert werden. Insbesondere deshalb stellen Gefahren für Menschen und Sachen, die aus oder von einer demonstrierenden Menschenmenge drohen, keinen besonders schweren Unglücksfall i. S. des Art. 35 GG dar, der es rechtfertigen könnte, Streitkräfte auf der Grundlage dieser Bestimmung einzusetzen.33

„Art. 87 a Abs. 4 in Verbindung mit Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG regelt den Einsatz der Streitkräfte zur Abwehr von Gefahren für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, die das Land, in dem die Gefahr droht, zu bekämpfen selbst nicht in der Lage oder nicht bereit ist. Dabei erlaubt Art. 87 a Abs. 4 GG den Einsatz der Streitkräfte insbesondere zur Unterstützung der Polizei bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer. Die Regelung der Abwehr innerer Unruhen, die von nichtstaatlichen Angreifern ausgehen, hat damit ihren Platz in Art. 87 a Abs. 4 in Verbindung mit Art. 91 GG gefunden … Insoweit entfaltet daher diese Vorschrift grundsätzlich eine Sperrwirkung für den Einsatz der Streitkräfte nach anderen Bestimmungen …

(2) Der Annahme eines besonders schweren Unglücksfalls steht bei einem Ereignis von katastrophischem Ausmaß nicht entgegen, dass es absichtlich herbeigeführt ist (vgl. BVerfGE 115, 118 <143 f.>). Angesichts der in Art. 87 a Abs. 4 in Verbindung mit Art. 91 GG getroffenen Regelung der militärischen Bekämpfung nichtstaatlicher Gegner können die Streitkräfte auf der Grundlage von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG jedoch zur Bekämpfung eines Angreifers nur in Ausnahmesituationen eingesetzt werden, die nicht von der in Art. 87 a Abs. 4 GG geregelten Art sind. So stellen namentlich Gefahren für Menschen und Sachen, die aus oder von einer demonstrierenden Menschenmenge drohen, keinen besonders schweren Unglücksfall im Sinne des Art. 35 GG dar, der es rechtfertigen könnte, Streitkräfte auf der Grundlage dieser Bestimmung einzusetzen. Denn nach Art. 87 a Abs. 4 Satz 1 GG dürfen selbst zur Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer Streitkräfte auch dann, wenn das betreffende Land zur Bekämpfung der Gefahr nicht bereit oder in der Lage ist (Art. 87 a Abs. 4 Satz 1 GG i. V. m. Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG), nur unter der Voraussetzung eingesetzt werden, dass Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes besteht.“34

Es ist freilich zu beachten, dass ein Katastrophennotstand i. S. des Art. 35 GG auch von nichtstaatlichen Angreifern mit politischen Intentionen verursacht werden kann.

8.Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG und die Verwendung spezifisch militärischer Waffen

a)Die Begründung des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts

Die formelle Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG begründet der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts vor allem damit, dass Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG dem Bund nicht erlaube, die Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen mit spezifisch militärischen Waffen einzusetzen.35 Das wurde und wird in der Literatur überwiegend auch so gesehen.36 Die Hilfe – so der 1. Senat –, von der Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG spreche, werde den Ländern gewährt, damit diese die ihnen im Rahmen der Gefahrenabwehr obliegende Aufgabe der Bewältigung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglückfällen wirksam erfüllen können. Die Ausrichtung auf diese Aufgabe im Zuständigkeitsbereich der Gefahrenabwehrbehörden der Länder bestimme notwendig auch die Art der Hilfsmittel, die beim Einsatz der Streitkräfte zum Zweck der Hilfeleistung verwendet werden dürfen. Sie können nicht von qualitativ anderer Art sein als diejenigen, die den Polizeikräften der Länder für die Erledigung ihrer Aufgaben originär zur Verfügung stünden.37 Das Gericht vertieft dieses Ergebnis durch eine sorgfältige Analyse der Gesetzgebungsgeschichte des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG.38

b)Kritik

Es ist in der Tat nicht zu übersehen, dass der Verfassungsgesetzgeber im Jahre 1968 bei der Neufassung des Art. 35 GG den Einsatz der Bundeswehr mit militärischen Waffen gegen terroristische Gewalttäter nicht im Blickfeld hatte und auch nicht haben konnte.39 Es mag deshalb bereits wegen der Entstehungsgeschichte des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG und der subsidiären Funktion der Streitkräfte im Katastrophennotstand nahe liegen, bei einem Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG eine spezifisch militärische Bewaffnung nicht für zulässig zu halten.40

Das ist aber weder zwingend noch überzeugend. Dem steht nämlich gegenüber, dass der „Einsatz“ der Streitkräfte prinzipiell die funktions- und lagegerechte Anwendung aller Mittel und Fähigkeiten der Bundeswehr umfasst41, auch wenn die Streitkräfte lediglich zur Gefahrenabwehr eingesetzt werden. Wenn die Streitkräfte bei einem besonders schweren Unglücksfall, der sich im Einzelfall auch als gefährlicher terroristischer Anschlag erweisen kann, helfen sollen, können ihnen nicht die technische Ausrüstung und die Waffen versagt werden, die zu einer erfolgreichen Aufgabenwahrnehmung erforderlich sind.42 Die Beschränkung der Argumentation des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts auf den Entstehungszusammenhang des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG ist methodisch einseitig und angesichts sich verändernder Bedrohungsszenarien überaus vordergründig. Im Grunde reduziert der 1. Senat die Bedeutung der Streitkräfte auf eine „Personalreserve“ der Polizei.43

c)Die Begründung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts

Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts schließt sich im Ergebnis mit sorgfältiger Begründung den Auffassungen derjenigen an, die schon immer für eine Interpretation des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG stritten, die eine Verwendung spezifisch militärischer Waffen einschloss:

„Nach Art. 35 GG kann unter den jeweils näher bezeichneten Voraussetzungen im regionalen Katastrophennotstand ein Land „Kräfte und Einrichtungen … der Streitkräfte“ anfordern (Abs. 2 Satz 2) und im überregionalen Katastrophennotstand die Bundesregierung „Einheiten … der Streitkräfte“ einsetzen (Abs. 3 Satz 1). Eine Beschränkung der damit zugelassenen Einsätze auf die Verwendung polizeilicher Einsatzmittel muss dem Wortlaut der Bestimmungen nicht entnommen werden. Sie ergibt sich insbesondere nicht zwingend daraus, dass Art. 35 GG den Einsatz der Streitkräfte nur zur „Unterstützung der Polizeikräfte“ (Abs. 3 Satz 1) beziehungsweise zur polizeiunterstützenden „Hilfe“ (Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1) vorsieht. Mit welchen Mitteln die Hilfe oder Unterstützung geleistet werden darf, ist damit noch nicht festgelegt.

Systematische Erwägungen sprechen dafür, dass aus der von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG vorgegebenen unterstützenden Funktion der Streitkräfte keine Beschränkung auf die aktuell oder potentiell polizeirechtlich zulässigen Einsatzmittel folgt. Denn auch Art. 87 a Abs. 4 Satz 1 GG lässt für den dort umschriebenen Fall des inneren Notstandes einen Einsatz der Streitkräfte nur „zur Unterstützung“ der Landes- und der Bundespolizei zu, beschränkt damit aber anerkanntermaßen den dort geregelten Einsatz, jedenfalls soweit es um die Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer geht, nicht von vornherein auf die Mittel, die den unterstützten Polizeien zur Verfügung stehen … Die Identität der Formulierungen deutet trotz der unterschiedlichen Zusammenhänge, in denen sie verwendet werden, darauf hin, dass ihnen keine unterschiedliche Bedeutung zukommen sollte, zumal die Bestimmungen im Gesetzgebungsverfahren durch Aufspaltung einer ursprünglich einheitlichen Regelung entstanden sind und daher nicht davon auszugehen ist, dass dem Gesetzgeber die Übereinstimmung des Wortlauts nicht vor Augen stand.

Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Zulassung des Streitkräfteeinsatzes in den erfassten Katastrophenfällen eine wirksame Gefahrenabwehr ermöglichen soll. Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unterstreicht dies mit der Bezugnahme auf das zur „wirksamen Bekämpfung“ Erforderliche. Daher sprechen nach Auffassung des Plenums die besseren Gründe für eine Auslegung, die unter den engen Voraussetzungen, unter denen ein Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 GG überhaupt in Betracht kommt …, die Verwendung ihrer spezifischen Mittel nicht generell ausschließt.“.44

Soweit die Entstehungsgeschichte des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG in Rede steht kommt das Plenum des Bundesverfassungsgerichts zu dem Ergebnis:

„Aus der Gesetzgebungsgeschichte wird danach weder ein eindeutiger Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers hinsichtlich der in den Fällen des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG einsetzbaren Mittel noch eine klare Konzeption in der Frage des anwendbaren Rechts erkennbar. Angesichts dieses Befundes ist es nicht zwingend, im Rahmen des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG einen nach textlicher, systematischer und teleologischer Auslegung nicht ausgeschlossenen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Mitteln – der, soweit es um die Abwehr von Gefahren durch ein als Angriffsmittel genutztes Luftfahrzeug geht, nur auf bundesrechtlicher Eingriffsgrundlage in Betracht kommt – allein deshalb für unzulässig zu halten, weil die konkreten Gefahrenfälle, die ihn erforderlich machen könnten, dem historischen verfassungsändernden Gesetzgeber noch nicht gegenwärtig waren.“45

d)Bewertung

Mit der Zulassung der Verwendung spezifisch militärischer Waffen im Bereich des Katastrophennotstandes ist die wesentliche Korrektur der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch den Plenarbeschluss umschrieben. Diese Wende ist indes weit weniger spektakulär als gelegentlich angenommen wird. Immerhin wird in der staatsrechtlichen Literatur immer wieder mit guten Gründen die Auffassung vertreten, dass Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG die Verwendung spezifisch militärischer Waffen zulassen.46

Die breit angelegte Interpretation des Gerichts ist in allen Nuancen überzeugend. Von besonderer Bedeutung ist die vom Plenum des Bundesverfassungsgerichts vorgenommene Parallelisierung der Interpretation von Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG mit Art. 87 a Abs. 4 GG. Wenn nach ganz überwiegender Auffassung beim Einsatz der Bundeswehr im Inneren Notstand nach Art. 87 a Abs. 4 GG spezifisch militärische Waffen Verwendung finden dürfen,47 fehlen überzeugende Argumente, um ihre Verwendung im Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG auszuschließen, zumal der entscheidende Wortlaut der Normen48 sinngemäß identisch ist.

Die Bedeutung der Rechtsprechungskorrektur des Bundesverfassungsgerichts darf auch deshalb nicht überschätzt werden, weil es keineswegs einen Paradigmenwechsel beim Einsatz der Streitkräfte im Innern gibt. Die Plenarentscheidung schafft keinen neuen Einsatztatbestand. Es bleibt beim Numerus clausus der Einsatzfälle nach Art. 87 a Abs. 3 und Abs. 4 GG sowie nach Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG für den Bundeswehreinsatz im Innern. Wie bisher müssen alle Voraussetzungen dieser Normen erfüllt sein, damit die Bundeswehr im Innern eingesetzt werden darf. Freilich darf die Bundeswehr nicht nur im Inneren Notstand nach Art. 87 a Abs. 4 GG, sondern jetzt auch im Katastrophennotstand des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG spezifisch militärische Waffen verwenden.

9.Das materiellrechtliche Regime bei der Verwendung spezifisch militärischer Waffen

Der Einsatz der Streitkräfte als solcher wie auch der Einsatz spezifisch militärischer Kampfmittel kommt allerdings nur unter engen Voraussetzungen in Betracht.49

a)Der besonders schwere Unglücksfall als Ereignis von katastrophischer Dimension

Das Bundesverfassungsgericht präzisiert in seiner Plenarentscheidung den Begriff „besonders schwerer Unglücksfall“ i. S. des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG. Danach ist nicht jedes schwerwiegende Schadensereignis ein „besonders schwerer Unglücksfall“, sondern das Schadensereignis muss ein Ausmaß haben, das den Schäden einer Naturkatastrophe gleichkommt. Der Anwendungsbereich für den Einsatz der Streitkräfte wird durch diese durchaus überzeugende Interpretation weiter verengt.

Im Plenarbeschluss heißt es:

„Enge Grenzen sind dem Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand auf diesem Hintergrund durch das in Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich genannte und von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG in Bezug genommene Tatbestandsmerkmal des besonders schweren Unglücksfalls gesetzt.

aa) Die genannten Bestimmungen unterscheiden Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle. Beide Ereignisarten wurden bereits im Gesetzgebungsverfahren unter dem Begriff der Katastrophe zusammengefasst (vgl. die Anhörung des Rechts- und des Innenausschusses zum Thema „Der innere Notstand und der Katastrophennotstand“, Protokoll der 3. öffentlichen Informationssitzung des Rechtsausschusses und des Innenausschusses am 30. November 1967, Nr. 59, Nr. 75). Hieraus wie auch aus der normativen Parallelisierung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG wird deutlich, dass der hier verwendete Begriff des besonders schweren Unglücksfalls nur Ereignisse von katastrophischen Dimensionen erfasst (vgl. BVerfGE 115, 118 <143>). Insbesondere stellt nicht jede Gefahrensituation, die ein Land mittels seiner Polizei nicht zu beherrschen imstande ist, allein schon aus diesem Grund einen besonders schweren Unglücksfall im Sinne des Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG dar, der den Streitkräfteeinsatz erlaubte … Besonders schwere Unglücksfälle sind vielmehr ungewöhnliche Ausnahmesituationen. Eine Betrauung der Streitkräfte mit Aufgaben der Gefahrenabwehr, die über die Bewältigung solcher Sondersituationen hinausgehen, kann daher nicht auf Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG gestützt werden.“50

b)Der Einsatz der Streitkräfte als ultima ratio

Das Bundesverfassungsgericht hebt abschließend, gleichsam seine Interpretation des Art. 35 GG resümierend, sein äußerst restriktives Verständnis der Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte im Katastrophennotstand hervor:

„Der Einsatz der Streitkräfte wie der Einsatz spezifisch militärischer Abwehrmittel ist zudem auch in einer solchen Gefahrenlage nur als ultima ratio zulässig. Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG sieht für den Fall des überregionalen Katastrophennotstandes ausdrücklich vor, dass die Streitkräfte nur eingesetzt werden dürfen, soweit es zur wirksamen Bekämpfung der durch eine Naturkatastrophe oder einen besonders schweren Unglücksfall veranlassten Gefahr erforderlich ist. Die Erforderlichkeitsklausel des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG zielt auf die Subsidiarität der Bundesintervention im Verhältnis zu den Ländern … Im Übrigen entspricht die strenge Beschränkung auf das Erforderliche – sowohl was das Ob als auch was das Wie, einschließlich der konkreten Einsatzmittel, angeht – für Einsätze nach Absatz 2 Satz 2 wie für Einsätze nach Absatz 3 Satz 1 des Art. 35 GG dem in Art. 87 a Abs. 2 GG zum Ausdruck gebrachten Willen des Verfassungsgebers zur engen Begrenzung des zulässigen Streitkräfteeinsatzes im Innern …“51

10.Die präventive Verwendung spezifisch militärischer Waffen

Besonders umstritten war bis zur Entscheidung des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Februar 2006, ob als Voraussetzung für den Streitkräfteeinsatz der besonders schwere Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG bereits vorliegen muss, das Schadensereignis also bereits eingetreten sein muss52 oder auch Gefahrenlagen erfasst werden, die den nahen Eintritt der Katastrophe erwarten lassen53. Der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts betont, Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG verlange nicht, dass der besonders schwere Unglücksfall, zu dessen Bekämpfung die Streitkräfte eingesetzt werden sollen, schon vorliege. Unter den Begriff des Katastrophennotstands fielen vielmehr auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten ließen.54

In der Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird die Rechtsprechung des 1. Senats weitergeführt und verfeinert:

„Der Unglücksfall muss, wie im Wortlaut des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 deutlich zum Ausdruck kommt, bereits vorliegen, damit zu seiner Bekämpfung oder zur Bekämpfung seiner Schadensfolgen Streitkräfte eingesetzt werden dürfen. Das bedeutet nicht, dass auch Schäden notwendigerweise bereits eingetreten sein müssen (vgl. BVerfGE 115, 118 <144 f.>). Von einem Unglücksfall kann auch dann gesprochen werden, wenn zwar die zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten sind, der Unglücksverlauf aber bereits begonnen hat und der Eintritt katastrophaler Schäden unmittelbar droht. Ist die Katastrophe bereits in Gang gesetzt und kann sie nur noch durch den Einsatz der Streitkräfte unterbrochen werden, muss nicht abgewartet werden, bis der Schaden sich realisiert hat. Der Schadenseintritt muss jedoch unmittelbar bevorstehen. Dies ist der Fall, wenn der katastrophale Schaden, sofern ihm nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze eintreten wird (vgl. BVerfGE 115, 118 <145>). Ein ins Vorfeld des Katastrophengeschehens verlagerter Einsatz der Streitkräfte ist unzulässig.“55

11.Die Notwendigkeit eines Ausführungsgesetzes

a)Das fehlende Ausführungsgesetz

Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt ein Ausführungsgesetz, wenn den Streitkräften im Katastrophennotstand eingesetzt werden sollen. Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG kann ein solches Gesetz nicht ersetzen. Ihrem Wortlaut nach regeln diese Bestimmungen, soweit sie den Einsatz der Streitkräfte betreffen, materielle und prozedurale Voraussetzungen für einen solchen Einsatz56, sie sind aber nicht selber Einsatzrecht. Die insoweit einschlägigen Normen des LuftSiG sind vom Bundesverfassungsgericht im Luftsicherheitsurteil für verfassungswidrig erklärt worden und sind bislang nicht ersetzt worden.

Beim Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG mag das Landesrecht auf den Einsatz der Streitkräfte Anwendung finden, weil ein Land die Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei anfordern kann und insoweit die Streitkräfte Hoheitsgewalt des Landes ausüben. Die Befugnisse der Streitkräfte richten sich nach dem Recht des angeforderten Landes.57

Nach Art. 35 Abs. 3 GG kann die Bundesregierung in Ausübung einer echten Bundeskompetenz die Streitkräfte im Katastrophennotstand einsetzen. Insoweit muss der Bundesgesetzgeber Befugnisrecht schaffen, wenn die Streitkräfte eingesetzt werden sollen.

Das gilt insbesondere auch, wenn die Streitkräfte befugt sein sollen, spezifisch militärische Waffen einzusetzen.

Solange ein solches Befugnisrecht fehlt, ist der Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand nicht zulässig.58 Ohne Befugnisrecht ist die Verwendung der Streitkräfte nur unterhalb der Einsatzschwelle erlaubt.59

b)Anforderungen an das Ausführungsgesetz

Der Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG ist ein Einsatz zur Unterstützung der Polizeikräfte bei ihrer genuinen Aufgabe der Gefahrenabwehr. Materiellrechtlich sind die Einsätze der Streitkräfte im Katastrophennotstand polizeirechtlicher Natur. Es gelten deshalb die anerkannten polizeirechtlichen Maßstäbe für den Einsatz der Streitkräfte.60 Das gilt insbesondere auch dann, wenn die Bundeswehr im Ausnahmefall spezifisch militärische Waffen einsetzt.61 Für den Einsatz spezifisch militärischer Waffen der Streitkräfte gilt Polizeirecht, nicht etwa das Recht des bewaffneten Konflikts.62

12.Der Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 3 GG in Eilfällen

a)Der Eilfall im Luftsicherheitsurteil

Der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts beanstandete im Luftsicherheitsurteil, dass der Streitkräfteeinsatz gemäß § 13 Abs. 3 LuftSiG entgegen Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht durchweg eine vorherige Entscheidung der Bundesregierung voraussetzt.63

§ 13 Abs. 2 und 3 LuftSiG sahen vor, dass der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung im Benehmen mit dem Bundesminister des Innern entscheidet, wenn eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht möglich ist; deren Entscheidung ist in diesem Fall, bei dem es sich nach Auffassung der Bundesregierung um den Regelfall handeln wird, unverzüglich nachzuholen.

Die Bundesregierung werde danach – so das Bundesverfassungsgericht – bei der Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophenfall nicht nur ausnahmsweise, sondern regelmäßig durch einen Einzelminister ersetzt. Das lasse sich im Blick auf Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG auch nicht mit einer besonderen Eilbedürftigkeit rechtfertigen.64 Das knappe Zeitbudget, das im Anwendungsbereich des § 13 Abs. 3 LuftSiG im Allgemeinen nur zur Verfügung stehe, mache vielmehr gerade deutlich, dass Maßnahmen der in § 14 Abs. 3 LuftSiG normierten Art auf dem in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG vorgesehenen Wege in der Regel nicht zu bewältigen seien.65

b)Kritik

Die Auffassung des Gerichts wird auch in der Literatur vertreten.66 Dem ist freilich entgegenzuhalten, dass Katastrophenszenarien, die sich im Luftraum anbahnen, nach aller Lebenserfahrung strukturell eilbedürftige Entscheidungsabläufe erzwingen. Das ist aber bei anderen Fällen eines Katastrophennotstandes nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG nicht der Fall. Wenn bei Luftzwischenfällen – einem eher schmalen Segment denkbarer Katastrophennotstände – die Eilbedürftigkeit der Entscheidung durch ein einzelnes Mitglied der Bundesregierung eher die Regel als die Ausnahme ist und deshalb eine entsprechende gesetzliche Regelung vorgenommen wird, bewegt man sich gleichwohl im Bereich geordneter Entscheidungsabläufe des Art. 35 Abs. 3 GG.67

c)Der Eilfall in der Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Es ist eher eine Überraschung, dass das Plenum des Bundesverfassungsgerichts sich nicht der Auffassung des 2. Senats angeschlossen hat. Ganz offenkundig muss es im Plenum des Gerichts unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse zur Verwendung spezifisch militärischer Waffen einerseits und der Regelung von Eilfällen andererseits gegeben haben.

In seinem Plenarbeschluss macht das Bundesverfassungsgericht unmissverständlich deutlich, dass der Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG auch in Eilfällen allein aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung als Kollegialorgan zulässig ist.68 Wörtlich heißt es:

„Zu einer Delegation der zugewiesenen Beschlusszuständigkeit auf ein einzelnes Mitglied (vgl. Robbers, in: Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 26. April 2004, Protokoll Nr. 15/35, S. 54) ist die Bundesregierung nicht befugt. Staatsorganisationsrechtliche Kompetenzen stehen im Grundsatz nicht zur freien Disposition ihrer Träger (vgl. zum Verhältnis von Bundes- und Länderkompetenzen BVerfGE 1, 14 <35>; 39, 96 <109>; 41, 291 <311>; 63, 1 <39>). Sie sind daher grundsätzlich weder verzichtbar noch beliebig delegierbar. Darin unterscheiden sie sich von subjektiven Rechten, über die der Inhaber im Prinzip verfügen kann.

2. Eine Eilkompetenz für ein anderes als das regulär vorgesehene Organ, wie sie in verschiedenen Grundgesetzbestimmungen für den Fall der Gefahr im Verzug vorgesehen ist (Art. 13 Abs. 2, Abs. 3 Satz 4, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2, 2. Halbsatz GG; vgl. auch Art. 119 Satz 3 GG: Auswechselung des Weisungsadressaten bei Gefahr im Verzug), sieht Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht vor; ermächtigt wird allein die Bundesregierung. Danach besteht eine Delegationsbefugnis der Bundesregierung oder eine Befugnis des Gesetzgebers zu abweichender Zuständigkeitsbestimmung auch für Eilfälle nicht …

Die Ressortzuständigkeit der Bundesminister (Art. 65 Satz 2 GG) und die Zuweisung der Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte an den Bundesminister der Verteidigung (Art. 65a GG) können eine abweichende Auslegung (vgl. Epping, Schriftliche Stellungnahme im Rahmen der öffentlichen Sachverständigenanhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 26. April 2004, ADrs 15(4)102B, S. 8) nicht begründen, weil Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG für die Befugnis, über den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophennotstand zu entscheiden, eine demgegenüber speziellere Regelung trifft.