Konkordanz im Parlament E-Book

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Politik und Gesellschaft in der Schweiz
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 392

Veröffentlichungsjahr: 2019

Beschreibung

Das Parlament zwischen Konkurrenz und Konkordanz: Diese Studie liefert neue Erkenntnisse zur Konkordanz, provokative Diskussionsbeiträge und innovative Daten zur parlamentarischen Entscheidungsfindung In der Öffentlichkeit wie in der Politikwissenschaft herrscht heute die These vor, dass die schweizerische Konkordanzdemokratie in den letzten Jahren unter Druck geraten ist. Konkordanz im Parlament stellt diese Krisenthese auf die Probe. Das Buch untersucht, ob und wie sich die Funktionsweise der parlamentarischen Entscheidungsfindung, die Einbindung von Minderheiten und die Umgangsformen im Parlament in den letzten Jahrzehnten tatsächlich verändert haben. Damit leistet es einen wissenschaftlich fundierten, allgemein verständlichen Beitrag zur öffentlichen Debatte um die Konkordanz. Auf Basis neuer Daten beleuchten die Autorinnen und Autoren die Frage, ob und wie sich die gesellschaftlichen und politischen Umbrüche der letzten Jahrzehnte im Parlament niedergeschlagen haben. Mit Beiträgen von Alexander Arens, Marc Bühlmann, Clau Dermont, Rahel Freiburghaus, Karin Frick, Marlène Gerber, Anja Heidelberger, Ruth Lüthi Blume, Sean Müller, Diane Porcellana, Hans-Peter Schaub, Daniel Schwarz, David Zumbach und Guillaume Zumofen.

Leseprobe

Entscheidungsfindung zwischen Kooperation und Konkurrenz

In der Öffentlichkeit wie in der Politikwissenschaft herrscht heute die These vor, dass die schweizerische Konkordanzdemokratie in den letzten Jahren unter Druck geraten ist. Konkordanz im Parlament stellt diese Krisenthese auf die Probe. Das Buch untersucht, ob und wie sich die Funktionsweise der parlamentarischen Entscheidungsfindung, die Einbindung von Minderheiten und die Umgangsformen im Parlament in den letzten Jahrzehnten tatsächlich verändert haben. Damit leistet es einen wissenschaftlich fundierten, allgemein verständlichen Beitrag zur öffentlichen Debatte um die Konkordanz. Auf Basis neuer Daten beleuchten die Autorinnen und Autoren die Frage, ob und wie sich die gesellschaftlichen und politischen Umbrüche der letzten Jahrzehnte im Parlament niedergeschlagen haben.

In der Reihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz», herausgegeben von Markus Freitag und Adrian Vatter, analysieren namhafte Schweizer Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler in mehreren Bänden die Entwicklungen der Schweizer Politik und Gesellschaft. Politisches Verhalten, Einstellungen gegenüber der Politik, Beschreibung politischer Zustände, Veränderungsprozesse von Institutionen und Aspekte des sozialen Zusammenlebens der Schweizer geraten dabei ins Blickfeld.

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:Markus Freitag (Hg.)Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian VatterHandbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 4:Fritz Sager, Karin Ingold, Andreas BalthasarPolicy-Analyse in der Schweiz

Band 5:Fritz Sager, Thomas Widmer, Andreas Balthasar (Hg.)Evaluation im politischen System der Schweiz

Band 6:Markus FreitagDie Psyche des Politischen

Band 7:Adrian Vatter (Hg.)Das Parlament in der Schweiz

Band 8:Markus Freitag, Pirmin Bundi, Martina Flick WitzigMilizarbeit in der Schweiz

Band 9:Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.)Blackbox Exekutive

Band 10:Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Hans-Peter Schaub (Hg.)Konkordanz im Parlament

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Marc Bühlmann, Anja Heidelberger undHans-Peter Schaub (Hg.)

Konkordanzim Parlament

Entscheidungsfindung zwischenKooperation und Konkurrenz

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2019 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2019 (ISBN 978-3-03810-441-4)

Lektorat: Thomas Heuer, Basel

Umschlaggestaltung: icona Basel

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

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ISBN E-Book 978-3-03810-454-4

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

Konkordanz im Parlament: Entscheidungs­findung zwischen Kooperation und Konkurrenz

Marc Bühlmann, Anja Heidelberger und Hans-Peter Schaub, Année Politique Suisse

1. Die Suche nach Konkordanz – das Ziel dieses Sammelbands

«Alle Parteien sind für die Konkordanz, aber es gibt keine Konkordanz darüber, was Konkordanz konkret bedeutet», sagte der Genfer Nationalrat Antonio Hodgers vor den Bundesratswahlen am 14. Dezember 2011. Zur Debatte stand damals insbesondere, ob die amtierende Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf einem zweiten Bundesrat aus der SVP Platz machen müsse. Wurde auf der einen Seite argumentiert, dass Konkordanz die arithmetisch adäquate Vertretung der grössten oder wichtigsten Parteien bedeute, hielt man sich auf der anderen Seite an die Idee, dass Konkordanz politisch bzw. inhaltlich zu interpretieren sei und konsensorientierte Entscheidungsfindung eines übergrossen Parteienbündnisses bedeute. Wir wissen, wie die Geschichte ausging: Die BDP-Bundesrätin wurde glanzvoll bestätigt, vier Jahre später erhielt die SVP dann aber doch noch einen zweiten Sitz in der Landesregierung.

Die Episode illustriert dreierlei: Erstens ist Konkordanz im Schweizer Bundeshaus vor allem dann in aller Munde, wenn es um Bundesratswahlen geht. Zweitens handelt es sich um einen schillernden Begriff mit unterschiedlichen Aspekten. Gerade deshalb können sich, drittens, alle Parteien von links bis rechts zur Konkordanz bekennen, sehen sie aber – aus unterschiedlichen Gründen – gefährdet. Es scheint Einigkeit darüber zu herrschen, dass die «Konkordanz in der Krise» stecke – so der Titel eines Buchs von Michael Hermann (2011). Die These, dass die schweizerische Konkordanzdemokratie in den letzten Jahrzehnten zunehmend unter Druck gerate, findet in der Politikwissenschaft breite Unterstützung (vgl. z.B. Klöti et al. 2014: 199; Linder und Müller 2017: 383, 393, 472; Marcinkowski 2014: 448; Papadopoulos und Maggetti 2018; Vatter 2016: 551). Auch die Medien sind voll von Schwanengesängen auf die Konkordanz und den Zusammenhalt zwischen den Parteien.

Der vorliegende Band will diese Debatte vertiefen, indem er sie um neue Perspektiven ergänzt, die bisher zu kurz gekommen sind: Erstens lösen wir uns von der Fixierung des Begriffs «Konkordanz» auf die Regierung und nehmen stattdessen das Parlament in den Blick. Denn um Kompromisse gerungen und entschieden wird letztlich nicht nur in der Regierung, sondern ebenso im National- und im Ständerat. Für die breite Abstützung von Entscheiden ist darum nicht nur relevant, wer im Bundesrat sitzt, sondern auch, wie die Zusammenarbeit im Parlament funktioniert. Die in diesem Buch versammelten Beiträge beleuchten dabei die unterschiedlichen Etappen der parlamentarischen Entscheidungsfindung vom Anstoss bis zur Schlussabstimmung.

Zweitens nehmen wir die Vielschichtigkeit des Begriffs «Konkordanz» ernst und verstehen diese nicht nur im Sinn arithmetisch bestimmbarer Vertretungsquoten. Die formelle Einbindung in die Entscheidungsgremien, wir nennen sie hier die arithmetische Konkordanz, betrachten wir zwar als notwendige, nicht aber als hinreichende Bedingung dafür, dass sich Akteure auch tatsächlich konkordant verhalten (Vatter 2016: 550). Die Beiträge in diesem Sammelband erfassen deshalb mit alternativen Indikatoren Art und Umfang der Einbindung verschiedener Gruppen in den parlamentarischen Entscheidungsprozess, den Konkordanzgrad des Politikstils während des Entscheidungsprozesses, aber auch die Konfliktivität von Entscheidungen bei den Parlamentsabstimmungen. Sie beleuchten damit aus unterschiedlichen Blickwinkeln und auf der Basis neuer und innovativer Daten die Frage, zu welchem Grad und mit welchem Erfolg die parlamentarischen Akteure danach streben, verschiedene Kräfte in die Entscheidungsfindung einzubinden und einvernehmliche Entscheidungen zu finden.

Drittens erörtern die Beiträge des Bandes, ob und wie Konkordanz im Schweizer Parlament in den letzten Jahrzehnten unter Druck geraten ist oder – allgemeiner – sich gewandelt hat. Die 1990er-Jahre werden in der Schweizer Politik als Zeit grösserer Umbrüche gedeutet. In diesen Deutungen häufig verwendete Stichworte sind etwa Polarisierung des Parteiensystems, ein Aufbrechen von Wählerbindungen und folglich verschärfte Konkurrenz um Wählerstimmen, Mediatisierung, Skandalisierung und Personalisierung der Politik. Anhand unterschiedlicher Aspekte der parlamentarischen Verhandlungen untersuchen die Beiträge, ob diese Umbrüche zu einem «Wandel des politischen Eliteverhaltens» (Bolliger 2007; Vatter 2016: 550ff.), zu einem stärker auf Konflikt statt auf Konsens ausgerichteten Politikstil (Vatter 2016: 551), zu einem Wandel von «konsensgeneigte[r] Zurückhaltung» hin zu «offene[m] und aggressiver ausgetragene[m] Konkurrenzkampf» (Batt 2005: 353), mithin zu Diskordanz statt Konkordanz (Bühlmann 2019) oder eben von Kooperation zu Konkurrenz geführt haben.

Unser Sammelband geht also der Frage nach, ob und wie sich die gesellschaftlichen und politischen Umbrüche der letzten Jahrzehnte in einem Wandel der parlamentarischen Auseinandersetzung niedergeschlagen haben: Haben sich die Funktionsweise des Parlaments, die Einbindung verschiedener Gruppen oder die Umgangsformen im Parlament verändert? Ist die Suche nach einvernehmlichen Lösungen im Parlament schwieriger geworden? Kann nicht mehr von Konkordanz, sondern muss zunehmend von Konkurrenz statt Kooperation gesprochen werden?

Bevor wir auf die Beiträge eingehen, in denen diese Fragen erörtert werden, versuchen wir, Konkordanz begrifflich zu fassen. Darüber hinaus führen wir in gesonderten Boxen anhand ausgewählter Aspekte in die innovativen Datengrundlagen ein, auf denen der Grossteil der Beiträge beruht.

2. Konkordanz – ein leitender Begriffsvorschlag

2.1 Konsens- vs. Konkurrenzdemokratie

In der Politikwissenschaft gibt es verschiedene Vorschläge dafür, was unter Konkordanz zu verstehen ist. Einigkeit herrscht darüber, dass Konkordanz im Grundsatz mit der Art der Entscheidungsfindung in Demokratien zu tun hat (siehe z.B. Lehmbruch 1967). Das Ziel aller Politik ist es letztlich, Entscheidungen zu fällen, dank denen gesamtgesellschaftlich anerkannte und verbindliche Regelungen durchgesetzt werden können (Meyer 2010). Allerdings gibt es unter den Mitgliedern demokratischer Gesellschaften in der Regel zahlreiche unterschiedliche Vorstellungen darüber, wie eine Entscheidung ausfallen soll. Die zentrale Frage ist deshalb, wie mit dieser Uneinigkeit umgegangen wird. Dies geht grundsätzlich auf zwei Arten (Lijphart 1999): Entweder entscheidet die einfache Mehrheit oder es wird versucht, möglichst viele dieser unterschiedlichen Vorstellungen in eine gemeinsame Entscheidung zu verpacken. Während das erste Vorgehen der sogenannten Mehrheits- oder Konkurrenzdemokratie entspricht, wird das zweite als Konsensdemokratie beschrieben. Konkordanz gilt nun als zentraler Bestandteil der Konsensdemokratie: Für eine Entscheidung werden alle wichtigen Kräfte eingebunden, und zwar mit dem Ziel, einen Kompromiss zu finden, der möglichst einvernehmlich und mitunter das Resultat langer Verhandlungen ist.1

2.2 «Wichtige» Kräfte für «einvernehmliche» Lösungen

Bei dieser Beschreibung stellen sich zwei Anschlussfragen. Erstens: Welches sind die wichtigen Kräfte? Und zweitens: Was heisst einvernehmlich? Beide Fragen lassen sich – je nach theoretischer Perspektive – unterschiedlich beantworten.

In einem arithmetischen Verständnis von Konkordanz wird «Wichtigkeit» mit Wähleranteilen von Parteien gleichgesetzt. Die arithmetische Auslegung von «einvernehmlich» betrachtet die Koalitionsmuster von Entscheidungen. Konkordanz bedeutet zwar nicht unbedingt Einstimmigkeit, aber doch übergrosse Mehrheiten mit deutlich über 50 Prozent der Stimmen. Als einvernehmlich gelten Entscheidungen in einem arithmetischen Verständnis dann, wenn sie von einer übergrossen Koalition aus den grossen Parteien gestützt werden (Vatter 2016).2

Schwieriger ist die Interpretation von «wichtig» und «einvernehmlich» auf der Basis eines tiefergehenden Verständnisses von Konkordanz. Eine elitistisch-zweckrationale Perspektive fokussiert auf den Aspekt der Verhinderungsmacht (Offe 1969; Olson 1968): Nach diesem Verständnis sind Akteure lediglich dann einzubeziehen, wenn sie über genügend Macht verfügen – Offe spricht von Organisations- und Konfliktfähigkeit –, sodass ihre Nichtberücksichtigung eine Entscheidung zu Fall bringen könnte. In der Schweiz wird in dem Zusammenhang häufig der Begriff «Referendumsfähigkeit» verwendet.3 Nach diesem Verständnis ist also die Robustheit einer Entscheidung gegen mögliche Angriffe referendumsfähiger Akteure der Indikator dafür, ob alle wichtigen Kräfte eingebunden sind.

Aus einer partizipatorisch-deliberativen Perspektive (z.B. Barber 1984; Dahl 1976) ist hingegen der Aspekt der Betroffenheit zentral: Wichtig sind hier also all jene Kräfte, die von einer politischen Entscheidung betroffen sind. Ihr Einbezug wird als Versprechen gesehen, das der demokratischen Idee inhärent und von jeder Demokratie einzulösen ist. Die partizipatorisch-deliberative Perspektive kritisiert an der zweckrationalen Sicht auf die Konkordanz, diese definiere zu eng, wer wichtig sei und wer nicht, wenn sie die Bedeutung von Kräften nicht nach deren Betroffenheit, sondern im Sinn der «realistischen Demokratietheorie» alleine nach deren politischer Macht beurteile. Bei einer solchen Praxis der Konkordanz würden «die kurzfristigen Partialinteressen sowie die ‹haves› gegenüber den langfristigen Allgemeininteressen und den Gruppen der ‹have-nots› systematisch begünstigt» (Linder und Müller 2017: 387). Aus einer partizipatorischen Sicht stellt sich die Frage, wie sich «nicht wichtige» Kräfte oder eben nicht ernsthaft einbezogene Gruppen in der Konkordanz Gehör verschaffen können. Wenn Konkordanz zwar grundsätzlich Minderheiten einbinde, aber eben nicht alle Minderheiten (vgl. auch Stojanovic 2018), dann werde ein inhärentes Versprechen der Demokratie, nämlich eine möglichst gleiche Chance, gehört zu werden, nicht eingelöst. Konkordanz sei bei einer solchen Praxis als Mittel zur Abschottung gegen Einwände von aussen, als Kartell der etablierten Kräfte zur «Privilegierung saturierter Interessen» (Scharpf 1970) sowie als Instrument zur Zementierung der Machtverhältnisse zu kritisieren.

Wann aber ist ein Entscheid im Sinn der Konkordanz einvernehmlich? Auch hier kann sich eine Antwort auf unterschiedliche theoretische Grundlagen stützen. In einer neopluralistischen Vorstellung von Demokratie ist das Ziel eines Entscheidungsprozesses, an dem unterschiedliche organisierte Interessen teilnehmen, der Kompromiss. Dieser wird von Fraenkel (1991: 34) als Resultante beschrieben, die «sich jeweils aus dem Parallelogramm der ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfte einer Nation dann ergibt, wenn ein Ausgleich angestrebt und erreicht wird, der objektiv den Mindestanforderungen einer gerechten Sozialordnung entspricht und subjektiv von keiner massgeblichen Gruppe als Vergewaltigung empfunden wird». Ähnlich wird auf der Basis eines deliberativen Demokratiemodells argumentiert (Habermas 1981): Eine einvernehmliche Entscheidung kommt dann zustande, wenn möglichst alle Argumente aller potenziell Betroffenen ausgetauscht, ernsthaft angehört, gegeneinander abgewogen und schliesslich in eine allseits überzeugende Lösung überführt werden konnten.

Im Gegensatz dazu gehen Vertreter einer sogenannten realistischen Demokratietheorie (Sartori 2006; Schumpeter 2005), davon aus, dass auch der Grad an Einvernehmen sich nach Macht- und Abhängigkeitsverhältnissen richtet. Die Bewegungsrichtung der Resultante, um bei Fraenkels Bild zu bleiben, hängt demnach von der Stärke der einzelnen Vektoren, sprich Parteien, ab.4 Mit anderen Worten: Starke Akteure müssen bei einem Kompromiss weniger nachgeben, schwache mehr. Dafür ist einerseits ihre Macht entscheidend. Andererseits dürften alle politischen Akteure nicht zuletzt aufgrund ihrer Klientel, die sie vertreten, rote Linien haben, die sie aus strategischen oder ideologischen Gründen nicht überschreiten wollen. Dafür, inwieweit ein Akteur eingebunden wird, ist auch entscheidend, inwieweit er zu Zugeständnissen bereit ist. Wer bestimmte Grundpositionen – Fraenkel würde von einem Minimalkonsens, von einem nicht kontroversen Sektor, sprechen – nicht teilt, wird in die Entscheidungsfindung von vornherein nicht eingebunden.

Box 1: Die Struktur der Reden – Datensatz zu den Wortmeldungen im Parlament

Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018).

Zitierweise: Zumbach, David (2019a). Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018). Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH/ Année Politique Suisse.

Verwendung im Sammelband: Beitrag von Daniel Schwarz, Beitrag von Sean Müller, Beitrag von Marlène Gerber, Beitrag von Hans-Peter Schaub, Beitrag von Guillaume Zumofen sowie Beitrag von Anja Heidelberger und Marc Bühlmann.

Kurzbeschrieb: Der Datensatz beinhaltet alle im Parlament zwischen der Wintersession 1995 und der Sommersession 2018 gehaltenen Reden sowie zahlreiche weitere Informationen, zum Beispiel zu den Sprechenden, zum Zeitpunkt der Reden, zum Geschäft, über das debattiert wurde, oder zu den Emotionen im Rat.5

Zwischen der Wintersession 1995 und der Sommersession 2018 wurden im eidgenössischen Parlament 182374 Voten zu 15559 Geschäften gehalten. Pro Geschäft wurde dabei ganz unterschiedlich häufig das Wort ergriffen: Das Maximum von 2198 Reden erzielte die Revision der Bundesverfassung im Jahr 1998. Bei den übrigen Geschäften liegt die maximale Anzahl Voten bei knapp 1000, wobei die Änderung des KVG zur Spitalfinanzierung mit 938 Reden den zweithöchsten Wert erzielt, gefolgt vom RTVG, dem Bundesgesetz über Radio und Fernsehen, mit 920 Reden. Der Median hingegen, also der Wert, der genau in der Mitte zwischen den 50 Prozent höchsten und 50 Prozent tiefsten Werten liegt, beträgt lediglich 3 Voten. In der Hälfte aller Fälle werden also weniger als 3 Reden pro Geschäft gehalten.

Im Nationalrat wurden im Untersuchungszeitraum durchschnittlich 10,1 Reden pro Geschäft gehalten, im Ständerat waren es mit 9,2 Reden leicht weniger. Über die Zeit lässt sich in beiden Räten eine signifikante Abnahme der Anzahl Voten pro Geschäft feststellen (vgl. Abbildung 1). Dies deutet auf einen wachsenden Zeitdruck in der Behandlung von Geschäften hin – was unsere Daten ebenfalls bestätigen: Über die Zeit ist die durchschnittliche Anzahl behandelter Geschäfte pro Jahr im Nationalrat von jährlich 395 während der ersten vier vollständig im Datensatz vorhandenen Jahre (1996–1999) auf 677 Geschäfte jährlich während der letzten vier vollständig vorhandenen Jahre (2014–2017) gestiegen, im Ständerat von jährlich 193 (1996–1999) auf 350 Geschäfte pro Jahr (2014–2017).

Im Nationalrat hat diese Zunahme der Arbeitsbelastung jedoch keine Auswirkungen auf die Länge der Reden: Die Anzahl Wörter pro Votum hat sich nicht signifikant verändert. Dies liegt an der Redezeitbeschränkung im Nationalrat (vgl. dazu den Beitrag von Ruth Lüthi in diesem Band). Sie liegt aber mit 335 Wörtern pro Rede auch deutlich unter derjenigen des Ständerats mit 408 Wörtern pro Rede. Im Ständerat bleibt für die geringere Anzahl Mitglieder ja auch deutlich mehr Zeit pro Votum, und er kennt keine Beschränkung der Redezeit. Der Wert für den Ständerat hat sich im Gegensatz zum Nationalrat über die Zeit verändert, jedoch nicht so, wie es aufgrund der Arbeitsbelastung vielleicht zu erwarten gewesen wäre: Die Länge der Voten nimmt im Ständerat über die Zeit nämlich signifikant zu (von 428 Wörtern zwischen 1996 und 1999 über 369 zwischen 2004 und 2007 auf 449 zwischen 2014 und 2017).

2.3 Konkordanz als Prozess und Politikstil

Genau genommen wirft die oben gegebene Definition – Konkordanz als Einbindung aller wichtigen Kräfte in Entscheidungen mit dem Ziel, möglichst einvernehmliche Lösungen zu finden – noch eine dritte Frage auf: Was ist unter «Einbindung» zu verstehen? Mit den «wichtigsten» Kräften, die eine «einvernehmliche» Entscheidung suchen, haben wir Akteure und Ziel von Konkordanz definiert, nicht aber den Prozess, der beschreibt, wie die Akteure zu diesem Ziel gelangen. Zu diesem Prozess gehören Aspekte des Politikverhaltens und des Politikstils.

Konkordanz kann dabei in Anlehnung an Bolliger (2007: 42) als «politische Praxis» aufgefasst werden: Politische Akteure vertreten unterschiedliche gesellschaftliche Segmente entlang verschiedener Konfliktlinien. In einer Konkordanzdemokratie ist ihr Verhalten auf Kooperation, Interessenausgleich und Tauschgeschäfte angelegt. Politische Entscheidungen sind also das Resultat von Verhandlungen verschiedener Parteieliten, die unterschiedliche gesellschaftliche Segmente repräsentieren und die ihre Einwilligung in die gefundene Entscheidung geben. Konkordanz ist damit dann gefährdet, wenn «die politischen Eliten […] ihre Gruppenziele zu starr» (Bolliger 2006: 45) vertreten und eine Einwilligung wiederholt auch in grundlegenden Fragen verwehren (vgl. auch Linder und Müller 2017: 381f.).

Möglichst breite Kompromisse, bestenfalls gar konsensuelle Entscheidungen, gelten so also quasi als Produkt funktionierender Konkordanz. Das Resultat einer Abstimmung, verstanden als Etappe in der fortwährenden demokratischen Aushandlung (Bühlmann 2015a, b), kann dann als Indikator dafür betrachtet werden, wie gut es gelungen ist, Kompromisse zu finden. Als Kompromiss kann dabei eine Entscheidung betrachtet werden, die sich irgendwo zwischen Konsens und Konflikt bewegt. Dabei darf allerdings nicht vergessen werden, dass Konflikt eigentlich den Normalfall in der Politik darstellt, weil die Interessen der beteiligten Akteure in der Regel eben nicht übereinstimmen. Konkordanz bedeutet in einem prozeduralen und weniger outputorientierten Sinn, dass dieser Konflikt so ausgetragen wird, dass ein Kompromiss möglich wird, hinter dem eine möglichst grosse Mehrheit steht.

Auch beim Blick auf Konkordanz als Prozess helfen uns die beiden bereits erörterten demokratietheoretischen Strömungen, um zwei Extrempositionen dingfest zu machen. Für die realistische Position steht auch hier eine möglichst einfache, effiziente Mehrheitsbildung im Zentrum. Fraktionen setzen jene Aspekte ihres Parteiprogramms um, die von genügend anderen Akteuren geteilt werden, um eine ausreichende Mehrheit zu finden. Gesucht wird in dieser Sichtweise primär nach – mitunter je nach Thema wechselnden – Koalitionspartnern für vorgefasste Positionen und weniger nach tragbaren Kompromisspositionen für eine mehr oder weniger gegebene breite Zahl von Partnern. Wer sich nicht hinter eine mehrheitsfähige Forderung stellen will (oder aus Rücksicht auf seine Wählerschaft nicht stellen kann) und für die Mehrheitsbildung nicht notwendig ist, kann wohl mit im Saal sitzen, wird aber nicht ernsthaft in die Gestaltung der Lösung einbezogen, bringt sich selbst nicht ernsthaft ein und/oder versucht gar, aktiv eine Entscheidung zu verhindern oder wenigstens zu blockieren. Er gewinnt dafür die Möglichkeit, sich gegenüber der Wählerschaft mit prononcierteren Positionen zu profilieren (Linder und Müller 2017: 102).

Ein solches Modell nimmt jene Kritik an der Konkordanz auf, die dieser vor allem aus einer ökonomischen Perspektive heraus eine «geringe Innovationskraft» unterstellt (Linder 2009: 225). Gemäss dieser Kritik würden wichtige Reformen entweder verschleppt oder im schlimmsten Fall ganz blockiert, wenn bei der Konsenssuche stets den Positionen aller wichtigeren Akteure Rechnung getragen werden müsste (Borner et al. 1990). Zudem sind Kompromisslösungen oft entweder nahe am Status quo oder führen zu einer teuren Überversorgung, damit alle beteiligten Interessen auf ihre Rechnung kommen (Linder und Müller 2017: 388). Zukunftweisende Lösungen würden so hingegen kaum produziert. Um Reformen rasch anzupacken, sollten deshalb aus dieser Position nicht nur die «wichtigen» Kräfte auf ein Minimum reduziert werden (Wittmann 1998), sondern auch bewusst auf die aufwendige Bildung übergrosser Mehrheiten und auf eine einvernehmliche Entscheidungsfindung verzichtet werden. Aus systemischer Perspektive wird hier statt der Konkordanz- also eher eine Konkurrenzdemokratie gefordert (Germann 1994), wobei es für «wichtige» Akteure attraktiver wäre, zumindest bei für sie wichtigen Interessen eher Wettbewerb und Profilierung als Kompromiss anzustreben.

Eine partizipatorisch-deliberative Perspektive setzt demgegenüber auf ein Verhalten der Konkordanzpartner, das sich stets an einer ernsthaften Suche nach Kompromisslösungen orientiert, die für möglichst alle Partner zumindest tragbar sind. Ein entsprechender konkordanter Politikstil zeichnet sich nach Vatter (2016: 550) «durch ein Verhaltensmuster der verschiedenen Lager aus, das […] eine hohe Kompromissbereitschaft, Mitverantwortlichkeit, die Berücksichtigung von Minderheiten und ein gegenseitiges Entgegenkommen zur kooperativen Konfliktregelung verlangt». Auch die Juniorpartner eines Konkordanzsystems werden hier ernsthaft angehört, und die dominierenden Kräfte kommen ihnen zumindest ein Stück weit entgegen. Im Gegenzug erwarten diese eine gewisse Loyalität und Mässigung der Juniorpartner bei der Kritik an so ausgehandelten Lösungen und/oder an ihren politischen Gegnern.

Gefordert wird also kompromissorientiertes Verhalten von allen Akteuren bei grundsätzlich allen Entscheiden. Dass dies gerade für die Juniorpartner eines Konkordanzsystems durchaus ambivalent sein kann, zeigt etwa die besonders in den 1980er-Jahren von links kritisierte Funktion der Konkordanz als «Verschleierung der bürgerlichen Machtoligarchie» (Klöti et al. 2014: 198): Die Linke opfere ihr Profil und eine grundsätzliche Alternative zur bürgerlichen Politik demnach für ein allzu geringfügiges Entgegenkommen. Wenn immer dieselben Konkordanzpartner weitgehend überstimmt werden, so kann Einbindung ihre Janusköpfigkeit zeigen und sich mehr als Anbindung denn als echter Einbezug äussern. Linder und Müller (2017: 381) sprechen hier von «informeller Mehrheitspolitik hinter der Fassade formaler Konkordanz», in der der politische Spielraum der dominierten Juniorpartner eingeengt wird und die Lernbereitschaft der Mehrheit gegen null tendiert.

Zur Frage der gelebten Konkordanz als Prozess gehören auch Aspekte des Umgangs miteinander. Die «Schmiermittel» der Konkordanz, nämlich «das gütliche Einvernehmen und der konstruktive Dialog» (Jakob 2011), vertragen sich gemäss Bächtiger (2016: 33) zum Beispiel nicht mit einem «populistischen und aggressiven Diskussionsstil» und dem «damit verbundene[n] Verlust an Sachlichkeit der demokratischen Auseinandersetzung». Auch Klöti et al. (2014: 197) sehen ein «kooperatives Verhalten» als Voraussetzung für das Funktionieren eines Konkordanzsystems. Linder und Müller (2017: 271) mahnen, dass die zunehmende «Härte und Polemik, persönliche Verunglimpfung, ja die Verhöhnung des politischen Gegners» der politischen Kultur der Konkordanz abträglich sei und auf Dauer nicht «nur eine Frage des politischen Stils, sondern auch eine des gesellschaftlichen Zusammenhaltes» sei.

Zusammenfassend schlagen wir vor, unter Konkordanz eine Praxis der Entscheidungsfindung zu verstehen, bei der die wichtigsten Kräfte eingebunden werden, um in einem mehr oder weniger kooperativen Prozess nach einer einvernehmlichen Entscheidung zu suchen. Welche Kräfte wichtig sind, welcher Grad an Einvernehmen bzw. welche Art von Kompromiss angestrebt wird und wie die Entscheidung letztlich ausfallen soll, ist dabei vor allem eine Frage der demokratietheoretischen Position. Dabei stellen die einzelnen Felder in Tabelle 1 idealtypische Extrempositionen dar, mit deren Hilfe sich Akteure, Prozesse und Entscheide der Konkordanz beschreiben lassen.

3. Herausgeforderte Konkordanz – Konkordanz im Wandel

Die Konkordanz hat für die Schweiz deshalb eine so grosse Bedeutung, weil es insbesondere in segmentierten Gesellschaften essenziell ist, übergrosse Mehrheiten zu schaffen und auf Anliegen von Minderheiten nicht nur Rücksicht zu nehmen, sondern Letzteren die Chance zu geben, effektiv selbst mitzuwirken. Konkordante Mechanismen bauen auf dieser Logik auf: Weil breit getragene, einvernehmliche Lösungen gesucht werden, besteht die Chance, dass zumindest Teile der Anliegen von (wichtigen) Minderheiten in einen Kompromiss einfliessen. Dies verspricht in Gesellschaften mit zahlreichen unterschiedlichen Minderheitengruppen auf Dauer ein wesentlich stabileres politisches System als eine Konkurrenzdemokratie, in der die Gefahr besteht, dass sich langfristig vernachlässigte Minderheiteninteressen eruptionsartig oder sogar gewaltsam Gehör verschaffen (Lijphart 1999).

In der schweizerischen Politik und Gesellschaft geniesst die Konkordanz – freilich mit etwas unterschiedlichen Verständnissen des Begriffs – denn auch einen ausserordentlich breiten Rückhalt und wird mit einer Ära bemerkenswerter politischer Stabilität, wirtschaftlichen Aufschwungs und gesellschaftlichen Ausgleichs (seit den parteipolitischen Veränderungen des Bundesrats 1891, 1929 und insbesondere 1959) in Verbindung gebracht. In den letzten Jahrzehnten freilich haben verschiedene mehr oder weniger epochale Veränderungen an Fahrt gewonnen, die den Willen zur konkordanten Zusammenarbeit in der Bundespolitik – ob nun realistisch oder partizipatorisch definiert – unterspülen könnten. Speziell zu erwähnen ist hier die Zeitspanne zwischen 2003 und 2015, in der die Konkordanz einer besonderen «Belastungsprobe» ausgesetzt war (Linder und Müller 2017: 472). Nachdem die Vereinigte Bundesversammlung mit der Wahl von Christoph Blocher anstelle von Ruth Metzler zum Bundesrat 2003 die seit 1959 gepflegte Zauberformel aufgegeben hatte, kam die Debatte um die Konkordanz richtig in Fahrt. Eine zusätzliche Dynamik erhielt sie 2007 nach der Nichtwiederwahl von Christoph Blocher, der der Ausschluss zahlreicher «Abweichler» aus der SVP, die Gründung der BDP sowie der Gang der SVP in die teilweise Opposition folgten. Nachdem die Bundesversammlung die Sitze der beiden BDP-Mitglieder im Bundesrat nach deren Rücktritten schliesslich wieder an SVP-Politiker vergeben hatte (2008 mit der Wahl von Ueli Maurer und 2015 mit der Wahl von Guy Parmelin), beruhigte sich die Konkordanzdebatte jedenfalls in parteipolitischer Hinsicht wieder etwas. Virulent blieb allerdings die Diskussion um Einbindung, Kompromiss und Politikstil.

Box 2: Wer unterschreibt bei wem? Datensatz zu den Unterzeichnungen von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen

Datensatz: Unterzeichnung von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen im eidgenössischen Parlament (1999–2018).

Zitierweise: Zumbach, David; Heidelberger, Anja (2019): Unterzeichnende und Nichtunterzeichnende von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen im eidgenössischen Parlament (1999–2018). Basierend auf dem Datensatz «Parlamentsdienste der Bundesversammlung (2019)». Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH/Année Politique Suisse.

Verwendung im Sammelband: Beitrag von Hans-Peter Schaub, Beitrag von David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann.

Kurzbeschrieb: Der Datensatz baut auf dem Datensatz der Parlamentsdienste der Bundesversammlung (2019) auf. Während Letzterer lediglich die Unterzeichnungen durch die Mitglieder des eidgenössischen Parlaments beinhaltet, ist Ersterer um die Nichtunterzeichnungen ergänzt, was die Durchführung von logistischen Regressionen erlaubt.

11733 Vorstösse und parlamentarische Initiativen lagen den Parlamentsmitgliedern im Zeitraum zwischen 1999 und der Frühjahrssession 2018 zur Unterzeichnung vor, 10510 davon im Nationalrat, 1223 im Ständerat. Dadurch ergibt sich eine maximal mögliche totale Unterschriftenzahl von 2146525. Tatsächlich finden sich in beiden Räten insgesamt 197992 Unterschriften. Mit anderen Worten: In gut 9 Prozent aller möglichen Fälle setzen die Parlamentsmitglieder ihre Unterschrift unter einen Vorstoss oder eine parlamentarische Initiative.

Im Nationalrat werden durchschnittlich 17,6 Unterschriften unter eine Motion, ein Postulat oder eine parlamentarische Initiative gesetzt, im Ständerat sind es durchschnittlich 10,6 Unterschriften. Gemessen an der Anzahl Mitglieder und somit an allen möglichen Unterschriften zeigt sich der Ständerat also mit einem Unterschriftenanteil von knapp 24 Prozent deutlich unterschriftenfreundlicher als der Nationalrat mit einem Anteil von knapp 9 Prozent. Am meisten Unterschriften im Nationalrat erhielt im Untersuchungszeitraum ein Postulat von Guido Zäch (CVP, AG) zur Erstellung eines Berichts über die durch die Unterscheidung zwischen Unfall- und Krankenversicherung entstehenden Kosten mit 191 Unterzeichnenden. Im Ständerat unterzeichneten einmal gar alle Mitglieder neben dem Urheber Peter Bieri (CVP, ZG) eine Motion, mit der der Bundesrat beauftragt werden sollte, die Thematik der Lärmsanierung der Eisenbahnen bei der Weiterentwicklung der Bahninfrastruktur zu berücksichtigen. Wenig überraschend wurden beide Vorstösse im jeweiligen Rat angenommen.

Eine Darstellung des Unterschriftenanteils der Vorstösse (Anteil tatsächliche Unterschriften an allen potenziell möglichen Unterschriften), unterschieden nach Kantonszugehörigkeit der Urheberinnen und Urheber, findet sich in Abbildung 2. Anteilsmässig am meisten Unterschriften im Nationalrat erhalten demnach Vorstösse von Urheberinnen und Urhebern, die die Bevölkerung der Kantone Wallis und Basel-Landschaft vertreten. Die Vorstösse aus französischsprachigen oder zweisprachigen Kantonen erhalten mehrheitlich durchschnittlich oder knapp überdurchschnittlich viele der möglichen Unterschriften, das Tessin liegt hingegen leicht unter dem nationalrätlichen Durchschnitt. Für den Ständerat fällt vor allem der im Vergleich zum Nationalrat sowie allgemein sehr hohe Wert für den Kanton Obwalden auf: Vorstösse und parlamentarische Initiativen aus diesem Kanton erhalten durchschnittlich im Ständerat 20,7 Prozent aller möglichen Unterschriften – und damit fast doppelt so viele wie Vorstösse aus dem zweitplatzierten Kanton Zug (12,4%). Dies ist vor allem auf Hans Hess (FDP, OW) zurückzuführen, der den Kanton Obwalden zwischen 1998 und 2015 im Ständerat vertrat und in dieser Zeit sehr aktiv war: Er reichte 59 Vorstösse ein, die durchschnittlich von 13,6 Mitgliedern des Ständerats – und damit von deutlich mehr als den im Ständerat üblichen 10,6 Mitgliedern – unterzeichnet wurden. Allgemein weisen die kleineren, vor allem Innerschweizer Kantone vergleichsweise hohe Anteile an tatsächlichen Mitunterzeichnenden gemessen an allen potenziellen Mitunterzeichnenden im Ständerat auf (OW: 21%, ZG: 12%, JU: 11%, UR: 9%; AI: 8%), während – oder gerade weil – ihre Vorstösse im Nationalrat kaum Unterstützung finden. Abbildung 3 verdeutlicht dabei, dass dieser vergleichsweise hohe Erfolg bei der Unterschriftensammlung jedoch nicht zu einer übermässigen Nutzung dieses Instruments durch die kleinen Kantone geführt hat: So bleibt die Anzahl Vorstösse von Vertreterinnen und Vertretern dieser Kantone auch weiterhin gering (für mehr Informationen zu den Geschäften siehe Box 4).

3.1 Herausforderungen

In Anlehnung an die Literatur betrachten wir drei unterschiedliche, einander aber wechselseitig beeinflussende Trends, denen gerne nachgesagt wird, die Konkordanz unter Druck zu setzen und ihren Wandel voranzutreiben: Individualisierung, Polarisierung und Mediatisierung.

Individualisierung meint einen langfristigen gesellschaftlichen Prozess, in dem sich der Einzelne von fremdbestimmenden Autoritäten und gesellschaftlichen Normen emanzipiert (Beck 1986). Erscheinungsformen dieses fortwährenden Prozesses sind unter anderem eine Pluralisierung der Lebensstile, verändertes Konsumverhalten oder die Abkehr von tradierten Bindungen. Die Konkordanz wird von diesem Individualisierungsprozess unterschiedlich herausgefordert. Neue Interessen lassen nicht nur neue politische Akteure, etwa in Form neuer sozialer Bewegungen, entstehen, sondern führen auch zu einem Aufbrechen von Wählerbindungen und erhöhter Wählervolatilität. Die Frage ist nun, ob mit der disperser werdenden Wählerlandschaft und der steigenden Zahl der Akteure die konkordante Lösungsfindung schwieriger wird oder aber im Gegenteil mehr Spielraum für variable Koalitionsbildungen geschaffen wird. Dies ist nicht zuletzt abhängig von der relativen Stärke der einzelnen Akteure, ihrer Position im politischen Raum, ihrem Verhalten und der Art der Einbindung der unterschiedlichen Interessen.

Eine zweite Herausforderung für die Konkordanz ergibt sich aus der Polarisierung. Der von Dealignment und Mediatisierung getriebene dynamisierte und verschärfte Konkurrenzkampf um Wählerstimmen setzt zentrifugale Kräfte frei: Vor allem die Polparteien driften auf der Suche nach neuen Wählerinnen und Wählern an die Ränder des politischen Spektrums (Dalton 2008; Ladner et al. 2010). Zudem schafft die Mediendemokratie Anreize für die Parteien, möglichst geschlossen aufzutreten und eine möglichst konsequente Linie zu vermitteln, was die parteiübergreifende Zusammenarbeit und die Suche nach Kompromissen erschwert (Linder und Müller 2017: 271). Kommt hinzu, dass Entgegenkommen nicht mehr als Kompromissbereitschaft gepriesen, sondern als Schwäche und Wendehalspolitik verunglimpft wird. Polarisierung zeigt sich denn auch an einem veränderten Verhalten der politischen Elite, wie es Vatter (2016: 550f.) für die Zeit seit den 1980er-Jahren konstatiert. Der «konkordante Politikstil», mit dem ein «Entgegenkommen zur kooperativen Konfliktregelung» verbunden gewesen sei, sei durch einen stärker polarisierenden, «auf Konfliktualität ausgelegten bipolaren Parteienwettbewerb» abgelöst worden.

Damit ist bereits auch die dritte Herausforderung, die Mediatisierung, angesprochen: Politik findet im öffentlichen Raum statt und wird überwiegend durch Medien vermittelt. Politische Kommunikation ist entsprechend abhängig von der medialen Infrastruktur und Vermittlungslogik. Der Begriff «Mediatisierung» beschreibt den Wandel der politischen Kommunikation, der sich nicht nur in einer Ausdifferenzierung der Medienkanäle, sondern auch in einem zunehmenden Medienwettbewerb manifestiert (Kriesi et al. 2013). Dies hat Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen Medien und Politik. Medien scheinen im Kampf um Leserschaft zusehends auf Personalisierung und Skandalisierung zu setzen, und Parteien, Politikerinnen und Politiker, die auf medial vermittelte öffentliche Aufmerksamkeit angewiesen sind, scheinen diese Medienlogik mehr oder weniger bereitwillig zu übernehmen.6 Ein im Zusammenhang mit Mediatisierung nicht zu vernachlässigender Aspekt der Konkordanz ist ihr geringes Profilierungspotenzial. Die Akteure, die einen Kompromiss ausarbeiten, sind lediglich Partner, die eine Lösung gemeinsam mittragen. Im besten Fall kann man der eigenen Klientel zeigen, dass man mit dem Kompromiss viel gewonnen hat und die eigene Position stark einbringen konnte. Im schlechtesten Fall muss man die Bilder des sauren Apfels oder der zu schluckenden Kröten bemühen (vgl. auch Ladner 2014: 363; Linder und Müller 2017: 385). Der starke Konkurrenzdruck und die Beobachtung durch die Medien dürften die Parlamentarierinnen und Parlamentarier jedoch eher dazu motivieren, mit profilierten Positionen und markigen Voten, kurz einem weniger kompromissorientierten Verhalten, aufzufallen.

3.2 Konkordanz im Wandel – Konkordanz in der Krise?

Die Vermutung liegt nahe, dass diese drei zunehmenden Herausforderungen auch zu einem Wandel der Konkordanz und ihrer einzelnen Elemente führen. Die meisten Studien zur Konkordanz im Bundesrat und im Parteiensystem stellen dabei eine «Krise der Konkordanz» (Hermann 2011) oder doch zumindest einen «Wandel des politischen Eliteverhaltens» (Bolliger 2007; Vatter 2016: 550ff.), eine Veränderung von «konsensgeneigte[r] Zurückhaltung» hin zu «offene[m] und aggressiver ausgetragene[m] Konkurrenzkampf» (Batt 2005: 353) oder einen geringer werdenden Grad an Einvernehmlichkeit zwischen den Regierungsparteien fest (Schwarz und Linder 2006).

4. Konkordanz im Parlament – Beiträge und Befunde

Die Beiträge in diesem Sammelband stützen sich auf die hier ausgelegten Überlegungen zur Konkordanz und beleuchten mit teilweise ganz neuen, alternativen Indikatoren deren Funktionsweise im eidgenössischen Parlament. Sie geben neue Antworten auf folgende Fragen: Welche Akteure werden auf welche Weise eingebunden? Wie konkordant verhalten sich die verschiedenen Akteure während des Entscheidungsprozesses? Findet das Parlament (noch) Kompromisse? Lässt sich ein Wandel von Konkordanz feststellen, und wie soll dieser vor dem Hintergrund der Herausforderungen, aber auch in Anbetracht der verschiedenen demokratietheoretischen Positionen interpretiert und bewertet werden?

Wir unternehmen im Folgenden einen Ausblick auf die verschiedenen Beiträge und fassen ihre wichtigsten Erkenntnisse zu den genannten Fragen zusammen. Die Beiträge werden dabei nach den drei Elementen der Konkordanz aus Tabelle 1 strukturiert: Einbindung von Akteuren, Form der Zusammenarbeit und Einvernehmlichkeit der Entscheidung.

4.1 Einbindung von Akteuren – Inklusion oder Effizienz?

Fünf der Beiträge in diesem Sammelband widmen sich der Frage nach der Einbindung von Akteuren. Das Spannungsfeld, in dem diese Frage beantwortet werden soll, erstreckt sich von einer pragmatisch-realistischen Einbindung von mächtigen Akteuren bis zu einer breitestmöglichen Einbindung aller betroffenen Akteure. Beide Extreme können im Prinzip eine Krise der Konkordanz hervorrufen: Werden zu viele Akteure eingebunden, leidet die Effizienz der Entscheidungsfindung, und der Konsens wird dadurch verhindert, dass zu viele Vetomöglichkeiten eingebaut sind. Auf der anderen Seite muss funktionierende Konkordanz die gesellschaftlich relevanten Kräfte einbinden. Dabei kommen nicht nur Parteien und Interessenorganisationen in Betracht, die referendumsmächtig sind, sondern auch jene tatsächlichen oder strukturellen Minderheiten,7 die in der heterogen zusammengesetzten Bevölkerung relevant sind. Zu denken ist dabei zum Beispiel an Frauen, an die Sprachgruppen oder an die verschiedenen Kantone. In den Beiträgen wird Einbindung dabei nicht im Sinn eines arithmetischen Konkordanzverständnisses auf die Frage der Sitzanteile reduziert, sondern mit der Frage verbunden, wer im Parlament überhaupt zum Reden kommt.

Daniel Schwarz untersucht die Gleichmässigkeit der Verteilung der Voten auf die 200 Mitglieder des Nationalrats und auf die 46 Mitglieder des Ständerats. Ihn interessiert also, ob alle einzelnen Parlamentsmitglieder gleich häufig zu Wort kommen. Als Mass für Gleichverteilung von Anzahl und Länge der Voten wählt er den Gini-Koeffizienten. Der Autor findet insbesondere Unterschiede zwischen den Kammern – im Ständerat werden die Mitglieder gleichmässiger eingebunden als im Nationalrat – und den Fraktionen, wobei die Unterschiede zwischen diesen seit 2007 geringer werden. Vor dem Hintergrund von Polarisierung, Professionalisierung und zunehmender Fraktionsdisziplin könnte angenommen werden, dass die Wortmeldungen über die Zeit ungleicher werden, sich also immer stärker auf wenige prominente Köpfe konzentrieren. In der Tat zeigt Daniel Schwarz eine etwas stärkere Ungleichheit zwischen 2003 und 2011, also in einer Phase des konfrontativeren Umgangs der Parteien miteinander. Nach 2011 kehrt sich dieser Trend insbesondere für den Ständerat freilich um; seither ist eher eine höhere Gleichheit zu beobachten. Daniel Schwarz geht folglich davon aus, dass die Verteilung der Reden auf die Parlamentarierinnen und Parlamentarier bis zu einem gewissen Grad den jeweiligen Zustand der Konkordanz wiederspiegelt.

Während sich also bei Daniel Schwarz eine recht gleichmässige Einbindung aller Ratsmitglieder und kein Trend zu einer ungleicher werdenden Berücksichtigung einzelner Parlamentarierinnen oder Parlamentarier bemerkbar machen, zeigt Sean Müller, dass die verschiedenen Sprachgruppen recht unterschiedlich in die Parlamentsdebatten eingebunden werden. Dabei spielen gerade die einzelnen Landesteile in der Diskussion um die Konkordanz in der Schweiz eine herausragende Rolle – insbesondere jeweils bei einer Bundesratswahl. Mit Blick auf die Parlamentsdebatten zeigt Sean Müller eine über die Zeit weitgehend stabile leichte Übervertretung der französischen Sprache bei Voten im Nationalrat und eine Übervertretung der deutschen Sprache bei Voten im Ständerat – jeweils relativ zu den Sprachanteilen in der Schweizer Wohnbevölkerung. Ab 2015 nimmt jedoch die Verwendung der deutschen Sprache zu, was zu einer leichten Übervertretung der deutschen Sprache in beiden Räten führt. Aus der Perspektive der Konkordanz ins Gewicht fallen jedoch vor allem die deutliche Untervertretung der italienischen und der rätoromanischen Sprache in beiden Räten. Bei Betrachtung der Voten der National- und Ständeräte, aufgeteilt nach ihrem Kanton, zeigt Sean Müller zudem, dass lediglich drei Kantone wirklich Mehrsprachigkeit pflegen, nämlich Freiburg, Wallis und Tessin. Bemerkenswerterweise reden Abgeordnete aus dem Kanton Tessin am häufigsten Französisch, gefolgt von Deutsch und erst am dritthäufigsten Italienisch.8 Die von ihm ebenfalls festgestellte deutliche Zunahme deutscher Wortmeldungen durch italienischsprachige Mitglieder der Räte schreibt der Autor einer zunehmenden Relevanz der Verständigung über die Sprachgrenzen hinweg zu.

Neben den Sprachregionen spielt auch das Geschlecht in der Diskussion um Konkordanz eine zunehmend bedeutende Rolle, gerade, aber nicht nur bei Bundesratswahlen. Marlène Gerber untersucht die Einbindung der Frauen im Parlament. Dabei beschränkt sie sich nicht auf die Vertretung der Frauen im Sinn von Sitzanteilen, sondern sie misst die Einbindung von Frauen anhand ihrer Voten in den beiden Räten. Entspricht der Anteil an Voten, die von Frauen vorgebracht werden, zumindest dem – nach wie vor stark unterproportionalen – Sitzanteil weiblicher Abgeordneter? Über die letzten fünf Legislaturperioden betrachtet scheint diese Einbindung in den Ratsdebatten recht gut zu gelingen: Im Ständerat sprechen Frauen zwar etwas weniger häufig, als es ihrem Sitzanteil entsprechen würde, im Nationalrat dafür aber etwas häufiger. Interessant ist die Betrachtung der einzelnen Fraktionen. Hier stellt die Autorin fest, dass sich die gewählten Frauen insbesondere in Fraktionen, die traditionellerweise nur eine geringe Vertretung von Frauen im National- oder im Ständerat aufweisen – konkret die SVP im Nationalrat und die CVP im Ständerat –, deutlich unterdurchschnittlich an den Debatten beteiligen. Marlène Gerber kommt aufgrund der Vergleiche zwischen Kammern und Fraktionen zum Schluss, dass Einbindung eine kritische Masse braucht: Erst wenn ihr Anteil in einer Kammer bzw. einer Fraktion genügend gross ist, treten Frauen auch ihrem Sitzanteil entsprechend als Rednerinnen in Erscheinung. Eine proportionale Einbindung in die Ratsdebatten tritt folglich nicht quasi automatisch mit fortschreitender Zeit ein, sondern erst, wenn die Frauenvertretung in den einzelnen Fraktionen eine gewisse Grösse erreicht hat.

Die Grenzen der konkordanten Einbindung werden im Beitrag von Hans-Peter Schaub ausgelotet. Er analysiert, wie gut die Fraktionslosen – laut Autor der parlamentarische Prototyp der «unwichtigen Kräfte» – eingebunden werden. Er zeigt, dass diese im Vergleich zu Abgeordneten, die einer Fraktion angehören, nicht nur weniger Rechte haben – sie sind von der Kommissionsarbeit und aus der Planung der Ratsgeschäfte ausgeschlossen, verfügen über geringere Redezeit und erhalten keine staatlichen Subventionen für ein Fraktionssekretariat –, sondern auch die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente weniger zu nutzen vermögen. So kommen Fraktionslose zu wesentlich weniger Voten als Mitglieder von Fraktionen, stellen deutlich weniger Anträge, fungieren seltener als Mitunterzeichnende von Vorstössen anderer Parlamentsmitglieder und haben mit ihren eigenen Vorstössen deutlich schlechtere Erfolgsaussichten. An dieser unterproportionalen Nutzung der parlamentarischen Instrumente durch die Fraktionslosen hat sich über die Zeit nichts geändert; allerdings stellt Hans-Peter Schaub seit der Jahrtausendwende einen deutlichen Rückgang der Anzahl Fraktionsloser fest. Er führt dies auf die zunehmende Bedeutung der Kommissionen aufgrund der Parlamentsreform 1991 sowie auf die zunehmende Polarisierung zurück. Der Autor zeigt damit, dass Parlamentsmitglieder, die Einfluss auf das Parlamentsgeschehen nehmen wollen, dies praktisch nur durch Einbindung in eine Fraktion erreichen können.

Eine stärker systemorientierte Betrachtung nehmen Alexander Arens und Rahel Freiburghaus vor. Sie gehen der Frage nach, wie territoriale Akteure, also Kantone und Gemeinden, auf nationaler Ebene eingebunden werden, und verknüpfen so Konkordanz und Föderalismus. Konkret untersuchen die Autorin und der Autor Ämterkumulationen, die subnationale und nationale Vertretung in Doppelmandaten kombinieren und eine Einbindung subnationaler Interessen auf diesem Weg ermöglichen. Diese Einbindung ist durchaus bedeutend, kumulierten doch zwischen 1985 und 2018 mehr als ein Drittel aller Parlamentsmitglieder wenigstens für kurze Zeit nationale mit subnationalen Ämtern. Insgesamt nehmen Doppelmandate mit der Zeit aber eher ab. Dies ist vor allem einem Rückgang der Kombination von nationalem und kantonalem, nicht aber der Kombination von nationalem und kommunalem Amt geschuldet. Während die Kantone andere Mittel haben, ihre Interessen auf nationaler Ebene zu vertreten, scheint ein Doppelmandat aus kommunalem und nationalem Amt fast die einzige Möglichkeit zu sein, kommunale Interessen in Bern einzubinden.

Die fünf Beiträge zeigen recht deutlich, dass die Einbindung von Akteuren in der schweizerischen Konkordanz eher der realistischen als der partizipatorischen Vorstellung entspricht. Konkordanz bedeutet nicht, dass betroffene Minderheiten umfassend eingebunden werden, wie dies die partizipatorische Position verlangen würde. Vielmehr scheint Effizienz im Vordergrund zu stehen. Minderheiten müssen sich – um sich Gehör zu verschaffen – Mehrheitsgepflogenheiten anpassen, sei dies in Form der Sprache (Sean Müller), hinsichtlich der Anbindung an eine Fraktion (Hans-Peter Schaub) oder auch in Bezug auf das Verhalten innerhalb der Fraktion (Daniel Schwarz). Der Fall der Frauen (Marlène Gerber) zeigt zudem, dass eine kritische Masse Voraussetzung dafür sein kann, dass eine angemessene Einbindung gelingt. Entwicklungen über die Zeit sind zwar teilweise zu beobachten, begrenzen sich aber jeweils auf Teilaspekte oder einzelne Zeiträume; so etwa die veränderte Nutzung des Italienischen über die Zeit (Sean Müller) oder eine stärkere Ungleichheit in der Verteilung der Voten zwischen 2003 und 2011 (Daniel Schwarz). Grundlegende Veränderungen bezüglich der Funktionsweise der Konkordanz sind mit Blick auf die Einbindung von Akteuren aber nicht festzustellen. Die ersten fünf Artikel unseres Sammelbandes lassen folglich den Schluss nicht zu, dass Einbindung immer schlechter gelinge. Dieses Element der Konkordanz scheint – zumindest hinsichtlich der in den Beiträgen untersuchten Minderheitenkategorien – im Gegenteil eher ziemlich stabil zu sein. Wenn überhaupt von einem Trend gesprochen werden kann, dann von einer Stärkung der Effizienz etwa in dem Sinn, dass es kaum mehr Platz hat für Nischenpolitik und sich zum Beispiel auch Sprachminderheiten daran zu gewöhnen scheinen, die Mehrheitssprache zu sprechen, wenn sie sich Gehör verschaffen wollen.

Box 3: Der Inhalt der Reden – Datensatz zu den Wortmeldungen im Parlament

Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018), siehe auch Box 1.

Zitierweise: Zumbach, David (2019a). Datensatz: Wortmeldungen im eidgenössischen Parlament (1995–2018). Zürich/Bern: Grünenfelder Zumbach GmbH/ Année Politique Suisse.

Verwendung im Sammelband: Beitrag von Daniel Schwarz, Beitrag von Sean Müller, Beitrag von Marlène Gerber, Beitrag von Hans-Peter Schaub, Beitrag von Guillaume Zumofen, Beitrag von Anja Heidelberger und Marc Bühlmann.

Kurzbeschrieb: siehe auch Box 1.

Die Konkordanz steht im Mittelpunkt dieses Bandes und findet darin entsprechend 381 Mal9 oder in 0,5 Prozent aller Wörter10 Erwähnung. Im schweizerischen Parlament wird der Begriff etwas seltener verwendet. So nützen die Mitglieder der Räte den Begriff «Konkordanz»11 im Untersuchungszeitraum von 1995 bis 2018 im Nationalrat durchschnittlich in 0,2 Prozent aller Reden oder in jedem 500. Votum, im Ständerat in jeder 580. Rede. Eine deutlich wichtigere Stellung nimmt der Begriff jedoch in der Vereinigten Bundesversammlung ein: In 12,9 Prozent aller Reden oder in mehr als jedem achten Votum sprechen die Parlamentarierinnen und Parlamentarier, wenn sie alle im gleichen Saal sitzen, von Konkordanz. Dies verdeutlicht die starke Assoziation des Begriffs Konkordanz mit dem Bundesrat: Eine der Hauptaufgaben der Vereinigten Bundesversammlung besteht ja in der Wahl der Mitglieder verschiedener Gremien – unter anderem des Bundesrats. In diesem Zusammenhang wird der Begriff denn auch in der Tat am häufigsten verwendet.

Abbildung 4 verdeutlicht die Relevanz des Begriffs für das Parlament – und somit für diesen Band: Ist «Konkordanz» in der Vereinigten Bundesversammlung beinahe ausschliesslich in Sessionen relevant, in denen eine Bundesratswahl stattfindet – dort wird der Begriff jedoch in einer Session in bis zu 70 Prozent aller Reden verwendet –, hat der Begriff im National- und im Ständerat auch unabhängig von den Bundesratswahlen immer wieder Konjunktur, wenn auch mit deutlich geringerer Häufigkeit. Von Konkordanz wird also keineswegs nur bei Wahlen des Bundesrats gesprochen, sondern auch bei verschiedenen anderen Themen. Der höchste Wert für den Nationalrat wurde in der Sondersession 2006 erzielt, als unter anderem im Rahmen einer parlamentarischen Initiative Lustenberger (CVP, LU) über eine neue Form der Beratung der Legislaturplanung diskutiert wurde. Insgesamt am häufigsten genutzt wurde der Begriff im Jahr 2007, als er in 18 verschiedenen Geschäften, unter anderem im Rahmen der fünften IV-Revision und der Diskussion um die Volksinitiative für demokratische Einbürgerungen, Verwendung fand.

Fassen wir den Konkordanzbegriff in seiner ganzen Breite entsprechend dieser Einleitung, liefern auch weitere Wörter einen Hinweis auf die Relevanz der Konkordanz im Parlament: Besonders häufig, nämlich in 6 Prozent aller Reden, wird in beiden Räten von «Zusammenarbeit» gesprochen, wobei sich die Nutzung dieses Begriffs über die Zeit nicht verändert hat (vgl. Abbildung 5). Etwa halb so oft, nämlich in 3 Prozent der Reden, wird über «Kompromisse» diskutiert. Die Nutzung dieses Begriffs folgt über die Zeit einer konvexen Entwicklung: Zu Beginn und zum Ende des Untersuchungszeitraums wird der Begriff sowohl im National- als auch im Ständerat signifikant häufiger verwendet als in der Mitte des Untersuchungszeitraums. Anders sieht es hingegen mit den Begriffen «Konsens» und «einvernehmlich» aus: Ersterer wird mit der Zeit seit 1995 signifikant seltener verwendet, und Letzterer findet nur in 0,3 Prozent der Reden, also ähnlich selten wie «Konkordanz» ausserhalb der Vereinigten Bundesversammlung, Verwendung.

4.2 Gelebte Konkordanz – von der kooperativen Kompromisssuche zur provokativen Profilierung?

Damit inhaltliche Konkordanz funktioniert, braucht es die Bereitschaft der Akteure, gemeinsam Kompromisse zu suchen und im Dienste einer konsensuellen Lösung auch mal über den eigenen ideologischen Schatten zu springen. Dieses zweite in diesem Sammelband untersuchte Element der Konkordanz steht unter besonderer Beobachtung, stellen doch verschiedene Autoren fest, dass sich der Politikstil in den letzten Jahren markant verändert hat (Linder und Müller 2017: 271; Vatter 2016: 550–551). Die Bereitschaft zu einer kooperativen Zusammenarbeit und deren allfällige Veränderung werden in den nächsten fünf Beiträgen diskutiert, die unterschiedliche Phasen des Entscheidungsprozesses beleuchten.

David Zumbach, Anja Heidelberger und Marc Bühlmann untersuchen die Einreichung von Vorstössen und so quasi den Start des Entscheidungsprozesses. Sie postulieren, dass die gegenseitige Mitunterzeichnung von Vorstössen als Indiz für eine grundlegende Bereitschaft, gemeinsame Kompromisse zu suchen, gelesen werden kann. Die von ihnen festgestellte signifikante Abnahme der Zahl an Mitunterzeichnungen und die Zunahme der Zahl an Vorstössen, die von niemandem ausser den Urhebern signiert werden, sehen sie dennoch nicht als deutliches Zeichen für eine Abnahme der Konkordanz, da im Gegenteil die individuelle Bereitschaft, einen Vorstoss zu unterzeichnen, über die Zeit zunimmt. Die abnehmende Unterschriftenzahl erklären sie deshalb eher als Folge der zunehmenden Anzahl Vorstösse und der Mediatisierung der Politik: Immer häufiger scheinen Vorstösse auch der medialen Aufmerksamkeit wegen, also aus Profilierungsgründen, eingereicht zu werden. Solche Vorstösse finden jedoch kaum Mitunterzeichnende. Im Gegensatz dazu werden als wichtig erachtete Vorstösse je länger je häufiger unterzeichnet. Zudem ist es nicht so, dass Vorstösse zunehmend nur noch von Mitgliedern aus der Fraktion der Urheberin oder des Urhebers unterzeichnet werden. Dies spricht ebenfalls eher gegen die These einer Abnahme von Kompromissbereitschaft.

Diane Porcellana nimmt mit den Kommissionen jenen Ort unter die Lupe, an dem im Schweizer Arbeitsparlament Kompromisse geschmiedet werden. Sollte sich eine Krise der Konkordanz – die Autorin geht insbesondere der Polarisierung nach – zeigen, dann müsste sich dies insbesondere dort bemerkbar machen, wo Konsens vorgespurt wird – eben in den Kommissionen. Auf der Basis der Kommissionsabstimmungen zu allen parlamentarischen Initiativen und allen Standesinitiativen zwischen 2000 und 2018 kann die Autorin zeigen, dass die Konfliktivität innerhalb der Kommissionen in dieser Zeit weder zu- noch abgenommen hat. Nun – so könnte man behaupten – nützt alle konsensorientierte Lösungssuche in den Kommissionen nichts, wenn das Parlament den Empfehlungen der Kommissionen nicht Folge leistet. Auch dies untersucht Diane Porcellana in ihrem Beitrag. Mithilfe eines Datensatzes zu allen Parlamentsabstimmungen zwischen 1996 und 2018, bei denen Kommissionen Empfehlungen abgegeben haben, stellt die Autorin fest, dass das Parlament in den allermeisten Fällen den Empfehlungen seiner vorberatenden Kommissionen folgt. Die Entscheidungen, bei denen dies nicht der Fall ist, nehmen zudem mit der Zeit nicht wie erwartet zu. Stattdessen zeigen die Daten diesbezüglich keinen Trend.

Ruth Lüthi betrachtet in ihrem Beitrag die parlamentarische Debatte. Sie führt aus, dass es sich beim Schweizer Parlament um ein Arbeitsparlament handelt und dass Kompromisse somit nicht in der Debatte selbst, sondern bereits zuvor in den Kommissionen geschmiedet werden. Dennoch sind die Reden in den Räten von Bedeutung, lassen sich doch damit die Positionen zu den in den nicht öffentlichen Kommissionssitzungen erarbeiteten Lösungen der Öffentlichkeit präsentieren. Auch wenn – so zeigt die Autorin in ihrem Beitrag auf – das Reden im Parlament über die Jahrzehnte immer stärker reglementiert worden und die Redefreiheit im Vergleich zur Idee der Effizienz eher in den Hintergrund geraten ist, widerspiegelt die Debatte auch weiterhin die Bereitschaft zur Konkordanz. Ruth Lüthi warnt allerdings davor, laute und heftige Debatten als Zeichen für abnehmende Konkordanz zu werten. Wenn eine Partei einen gegen sie gefällten Kompromiss der Kommission nicht mittragen wolle, so sei es – insbesondere vor dem Hintergrund zunehmender Mediatisierung – «logisch», dass sie sich in fallweiser Opposition kritisch äussere. Entscheidend sei aber, dass alle Fraktionen sich auf Kommissionsebene ernsthaft um eine Lösungssuche bemühten und nicht bereits dann nur auf spätere Profilierungsmöglichkeiten schielten.

Auch Guillaume Zumofen