Jahrbuch Öffentliche Sicherheit - 2014/2015 E-Book

• Herausgeber: Verlag für Polizeiwissenschaft
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 1603

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Sicherheit" hat Konjunktur und lässt sich inzwischen kaum noch überblicken. Dabei tritt zugleich ihre Komplexität immer deutlicher hervor: die klassischen Bereiche der inneren und äußeren Sicherheit gehen mit vielfältigen Wechselwirkungen ineinander über, neue Faktoren erodieren das tradierte Verständnis und Instrumentarium — und das nicht erst seit dem 11. September. Das JBÖS versucht, dieser "neuen Unübersichtlichkeit" einer "erweiterten Sicherheit" Herr zu werden: durch die Beschreibung der aktuellen sicherheitsrelevanten Entwicklungen, deren begrifflich-theoretische Durchdringung und kritische Reflexion sowie durch den interdisziplinären Blickwinkel von Politik- und Rechtswissenschaften, Soziologie, Geschichte und Philosophie.

Leseprobe

Jahrbuch Öffentliche Sicherheit

2014/2015

ISBN 978-3-86676-408-8

Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen (Hrsg.)

Jahrbuch Öffentliche Sicherheit2014/2015

ISBN 978-3-86676-408-8

Zitiervorschlag: Möllers/van Ooyen, JBÖS 2014/15

Beiträge im DOC-Format für das kommende JBÖS 2016/17 sind per Mail erwünscht:

[email protected] und/oder [email protected]

Das Gesamtmanuskript für das JBÖS 2016/17 wird am 1. August 2016 geschlossen.

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© Urheberrecht und Copyright: 2015 Verlag für Polizeiwissenschaft,Prof. Dr. Clemens Lorei, Frankfurt

Alle Rechte vorbehalten.

Verlag für Polizeiwissenschaft, Prof. Dr. Clemens LoreiEschersheimer Landstraße 508 • 60433 FrankfurtTelefon/Telefax 0 69/51 37 54 • [email protected]

Printed in Germany

Inhalt

E s s a y

Gerhard Schmid

Außer Spesen bisher nichts gewesen – Ein Essay zur NSA-Affäre

S o n d e r t h e m aN S Uu n dR e f o r md e rS i c h e r h e i t s a r c h i t e k t u r

Hans Peter Bull

Die Verfassung schützen – aber richtig.Aufgaben und Befugnisse der Sicherheitsbehörden müssen neu verteilt werden

Robert Chr. van Ooyen

Sicherheitskultur und Behördenversagen – die Empfehlungen des NSU-Untersuchungsausschusses für eine ‚Kulturrevolution‘ bei Verfassungsschutz und Polizei

Martin H. W. Möllers

Das neue Bundesgenehmigungsamt: Zur Frage einer effektiven Kontrolle der Sicherheitsbehörden zur Verhinderung ihrer stellenweisen Verwahrlosung

Dokumentation

Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder

Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus. Zusammenfassung der Empfehlungen

Thüringer Landtag, 5. Wahlperiode

Bericht des Untersuchungsausschusses 5/1 ‚Rechtsterrorismus und Behördenhandeln‘

Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode

Beschlussempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschusses nach Artikel 44 des Grundgesetzes

E x t r e m i s m u s/R a d i k a l i s m u s

Johannes Kiess

50 Shades of Brown: Pegida und der Wunsch nach Autorität

Eike Brock / Dominik Hammer

Ressentiment und Demokratiefeindlichkeit

Charles A. von Denkowski

Islamfeindliche Kriminalität im Jahr 2015:Kriminalstatistisch nicht spezifisch erfasst, teilweise frauenfeindlich – eine zweite Bestandsaufnahme binnen drei Jahren Forschung

Armin Pfahl-Traughber

Erkenntnisgewinn einer vergleichenden Betrachtung der Gewalt in den Extremismen – Besonderheiten, Entwicklungen, Prognosen und Ursachen (BEPU-Analysemodell)

Anna-Maria Haase

Rechts Motivierte Mehrfach- und Intensivtäter in Sachsen – Ergebnisse einer Studie des Hannah-Arendt-Instituts

Britta Schellenberg

Polizeilicher Umgang mit rassistischer und extrem rechter Gewalt am Fallbeispiel ‚Mügeln‘

Bundesverfassungsgericht

Beschluss im Zusammenhang des vom Bundesrat beantragten Parteiverbotsverfahrens gegen die NPD

Samuel Salzborn

Religionsverständnisse im Rechtsextremismus – Eine Analyse am Beispiel des neurechten Theorieorgans Sezession

Armin Pfahl-Traughber

Marxismus-Deutungen als Ideologie-Varianten des Linksextremismus – Darstellungen und Einschätzungen aus demokratietheoretischer Perspektive

Stephan Maninger

Suizidalterrorismus – Selbstaufopferung im Zeitalter von ISIS

Ö f f e n t l i c h eS i c h e r h e i ti nD e u t s c h l a n d

Henning Ernst Müller / Claudia Pfeffer

Satire, Religion und öffentlicher Frieden – zum Streit um § 166 StGB

Dirk Freudenberg

Ungehorsam und Widerstand aus sittlicher Verantwortung versus die ‚Majestät des Rechts‘ – Politik- und rechtstheoretische Anmerkungen zu einem ewig aktuellen Spannungsverhältnis

Steffen B. Tanneberger

Die Sicherheitsverfassung – Zugleich ein Beitrag zu einer induktiven Methodenlehre

Annika Kapitza / Christoph Gusy

Entparlamentarisierung der Sicherheitsgesetzgebung

Bundesministerium des Innern / Bundesministerium der Justiz

Bericht der Regierungskommission zur Überprüfung der Sicherheitsgesetzgebung in Deutschland

Stefan Süss

Weshalb benötigt die Polizei Legitimität, was bedeutet sie und wie kann sie gesichert werden?

Samuel Salzborn

Hüterin der Demokratie? Konzeptionelle Überlegungen zur Rolle und Funktion von Polizei in Demokratien

Deutscher Bundestag

Antworten der Bundesregierung auf Kleine Anfragen im Bundestag 2012 und 2014 zur Problematik des ‚racial profiling‘

Sven Srol

Die Diskussion neuer Einsatzmittel und juristischer Reaktionen als Antwort auf die zunehmende Gewalt gegen Polizeibeamte – Schulterkameras - Teaser - Spuckschutz - Strafrechtsänderung

Thomas Feltes

Ist die deutsche Polizeiwissenschaft schon am Ende, bevor sie angefangen hat sich zu etablieren? – Überlegungen nach der ‚Bochumer Tagung Polizeiwissenschaft‘

Martin H. W. Möllers

Die Abwehrhaltung gegen Wissenschaftsbildung bei der Polizei – Ein Essay zur Frage, ob Führungskräfte der Polizei ein Diplom brauchen

Irina van Ooyen

Dolmetschen bei polizeilichen Befragungen, Russisch im Polizeialltag – Literaturbericht

Annika Krick

Polizeispezifische Stressoren und Stresssymptome: Stressbewältigungsstrategien und Ressourcen als Moderatoren?

Ralf Gnüchtel

Das Verständnis um eine Strafbegrenzungsdogmatik aus polizeiwissenschaftlicher Perspektive

Mario Bachmann

Bundesverfassungsgericht und Strafvollzug

E u r o p ä i s c h eS i c h e r h e i t s a r c h i t e k t u r

Thomas Beck

Ukraine zwischen Russland und EU – Dauerkrise und kein Ende

Rosalie Möllers

EUROSUR – Ein weiterer politischer Bedeutungszuwachs für FRONTEX

Anna Mrozek

Der Supranationalisierte Grenzschutz: rechtliche Ausgestaltung und die verfassungsrechtlichen Grenzen der Einbindung der Bundespolizei in die FRONTEX-Einsätze an den Außengrenzen der Europäischen Union

Susanne Rheinbay

Die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft

Gerichtshof der Europäischen Union

EuGH-Entscheidung zum Asylrecht für US-Deserteur des Irak-Kriegs

I n t e r n a t i o n a l eS i c h e r h e i t

Markus Thiel

‚Parlamentspolizei‘? Zur Idee eines ‚Parlamentsvorbehalts‘ für internationale Einsätze deutscher Polizeikräfte

Christian Mölling / Torben Schütz

Paradigmenwechsel bei den deutschen Rüstungsexporten?

Gerhard Kümmel

UN-Resolution 1325, das Militär und die Frauen: Soldatinnen in der Bundeswehr (2000-2015)

Robert Chr. van Ooyen

‚Politische Justiz‘? Die Kritik afrikanischer Staaten am IStGH und die ‚Nichtanwendung‘ des deutschen Völkerstrafgesetzbuchs

Martin H. W. Möllers

Die NSA als Religion – Der amerikanische Weg in die Überwachungsdemokratie – Literaturbericht

Charles A. von Denkowski

Staatskriminalität erforschen: Erste Einblicke in das Polizieren der nordkoreanischen Staatssicherheit

‚ ‚ …d a sL e t z t e ‘ ‘

Publius d’Allemagne / Glaukon Rien zu Pupendorff

17. Lübecker Expertengespräch zu Staat und Sicherheit in Theorie und Praxis

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Essay

Gerhard Schmid

Außer Spesen bisher nichts gewesen

Ein Essay zur NSA-Affäre

Zwei Jahre nach der Enthüllung von Details der weltweiten Überwachungspraktiken der NSA und des GCHQ durch Edward Snowden ist ein guter Zeitpunkt um der Frage nachzugehen, ob und wenn ja welche Konsequenzen das bisher gehabt hat.

Die amerikanische Debatte

Der Vorfall hat weltweit eine breite Debatte über den Widerspruch zwischen Sicherheit und dem Schutz der Privatsphäre ausgelöst. In den Vereinigten Staaten brachten wenige Wochen nach Bekanntwerden der massenhaften Sammlung von Metadaten der Kommunikation von US-Bürgern durch die NSA zwei Mitglieder des Kongresses einen Gesetzentwurf ein. Mit ihm sollten die Geldmittel für die NSA beschnitten werden und er fand quer durch die Parteien breite Unterstützung. Er scheiterte nur ganz knapp mit 205 zu 217 Stimmen im amerikanischen Parlament.

In Europa wurde die amerikanische Debatte allerdings missverstanden. Die Diskussion in den USA entzündete sich nämlich nur entlang der Überwachung der eigenen Bürger. Dass die weltweiten Abhöraktivitäten der NSA die Privatsphäre von Nichtamerikanern massiv verletzen, haben in den Staaten nur wenige kritisiert. Das Ausspähen von Verbündeten wurde sogar offensiv verteidigt. „Alliierte sind nicht immer Freunde“, erklärte der ehemalige Heimatschutz-Vizeminister Stewart Baker. Ohne Spionage könnten die USA ihre Rolle in der Welt nicht ausfüllen. Die von Präsident Obama eingeleitete Reform der Geheimdienste hat nur den Schutz der Privatsphäre von Amerikanern etwas verbessert, bei Ausländern wird wie bisher verfahren.

Die Diskussion in Europa

Nicht in allen EU-Ländern fand das Thema Überwachung in den Medien den gleichen Niederschlag. In Belgien, Frankreich, Großbritannien, Irland, Italien, den Niederlanden, Spanien und vor allem in Deutschland war das Interesse für einige Zeit groß. In den anderen EU-Ländern war es kaum bis überhaupt nicht vorhanden. Und jenseits der Debatte in den Medien zeigten die Umfragen, dass z. B. in England, Frankreich oder Schweden die Mehrheit der Bevölkerung die Überwachung nicht als besondere Bedrohung empfand. Außer in Deutschland, wo das Thema durch den Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages medial am Leben gehalten wird, sind die Überwachungsaktivitäten der NSA von der Ukrainekrise und den Gräueltaten des IS aus dem Zentrum der Aufmerksamkeit verdrängt worden. Dabei mag auch ein sich entwickelnder Fatalismus eine Rolle gespielt haben, der von dem Fehlen wirksamer politischer Antworten auf die ausufernde Überwachung privater Kommunikation durch Nachrichtendienste gespeist wird. In Europa wurden für jedermann erkennbar nicht die nötigen Schritte unternommen, um die Privatsphäre der Bürger künftig wirksamer zu schützen und Kommunikationsüberwachung verhältnismäßig zu gestalten.

Warum die EU bis jetzt keine Antworten entwickelt hat

Dabei waren EU-Institutionen anfangs die Speerspitze einer politischen Antwort. Das europäische Parlament beauftragte kurz nach Bekanntwerden der Überwachungspraktiken seinen Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres die Vorwürfe zu prüfen und Vorschläge zur Abhilfe zu unterbreiten. Im März 2014 stellte der Berichterstatter fest es gäbe „überzeugende Beweise für die Existenz weitreichender, komplexer und technisch weit entwickelter Systeme bei den Geheimdiensten der USA und einiger EU-Staaten, um in beispiellosem Ausmaß, unterschiedslos und verdachtsunabhängig die Kommunikations- und Standortdaten sowie weitere Metadaten der Menschen in aller Welt zu sammeln, zu speichern und zu analysieren“. Das Parlament kritisierte weit offensiver als die Europäische Kommission oder jede Regierung diese Praktiken. In der langen Liste von Empfehlungen ist auch die Aussetzung von Abkommen mit den USA, z. B. des Abkommens zur Datenübermittlung oder zum Informationsaustausch im Bereich Terrorismusfinanzierung enthalten. Einige Abgeordnete wollten sogar die Verhandlungen zum Freihandelsabkommen einfrieren. Das Parlament hat in den genannten Fällen aber keine Beschlusskompetenzen; es wird deshalb feststellen müssen, dass keine seiner Forderungen umgesetzt wurde.

Die Europäische Kommission hat sehr früh ebenfalls versucht, Druck auf die USA auszuüben. Da sie im Bereich nationaler Sicherheit nach dem EU-Vertrag keine Zuständigkeit hat, haben sich die Anstrengungen auf die Reform des sogenannten Safe Harbour Abkommens konzentriert, das Firmen die Übermittlung von Daten aus Europa in die USA erlaubt, wenn in den USA ein vergleichbarer Datenschutz vorhanden ist. Dabei gibt es aber Ausnahmen vom Datenschutz, wenn die nationale Sicherheit der USA betroffen ist. Während in anderen Bereichen durchaus Reformwille sichtbar wurde war die US-Regierung nicht bereit, an den Ausnahmeklauseln etwas zu ändern. Die Drohung der EU-Kommission, dann das Safe Harbour Abkommen auszusetzen, wurde von den USA nicht ernst genommen. Den Amerikanern war nämlich klar, dass die EU-Mitgliedstaaten keinen harten Konfrontationskurs fahren würden.

Etliche Europäische Regierungen kritisierten zwar verbal mit Rücksicht auf die Empörung in der Bevölkerung die Überwachungspraktiken der USA. In der Praxis waren ihre Reaktionen eher zögerlich. Zum einen wollten und wollen sie in keinem Falle, dass die europäische Kommission im Sicherheitsbereich außer mit Empfehlungen tätig wird. Nationale Sicherheit und Geheimdienste gehören zum Eingemachten des Nationalstaates. So wurde eine EU-US Arbeitsgruppe zu Überwachung und Privatsphäre auf Druck der Mitgliedstaaten gesplittet in zwei Diskussionen: eine über Datenschutz zwischen Beamten der EU und der US-Regierung und eine über Fragen von Sicherheit und Überwachung zwischen den Mitgliedstaaten und den Amerikanern. Vor allem aber sitzen viele EU-Staaten im Glashaus und können deshalb nicht mit Steinen werfen. Im Jahr 2013 waren die Geheimdienste von 19 EU-Staaten anerkannte SIGINT-Partner der NSA und betrieben teilweise auch selbst strategische Fernmeldekontrolle.

Die Debatte in Deutschland

In Deutschland wurde die Diskussion nach den Enthüllungen besonders heftig und emotional geführt. Bedingt durch die Erfahrung eines Teils der Bevölkerung mit dem Überwachungsstaat DDR und die wache historische Erinnerung an die Hitlerdiktatur gibt es beim Thema Kommunikationsüberwachung eine besondere Sensibilität im Land.

Eine rationale Diskussion wurde aber auch dadurch erschwert, dass die Bundestagswahl vor der Tür stand und dass der Journalismus in Deutschland mit wenigen Ausnahmen mangels tieferer Sachkenntnis auf eine solche Diskussion nicht vorbereitet war. Einer der wenigen Experten, nämlich Hans Leyendecker von der Süddeutschen Zeitung, hat dies so beschrieben: „Der Umgang mit Diensten verlangt besondere Kenntnisse über Akteure, Handwerk und Spielregeln des Metiers“. Und weiter: „In Details kann es zu Verwirrungen und Irrungen kommen. Aus der Betrachtung einzelner Folien ist nicht immer eine Gesamtschau möglich. Es hat Überinterpretationen und Fehleinschätzungen gegeben. So stammen die vom Spiegel berichteten 500 Mio. Daten, die der NSA aus Deutschland geliefert wurden, offenbar aus Material, das der Bundesnachrichtendienst (BND) rechtmäßig im Ausland gesammelt hat“.

Außerdem gibt es in keinem anderen europäischen Land beim Volk und bei der politischen Klasse so große Illusionen über den Charakter der Beziehungen zwischen Staaten. Die Wahrheit ist nämlich: Staaten haben Interessen, aber keine Freunde! Sogar innerhalb eines Verteidigungsbündnisses können die sonstigen Interessen der Partner völlig verschieden sein! Tatsache ist: Staaten spionieren nicht nur aus Gründen der Sicherheit, sie spionieren auch einander aus, um politische oder wirtschaftliche Vorteile zu erlangen und es gibt da keinen Tabubereich, der durch Freundschaft abgegrenzt würde.

Die Reaktion der Bundesregierung

Deshalb war der von der Bundesregierung eingebrachte Vorschlag eines bilateralen „Nospy-Abkommens“ zwischen den USA und der Bundesrepublik Deutschland eine von vorne herein zum Scheitern verurteilte romantische Idee. Die USA könnten es anderen Staaten schlecht erklären, warum sie sich gerade bei den Deutschen anders als gegenüber dem Rest der Welt verhalten. Die USA haben im Abhörbereich eine sehr enge nachrichtendienstliche Zusammenarbeit mit England, Kanada, Australien und Neuseeland auf der Basis des so genannten Five Eyes Agreements. Die angeblich in dem Abkommen enthaltene Verpflichtung, die Partner nicht auszuspionieren, war wohl das Vorbild für das deutsche Begehren, aber sie ist ein Mythos. In Wahrheit gibt es nur eine Art wechselseitiges Verständnis, das die Bevölkerung in den Partnerstaaten normalerweise nicht abgehört wird, aber das gilt nicht, wenn nationale Interessen etwas anderes erfordern.

Staaten werden durch das Völkerrecht nicht vor Spionage geschützt, ausdrückliche Regeln oder Konventionen fehlen. Aber sie können sich mit Verschlüsselung, mit ihrem Strafrecht und mit einem Spionageabwehrdienst schützen. Meinem Urteil nach haben in der Vergangenheit deutsche Bundesregierungen den Verfassungsschutz nicht dazu angehalten, auch die Aktivitäten der Nachrichtendienste von westlichen Verbündeten und von Israel aufzuklären. Das Gegenteil soll der Fall gewesen sein. Es macht aber keinen Sinn einem Nachbarn vorzuwerfen, dass er durchs Fenster in Schlafzimmer schaut, wenn man die Vorhänge nicht zuzieht.

Der NSA-Untersuchungsausschuss des Bundestags

Ein Kamel ist ein Pferd, das ein Ausschuss entworfen hat! Diese aus England stammende spöttische Beschreibung einer kompromissbasierten Einigung auf der Grundlage sehr verschiedener Interessen beschreibt sehr gut den Auftrag für den NSA-Untersuchungsausschuss, auf den sich alle Fraktionen des Deutschen Bundestages einvernehmlich verständigt haben. Aufgrund der von vorne herein in den Auftrag eingebauten Ungereimtheiten ist dieser Ausschuss sehr schnell von einem NSA-Ausschuss zu einem BND-Ausschuss mutiert. Die Anhörung des Kronzeugen Snowden hat die Bundesregierung aus Rücksichtnahme auf die USA verhindert und der Journalist Glenn Greenwald hat aus Verärgerung darüber seine Zusammenarbeit mit dem Ausschuss verweigert. Da er aber alle von Snowden abgesaugten Dokumente besitzt, ist dem Ausschuss von vorne herein ein Bein abgeschlagen worden. In den öffentlichen Einvernahmen von Zeugen gab es bis März 2015 genau zwei Aussagen von ehemaligen Mitarbeitern der NSA aber 19 Vernehmungen von aktuellen oder ehemaligen Mitarbeitern des Bundesnachrichtendienstes. Herausgekommen ist dabei nichts Entscheidendes über die NSA, was man nicht schon vorher als aktiver Leser der Süddeutschen Zeitung wissen konnte.

Das hat nichts damit zu tun, dass die Abgeordneten im Untersuchungsausschuss dumm wären oder schlechte Arbeit leisten würden. Wer ihre Arbeit im Detail verfolgt hat, muss zu einer anderen Wertung kommen. Vielmehr hängt es damit zusammen, dass ein Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages zur Aufklärung der Tätigkeit der NSA ein völlig untaugliches Instrument ist. Ein solcher Ausschuss ist eine scharfe Waffe des Parlaments, wenn es um die Aufdeckung von Verfehlungen der eigenen Regierung geht. Aber er kann mit seien mächtigen, aber nur national greifenden Ermittlungsrechten nichts aufdecken, was die Tätigkeit ausländischer Nachrichtendienste betrifft. Da bildet sich eine die deutsche Debatte kennzeichnende Verdrängung der Tatsache ab, dass ein Schutz der Privatsphäre durch nationale Gesetzgebung oder nationales Regierungshandeln auf dem internationalen Datenhighway obsolet geworden ist.

Im sehr ausführlichen und ehrgeizigen Untersuchungsauftrag sind viele Fragen enthalten, die sich durch Einvernahme von Zeugen, auf die der Bundestag Zugriff hat, nie werden klären lassen. Ob, ab wann und in welchem Umfang ausländische Nachrichtendienste aus Deutschland kommende, nach Deutschland gehende oder in Deutschland erfasste Kommunikationen Zugriff gehabt haben und haben wird beim besten Willen so nicht zu klären sein. Einem Ausschuss eine „ mission impossible“ aufzubürden gehört wahrscheinlich nicht zur hohen politischen Kunst. Und dass viele im Untersuchungsauftrag enthaltene Fragen gleichzeitig massive Zweifel an der Effizienz der Kollegen im Parlamentarischen Kontrollgremium des Bundestages für die Nachrichtendienste beinhalten gehört wahrscheinlich auch nicht dazu.

Plädoyer für alternative Strategie

Der Ausschuss wäre sicher gut beraten, wenn er seine Strategie wechseln und sich auf Fragen konzentrieren würde, die zwar mit der NSA zu tun haben, aber in der Reichweite nationalstaatlichen Handelns liegen:

–Ist es sicher, dass es sich bei allen von der NSA genutzten Metadaten aus Deutschland um Daten handelt, die vom eigenen Dienst aus dem Ausland abgeschöpft und legal übermittelt wurden?

–Welche Erkenntnisse hat die deutsche Spionageabwehr über die Nutzung von Botschaften und militärischen Standorten für Zwecke des Abhörens deutscher Kommunikation und welche technischen Möglichkeiten gäbe es die Abhöranlagen zu stören?

–Welche Schutzstrategie hat die Bundesregierung entwickelt, um die Kommunikationssysteme der eigenen Behörden, der Länderbehörden und der Parlamente in Deutschland abzusichern?

–Wie kann sichergestellt werden, dass nur deutsche Nachrichtendienste im Rahmen unserer Gesetze Zugriff auf den Internetknoten DECIX in Frankfurt haben? Ist je geprüft worden, ob die Summe der in den Knoten fließenden Daten der Summe der abfließenden Daten entspricht?

–Ist unser nationales kabelgebundenes Telefonsystem so abgesichert, dass ausländische Nachrichtendienste darauf nicht zugreifen können? Wird das so bleiben, wenn die gesamte Telefonie wie geplant auf eine Internetplattform gesetzt wird?

–Muss es Veränderungen bei deutschen Behörden beim Outsourcing von IT-Dienstleistungen an private Firmen, und zwar nicht nur an amerikanische Firmen, geben?

–Was wissen deutsche Spionageabwehrdienste (Bund und Länder) über Wirtschaftsspionage gegen deutsche Firmen, die elektronisch ausgeführt wird? Was unternimmt die Bundesregierung um deutsche Firmen zu überzeugen, dass sie sensible Daten nicht in der so genannten Cloud außerhalb Deutschlands speichern?

–Würden die Sicherheitsbehörden in Deutschland einen massiven Verlust ihrer Möglichkeiten erleiden, wenn das BSI eine Kampagne für die Verschlüsselung von E-Mails einleiten würde? Ist es in Wahrheit nicht so, dass die Organisierte Kriminalität und terroristische Zellen ohnehin sehr gut wissen, wie sie verschlüsselt kommunizieren können?

Die Privatheit wieder durch das Recht schützen

Der Schutz der Privatsphäre von Bürgern vor Eingriffen des Staates beruht auf dem Recht. Eingriffe der Polizei oder eines Nachrichtendienstes dürfen nur auf der Grundlage eines Gesetzes für in diesem genau beschriebenen Fällen und Zwecke erfolgen, wobei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stets gilt. Ein Abhören oder das Öffnen von Briefen muss von einer unabhängigen Person, z. B. von einem Richter genehmigt werden, der die Angemessenheit prüft. Die den Staat einschränkenden Vorschriften gelten aber auch in Deutschland nach gängiger Rechtsauffassung nur für die eigenen Staatsbürger oder für Personen, die sich gerade im Staatsgebiet aufhalten. Dass eine Minderheit von Juristen das anders sieht ändert an der Überwachungspraxis der Dienste nichts.

Die Kommunikation hat sich heutzutage globalisiert, der Schutz der Privatsphäre gilt aber nur innerhalb des Nationalstaates. Bedrohungen haben sich auch im nichtmilitärischen Bereich internationalisiert und oft liefert nur Kommunikationsüberwachung die einzigen Informationen darüber. Die Aktivitäten einer Terrorzelle, die sich im Gebiet eines nicht funktionsfähigen oder nicht zur Zusammenarbeit bereiten Staates angesiedelt hat, ist ein Beispiel. Die Geldwäscheoperationen der Internationalen Organisierten Kriminalität ein anderes. Aber all das darf nicht dazu führen, dass der Schutz der Privatsphäre auf dem internationalen Datenhighway völlig verloren geht.

Derzeit gibt es fast keinen wirksamen Schutz der Privatsphäre durch internationales Recht. Der einzige grenzüberschreitend wirksame Schutz der Menschenrechte geht von der Europäischen Menschenrechtskonvention des Europarates aus. Die dort formulierten Menschenrechte sind nicht an die Nationalität gebunden, sondern müssen von den Unterzeichnerstaaten allen Bürgern auch der anderen Unterzeichnerstaaten gewährt werden. Das zu lösende Problem ist kein europäisches, aber der Ansatz des Europarates könnte als Blaupause für ein künftiges internationales Abkommen dienen, das die folgenden Elemente aufweisen müsste:

–Es sollte ein Abkommen zwischen demokratischen Nationalstaaten sein, das von ihren Parlamenten ratifiziert wird. Eine Koalition von „Willing States“ sollte damit beginnen und weitere Staaten zur Teilnahme einladen.

–Die Privatsphäre einer Person, die im Hoheitsgebiet der Unterzeichnerstaaten lebt, sollte genauso geschützt werden wie die eines Staatsbürgers.

–Im Rahmen dieses Abkommens werden Staatsangelegenheiten nicht als Teil der Privatsphäre eines Bürgers betrachtet.

–Die Entscheidung über die das Mitschneiden einer privaten Kommunikation durch die Polizei oder einen Nachrichtendienst setzt die Genehmigung durch eine unabhängige Person, z. B. einen Richter voraus. Die Suchbegriffe für die strategische Fernmeldekontrolle müssen ebenfalls einer entsprechenden Kontrolle unterliegen.

–Die Vertragsstaaten passen ihre nationale Gesetzgebung, die Befugnisse der Polizei und der Nachrichtendienste regelt, dem Abkommen an.

Die Nachrichtendienste werden natürlich zunächst dagegen sein, weil es ihre Arbeit komplizierter macht. Aber sie sollten bedenken, dass die ganze Fernmeldekontrolle irgendwann von weltweiten Bürgerprotesten hinweggefegt werden wird, wenn nicht auch international rechtsstaatliche Streben eingezogen werden.

Sonderthema NSU und Reform der Sicherheitsarchitektur

Hans Peter Bull

Die Verfassung schützen – aber richtig*

Aufgaben und Befugnisse der Sicherheitsbehörden müssen neu verteilt werden

Die Informationssammlung der Verfassungsschutzbehörden kann Individualrechte stärker beeinträchtigen als viele andere Formen von Datenverarbeitung. Daher ist es ein wichtiges rechtspolitisches Anliegen, die Tätigkeit dieser Behörden strikt zu begrenzen und zu kontrollieren. In dem folgenden Text wird vorgeschlagen, die Aufgaben und Befugnisse der Verfassungsschutzämter einzuschränken. Sie sollen künftig nur noch als Institute zur wissenschaftlichen Analyse extremistischer Bestrebungen aus offenen Quellen fungieren, während die Abwehr und Verfolgung strafbarer extremistischer Handlungen (Staatsschutzdelikte) ausschließlich der Polizei obliegen soll. Damit würden auf diesem Gebiet die rechtsstaatlich ausgeformten (und teilweise weiter zu überprüfenden) Regelungen für das polizeiliche Handeln gelten.

Die Experten sind sich einig, dass die Verfassungsschutzbehörden in Bund und Ländern reformiert werden müssen. Allzu schwer wiegen die Versäumnisse und Fehler, die bei der Aufklärung der NSU-Affäre gemacht worden sind, und vielen ist wieder bewusst geworden, dass die geheime Informationssammlung der Nachrichtendienste das Persönlichkeitsrecht einer großen Zahl von Menschen gefährdet. Aber wie die Reform aussehen soll, darüber gehen die Meinungen weit auseinander. Die politisch Verantwortlichen sind bisher nicht zu größeren Änderungen bereit – und schon gar nicht zu radikalen Reformen, also solchen, die konsequent an die Wurzeln des Übels gehen.

Das größte Übel besteht darin, dass die verschiedenen Behörden, die für den Schutz vor Straftaten und verfassungsfeindlichen Bestrebungen zuständig sind, nicht angemessen kooperieren, sondern sich gegeneinander abschotten und ihre Informationen eifersüchtig hüten. Dieses Übel ist altbekannt: Schon zu Zeiten der RAF-Attentate haben Verfassungsschutzbeamte ihr Wissen über einige Top-Terroristen vor den Kriminalisten versteckt, die diese hätten festnehmen können – BKA-Chef Herold hat sich seinerzeit mit Recht beschwert, dass die Gesuchten den Strafverfolgern zunächst durch die Lappen gingen.1 Die Konkurrenz der Sicherheitsbehörden führt schnell zu Doppelarbeit, die nicht nur den Aufwand der Behörden erhöht, sondern die Privatsphäre der betroffenen Bürger doppelt beeinträchtigt. Die Kooperation ist gesetzlich teils geboten, teils eingeschränkt. In der Praxis misstrauen sich Polizei und Verfassungsschutz; man hält sich gegenseitig für leistungsschwach, und den Erfolg will jeder für sich. Daraus folgen überdies Freiräume für die, deren Taten man eigentlich aufdecken will. Ob neue Informationsgebote daran etwas ändern würden, ist fraglich.

I. Die Entflechtung der sicherheitsbehördlichen Aufgaben

Oberstes Gebot einer Verfassungsschutzreform muss daher sein, die Aufgaben dieser Behörden neu und möglichst überschneidungsfrei festzulegen.2

1. Die grundsätzliche Abgrenzung

Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 und Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG, das BVerfSchG und die Polizeigesetze unterscheiden zwischen den beiderseitigen Zuständigkeiten: Die Verfassungsschützer sollen extremistische „Bestrebungen“ beobachten und bewerten, die Polizei soll Straftaten bekämpfen, die in den ersten Abschnitten des Strafgesetzbuchs unter Titeln wie „Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates“ (§§ 84 – 91 StGB), „Landesverrat“ (§ 93 ff. StGB) und „Straftaten gegen Verfassungsorgane“ (§§ 105 ff. StGB) aufgeführt sind und die polizeiorganisatorisch als „Staatsschutz“3 bezeichnet werden. Bei den vom Verfassungsschutz zu bekämpfenden „Bestrebungen“4 handelt es sich zum Teil um interne theoretische Überlegungen und Planungen, die nicht verboten sind und als Grundrechtsausübung vom Staat geduldet werden müssen, zum Teil bestehen sie aus der Vorbereitung von Straftaten. Daher müssen sich unter dem geltenden Recht sowohl Verfassungsschutz wie Polizei darum kümmern, ob verfassungsfeindliche Gruppen Straftaten planen. Dabei gewinnen beide Seiten regelmäßig auch Informationen, die für die jeweils andere Seite von Interesse sind: Die Verfassungsschützer erfahren von Straftaten gegen Leib und Leben oder auch von Diebstählen und Betrügereien, die Kriminalpolizisten klären „nebenbei“ auch verfassungsfeindliche Bestrebungen auf, z. B. wenn sie wegen der „Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen“ (§ 86 a StGB) ermitteln.

2. Die Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden

a) Der Katalog des § 3 BVerfSchG

Betrachtet man die gegenwärtige Aufgabenbestimmung der Verfassungsschutzbehörden genauer,5 so ist deren praktisch wichtigste Funktion, nämlich die Verhinderung oder Verfolgung politisch motivierter Gewalttaten, nur ein Nebenzweck. Nach der zentralen Aufgabenbestimmung des § 3 BVerfSchG6 ist die bedeutsamste Aufgabe

„die Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen über

1. Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben“.

Daneben ist den Verfassungsschutzämtern aufgegeben, Informationen zu sammeln und auszuwerten über

„2. sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten im Geltungsbereich dieses Gesetzes für eine fremde Macht.

3. Bestrebungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,

4. Bestrebungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, die gegen den Gedanken der Völkerverständigung (Artikel 9 Abs. 2 des Grundgesetzes), insbesondere gegen das friedliche Zusammenleben der Völker (Artikel 26 Abs. 1 des Grundgesetzes) gerichtet sind.”

Schon die grundgesetzliche Legaldefinition von „Verfassungsschutz“ ist „nicht frei von Redundanzen“7 und lässt unterschiedliche Deutungen zu. Diese Unschärfen können hier nicht untersucht werden. Für den Grundrechtsschutz ist es bedeutsam, dass die bezeichneten „Bestrebungen“ keineswegs immer rechtswidrig sind; mit dem Ziel des Verfassungsschutzes können vielmehr auch rechtmäßige Verhaltensweisen beobachtet werden.8

Zwischen der Extremismusabwehr (Nr. 1) und der Spionage- und Sabotagebekämpfung (Nr. 2) bestehen kaum Verknüpfungen. Das ist für die Organisationsfrage bedeutsam; diese Aufgaben werden in den Verfassungsschutzämtern von unterschiedlichen, gegeneinander abgeschotteten Organisationseinheiten bearbeitet. Sie sind unter dem Aspekt der Bürgerrechte weniger umstritten.

Rechtsstaatliche Probleme und Zweifel an der Effizienz betreffen in größerem Maße die Extremismus-Abteilungen und -Referate. Das Tatbestandsmerkmal der „Gewalt“ taucht erst in der reichlich obskuren Nr. 3 des Aufgabenkataloges9 auf, für die in der Praxis der Begriff „Ausländerextremismus“ gebräuchlich ist, obwohl darunter auch Handlungen von Deutschen zu verstehen sind.10 Diese Aufgabe lässt sich ebenso wenig klar abgrenzen wie die in Nr. 4 aufgeführte.11

Zu der „finalen“ tritt die „modale“ Begrenzung des Verfassungsschutzes12 hinzu: Der Verfassungsschutz soll Informationen sammeln. Er soll Regierungen und Parlamente und nicht zuletzt die Öffentlichkeit über den politischen Extremismus informieren. „Exekutive“ Befugnisse sind ihm versagt – aber seit die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten als Grundrechtseingriffe angesehen werden, ist diese Abgrenzung relativiert worden: „Informationseingriffe“ sind den Verfassungsschutzbehörden gesetzlich ausdrücklich erlaubt worden. „Besondere Verfolgungs- oder Abwehrbefugnisse stehen ihnen nicht zu“.13 Aber die beiden Behördenzweige haben inzwischen „teilweise einander überschneidende Befugnisse“;14 die Unterschiede im Handlungsmodus zwischen den „eigentlichen“ Exekutivbehörden und den Informationsbehörden sind geringer geworden.

b) „Bestrebungen“ und Einzelaktionen

Informationen über geplante Gewaltakte fallen bei der Beobachtung der „Bestrebungen“ – sozusagen als „Beifang“ der Informationsfischzüge – mit an, obwohl die Informationssammlung über solche Handlungen Einzelner nach dem Text der Aufgabennorm nicht zu den Kernaufgaben der Verfassungsschützer gehört. Die Beobachtung soll sich auf die Aktivitäten von Organisationen als solcher und nur ausnahmsweise auf die ihrer Mitglieder oder Anhänger richten. Das Gesetz definiert (kompliziert, aber doch eindeutig) als „Bestrebungen“

„solche politisch bestimmten, ziel- und zweckgerichteten Verhaltensweisen in einem oder für einen Personenzusammenschluss“,

der auf einen der abzuwehrenden Zustände hinarbeitet (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a - c BVerfSchG). Wenn jemand „in einem oder für einen Personenzusammenschluss“ Straftaten begeht oder plant, darf der Verfassungsschutz ihn zwar beobachten und diese Information mit anderen über den „Personenzusammenschluss“ zusammenführen, aber der Zweck dieser Beobachtung ist nicht die Strafverfolgung, Nur für besondere Fälle erlaubt das Gesetz die Beobachtung der „Verhaltensweisen von Einzelpersonen, die nicht in einem oder für einen Personenzusammenschluss handeln“, nämlich wenn deren Bestrebungen „auf Anwendung von Gewalt gerichtet sind oder aufgrund ihrer Wirkungsweise geeignet sind, ein Schutzgut dieses Gesetzes erheblich zu beschädigen“ (§ 4 Abs. 2 Satz 4 BVerfSchG). Auch dies ist eine unklare Umschreibung; sie kann zu einer extensiven Auslegung führen.

c) Tatsächliche Entwicklung der Verfassungsschutzpraxis

Im Laufe der Zeit ist der Behördenapparat des Verfassungsschutzes immer wieder ausgebaut worden. Die Geheimdienste verstanden sich zunächst in erster Linie als stille Verteidiger der staatlichen Ordnung gegen auswärtige Feinde und die inländischen Kommunisten. Der Bundesnachrichtendienst (BND) führte die Tradition der Nachrichtenbeschaffung und Spionageabwehr gegenüber fremden Staaten fort, die seit langem vornehmlich von militärischen Dienststellen betrieben worden war. Das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz (BfV/ LfV) machten sich dann nützlich bei der Beobachtung von Linksextremisten aller Art und erlebten eine Hochkonjunktur in den Zeiten der „Radikalenerlasse“ und „Berufsverbote“. In der Hochphase des Terrorismus am Ende der 1970er Jahre beteiligte sich auch der Verfassungsschutz intensiv an der Suche nach den RAF-Akteuren. Ohne klare Zuständigkeitsabgrenzung und ohne Koordinierung arbeiteten die Verfassungsschutzämter von Bund und Ländern neben den Experten des Bundeskriminalamtes und der Landeskriminalämter an den gleichen Fällen.15 Der Ärger bei BKA-Präsident Herold und seinen Kollegen war berechtigt; einige forderten damals die Abschaffung des nach ihren Erfahrungen nur störenden Verfassungsschutzes.16

Mit der Aufblähung ihrer Ämter waren auch Verfassungsschützer nicht immer einverstanden. Nach der Einführung der „Regelanfrage“ beim Verfassungsschutz in den siebziger Jahren monierten nicht nur linke und liberale Kritiker, dass die Verfassungsschützer zu Auskunftsstellen über die politische Gesinnung aller Beamtenbewerber wurden. Sie wurden dadurch zu vermehrter Schnüffelei und vollkommen unsinniger Sammeltätigkeit verführt.17

II. Neuausrichtung des Verfassungsschutzes

Seinem Auftrag, die freiheitliche Ordnung unseres Gemeinwesens zu schützen, könnte der Verfassungsschutz schon dadurch gerecht werden, dass er offene Quellen auswertet und analysiert und fundierte Berichte erarbeitet. Aus Informationen soll Wissen werden – systematisch gesammeltes und bewertetes Wissen über geistige, soziale, politische und wirtschaftliche Zusammenhänge. Das können nur Menschen leisten, die Durchblick haben, also wissenschaftlich ausgebildete, hochqualifizierte Experten für Textinterpretation und für gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Entwicklungen und ihre Bewertung unter dem Aspekt der Erhaltung der freiheitlichen Verfassung. V-Leute und andere Nachrichtenbeschaffer, die im Geheimen arbeiten, sind dafür nicht erforderlich. Eine derartige Einrichtung könnte als Bundesinstitut für Verfassungsschutz firmieren und wäre kein Inlandsgeheimdienst mehr wie das jetzige Verfassungsschutzamt.18 Ob die Länder zusätzlich eigene Landesinstitute dieser Art benötigten, wäre zu erörtern.

Die so neu orientierten Analysten hätten die Aufgabe, Informationen über die Handlungen und Äußerungen verfassungsfeindlicher Gruppen in „Lagebildern“ zusammenzustellen und zu bewerten sowie daraus Einschätzungen abzuleiten, nämlich zu beurteilen, ob und welche Rechtsgüter der Gemeinschaft durch diese Aktivitäten gefährdet sind. Sie hätten die zahllosen Erklärungen auszuwerten, die solche Gruppen oder ihre Protagonisten regelmäßig an die Öffentlichkeit richten, sei es in Medien für ein allgemeines Publikum, sei es in Mitgliederzeitschriften oder auf öffentlichen Versammlungen und im frei zugänglichen Internet.19 Sie müssten auch die wissenschaftliche Literatur heranziehen, die es zu diesen Themen gibt, oder eigene wissenschaftliche Untersuchungen anstellen. Sie könnten sich – bei entsprechender gesetzlicher Regelung – auch auf Mitteilungen von Strafgerichten oder Staatsanwaltschaften über strafrechtliche Verfehlungen der beobachteten Gruppen und ihrer Führungspersonen stützen. Ob ihnen für die Zwecke der Berichterstattung wie bisher das Recht zum Abschöpfen der Telekommunikation zustehen sollte, erscheint mir zweifelhaft. Es ist zwar vertretbar, zum Zweck der Abwehr bestimmter schwerer Straftaten Telefone abzuhören und elektronischen Informationsaustausch mitzulesen, aber nicht zum Zwecke der öffentlichen Warnung vor extremistischen Bestrebungen.20

Den Instituten für Verfassungsschutz würden zwar solche Quellen fehlen, die von den beobachteten Gruppen geheim gehalten werden; kriminelle Verschwörungen bleiben ihnen daher wahrscheinlich verborgen. Aber für die politische Einschätzung extremistischer Bestrebungen und die öffentliche Berichterstattung über sie kommt es in aller Regel nur auf die veröffentlichten Äußerungen an – zumal politische Bestrebungen ohne öffentliche Wahrnehmung von vornherein zur Erfolglosigkeit verurteilt sind.

Dass verfassungsfeindliche Gruppen bei öffentlichen Erklärungen „Kreide fressen“, ist bekannt und kann in Rechnung gestellt werden. Sofern sie im Verdacht stehen, Gewalttaten zu planen, muss die Polizei ermitteln; denn sie ist (schon jetzt) für die Aufklärung strafrechtlich relevanten Verhaltens zuständig. Werden die Aufgaben so verteilt, wie es hier vorgeschlagen wird, so kann jedenfalls nach einer gewissen Übergangsperiode erreicht werden, dass die Staatsschutzbehörden ebenso gut informiert sind wie derzeit Verfassungsschutz und Polizei zusammen – oder besser, denn es entfallen die jetzigen Koordinationsprobleme.

Gegenwärtig wird vom Verfassungsschutz ebenso wie von der Polizei erwartet, dass er die Öffentlichkeit vor gewaltgeneigten extremistischen Gruppierungen warnt. Auch unabhängig von seinen regelmäßigen Berichten lässt er dementsprechend immer wieder verlauten, dass diese oder jene Organisation – z. B. eine Rockergruppe oder eine neonazistische „Kameradschaft“ – Gewalttaten vorbereite. Das könnte aber ebenso gut alleinige Aufgabe der Polizei sein, die zur Unterstützung ihrer Gefahrenabwehrfunktion öffentliche Einschätzungen abgeben darf (und dabei gleichzeitig erkennen lassen könnte, dass sie darauf eingestellt ist!).

Für die Abgabe der operativen Aufgaben an die Polizei plädiert auch der langjährige Verfassungsschutzmitarbeiter Winfried Ridder. Vor dem Hintergrund zahlreicher Misserfolge der Verfassungsschutzbehörden – er spricht von „Niederlagen der Geheimdienste im Kampf gegen den Terrorismus“ – schreibt er:

„Auch wenn es für einen ehemaligen Verfassungsschützer nicht einfach ist: Die Bekämpfung des gewalttätigen Extremismus gehört in eine Hand. Und dies kann nur die Polizei sein.“21

Der Verfassungsschutz aber kann die Verfassung vielleicht sogar wirkungsvoller schützen, wenn er sich darauf konzentriert, der Regierung und den Bürgern durch fundierte Erläuterungen zu verdeutlichen, in welchen Formen, in welcher Intensität und in welcher Gefährlichkeit Extremisten sich im Lande betätigen. Die Idee, die großen Geheimdienstbehörden in „kleine, aber feine Analysebehörden“ umzuformen, findet heute sogar bei Insidern Beifall; jedenfalls wird mit dieser Formulierung die frühere Leiterin der nordrhein-westfälischen Verfassungsschutzbehörde, Mathilde Koller, zitiert.22

III. Auswirkungen auf die Arbeit der Polizei?

1. Die Aufgaben der Polizeibehörden

Wird der Verfassungsschutz auf die Informationssammlung und Analyse reduziert, so bleiben für die Abwehr von Gefahren und die Verfolgung von Straftaten „nur“ Polizei und Justiz zuständig. Das wären für sie aber keine neuen Aufgaben. Polizei und Staatsanwaltschaft verfolgen, wie schon gesagt, seit je neben der allgemeinen Kriminalität auch die „Staatsschutzdelikte“ (s. oben I. 1.). Sie dürfen jedoch nach „klassischem Polizeirecht“ bzw. Strafprozessrecht23 nur tätig werden, wenn eine konkrete Gefahr oder zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Straftat bestehen. Anders als der Verfassungsschutz darf die Polizei nach dieser Ansicht im „Vorfeld“ solcher Verdachtslagen keine Informationen sammeln, sie darf nicht systematisch die „Szene“ „durchleuchten“ und etwa versuchen, noch nicht geplante Straftaten zu verhindern.

Das Staatsschutz-Strafrecht ist aber in der Vergangenheit schon um Tatbestände ergänzt worden, die im „Vorfeld“ konkreter Rechtsgutgefährdungen ansetzen. So ist bereits seit längerem die Bildung krimineller und terroristischer Organisationen ein Straftatbestand (§§ 129 und 129 a StGB), und im Jahre 2009 sind Vorschriften hinzugekommen, die der Bedrohung durch den Terrorismus „bereits im Vorfeld geplanter Anschläge“ begegnen sollen,24 nämlich die §§ 89 a, 89 b und 91 StGB.25 Danach ist u. a. schon die „Aufnahme von Beziehungen zu einer terroristischen Vereinigung“ strafbar, desgleichen das „Anpreisen oder Zugänglichmachen“ von Schriften, die „als Anleitung“ zu bestimmten schweren Delikten dienen können. Die „verfassungsfeindliche Einwirkung auf Bundeswehr und öffentliche Sicherheitsorgane“ (§ 89 StGB) ist ebenso strafbar wie die „Fortführung einer für verfassungswidrig erklärten Partei“ (§ 84 StGB)26 und der Verstoß gegen ein Vereinigungsverbot (§ 85 StGB). Die Lehre vom Ausschluss des Vorfeldes aus der polizeilichen Ermittlungstätigkeit ist damit schon seit langem fragwürdig geworden.

Der allergrößte Teil der extremistischen Vorgänge, mit denen sich die Polizei befasst, sind Propagandadelikte (§§ 86, 86 a StGB).27

Dementsprechend sind der Polizei inzwischen auch Befugnisse zur Informationserhebung und -verarbeitung eingeräumt worden, die teilweise tief in den privaten Bereich selbst solcher Personen hinein wirken, die noch nicht als Verdächtige oder potentielle Störer anerkannt worden sind. also zum „personellen Vorfeld“ rechnen sollten. Zu denken ist an die „besonderen Mittel der Datenerhebung“ gemäß § 20 g Abs. 2 BKAG, den „verdeckten Eingriff in informationstechnische Systeme“ gemäß § 20 k BKAG und die Überwachung der Telekommunikation gemäß § 20 l BKAG.28 In einem Grundgesetz-Kommentar ist sogar zu lesen, der polizeiliche Staatsschutz setze heute „planmäßig“29 „und losgelöst von der Abwehr konkreter Gefahren oder der Aufklärung bestimmter Straftaten V-Leute und ‚Verdeckte Ermittler‘“ ein.30 Die Polizei „geriere sich“ „auf diese Weise als Nachrichtendienst“ – eine befremdliche Aussage und – wenn es denn zutrifft – mit der Rechtslage nicht vereinbar.

Als juristische Aussage kann nur gelten: Was die Polizei im kriminellen Milieu nicht darf, das darf sie auch nicht im „extremistischen Milieu“. Angesichts der dargestellten neueren Entwicklungen lässt sich aber bezweifeln, ob wirklich noch erhebliche Lücken in der Befugnisausstattung der Polizei bestehen. Im Gegenteil ist bei der gebotenen Neuregelung zu prüfen, inwieweit nicht eine Reduzierung der Befugnisse möglich und sinnvoll ist. Die Reduktion der Aufgaben des Verfassungsschutzes darf nicht dazu führen, dass die Polizei zu einem Geheimdienst wird (und auch nicht sich als solcher „geriert“). So wäre es fatal, wenn die Polizei die Praxis des Einsatzes von V-Leuten unverändert übernähme.

2. Veränderungen in der Intensität polizeilicher Eingriffe?

Müsste der Verfassungsschutz seine operativen Befugnisse abgeben, so würde wahrscheinlich die Arbeitsbelastung der Polizei steigen. Sie bräuchte vermutlich mehr Personal, und zwar solches, das mit Ermittlungen im Geheimen vertraut ist. Da diese Experten nicht sehr zahlreich sind, müsste wohl ein Teil (!) der Verfassungsschutzmitarbeiter – möglichst die bestqualifizierten! – in die Polizei wechseln. Manche fürchten, dass damit auch ein anderer Geist in die Polizei einziehen würde, dass also die Bereitschaft zum „Schnüffeln“ wüchse und die rechtsstaatlich korrekten Methoden vernachlässigt würden.

Richtig ist, dass die Polizei bei der Aufklärung des strafrechtlich relevanten Extremismus nicht nur offen arbeiten kann. Dass der Staat den Menschen nur „mit offenem Visier“ gegenüber treten soll,31 ist eine schöne Idee, die aber bei der Bekämpfung von Kriminalität nicht umsetzbar ist. Schon jetzt ist der Polizei unter bestimmten Voraussetzungen gestattet, geheim zu ermitteln. So kann das BKA unter dem Titel „besondere Mittel der Datenerhebung“ Personen längerfristig observieren, sie kann „technische Mittel außerhalb von Wohnungen in einer für den Betroffenen nicht erkennbaren Weise“ einsetzen sowie „Vertrauenspersonen“ und „verdeckte Ermittler“ einsetzen (§ 20 g BKAG).32 Diese speziellen Befugnisse stehen für die Aufklärung gewöhnlicher Straftaten nicht zur Verfügung. Für ihre Anwendung ist eine besondere Qualifikation erforderlich, und es ist geboten, diese Zuständigkeiten auch innerorganisatorisch abzutrennen, also nur besondere Organisationseinheiten damit zu betrauen. Außerdem ist es dringend erforderlich, die teilweise zu weit gefassten Ermächtigungen des BKAG zu überarbeiten; als Folge einer Reduzierung der Verfassungsschutzaufgaben müsste auch der Befugniskatalog der Kriminalpolizei neu gefasst (und dabei nicht einfach erweitert, sondern je nach Art der Straftaten teilweise eingeschränkt) werden.

Die Sorge vor einem rechtsstaatlichen Qualitätsverlust der polizeilichen Arbeit würde einen Verzicht auf die Neuorganisation aber nicht rechtfertigen. Denn die Polizei ist – bei aller Kritik an einzelnen Defiziten der Gesetzeslage und tatsächlich vorgekommenen Grenzüberschreitungen – an Recht und Gesetz gebunden und steht unter der Kontrolle der Staatsanwaltschaft. Beide werden, wenn sie zu forsch vorgehen, von den Gerichten gebremst. Darüber hinaus beobachten die Medien gerade Polizei und Justiz besonders aufmerksam und kritisieren sie immer wieder in aller Deutlichkeit. Die parlamentarische und gerichtliche Kontrolle der Strafjustiz weist noch Lücken auf;33 es wäre jedoch abwegig, die heute bestehende Polizei als „Geheime Staatspolizei“ zu denunzieren, nur weil sie sich verstärkt um Straftaten gegen die verfassungsmäßige Ordnung zu kümmern hätte.

Die Untaten der Gestapo beruhten gerade nicht auf Rechtsnormen, die sie ermöglichten, sondern auf der menschenverachtenden Ideologie und dem skrupellosen Machtgebrauch der Nationalsozialisten. Die Gestapo brauchte nicht viele Informationen zu sammeln, um Juden und Oppositionelle aufzuspüren – nicht wenige wurden von Nachbarn und Kollegen denunziert, und die Gewalt eskalierte, sobald die Anführer die niederen Instinkte der Ausführenden weckten. Ihr Instrumentarium waren vor allem willkürliche Verhaftungen, Folter und Konzentrationslager. Rechtliche Zweifel wurden gar nicht erst zugelassen, und die Kontrolle durch die Gerichte versagte kläglich. Solange unsere Parlamente, Regierungen und Medien zum Rechtsstaat stehen, wird es keine Polizei geben, die ohne rechtliche Bindungen verhaften oder gar foltern und morden kann.

Die vorgeschlagene Neuorganisation könnte auch dazu beitragen, die problematische „Politisierung“ des Strafrechts zu begrenzen, die durch das geltende Verständnis von Staatsschutzdelikten34 begründet ist. Wenn heute jemand eine Körperverletzung oder Sachbeschädigung begeht, um eine verfassungswidrige Bestrebung zu unterstützen, unterstützt das Bundesamt für Verfassungsschutz die Staatsanwaltschaft und die Polizeien bei den Ermittlungen, und die Polizeien können um Informationshilfe bitten.35 Der Gesetzgeber nimmt nämlich auch bei „gewöhnlichen“ Straftaten ein höheres Aufklärungsinteresse und wohl auch einen höheren Unrechtsgehalt an, wenn sie gegen die Schutzgüter des Verfassungsschutzes gerichtet sind; tatsächliche Anhaltspunkte hierfür können sich nach § 20 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG aus der Zielsetzung, dem Motiv des Täters oder dessen Verbindung zu einer Organisation ergeben. Diese Bewertung ist keineswegs selbstverständlich. Politische Motive gewöhnlicher Straftaten geben keine Entschuldigungsgründe her, aber sie begründen auch nicht ohne weiteres einen schwereren Vorwurf und rechtfertigen nicht immer einen höheren Ermittlungseinsatz. Warum sollten Staatsanwaltschaften und Polizei „schlicht kriminelle“ und „politische“ Taten nicht mit den gleichen Methoden aufklären und nach gleichen Maßstäben beurteilen? Sie müssen auch innerhalb des Kreises der normalen Kriminalität den Einzelfall möglichst gerecht einordnen. Eine extremistische Motivation mindert oder steigert die Verwerflichkeit eines Banküberfalls oder der Gewalttätigkeiten von Fußballfans in aller Regel nicht.36

Für die Analyse extremistischer Bestrebungen durch die Verfassungsschutzbehörden kann es allerdings von Nutzen sein, über Straftaten der „in oder für einen Personenzusammenschluss“ (s. oben I. 2. b)) handelnden Personen informiert zu werden; die Benachrichtigung über entsprechende strafgerichtliche Urteile könnte wohl zugelassen werden.

3. Die Bedeutung des Trennungsgebots

Unter dem Grundgesetz verwenden Wissenschaft und Praxis das aus dem Polizeibrief der Alliierten abgeleitete Gebot der Trennung von Polizei und Geheimdiensten37 zur Begrenzung der Macht beider Behördenzweige. Das Trennungsgebot besagt, dass der Verfassungsschutz sich die gewünschten Informationen nicht auf dem Umweg über die Polizei beschaffen darf und dass Verfassungsschutz- und Polizeibehörden nicht organisatorisch miteinander verbunden werden dürfen.38 Für die unterschiedlichen Zwecke sollen unterschiedlich weit gehende Informationsbefugnisse gelten.

Das BVerfG hat diese Trennung zunächst zwar nicht als ausdrückliches verfassungsrechtliches Gebot anerkannt, sie aber als Möglichkeit in Rechnung gestellt:

„Das Rechtsstaatsprinzip, das Bundessstaatsprinzip und der Schutz der Grundrechte können es verbieten, bestimmte Behörden miteinander zu verschmelzen oder sie mit Aufgaben zu befassen, die mit ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung nicht vereinbar sind. So werden die Zentralstellen für Zwecke des Verfassungsschutzes oder des Nachrichtendienstes […] nicht mit einer Vollzugspolizeibehörde zusammengelegt werden dürfen.“39

Die Reduzierung der Verfassungsschutzaufgaben in dem hier vorgeschlagenen Sinne würde keine solche Zusammenlegung bedeuten, sondern eben gerade eine wirksamere Trennung der Funktionen und Befugnisse herbeiführen. Die Verfassungsschutzbehörden erhalten keine polizeilichen Befugnisse, sondern geben operative Befugnisse ab, die ohnehin eher polizeilichen Charakter haben.

In seinem Urteil vom 24.4.2013 zur Antiterrordatei hat das BVerfG das Trennungsprinzip aber auch als Begrenzung des Informationsaustausches zur Geltung gebracht.40 Diese Entscheidung lässt noch deutlicher als frühere verfassungsgerichtliche Monita erkennen, dass die gegenwärtige „Architektur“ der Sicherheitsbehörden und ihrer informationellen Zusammenarbeit überkomplex und damit in mehrfacher Beziehung riskant geworden ist: Gefährdet ist nicht nur die Effektivität von Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, sondern auch die Wahrung von Grundrechten.41

Aber der Reihe nach: Zumindest bei der Verfolgung schwerer Straftaten müssen die Verfassungsschutzbehörden zwingend mit denen der Polizei kooperieren, um hochrangige Rechtsgüter zu schützen. Das Gesetz gestattet oder gebietet daher in bestimmten Fällen die Übermittlung von Informationen zwischen den beiden Organisationen.42 Die Übermittlungspflicht entspricht dem Grundgebot des Rechtsgüterschutzes, das den Staat mit allen seinen Untereinheiten betrifft. Die Nichtanzeige geplanter schwerer Straftaten ist sogar ein Straftatbestand (§ 138 StGB). Wenn danach ein Einzelner wegen dieser „unterlassenen Hilfeleistung“ bestraft werden kann, lässt es sich nicht vertreten, staatliche Amtswalter von solchen Informationspflichten freizuhalten.

Entwicklungen der letzten Jahre haben dieses Thema jedoch zusätzlich kompliziert. Zu den herkömmlichen Informationspflichten sind gesetzliche Ermächtigungen zur Einrichtung projektbezogener gemeinsamer Dateien43 und zum Aufbau von zentralen Dateien zur Bekämpfung des Terrorismus44 und zur Beobachtung des Rechtsextremismus hinzugekommen.45 Diese gemeinsamen Dateien und Zentren sind hochkomplizierte Verlegenheitslösungen, um die eigentlich gebotene informationelle Trennung zu überwinden. An den Sammlungen sind derart viele Behörden beteiligt, dass es nicht ganz unbegründet erscheint, sie als das Grundgerüst eines überdimensionierten Überwachungsapparates anzusehen. In dem Augenblick, in dem die Geheimdienste aus diesem Gefüge ausscheiden, weil sie nicht mehr die Aufgabe haben, operative Ermittlungen zu führen, werden zahllose Informationsübermittlungen überflüssig, und die dann zuständigen Polizeibehörden können sich auf die eigenen Quellen und Dateien konzentrieren. Nötig wären weiterhin eine Koordination und ein vielfacher Austausch zwischen Bundes- und Länderpolizeibehörden, aber nicht mehr die Filterung und Abschottung der Informationen je nach Herkunft aus dem Polizeiapparat oder den Geheimdiensten.

4. Was wird aus den anderen Aufgaben des Verfassungsschutzes?

Soweit die „Bestrebungen“ im Sinne von § 3 Abs. 1 BVerfSchG sich als Planung und Ausführung von Straftaten darstellen, sollen sie nach dem hier vorgeschlagenen Modell von Polizeibehörden bekämpft werden – sei es im Rahmen der Strafverfolgung nach der StPO, sei es als Gefahrenabwehr aufgrund der Polizeigesetze mit den jeweiligen tatbestandsmäßigen und prozeduralen Voraussetzungen. Darin können auch die ziemlich unbestimmt formulierten Aufgaben gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BVerfSchG in rechtlich klarerer Form (!) einbezogen werden.

Für die übrigen bisherigen Aufgaben der Verfassungsschutzämter müssen neue organisatorische Formen gefunden werden. Wie schon die Erörterung der Verfassungsschutzaufgaben zu I. 2. a) ergeben hat, stellt die Abwehr von Sabotage und Spionage ein Spezialfeld geheimdienstlicher Aktivität dar und braucht nicht in derselben Behörde mit der Aufgabe des Verfassungsschutzes i.e.S. verbunden zu werden.46 Falls die Verlagerung auf die Polizei abgelehnt würde – weil man keine „Vergeheimdienstlichung“ der Polizei will –, sollte erwogen werden, hierfür einen Inlandsnachrichtendienst im engeren Sinne einzurichten: eine kleine, hochspezialisierte Behörde, die nicht bundes- oder landesweit „flächendeckend“ zu arbeiten hätte und sich nicht um die politischen Meinungen extremistischer Gruppen kümmern dürfte, daher auch kaum als Gefahr für Bürgerrechte in Betracht käme. Bei der Spionageabwehr ist die Zusammenarbeit mit dem Bundesnachrichtendienst unverzichtbar, weil die meisten dieser Taten aus dem Ausland geplant werden und nur der BND im Ausland tätig sein darf.47

Auch die (dem Umfang nach nicht übermäßig belastenden) Aufgaben der Mitwirkung bei Sicherheitsüberprüfungen und technischen Sicherheitsmaßnahmen nach § 3 Abs. 2 BVerfSchG können von anderen Behörden wahrgenommen werden. So ist es denkbar, die Sicherheitsüberprüfungen in den Innenministerien zu konzentrieren und für die Beteiligung an technischen Maßnahmen eine informationelle Zusammenarbeit mit den für den Staatsschutz zuständigen Polizeistellen zuzulassen.48 Manche dieser Mitwirkungsbefugnisse gehen übrigens zu weit: Wenn keine strafrechtlich relevanten Tatbestände vorliegen, ist in aller Regel die Zuverlässigkeit des Betroffenen anzunehmen; auf geheime Vorbehalte darf die Verweigerung einer gewerblichen Erlaubnis oder eines Visums nicht gestützt werden.49

5. Verpflichtung zur Aufrechterhaltung der bestehenden Verfassungsschutzämter?

Aus dem Zusammenarbeitsgebot gemäß Art. 73 Nr. 10 GG sowie §§ 1 Abs. 2 und 2 Abs. 1 und 2 BVerfSchG folgt, dass Bund und Länder verpflichtet sind, Ämter für Verfassungsschutz zu unterhalten.50 Das bedeutet aber nur, dass es Ämter zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung etc. geben muss, nicht aber wie sie zu organisieren sind51 und welche Bezeichnung sie tragen müssen. Diese Behörden sollen der Zusammenarbeit von Bund und Ländern dienen; das heißt aber gerade nicht Uniformität der Aufgaben und Befugnisse.52 Bundes- und Landesgesetzgeber sind frei darin, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenz neue Regelungen zu schaffen, solange sie dadurch die verfassungsrechtlich gebotene Zusammenarbeit gewährleisten.

IV. Die schwierige Bemessung der Erfolge und Misserfolge

Bevor ein solcher Schnitt gemacht wird, wie hier vorgeschlagen, ist eine empirische Untersuchung nötig, welchen Nutzen der Verfassungsschutz in der Vergangenheit für die Verhinderung oder Aufklärung von Straftaten gebracht hat.

Der wirkliche Nutzen geheimer Verfassungsschutztätigkeit ist sehr schwer einzuschätzen. Eine zuverlässige Beurteilung ist im Grunde nur den Mitarbeitern der Behörden selbst, den vorgesetzten Beamten und Ministern und den Mitgliedern der Kontrollorgane möglich. Die aber sind zur Verschwiegenheit verpflichtet. Der Öffentlichkeit werden die Erfolge geheimdienstlicher Arbeit in den meisten Fällen nicht vermittelt, teils aus guten Gründen des Quellenschutzes, teils aber auch aus übertriebener Geheimniskrämerei, die den „Nimbus“ der Behörden verstärken soll. Selbst in Strafprozessen werden die geheimen Beobachtungen nicht offengelegt, die Gerichte verurteilen aufgrund von Beweisen, die auf andere Weise zustande gekommen sind – z. B. durch polizeiliche Maßnahmen, die ihrerseits durch Mitteilungen eines Geheimdienstes angeregt worden waren. Nur wenn schwere Verbrechen nicht verhindert werden und wenn „Whistleblower“ interne Vorgänge publik machen, beschäftigt sich die Öffentlichkeit mit den vorgenommenen Ermittlungen. Unter diesen Umständen ist es ebenso schwer zu beurteilen, ob die Polizei bei entsprechender Umorganisation in der Lage wäre, die Lücke auszufüllen.

In der öffentlichen Erörterung dieses Themas überwiegt derzeit die Einschätzung, dass die Erfolge der Geheimdienste gering waren und sind. Der Einsatz höchstentwickelter Technik zur massenhaften Datenauswertung hat sich bisher anscheinend nicht „gelohnt“.

Das jüngste Beispiel: Nach den Enthüllungen des Computerexperten Edward Snowden über die Praktiken des amerikanischen Geheimdienstes NSA wurde darauf hingewiesen, dass selbst dessen alle bisher bekannten Dimensionen übersteigende Informationsabschöpfung nicht zur Verhinderung des Attentats in Boston geführt hat.53 Langfristige Erfahrungen hat der frühere Referatsleiter des BfV Winfried Ridder in den folgenden Erkenntnissen zusammengefasst:

– Die Zusammenarbeit zwischen Verfassungsschutz und Polizei hat „bei fast allen terroristischen Bedrohungen nicht funktioniert. Nachrichtendienstliches und polizeiliches Denken können nur schwer in Einklang gebracht werden“.

– „Der Einsatz der klassischen ‚nachrichtendienstlichen Mittel‘ hat es bisher nicht ermöglicht, von wenigen Einzelfällen abgesehen, in terroristische Strukturen und Gruppen selbst einzudringen. … Terroristische Gruppierungen, die sich selbst in ihrem Modus Operandi ‚nachrichtendienstlicher Mittel‘ bedienen, entziehen sich damit weitgehend staatlichen Überwachungsmaßnahmen“.54

V. Schlussbemerkung

Der Schutz der Verfassung kann, richtig verstanden, nicht allein Aufgabe einer Behörde oder eines Behördenzweiges sein, mag dieser Verwaltungszweig auch noch so gut ausgestattet und rechtlich überzeugend geordnet sein. Es geht um die Bewahrung einer Ordnung, die von der Verfassungs- und Rechtstreue der Bürger und der korrekten Amtsausübung aller staatlichen Akteure lebt. Die gegen diese Ordnung und gegen die Staatsorgane gerichteten Bestrebungen müssen zunächst mit geistigen Mitteln bekämpft werden, durch Erziehung und Aufklärung der Menschen, z. B. in den Schulen, aber auch durch eine Wirtschafts- und Sozialpolitik, die den Extremisten den Boden entzieht, auf dem ihre Anhängerschaft wachsen kann. Auch die Gerichte und – in anderer Weise – die Medien sind an dieser Aufgabe beteiligt. Der Staat muss möglichst frühzeitig erfahren, wenn Extremisten sich anschicken, ihre Ziele mit Gewalt zu verwirklichen, also Anschläge auf staatliche Einrichtungen oder Amtsträger planen. Aber er soll nicht versuchen, in die Köpfe der Menschen zu blicken und ihre geheimen Gedanken zu erforschen.

„Verfassungsschutz“ ist also zunächst Aufgabe aller Bürger in ihrem eigenen Umfeld und aller staatlichen Stellen im Rahmen ihrer sonstigen Zuständigkeiten, aber erst in zweiter Linie und unter engen Voraussetzungen Aufgabe bestimmter Spezialbehörden: des vorgeschlagenen wissenschaftlichen Instituts zur Analyse extremistischer Bestrebungen, der Staatsschutzabteilungen der Polizei in Bund und Ländern sowie eventuell eines radikal verkleinerten Inlandsnachrichtendienstes (unter eben diesem Namen, der den insofern ungenauen Titel „Verfassungsschutz“ vermeiden würde!). Der bisherige Verfassungsschutz ist dabei auf die Sammlung und Auswertung offener Informationen zu reduzieren.

Wer für einen solchen scharfen Schnitt plädiert, muss mit starkem Widerstand derer rechnen, die ein Interesse an der bestehenden Organisation haben. Den bei den bestehenden Behörden tätigen Beamten und Angestellten wird damit zugemutet, viele in ihrer Wahrnehmung bewährte Praktiken zu beenden und sich persönlich in einer veränderten organisatorischen Umwelt neu zu orientieren. Die Reduzierung der Verfassungsschutzaufgaben wird auch einen Personalabbau nötig machen. Vor allem aber wird die Öffentlichkeit sich heftig empören, wenn politische Extremisten wieder einmal ein schweres Verbrechen begehen, vor dem niemand gewarnt hat. Aber darf das ein ausreichender Grund sein, alles beim Alten zu belassen? Auch bisher haben die geheimen Ermittler viele Anschläge nicht verhindern können. Jedenfalls wäre die Empörung ungerechtfertigt und ungerecht. Denn die neue Organisation würde dazu beitragen, die rechtsstaatliche Korrektheit, Klarheit und Offenheit im Umgang mit „Extremisten“ zu verbessern. Aufrechte Liberale würden die Kritik der Öffentlichkeit ertragen.

VI. Nachtrag 2014

1. Nach Erscheinen dieses Artikels im September 2013 haben in mehreren Ländern und auf Bundesebene öffentliche Diskussionen und z.T. auch parlamentarische Beratungen über Reformen des Verfassungsschutzes stattgefunden. Anlass dazu waren insbesondere die Berichte und Empfehlungen von Untersuchungsausschüssen des Deutschen Bundestages55 und des Thüringer Landtages56, die sich mit dem Versagen der Sicherheitsbehörden bei der Aufklärung und strafrechtlichen Verfolgung der Gruppe „Nationalsozialistischer Untergrund“ („NSU“) befasst haben. Das Land Bremen hat nach Ansicht seines Senats alle wesentlichen Forderungen des Bundestags-Untersuchungsausschusses bereits umgesetzt, u. a. durch Novellierung seines Verfassungsschutzgesetzes.57 In Hessen liegt ein Eckpunktepapier der Regierungsfraktionen CDU und Grüne vor.58

Die verschiedenen Vorstöße zielen – mit unterschiedlichen Akzenten – auf intensiveren Informationsaustausch zwischen den Ämtern und mit der Polizei und einen „öffentlichen Diskurs“ der Ämter mit „Wissenschaft und Gesellschaft“, aber auch auf stärkere Kontrolle des Geheimdienstes durch die parlamentarischen Gremien. Der Einsatz von „V-Leuten“ wird einschränkend geregelt. Eine grundlegende Neuorganisation des Verhältnisses von Verfassungsschutz und Polizei ist aber nirgends geplant. In Bremen ist immerhin ein vollständiger Personalaustausch bei den Führungskräften des Verfassungsschutzes erfolgt.59

2. Neben der Aufarbeitung des NSU-Skandals konzentriert sich das Interesse von Politik und Öffentlichkeit seit einiger Zeit auf die Aktivitäten von Islamisten, ihre unfriedlichen Demonstrationen und die Anwerbung junger Menschen für den „heiligen Krieg“ in Syrien und im Irak. Auch auf diesem Felde betätigen sich sowohl Verfassungsschutzbehörden wie Polizeibehörden, die einen unter dem Titel „Beobachtung des Ausländerextremismus“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und wohl auch Nr. 4 BVerfSchG), die anderen aufgrund ihrer Befugnis zur Bekämpfung von Staatsschutzdelikten (z. B. § 89a Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 StGB – „Ausbildungscamps“).

Auch hier besteht Klärungsbedarf, welcher Behördenzweig zuständig sein soll und wie andere diesem zuarbeiten sollen. M.E. muss dieser Aufgabenbereich „federführend“ von der Polizei nach Polizei- und Strafrecht bearbeitet werden. Es sollte aber verbindlich – durch Gesetz – geklärt werden, ob und wie daneben auch noch Verfassungsschutzbehörden mit der Informationsbeschaffung aus den betreffenden Kreisen beauftragt werden sollen. Diese sind insofern Inlandsnachrichtendienst; der Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung hat hier einen anderen Charakter und erfordert andere Methoden als die Beobachtung des „gewöhnlichen“ Extremismus (das Unterscheidungsmerkmal ist aber nicht die Staatsangehörigkeit; so besitzt bekanntlich eine Reihe der „Dschihad-Kämpfer“ die deutsche Staatsangehörigkeit). Die Polizei ist insofern möglicherweise überfordert – die Frage ist nur, ob sie nicht die Experten für diese Materie vom Verfassungsschutz übernehmen sollte, um organisatorisch und rechtlich mehr Klarheit zu schaffen. Selbstverständlich haben auch die beobachteten Ausländer Grundrechte und dürfen nicht allein wegen ihrer Meinungen verfolgt werden, und ein „Rest-Geheimdienst“ dürfte auf keinen Fall nach dem Muster amerikanischer Dienste mit „Spezialaufträgen“ versehen werden, die über die Informationsbeschaffung hinausgehen.

Die in dem vorstehenden Aufsatz besprochenen Grundsatzfragen der Aufgaben und Organisation des Verfassungsschutzes sind damit nicht obsolet geworden.

3. Gegen den Vorschlag, die Aufklärung und Bekämpfung des strafrechtlich relevanten Extremismus der Polizei zu überlassen und den Verfassungsschutz wesentlich zu reduzieren, ist vorgetragen worden, dadurch werde die Polizei noch mehr als bisher zu einem Geheimdienst, der die Grundrechte der Bürger gefährde. Im Anschluss an einen Bericht der Süddeutschen Zeitung über den obigen Vorschlag60 meinte Burkhard Hirsch in einem Leserbrief, ich sei ein „Schelm“.61 Statt die rechtsstaatlichen Vorteile des Reformmodells zu loben, warnte er vor der Verlagerung von Aufgaben auf die Polizei. In meinem Artikel ist aber deutlich ausgeführt, dass es nicht um eine Erweiterung polizeilicher Befugnisse geht, sondern im Gegenteil um eine Überprüfung der geltenden Normen, in denen Informationserhebung der Polizei zugelassen ist (s. oben unter III. 1. und 2.).

Burkhard Hirsch meint, wenn der Verfassungsschutz darauf beschränkt würde, verfassungsfeindliche Bestrebungen und Entwicklungen – auch nicht strafbare –62 nur anhand von öffentlichen Quellen zu ermitteln, „dann würde eben die Polizei die sogenannten nachrichtendienstlichen Mittel einsetzen, um in diesem Bereich zu ermitteln“ – nach seiner Vermutung mit der Begründung, es handle sich um „präventive Gefahrenabwehr“. Daraus schließt er: „Die Polizei würde zu einem Geheimdienst werden und das BKA zu einem Bundessicherheitshauptamt“. Mit dieser polemischen Prognose verzerrt Hirsch die rechtliche Perspektive – die staatliche Beobachtung des nicht strafbaren Extremismus soll ja gerade eingeschränkt werden. Verzerrt ist auch seine Wahrnehmung der Polizei, die wir heute in Deutschland haben. Er unterstellt den Polizeibeamten, dass sie die rechtlichen Grenzen bewusst und systematisch überschreiten wollen, und übersieht, dass die Polizei heute unter ständiger Beobachtung durch Politik und Medien steht – anders als die Nachrichtendienste, die sich immer wieder (mehr oder weniger erfolgreich) gegen Kontrolle abschirmen. Wenn zwei dasselbe tun, ist es nicht dasselbe – das gilt auch hier.63

4. Neuere Debatten geben Anlass, nochmals die Aufgabenzuweisung an den Verfassungsschutz zu erörtern. So ist inzwischen erneut64 verwaltungsgerichtlich klargestellt worden, dass die jahrzehntelange Beobachtung eines Rechtsanwalts, der sich scharf kritisch gegenüber Entwicklungen im Bereich des politischen Strafrechts u. a. geäußert hat, nicht rechtmäßig war.65 Weitere Fälle rechtswidriger Informationssammlung durch Verfassungsschutzämter sind hinzugekommen. Die rechtlichen Grenzen der Informationssammlung werden nun zwar durch die Rechtsprechung enger gezogen, aber die Technik macht es den Verfassungsschutzbehörden heute so leicht, massenhaft Informationen über Unmengen von Personen zusammenzuführen und für lange Zeit aufzubewahren, dass zumindest eine wesentlich stärkere Kontrolle über diese Datensammlungen erforderlich ist – wenn man eben nicht dem Vorschlag folgen will, einen völligen Neuanfang zu wagen.

Für die Zukunft mag als Leitlinie zur Abgrenzung der ungestörten Meinungsäußerungen von den zu Recht beobachteten extremistischen Bestrebungen die Formel dienen, dass der Staat sich für Meinungsäußerungen erst dann interessieren darf, wenn eine „aktivkämpferische, aggressive“ Haltung gegenüber den zentralen Werten der Verfassung und ein entsprechendes Verhalten erkennbar sind. Diese Formel lehnt sich an die Rspr. des BVerfG zu Art. 21 Abs. 2 GG an, wie sie seit dem KPD-Urteil in den Parteiverbotsverfahren entwickelt wurde.66 Auch in der Praxis der Vereinsverbote nach § 3 Vereinsgesetz wird diese Interpretation verwendet.67 Sie kann immerhin dazu beitragen, die Aufmerksamkeit der Verfassungsschutzbehörden auf den Kern ihrer gesetzlichen Aufgabe zu konzentrieren.

5. Als neue Aufgabe der Sicherheitsbehörden wird seit kurzem auch die Abwehr der intensiven Telekommunikationsüberwachung durch technisch versierte Private und durch fremde Geheimdienste wie die US-amerikanische National Security Agency (NSA) angesehen. Ob für diese Abwehr aber die nationalen deutschen Nachrichtendienste und speziell die Verfassungsschutzbehörden hinreichend gerüstet sind, ist fraglich. Ihrer speziellen technischen „Aufrüstung“ steht aber entgegen, dass es bereits eine gut ausgestattete Behörde gibt, deren Aufgabe u. a. die „Abwehr von Gefahren für die Sicherheit der Informationstechnik des Bundes“ ist, nämlich das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI).68 In dieser Bundesoberbehörde ist das Fachwissen über die Gefahren und Schwachstellen der informationstechnischen Infrastruktur in Deutschland konzentriert; sie arbeitet insofern auch mit Polizei und Verfassungsschutz zusammen. Die Durchsetzung der notwendigen Abschirmung gegenüber anderen Regierungen ist eine politische Aufgabe, die nur von der Bundesregierung erfüllt werden kann.

*Erweiterter Nachdruck aus „Privacy in Germany“ (PinG) 2013, S. 1-8.

1Vgl. dazu Dieter Schenk, Der Chef: Horst Herold und das BKA, Hamburg 1998, S. 240 ff. (dort auch mehr zum gestörten Verhältnis zwischen Kriminalisten und Verfassungsschützern).

2So auch Manfred Baldus, Reform des Thüringer Verfassungsschutzes – Auflösung, Zusammenlegung, Eingliederung oder Reduktion, in: ThürVBl. 2013, 25 (32). Zweifel an dem Sinn eigenständiger Verfassungsschutzbehörden schon bei Christoph Gusy, Das gesetzliche Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutz, Die Verwaltung 24 (1991), 467 (482).

3Legaldefinition „Staatsschutzdelikte“: § 20 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG mit Verweisung auf § 74 a und § 120 GVG, die aber noch um „sonstige Straftaten“ ergänzt werden, bei denen besondere Merkmale vorliegen (Zielsetzung, Motiv des Täters oder dessen Verbindung zu einer Organisation).

4In dem Polizeibrief der westalliierten Militärgouverneure vom 8./14. April 1949, der vom Parlamentarischen Rat bei der Formulierung des Art. 87 Abs. 1 GG berücksichtigt wurde, war die Rede von „umstürzlerischen, gegen die Bundesregierung gerichteten Tätigkeiten“ (Abdruck bei Werthebach/Droste, Bonner Kommentar zum GG, Art. 73 Nr. 10 (1998), Rn. 10; s.a. Rn. 237 ff.; Bull, AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 87 Rn. 65 m.w.N.).

5Dazu sind auch die Artikel 73 Nr. 10 Buchst. b und c sowie 87 Abs. 1 Satz 1 GG heranzuziehen, Kommentare u. a.: Sachs, in: ders., GG, 6. Aufl. 2011, Art. 87 Rn. 40 ff.; Burgi, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5, Aufl, 2005, Art. 87 Rn. 43 ff.; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG (Stand Januar 2012), Art. 87 Rn. 135 ff.; Bull, Trennungsgebot und Verknüpfungsbefugnis. Zur Aufgabenteilung der Sicherheitsbehörden, in: Reinhard Hendler/Martin Ibler/José Martínez Soria (Hrsg.), „Für Sicherheit, für Europa“. Festschrift für Volkmar Götz, Göttingen 2005, S. 341 (346 ff.).

6Die Länder haben überwiegend gleichlautende oder ganz ähnliche gesetzliche Bestimmungen erlassen. Im Folgenden wird nur auf die Rechtslage im Bund eingegangen, weil die Unterschiede für die hier behandelte Frage keine Bedeutung haben. In Bayern, Hessen, Saarland und Thüringen gilt allerdings die Besonderheit, dass der Verfassungsschutz auch für die Bekämpfung der organisierten Kriminalität (OK) zuständig ist. Diese Regelung war und ist unzweckmäßig und mit der verfassungsrechtlichen Definition des Verfassungsschutzes unvereinbar; vgl. Christoph Gusy, Organisierte Kriminalität zwischen Polizei und Verfassungsschutz, Goltdammer’s Archiv für Strafrecht (GA) 146 (1999), S. 319 ff. (330 f.); Wolfgang Hetzer, Strafrechtspflege durch Geheimdienste?, in: StV 1999, 165 (171). Für Sachsen, das trotz einer entgegenstehenden Verfassungsnorm (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 SächsVerf) die bayerische Regelung übernommen hatte, hat der SächsVerfGH klargestellt, dass die Bekämpfung der OK nur insofern Aufgabe des Verfassungsschutzes sein kann, wie dadurch zugleich extremistische Bestrebungen beobachtet werden (Urteil vom 21.07.2005 – 67-II-04, LVerfGE 16, 441; dazu Robert Chr. van Ooyen, Polizei, Verfassungsschutz und Organisierte Kriminalität, in: Martin H. W. Möllers/Robert Chrs. van Ooyen (Hrsg.), Jahrbuch Öffentliche Sicherheit (JBÖS) 2006/2007, S. 365 ff. m.w.N.). Auch wenn die organisierte Kriminalität „letztlich“ die staatliche Ordnung (das Gewaltmonopol) bedroht, ist ihre Bekämpfung kein Schutz der Verfassung im Sinne des GG; sonst wäre der Aufgabenbereich der Verfassungsschutzbehörden unbegrenzbar. Krit. auch Hans Christoph Schaefer, Strafverfolgung und Verfassungsschutz, NJW 1999, 2572. A. A. jedoch Werthebach/Droste (Fn. 4), Rn. 194 ff.

7Markus Heintzen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 73 Nr. 10 Rn. 95.

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