Konsolidierungsstrategien der Bundesländer E-Book

• Herausgeber: Bertelsmann Stiftung
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 583

Veröffentlichungsjahr: 2010

Beschreibung

Der "Schuldenmonitor" der Bertelsmann Stiftung prophezeit es bereits seit drei Jahren: Die Bundesländer erwartet ein beträchtlicher Konsolidierungsbedarf. Aber welche Möglichkeiten stehen für eine solche Konsolidierung offen? Wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt? Die empirische Studie "Konsolidierungsstrategien der Bundesländer" bietet praktikable Handlungsoptionen. Sie identifiziert erfolgreiche Ansätze auf Länderebene und stellt sie allen Bundesländern zur Verfügung. Der "Schuldenmonitor" der Bertelsmann Stiftung prophezeit es bereits seit drei Jahren: Die Bundesländer erwartet ein beträchtlicher Konsolidierungsbedarf. Aber welche Möglichkeiten stehen für eine solche Konsolidierung offen? Wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt? Die empirische Studie "Konsolidierungsstrategien der Bundesländer" bietet praktikable Handlungsoptionen. Sie identifiziert erfolgreiche Ansätze auf Länderebene und stellt sie allen Bundesländern zur Verfügung.

Leseprobe

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2010 E-Book-Ausgabe (EPUB) © 2009 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh

Verantwortlich: Dr. Thieß Petersen, Dr. Ole WintermannLektorat: Dr. Arno Kappler, SoestHerstellung: Christiane RaffelUmschlaggestaltung: Nadine HumannUmschlagabbildung: Fotolia/Gina SandersSatz und Druck: Hans Kock Buch- und Offsetdruck GmbH, Bielefeld

ISBN : 978-3-86793-138-0

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Vorwort

Die hier vorgelegte Untersuchung von Haushaltskonsolidierungen in den deutschen Bundesländern ist das Ergebnis einer Gutachtenstudie, die von der Bertelsmann Stiftung in Auftrag gegeben wurde. Im Gegensatz zu den herkömmlichen Benchmarking-Vergleichen, die überwiegend auf eine Analyse der Ausgaben bzw. Einnahmen der Bundesländer abzielen, möchte diese Studie sehr viel stärker die Haushaltsinstitutionen sowie den Politikprozess in den Blick nehmen. Ziel ist es, die unterschiedlichen Sanierungsstrategien der Bundesländer herauszuarbeiten.

Hierfür haben die Verfasser alle Haushaltsverantwortlichen in den 16 Bundesländern in oft mehrstündigen Interviews anhand eines strukturierten Leitfadens befragt. Darüber hinaus wurde von allen 16 Länderfinanzministerien ein standardisierter Fragebogen zu den Haushaltsinstitutionen beantwortet. Die Datenerhebung hierfür endete im April 2008. Die Studie führt neben diesen eher qualitativen Forschungsmethoden auch empirische Untersuchungen durch. Für die detaillierte Analyse der Haushaltsdaten konnten leider - aufgrund der Datenverfügbarkeit - nur Daten bis 2004 verwendet werden.

Wir möchten als Autoren besonders allen Haushaltsverantwortlichen sowie den weiteren Experten danken, die wir für diese Studie befragt haben. Dazu zählen die Teilnehmer zweier Workshops, die im Jahr 2007 durchgeführt wurden. Den Teilnehmern möchten wir ebenfalls für ihre Ratschläge und konstruktiven Hinweise danken. Außerdem sind wir Herrn Kleinjung vom Statistischen Bundesamt sowie Herrn Dr. Braun von der Zentralen Datenstelle der Bundesländer (ZdL) zu Dank verpflichtet.

Mitgeholfen und zugearbeitet haben meine Sekretärin Andrea Ficht, außerdem Andreas Heindl, Sebastian Jäckle, Sandra Detzer, Philipp Weinmann, Elena Solovarova und Nicole Schmidt. Vonseiten der Bertelsmann Stiftung wurde dieses Vorhaben von Ole Wintermann und Thieß Petersen unterstützt. Professor Helmut Seitz, TU Dresden, hat wertvollen Input gegeben; sein tragischer Tod ist ein schmerzlicher Verlust. Ihnen allen sei herzlich gedankt. Mögliche Fehler gehen selbstverständlich zulasten der Autoren dieser Studie.

Uwe Wagschal, Ole Wintermann, Thieß PetersenHeidelberg und Gütersloh, im Juni 2009

Inhaltsverzeichnis

Titel

Impressum

Vorwort

Globaler Wandel und öffentliche Finanzen - Zur Notwendigkeit der ...

Konsolidierungsstrategien der Bundesländer

1 Einleitung

1.1 Ziele und Gliederung der Konsolidierungsstudie

1.2 Deutschland zwischen »Sanierungsfall« und Haushaltsausgleich

1.3 Die Methodik

2 Staatsverschuldung und Konsolidierung in den Bundesländern

2.1 Die Analyse der Staatsverschuldung in den Bundesländern

2.2 Die Konsolidierungsanstrengungen der Bundesländer

3 Die Strategien der Bundesländer

3.1 Baden-Württemberg: Gute Performanz - langfristig hohe Risiken

3.2 Bayern: Der Primus

3.3 Berlin: Von der »Pleite« zum Überschuss

3.4 Brandenburg: Konzertierter Personalabbau als Schlüssel

3.5 Bremen: Hoffen auf fremde Hilfe

3.6 Hamburg: Doppik und die Konsolidierung

3.7 Hessen: Mit vorne bei institutionellen Innovationen

3.8 Mecklenburg-Vorpommern: Das Ziel, auf eigenen Beinen zu stehen

3.9 Niedersachsen: Stürmisch aus der Haushaltskrise?

3.10 Nordrhein-Westfalen: Vom Vorbild zum Konsolidierungsfall

3.11 Rheinland-Pfalz: Die demographische Herausforderung frühzeitig erkannt

3.12 Saarland: Konsolidiert und doch nicht saniert

3.13 Sachsen: Musterknabe mit Milbradt-Dividende

3.14 Sachsen-Anhalt: Stärkere Konsolidierung unter der Großen Koalition

3.15 Schleswig-Holstein: Sparen gegen die Verschuldung

3.16 Thüringen: Der Spätstarter holt auf

4 Vom Finanzplan bis zu den künftigen Strategien der Haushaltskonsolidierung

4.1 Die mittelfristige Finanzplanung

4.2 Die Phase der Haushaltsaufstellung

4.3 Die Entscheidung über den Haushaltsplan in der Regierung

4.4 Die Entscheidung über den Haushaltsplan im Parlament

4.5 Vollzug und Kontrolle des Budgets

4.6 Transparenz des Haushaltsplans

4.7 Künftige Strategien der Konsolidierung

5 Zentrale Ergebnisse, Handlungsempfehlungen und Ausblick

5.1 Die wichtigsten Befunde der Studie

5.2 Systematik der Konsolidierungsstrategien

5.3 Handlungsempfehlungen

5.4 Ausblick

6 Literatur

Anhang A: Fragebogen zur Haushaltspolitik in den Bundesländern

Anhang B: Ankündigungsindex, abgeleitet aus den Regierungserklärungen der Ministerpräsidenten

Die Autoren

Globaler Wandel und öffentliche Finanzen - Zur Notwendigkeit der Budgetkonsolidierung im Zuge des globalen Wandels

Thieß Petersen, Ole Wintermann

Das Jahr 2007 war aus Sicht der Finanzpolitik ein gutes Jahr. Die Einnahmen der öffentlichen Haushalte - d.h. des Bundes und der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der Sozialversicherungen sowie der Extrahaushalte des Bundes und der Länder - stiegen um 3,4 Prozent. Diese Einnahmensteigerung fiel höher aus als die Zunahme der Ausgaben, die bei 0,4 Prozent lag. Für den öffentlichen Gesamthaushalt ergab sich dadurch in der finanzstatistischen Abgrenzung erstmals seit 1989 - wenn vom Sonderfall des Jahres 2000 mit den einmaligen Einnahmen des Bundes aus der Versteigerung der Mobilfunklizenzen abgesehen wird - ein Finanzierungsüberschuss (in Höhe von 11,3 Milliarden Euro). Sowohl die Gesamtheit der Länder als auch die Gesamtheit der Kommunen konnten im Jahr 2007 Finanzierungsüberschüsse erzielen, die bei 9,3 bzw. 8,6 Milliarden Euro lagen. Den Kommunen gelang es dabei sogar, am Kreditmarkt per Saldo Schulden im Umfang von 2,5 Milliarden Euro zu tilgen. Auch die Sozialversicherungen verzeichneten in ihrer Gesamtheit einen Überschuss von rund neun Milliarden Euro. Lediglich der Bundeshaushalt wies noch ein Finanzierungsdefizit von 15,6 Milliarden Euro aus (Schulze-Steikow, Dietz und Müller 2008: 443-445). Das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushalts war angesichts der guten wirtschaftlichen Entwicklung greifbar nah. Noch im Juli 2008 strebte die Bundesregierung daher auch folgerichtig an, die Neuverschuldung des Bundes bis 2011 auf null herunterzufahren. Der Einstieg in den gesamtstaatlichen Schuldenabbau schien damit erreicht zu sein.

In der seit Oktober 2008 eskalierenden Finanzkrise ist jedoch in der politischen Diskussion von Schuldenabbau nicht mehr die Rede. Konjunkturprogramme in Kombination mit Mindereinnahmen lassen stattdessen die Neuverschuldung 2009 stark ansteigen. Während die Bundesregierung im Sommer 2008 noch davon ausging, die Nettokreditaufnahme des Bundeshaushalts für das Jahr 2009 auf 10,5 Milliarden reduzieren zu können, musste dieser Betrag Ende November 2008 im Rahmen der Beratung des Haushaltsausschusses auf 18,5 Milliarden Euro erhöht werden (Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages 2008). Nur wenige Wochen später rechnete die Regierung angesichts der drohenden Wirtschaftskrise für das Jahr 2009 schon mit einer Nettokreditaufnahme des Bundes von mindestens 30 Milliarden Euro. Und für den Fall, dass die Rezession noch gravierender ausfallen sollte als befürchtet, lag sogar eine Überschreitung der bisher höchsten Neuverschuldung von 40 Milliarden Euro im Bereich des Denkbaren (Hulverscheidt 2008).

Auch die Landeshaushalte bleiben von den Folgen der Finanzkrise nicht verschont. Exemplarisch zeigt sich dies am bayerischen Landeshaushalt. Zur Rettung der Bayerischen Landesbank benötigt diese Ende 2008 zehn Milliarden Euro. Bezüglich der Konsequenzen dieser Rekapitalisierung, die der Freistaat Bayern alleine aufbringen wird, stellte Ministerpräsident Horst Seehofer in einer entsprechenden Regierungserklärung fest: »Die außergewöhnliche Rettungsaktion hat erhebliche Auswirkungen auf den bayerischen Staatshaushalt: Wir werden auf dem Kapitalmarkt Mittel in Höhe von zehn Milliarden Euro zur Rekapitalisierung der Bank aufnehmen müssen« (Seehofer 2008). Zum Vergleich: Am Ende des Jahres 2007 lag die Verschuldung des Landes Bayern (Schulden am Kreditmarkt und bei öffentlichen Haushalten) bei 24,35 Milliarden Euro (Statistisches Bundesamt 2008: 589). Die Erhöhung der Schulden um zehn Milliarden Euro bedeutet somit einen Anstieg der Gesamtverschuldung des Landes Bayern um mehr als 40 Prozent.

Die finanzpolitischen Aktivitäten Deutschlands zur Abmilderung der negativen wirtschaftlichen Folgen der Finanzkrise stellen im internationalen Vergleich alles andere als einen Einzelfall dar. Auch andere Nationen wenden hierfür enorme Geldsummen auf. Der Präsident des Instituts für Weltwirtschaft schätzt das Volumen dieser finanziellen Anstrengungen der führenden Industrienationen im November 2008 auf »weit mehr als zwei Billionen Euro« (Snower 2008), wobei der Umfang der staatlichen Maßnahmen Deutschlands sogar noch als unterdurchschnittlich anzusehen ist. In diesem Klima globaler Konjunkturprogramme findet die Forderung nach ausgeglichenen Haushalten wenig Gehör.

Nichtsdestotrotz hielt der Bundesfinanzminister noch am 25. November 2008 anlässlich der zweiten und dritten Lesung des Bundeshaushaltes 2009 am Ziel der Konsolidierung fest und beendete seine Rede mit dem Satz: »Wir bleiben bei diesem wichtigen und richtigen Ziel, und sei es aus Gründen der Generationengerechtigkeit« (Steinbrück 2008). Der Verweis auf die Generationengerechtigkeit ist ein zutreffendes Argument für eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte. Weitere Argumente für das Festhalten an diesem Ziel sind der ansonsten zu erwartende permanente Anstieg der Staatsverschuldung, der langfristig in den Staatsbankrott und damit die Vernichtung vieler privater Geldvermögen führt, sowie die Existenz nichtkeynesianischer Effekte (vgl. Petersen 2008). Alternativ könnten Überschüsse für eine Rückführung der hohen Altschuldenbestände verwendet werden, um die negativen Konsequenzen einer hohen Staatsverschuldung sowie die Belastungen künftiger Generationen zu reduzieren. Darüber hinaus werden Budgetüberschüsse für mögliche Risikofälle benötigt, also z. B. im Fall von Umweltschäden, Überschwemmungen, Tierseuchen oder Pandemien. Die Notwendigkeit einer derartigen Vorsorge gilt sowohl für den Bundeshaushalt als auch für die Landeshaushalte. So hat beispielsweise ein Gutachten zur Haushaltssituation des Landes Schleswig-Holstein auf die Notwendigkeit einer ausreichenden Risikoabsorptionsfähigkeit hingewiesen (Seitz, Wintermann und Petersen 2006: 19). Im Sinne der Generationengerechtigkeit und der Fähigkeit, sich als Land gegenüber dem globalen Wandel offensiv zu positionieren, muss das Ziel einer nachhaltigen Finanzpolitik deshalb nach wie vor darin bestehen, die öffentlichen Haushalte auszugleichen und darüber hinaus für den Aufbau einer Risikovorsorge Budgetüberschüsse zu erwirtschaften.

Insgesamt benötigen die öffentlichen Haushalte in zunehmendem Maße Budgetüberschüsse für eine öffentliche Risikovorsorge - ein Aspekt, der in der gegenwärtigen Diskussion eher vernachlässigt wird, vor dem Hintergrund des globalen Wandels aber zunehmend an Bedeutung gewinnt. Der Begriff »globaler Wandel« ist ein relativ junger Terminus, für den es unterschiedliche Definitionen gibt. Während er zu Beginn der 90er Jahre noch primär mit globalen Umweltveränderungen verbunden wurde, umfasst er mittlerweile neben ökologischen Aspekten auch ökonomische und soziale Themen. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung definiert den globalen Wandel beispielsweise wie folgt: Unter diesem Begriff »werden Veränderungen in Natur und Gesellschaft zusammengefasst, die die Menschheit als Ganzes und auf längere Sicht hin betreffen. Es handelt sich um eine Vielzahl von Einzelphänomenen, die oft eng miteinander verwoben sind. [...] Die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts beobachteten Prozesse des Globalen Wandels [...] haben gemeinsam, dass sie nicht mehr nur begrenzte Regionen betreffen, sondern ganze Kontinente oder gar die Erde als Ganzes. Zudem spielen sich diese Vorgänge oft auf langen Zeitskalen ab. Mit zahlreichen Folgen solcher heute und in der Vergangenheit angestoßener Entwicklungen werden noch unsere Urenkel zu tun haben« (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2001: 7). Auch wenn der globale Wandel unbestritten positive Konsequenzen besitzt - z. B. eine steigende Lebenserwartung, die Erhöhung des materiellen Wohlstands, eine größere Mobilität und die Befreiung von extremen körperlichen Anstrengungen durch moderne Technologien -, so werden in der Regel negative Phänomene mit diesem Terminus verbunden, wie beispielsweise Wassermangel, Raubbau an der Natur, Rohstoffverknappung, globale Erwärmung, Flutkatastrophen oder die Bedrohung der Artenvielfalt.

Die künftigen gesellschaftlichen Entwicklungen in Deutschland werden in erheblichem Ausmaß vom globalen Wandel geprägt. Zentrale Elemente dieser Entwicklung sind neben dem demographischen Wandel (globales Bevölkerungswachstum, generelle Alterung der Gesellschaften und steigende Migrationsbewegungen) die Globalisierung, der Klimawandel, die zunehmende Gefährdung der Biodiversität, die steigende Gefahr von Pandemien, die globale Rohstoffverknappung, die weltweite Vernetzung der Menschen durch das Internet und die wachsende Gefährdung der internationalen Sicherheit. Die möglichen negativen Konsequenzen der globalen Megatrends können erhebliche finanzielle Belastungen für die öffentlichen Haushalte in Deutschland zur Folge haben. Exemplarisch lassen sich die finanziellen Risiken an der gesellschaftlichen Alterung, dem Klimawandel und der Gefahr einer Pandemie verdeutlichen.

Die finanzpolitischen Folgen der gesellschaftlichen Alterung sind in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion relativ intensiv diskutiert. Für die Einnahmenseite bedeutet der demographische Wandel eine Verringerung der Zahl von Steuer- und Beitragszahlern und damit tendenziell sinkende Einnahmen. Auf der Ausgabenseite führt die Alterung der Gesellschaft zu steigenden Anforderungen an die Leistungen der sozialen Sicherungssysteme. Besonders stark sind dabei die Zuwächse bei der gesetzlichen Altersversorgung. Nach dem Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung wird die Zahl der Versorgungsempfänger (ehemalige Beamte, Richter, Berufssoldaten und ihre Angehörigen) allein bei den Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) von rund 895.000 im Jahr 2003 auf fast 1,6 Millionen im Jahr 2050 ansteigen (Bundesregierung 2005: 341). Das genaue Ausmaß der damit verbundenen Ausgabensteigerung hängt davon ab, wie stark die Versorgungsbezüge erhöht werden. Ausgehend von einer jährlichen Inflationsrate von 1,5 Prozent und einem Zuwachs des realen Bruttoinlandsprodukts um rund 1,5 Prozent pro Jahr, ergeben sich je nach Anpassung der Bezüge unterschiedlich starke Steigerungen der Versorgungsausgaben. Selbst wenn künftig gar keine Erhöhungen der Bezüge erfolgen sollten, würden die Versorgungsausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden allein wegen der höheren Zahl von Versorgungsempfängern von 24,6 Milliarden Euro im Jahr 2003 auf 36,6 Milliarden Euro im Jahr 2050 ansteigen. Und für den Fall, dass es bei den Bezügen der Versorgungsempfänger nicht nur zu einem Inflationsausgleich kommt, sondern auch zu einer vollen Beteiligung am realen Wirtschaftswachstum, erreichen die Versorgungsausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden im Jahr 2050 sogar eine Höhe von 137,1 Milliarden Euro, was einer Zunahme um mehr als 450 Prozent entspräche (Bundesregierung 2005: 345-351).

Weiterreichende ökonomische Konsequenzen der gesellschaftlichen Alterung sind hingegen bisher weniger intensiv untersucht worden. Ein steigender Anteil von Rentnern und Pensionären an der Gesamtbevölkerung hat unter anderem zur Folge, dass die Erwerbstätigen die von ihnen produzierten Güter und Dienstleistungen mit einer wachsenden Zahl von altersbedingt nicht mehr erwerbstätigen Personen teilen müssen. Dies bedeutet, dass das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf langsamer wächst oder sogar zurückgeht. Die Gruppe der Rentner und Pensionäre (in der Regel die Altersgruppe 65 Jahre und älter) hat somit einen negativen Einfluss auf die Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts pro Kopf. Der Umstand, dass Rentner Güter und Dienstleistungen nachfragen, aber nicht mehr produzieren, hat darüber hinaus ceteris paribus zur Folge, dass die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen tendenziell stärker wächst als das Angebot. Dies bewirkt einen allgemeinen Preisanstieg. Die Gruppe der Rentner und Pensionäre hat somit eine inflationserhöhende Wirkung. Da diese Altersgruppe in Deutschland künftig stärker wächst als alle anderen Altersgruppen, ist mit einem generellen Preisanstieg zu rechnen. Damit verringert sich aber die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands im Vergleich zu »jungen« Volkswirtschaften. Auch dies trägt zu einer Abschwächung des Wirtschaftswachstums in Deutschland bei.

Hinzu kommt, dass durch den höheren Anteil von Rentnern und Pensionären an der Gesamtbevölkerung künftig ein größerer Anteil des Bruttoinlandsprodukts für den Konsum verwendet wird. Dies wirkt sich negativ auf die Bildung von Ersparnissen sowie auf die Investitionstätigkeit aus und hat damit eine zusätzliche Abschwächung des realen Wirtschaftswachstums zur Folge. Eine aktuelle Studie, an der das Institute for Future Studies aus Stockholm im Auftrag der Bertelsmann Stiftung arbeitet, deutet darauf hin, dass die skizzierten ökonomischen Konsequenzen der gesellschaftlichen Alterung in der Regel systematisch unterschätzt werden. Langfristig, d. h. ab 2025 oder 2030, sind nach dieser Studie für Deutschland sogar negative Wachstumsraten nicht auszuschließen. Hierauf ist die Politik jedoch nicht vorbereitet, denn die relevanten Langfristprognosen gehen für Deutschland bis zum Jahr 2040 bzw. 2050 von realen Wachstumsraten aus, die bei 1,3 bis 1,7 Prozent liegen und teilweise sogar noch größer sind (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003: 61; Bundesregierung 2005: 337-339; ProgTrans AG 2007: 42, 127). Etwas vorsichtiger fallen die Annahmen des »Zweiten Berichts zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen« aus. In der Variante mit vergleichsweise ungünstigen Rahmenbedingungen liegt das reale Wachstum im Zeitraum bis 2050 zwischen 0,6 und einem Prozent, bei günstigeren Annahmen jedoch zwischen 1,4 und 1,7 Prozent (Bundesministerium der Finanzen 2008: 40). Insgesamt ist daher zu befürchten, dass die Politik mit wachstumsbedingten Staatseinnahmen rechnet, die faktisch wesentlich geringer ausfallen könnten. Auch für diesen Fall der Mindereinnahmen gilt es, finanzielle Risikopolster aufzubauen.

Schwieriger abzuschätzen sind die finanziellen Folgen des Klimawandels. Weltweit ist davon auszugehen, dass das Volumen wirtschaftlicher Aktivitäten im Zuge des weltweiten Bevölkerungszuwachses zunehmen wird. Die wachsende Produktion von mehr Gütern und Dienstleistungen sowie die dafür erforderlichen Transportleistungen bedeuten einen zunehmenden Verbrauch an Rohstoffen und Energie, was wiederum einen wachsenden Ausstoß von CO2 und anderen Treibhausgasen zur Folge hat. Dies bewirkt einen Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur. Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) rechnete im Jahr 2001 mit einem globalen Temperaturanstieg von 1,4 bis 5,8 °C bis zum Jahr 2100. Im aktuellen Sachstandsbericht das IPCC aus dem Jahr 2007 reicht die obere Bandbreite der geschätzten Temperaturanstiege schon bis zu 6,4 °C. Andere Studien halten bis zum Ende des 21. Jahrhunderts sogar eine Erwärmung um bis zu 7 oder sogar 8 °C für möglich (Intergovernmental Panel on Climate Change 2007: 13; Rahmstorf und Schellnhuber 2007: 46-49). Unabhängig davon, wie stark die globale Erwärmung konkret ausfallen wird, ist grundsätzlich mit einer Erderwärmung zu rechnen, die dann den Klimawandel mit all seinen Begleiterscheinungen (Anstieg der Meeresspiegel, Zunahme von Wetterextremen wie z. B. Hitzewellen, Dürren, Stürme und Überflutungen, Schäden an Immobilien und Infrastruktureinrichtungen durch Überflutungen und Stürme etc.) vorantreibt.

Auch wenn die gravierendsten Folgen des Klimawandels die Südhälfte des Globus betreffen, bleibt Deutschland von der globalen Erwärmung und ihren Konsequenzen nicht verschont. Zu denken ist dabei vor allem an eine steigende Niederschlagsintensität und eine Zunahme von Hochwassern (vor allem in Süd-, Südwestund Mitteldeutschland), an eine Zunahme von heißen Sommern mit einer Verringerung der Sommerniederschläge (vor allem in Südwest- und Nordostdeutschland) sowie an einen Anstieg der Häufigkeit und Intensität von Wirbelstürmen und Hitzetoten. Positiv zu bewerten ist die Verringerung der Zahl von Eis- und Frosttagen und damit die Verringerung der Zahl der Kältetoten. Per Saldo überwiegen jedoch auch in Deutschland die negativen Folgen des Klimawandels. So schätzt beispielsweise das DIW, dass sich die Kosten des Klimawandels in Deutschland bis zum Jahr 2050 auf 800 Milliarden Euro summieren können (Kemfert 2008).

Unsicherer ist die Abschätzung der finanziellen Auswirkungen einer Pandemie. Eine Pandemie ist die länder- und kontinentübergreifende Ausbreitung von Infektionskrankheiten, die von einer wachsenden und anhaltenden Übertragung der entsprechenden Krankheit gekennzeichnet ist. Die Gefahr derartiger Verbreitungen steigt mit der Entwicklung der internationalen Mobilität und der globalen Vernetzung. Fern- und Flugreisen beschleunigen die Ausbreitung von Infektionskrankheiten. Der Präsident des Robert-Koch-Instituts vertritt daher der Ansicht, dass es keine Frage ist, ob eine Pandemie kommt, sondern nur, wann diese eintritt. Die Vorhersage der Konsequenzen einer solchen Pandemie ist zwar sehr unsicher, weil die Eigenschaften eines Erregers und seine Verbreitung unter der Bevölkerung nicht vorhersagbar sind. Dennoch sind grobe Abschätzungen in Form von Szenarien möglich. Ein neuer Pandemievirus (beispielsweise ein H5N1-Virus, das die Fähigkeit zur Übertragung von Mensch zu Mensch erlangt) könnte nach Modellrechnungen der Weltgesundheitsorganisation weltweit zwei bis über sieben Millionen Todesopfer zur Folge haben, Hunderte von Millionen Erkrankte hervorrufen sowie das Wirtschaftsleben und letztlich die öffentliche Ordnung zusammenbrechen lassen. Andere Szenarien kommen im Fall eines tödlichen Pandemievirus sogar zu 100 Millionen Todesfällen (Weltgesundheitsorganisation 2005: 5; Kekulé 2005).

Zu den möglichen Folgen einer Pandemie in Deutschland hat das Robert-Koch-Institut verschiedene Szenarien entwickelt. Danach ist bei einer schweren Pandemie mit bis zu 21 Millionen Arztbesuchen, 600.000 Krankenhausfällen sowie 160.000 Todesfällen zu rechnen (Allianz und Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung 2006: 17 f.). Es dürfte unmittelbar einsichtig sein, dass derart hohe Erkrankungszahlen und Todesfälle wiederum erhebliche Rückwirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung haben und damit aus Sicht des Staates zu erheblichen Mindereinnahmen und Mehrausgaben führen. Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung und die ADMED GmbH haben in einer Untersuchung versucht, die Auswirkungen einer Pandemie auf das deutsche Bruttoinlandsprodukt abzuschätzen. Angesichts der zahlreichen Unsicherheiten, die mit einer solchen Berechnung verbunden sind (Höhe der Erkrankungs- und der Mortalitätsrate, Konsumeinschränkung aus Angst vor einer Ansteckung im Kaufhaus oder auf dem Weg dorthin, betriebliche Fehltage gesunder Mitarbeiter aus Angst vor einer Ansteckung etc.), handelt es sich dabei lediglich um eine Überschlagsrechnung. Im Ergebnis kommt die Untersuchung im Fall einer leichten Pandemie zu einem Rückgang des deutschen Bruttoinlandsprodukts um ein Prozent, während bei einer schweren Pandemie ein Rückgang um 3,6 Prozent berechnet wird. Internationale Studien kalkulieren teilweise mit weitaus höheren Einbußen. Für die USA beispielsweise hält das US-Congressional Budget Office einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts von bis zu fünf Prozent für möglich, und für das australische Lowy-Institut ist sogar eine Verringerung von bis zu 12,6 Prozent vorstellbar (Allianz und Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung 2006: 38-45). Auch wenn derartige Vorausberechnungen stets auf höchst unsicheren Annahmen beruhen, verdeutlichen sie doch, dass der Ausbruch einer Pandemie mit erheblichen wirtschaftlichen Konsequenzen verbunden ist, die sich negativ auf die öffentlichen Finanzen auswirken.

Die wenigen Risiken, die mit den gegenwärtigen globalen Entwicklungstrends verbunden sind, zeigen, wie wichtig eine finanzielle Risikovorsorge im Bereich der öffentlichen Finanzen ist. Die Liste möglicher Ereignisse mit gravierenden Konsequenzen für die staatlichen Einnahmen und Ausgaben ließe sich beliebig verlängern: Natur- und Flutkatastrophen, Ölpreiskrisen, Tierseuchen, Erdbeben, (Bürger-)Kriege und Terroranschläge, Meteoriteneinschläge, Unfälle von technischen Großanlagen mit der Freisetzung chemischer oder atomarer Giftstoffe etc.

Dabei muss ein derartiges Ereignis gar nicht in Deutschland oder der nahen Umgebung stattfinden, um Konsequenzen für die heimische Gesellschaft zu haben. Die technologischen Fortschritte im Bereich der Transport- und Kommunikationstechnologien haben dazu geführt, dass die zeitliche und räumliche Vernetzung der Regionen erheblich zugenommen hat. Dies hat unter anderem zur Folge, dass uns heute auch weit entfernte Ereignisse »unmittelbarer und schneller als je zuvor« treffen (Giddens 1999: 43). Die Globalisierung, die die Menschen enger zusammenführt, erhöht damit auch die Anfälligkeit jeder einzelnen Region für die negativen Auswirkungen eines schädigenden Ereignisses, das sich in weiter Ferne ereignet. Deshalb können lokale Ereignisse, die früher auch nur lokale Konsequenzen nach sich zogen, heute globale Auswirkungen haben. Dies hat zur Folge, dass sich die Risiken des globalen Wandels hinsichtlich der Schadenspotenziale und Eintrittswahrscheinlichkeiten, der zeitlichen Dimensionen, der örtlichen Ausdehnung, der Irreversibilität potenzieller Schäden und des sozialen Konfliktpotenzials erheblich von allen bisherigen Risiken unterscheiden. Die Schäden eines Reaktorunfalls im Bereich der Kernenergie beispielsweise sind um ein Vielfaches größer als die eines Unfalls einer Dampfmaschine. Die Gefahr einer Betriebsschließung samt der damit verbundenen Arbeitslosigkeit hängt heute nicht mehr nur von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen vor Ort ab, sondern von den ökonomischen Gegebenheiten in der gesamten Welt. Und die zunehmende Geschwindigkeit der globalen Mobilität sorgt dafür, dass sich Krankheiten heute wesentlich schneller ausbreiten können als in der Vergangenheit, weil Flugzeuge und Schnellzüge Krankheitserreger in wenigen Stunden über weite Strecken transportieren können, für die Segelschiffe und Pferdekutschen früher Tage und Wochen benötigten.

Insgesamt verlangt der Umgang mit den Risiken des globalen Wandels finanzielle Sicherheitspolster. Die schon genannten Summen, die die Regierungen im Rahmen der aktuellen Finanzkrise in kürzester Zeit mobilisiert haben, verdeutlichen dies eindruckvoll. Gerade in einer alternden Gesellschaft wie Deutschland wird eine umfangreiche finanzielle Vorsorge für globale Schadensfälle aber immer schwieriger. Noch befinden sich die geburtenstarken Jahrgänge, also die in der Zeit zwischen 1950 und 1965 Geborenen, in einem Alter, in dem sie erwerbstätig sind und das relativ höchste Einkommen - und damit Beiträge und Steuern - im Verlaufe ihres Erwerbslebens erzielen. Für den Staat bedeutet dies hohe Steuer- und Beitragseinnahmen bei gleichzeitig relativ geringen Anforderungen dieser Altersgruppen an staatliche Leistungen. Wenn die geburtenstarken Jahrgänge jedoch das Rentenalter erreichen, stehen diese Einnahmen nicht mehr zur Verfügung. Gleichzeitig nehmen die Leistungsanforderungen im Bereich der Altersversorgung, Pflege und Gesundheitsversorgung dann drastisch zu.

Daher ist jetzt die Zeit, das noch bestehende »window of opportunity« zu nutzen, um die erforderlichen finanziellen Risikopolster anzulegen. Das Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und des Abbaus der Staatsverschuldung darf daher keinesfalls aus den Augen verloren werden. Die Alterung und der Rückgang der Bevölkerung bei gleichzeitig steigenden Bevölkerungszahlen in Afrika und Asien führt per se bereits zu einer relativ Verringerung der Bedeutung Deutschlands im internationalen Kontext. Wir sollten darauf achten, dass wir für diese Zeit bereits jetzt finanzpolitisch vorsorgen, um den Bedeutungsverfall etwas aufzuhalten und eventuell zu verringern.

Literatur

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Kemfert, Claudia. »Kosten des Klimawandels ungleich verteilt: Wirtschaftsschwache Bundesländer trifft es am härtesten«. DIW Wochenbericht (75) 2008. 137-142.

Petersen, Thieß. »Staatsverschuldung zwischen Mythen und Fakten - Zur Notwendigkeit einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte«. Schuldenmonitor. Hrsg. Bertelsmann Stiftung. Gütersloh 2008. 111-126.

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Seehofer, Horst. Regierungserklärung des Bayerischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer zur Lage der BayernLB am 3. Dezember 2008 im Landtag (Manuskriptfassung). www.bayern.de/Regierungserklaerungen-.1290.10021787/index.htm (Download 4.12.2008).

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Weltgesundheitsorganisation. WHO-Handbuch für Journalisten: Grippepandemie. Genf 2005.

Konsolidierungsstrategien der Bundesländer

Uwe Wagschal, Georg Wenzelburger, Thomas Metz und Tim Jäkel

1 Einleitung

1.1 Ziele und Gliederung der Konsolidierungsstudie

Dass Konsolidierungsbemühungen erfolgreich sein können, hat die Bertelsmann Stiftung bereits mit einer Studie zu den Budgetkonsolidierungen im internationalen Vergleich gezeigt (Wagschal und Wenzelburger 2006). Dabei hat die Untersuchung bestimmte Erfolgs- und Bremsfaktoren zutage gefördert, welche die Konsolidierungsbemühungen der OECD-Staaten beeinflussen (vgl. auch Mulas-Granados 2006). Neben sozioökonomischen Bedingungen waren vor allem politische und institutionelle Faktoren ganz entscheidend für die Bemühungen zur Sanierung öffentlicher Haushalte.

Im Anschluss an diese internationale Vergleichsstudie (Wagschal und Wenzelburger 2006) soll nun mit dieser Untersuchung der Blick auf die 16 Bundesländer gerichtet werden. Auch hier soll wiederum eine Analyse der ökonomischen, politischen und institutionellen Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren auf die Entwicklung der öffentlichen Haushalte seit 1991 erfolgen. Daneben sollen jedoch auch verstärkt die einzelnen Konsolidierungsstrategien der Bundesländer im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses stehen.

Die große Variation der wichtigsten Haushaltskennziffern auf Bundesländerebene (vgl. Kapitel 2) lässt vermuten, dass neben unterschiedlichen Rahmenbedingungen auch politische und institutionelle Weichenstellungen maßgeblich für Erfolg oder Misserfolg in der Gesundung öffentlicher Haushalte waren. Die Fragestellungen der Konsolidierungsstudie sind folgende:

1. Wie stark sind die einzelnen Bundesländer verschuldet, und wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Welche Konsolidierungsstrategie verfolgten jeweils die Bundesländer? Dieser erste Fragenkomplex weist einen deskriptiven Charakter auf, da er auf die Beschreibung der wichtigsten Haushaltsindikatoren der Bundesländer abzielt. Im Mittelpunkt steht bei der Betrachtung die Analyse auf Basis eines multidimensionalen Konsolidierungsindikators.

2. Welches sind die Ursachen für die Verschuldung auf der Bundesländerebene? Hierbei werden die wichtigsten Determinanten zur Erklärung sowohl des Verschuldungsniveaus als auch der jährlichen Haushaltsdefizite in den Blick genommen.

3. Wie kann die Variation der Konsolidierungsanstrengungen der einzelnen Bundesländer erklärt werden? Diese dritte Fragestellung hat - wie die zweite Forschungsfrage - einen analytischen, also erklärenden Charakter, indem die zentralen Variablen identifiziert werden sollen, die für Erfolg bzw. Misserfolg der Konsolidierungsanstrengungen verantwortlich gemacht werden können.

4. Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt? Hierbei soll sowohl auf formelle als auch auf informelle Regeln fokussiert werden. Vor allem wird gefragt, welche der Konsolidierungsstrategien besonders erfolgreich waren.

Die Studie gliedert sich insgesamt in fünf Kapitel. In Abschnitt 2 sollen die zentralen Haushaltskennziffern im Benchmarking-Vergleich der Bundesländer sowie die Analyse der Ursachen der Staatsverschuldung und die Bestimmungsfaktoren für den Konsolidierungserfolg der Bundesländer dargestellt werden. Diese Kausalanalysen nehmen neben sozioökonomischen auch institutionelle Faktoren in den Blick - etwa die Länge der Legislaturperiode oder die Größe des Parlaments. Daneben werden auch Faktoren wie der Einfluss des Wahlzeitpunktes sowie die unterschiedliche parteipolitische Zusammensetzung der Regierung analysiert. Hier werden drei auf Basis eines standardisierten Fragebogens entwickelte Institutionenindizes zur Beurteilung der budgetpolitischen Stringenz, der »Delegation« und des »Bekenntnisses« (»Commitment-Index«) vorgestellt.

Im dritten Kapitel wird für jedes einzelne Bundesland die spezifische Schuldenund Konsolidierungsperformanz gesondert erörtert. Diese Länderkapitel gehen nach einem einheitlichen Schema vor, in dem die Ausgaben und Einnahmen sowie Rahmenbedingungen und Institutionen vergleichend analysiert werden. In diesem Kapitel werden überdies auf Basis von Daten des Statistischen Bundesamtes die Ausgaben und Einnahmen der Bundesländer vergleichend untersucht. Diese Gegenüberstellungen sind nicht unproblematisch, obwohl sie den Kern zahlreicher Benchmarking-Studien ausmachen. Der Untersuchungszeitraum reicht dabei von 1992 bis 2004. Dieses auf den ersten Blick recht »frühe« Ende des Untersuchungszeitraums ist der fehlenden Verfügbarkeit der Daten geschuldet. So lagen im April 2008, am Ende der Datenerhebung dieser Studie, die detaillierten Ausgaben nach den einzelnen Funktionskennziffern für das Jahr 2005 noch nicht vor. Mittelpunkt der Ländergutachten sind die Konsolidierungsstrategien der einzelnen Bundesländer.

Kapitel 4 stellt dann die wichtigsten institutionellen Änderungen zusammen, die für eine Haushaltskonsolidierung förderlich waren. Dabei werden vor allem auch die Ergebnisse der standardisierten Befragung aller Länderfinanzministerien im Mittelpunkt stehen.

Das Schlusskapitel fasst die wichtigsten Befunde zusammen, systematisiert die Konsolidierungsstrategien und gibt im Sinne eines Ausblicks mögliche Politikempfehlungen.

Insgesamt möchte die Studie zeigen, dass ein konstruktiver Vergleich der Politiken der Bundesländer sehr wohl durchführbar ist. Hierbei soll es nicht um das Abstrafen der »üblichen Verdächtigen« gehen. Stattdessen ist es unser Ziel, positive Erfahrungen eben nicht nur der »Süd-Länder« darzustellen, sondern die gesamte Bandbreite positiver (aber auch negativer) Erfahrungen der Haushaltskonsolidierungen wiederzugeben, und so Beispiele für hoch verschuldete Länder aufzuzeigen, wie neue Wege in der Haushaltskonsolidierung eingeschlagen werden können. Nicht Kritik ist gefragt, sondern das Aufzeigen von Lösungsansätzen im Sinne eines politischen Lernens voneinander.

1.2 Deutschland zwischen »Sanierungsfall« und Haushaltsausgleich

Die Herausforderungen an eine nachhaltige Gestaltung der öffentlichen Finanzen in Deutschland sind groß - trotz eines leicht positiven Finanzierungssaldos im öffentlichen Gesamthaushalt für 2007 von 0,1 Prozent des BIP. Die deutsche Einheit, der demographische Wandel, der Anpassungsdruck durch die Globalisierung sowie die schwierige ökonomische Lage der vergangenen Jahre haben zahlreiche Landeshaushalte, aber auch den Bundeshaushalt, in eine Schieflage gebracht. Vergleicht man die Nettokreditaufnahme mit den eigenfinanzierten Investitionsausgaben, so lagen diese im Zeitraum 1992 bis 2006 in 53 Landeshaushalten über den eigenfinanzierten Ausgaben für werbende Zwecke, also den Investitionen. Damit verletzten die Haushalte rein rechnerisch die sogenannte »goldene Regel«, nach der die Nettokreditaufnahme unterhalb der Investitionsausgaben liegen sollte und wie sie für den Bund in Art. 115 Grundgesetz kodifiziert (vgl. Abbildung 1.1) und analog in den meisten Landesverfassungen enthalten ist.1 Betrachtet man ausschließlich die Bruttoinvestitionen, so überstieg die Nettoneuverschuldung im Haushaltsvollzug in immerhin noch 22 Fällen die Investitionsausgaben.

Die Analyse von Staatsfinanzen ist mit einigen Problemen verbunden. So ist die exakte Beurteilung der Staatsfinanzen aller öffentlichen Gebietskörperschaften - notwendig um ein genaues, aber auch gerechtes Bild zu erhalten - abhängig von verschiedenen Faktoren, wie der Wahl der Indikatoren, ihrer Operationalisierung, der Betrachtung von Niveaus oder Veränderungen der untersuchten Größen, der Abgrenzung der zu untersuchenden öffentlichen Gebietskörperschaften, der Wahl des Untersuchungszeitraumes bzw. -zeitpunktes sowie der Untersuchungsmethoden. Die Verkürzung auf wenige bzw. einzelne Indikatoren ist damit ungenügend.

Als weiterer Problemkomplex kommt eine zur Beurteilung der finanzwirtschaftlichen Situation mitunter bedenkliche Datenlage hinzu, die auch vom Bundesverfassungsgericht in seinem Berlin-Urteil aus dem Jahr 2006 kritisiert wurde (Bundesverfassungsgericht 2006). So stimmen bei verschiedenen Bundesländern die Zuordnungen einzelner Ausgabenkategorien nach den sogenannten Funktionskennziffern nicht überein. Verschiedene Mängel behindern somit detailliertere Analysen. Hierzu zählen unter anderem die mangelnde Einheitlichkeit in der Anwendung der Haushaltssystematik, die Problematik der exakten Erfassung von Ausgliederungen im Haushalt sowie Qualitätsmängel in der Datenbereitstellung. Die Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL) in Berlin bemüht sich seit Längerem, zu einer Harmonisierung und zu einer Bereinigung bzw. Vereinheitlichung zu kommen. Allerdings wird die Entwicklung hin zur Doppik in einigen Bundesländern diesem Bemühen nach einheitlichen und vergleichbaren Daten entgegenwirken.

Neben diesen methodischen Fragen ist die mediale Darstellung der Verschuldungsproblematik oftmals eher auf »Skandalierung« (Kepplinger 2005) eingestellt als auf eine korrekte Darstellung des Sachverhalts. Besonders illustrativ für eine problematische Darstellung in den Medien, aber mitunter auch durch die Akteure selbst, ist der Fall des hoch verschuldeten Berlin, welches noch im Herbst 2006 im Vorfeld seiner Klage vor dem Bundesverfassungsgericht auf Sanierungshilfen die Zahlungsunfähigkeit und den Staatsbankrott des Landes in düsteren Farben an die Wand malte, aber bereits im Juli 2007 - erstmals in der Geschichte des Landes - einen Haushaltsüberschuss für den Doppelhaushalt 2008/2009 ankündigte (Senatsverwaltung für Finanzen Berlin 2007).

Ähnlich steht es beim Bund: Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach während einer Bundestagsrede am 21. Juni 2006 wegen des strukturellen Finanzierungsdefizits von 60 Milliarden Euro vom »Sanierungsfall Deutschland«. Kaum sechs Monate später musste sich Finanzminister Peer Steinbrück angesichts von Steuererhöhungen und konjunkturell bedingter Mehreinnahmen zusätzlicher Leistungswünsche aus den verschiedensten Ministerien erwehren. Anfang August 2007 wurden für das Jahr 2008 - erstmals nach 1989 - sogar Überschüsse für den öffentlichen Gesamthaushalt angekündigt.2 Die Bundesregierung ging in ihrer Finanzplanung von einem ausgeglichenen Haushalt für das Jahr 2011 aus (Bundesministerium der Finanzen 2007) - ein Ziel, welches aufgrund der gegenwärtigen konjunkturellen Entwicklung kaum noch erreicht werden dürfte.

Abbildung 1.1: Zahl der Jahre, in denen die Nettokreditaufnahme im Haushaltsvollzug größer war als die eigenfinanzierten Investitionsausgaben (1992-2006), in Anlehnung an Artikel 115 GG

Quelle: Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushaltes; Statistisches Bundesamt (Fachserie 14, Reihe 2), Jahrgänge 1992-2006

Hohe Steuereinnahmen stellen auch ein strategisches Problem dar. So bringen Konsolidierungskritiker in der Rezession das Argument vor, dass eine Kürzung die Rezession verschlimmere. In guten konjunkturellen Lagen äußern hingegen dieselben Kritiker, dass jetzt ja endlich Geld für Renten und Konsum zur Verfügung stehe. Folgt die Politik dieser Logik, wie sie es im Übrigen lange tat, gibt es eine Blockade jeglicher Konsolidierung. Eine erfolgreiche Konsolidierungsstrategie muss daher immer auch politische Widerstände überwinden, um zum Erfolg zu kommen.

Wissenschaftlich ist die Beurteilung der Staatsverschuldung nicht eindeutig, sondern oft von der jeweiligen normativen Grundposition abhängig: Auf der einen Seite argumentierten »Klassiker« wie Monetaristen und Neoklassiker historisch schon lange gegen die Staatsverschuldung. Vertreter dieser Schulen verorten Deutschland auf dem Weg in die Schuldenfalle und den Staatsbankrott (Sinn 2004). Auf der anderen Seite steht die nachfrageorientierte Fiskalpolitik nach keynesianischem Vorbild, wie sie etwa Peter Bofinger als Sachverständiger des Rates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wiederholt in abweichenden Meinungen der Jahresgutachten vertritt (siehe z. B. Sachverständigenrat 2005: 546 ff.; 2006: 20; 2007b: 347). So plädierte er beispielsweise für mehr Verschuldung zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums und für eine signifikante Ausweitung der Staatsquote.

Zumindest zeigt die Erfahrung seit 1970, nach der unter keynesianischem Gedankengut durchgeführten Finanz- und Haushaltsreform 1967 bzw. 1969, dass die Verschuldung - entgegen den theoretischen Empfehlungen - nicht antizyklisch eingesetzt wurde, sondern fast durchgehend stieg. Eine zweite interessante Perspektive liefert der internationale Vergleich: Länder, die sich seit 1950 stärker verschuldeten, hatten - unter sonst gleichen Umständen - ein niedrigeres Wirtschaftswachstum aufzuweisen als Länder mit geringer Verschuldung. Und ein drittes Argument liefert die Analyse der Konsolidierungsanstrengungen im internationalen Vergleich: Es zeigt sich auch, dass Länder, die ihre Haushalte in den vergangenen 20 Jahren konsolidierten, bei den zentralen Wirtschaftsindikatoren Arbeitslosenquote und Wirtschaftswachstum ebenfalls besser abgeschnitten haben als Länder, die nicht konsolidierten (Wagschal und Wenzelburger 2006). Diese sogenannten nicht-keynesianischen Effekte der Konsolidierung werden damit erklärt, dass der kontraktive Effekt der Ausgabenkürzung durch künftige Ertragserwartungen und glaubhafte Politikänderungen, welche die Rahmenbedingungen verbessern, überkompensiert werden. Das Argument des »Kaputtsparens« lässt sich somit empirisch nicht nachweisen.

Abbildung 1.2: Haushaltsausgleich und Ankündigung des Haushaltsausgleichs in den Bundesländern seit 1991 (Stand Ende 2007)

Aktuell scheint die Verschuldungsproblematik aus der Sicht der Öffentlichkeit, der gesellschaftlichen Interessengruppen, weiten Teilen der Politik und auch der Medien an Brisanz zu verlieren. Die gute Wirtschaftslage von 2006 bis 2008 und die Erhöhung der Mehrwertsteuer haben sicherlich eine Entspannung gebracht: Abbildung 1.2 (Stand Ende 2007) zeigt, dass die meisten Bundesländer in absehbarer Zeit einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen werden bzw. der Ausgleich bereits hergestellt ist. Neben Bayern, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern, welche dies bereits in den vergangenen zwei Jahren erreicht haben, sind dies aktuell Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Berlin. Daneben gibt es eine Gruppe von Ländern, wie Brandenburg (2010), Niedersachsen (2010), Hessen (2011) und Hamburg (2012), die mittelfristig einen Haushaltsausgleich angekündigt haben. Dagegen haben Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen keinen Haushaltsausgleich angekündigt; Bremen, das Saarland und Schleswig-Holstein sehen sich aus Gründen struktureller Schieflagen nicht in der Lage, einen solchen Ausgleich zu schaffen. Der Blick ins Detail zeigt jedoch, dass die gute Performanz etwa der ostdeutschen Bundesländer vor allem der deutlich besseren Finanzausstattung geschuldet ist (vgl. Kapitel 3 und 4). Die Probleme aus dem Strukturwandel, der demographischen Entwicklung und der bestehenden Ausgabenstruktur sind jedoch nicht gelöst. Außerdem führt die Wirtschafts- und Finanzkrise auch auf Länderebene einerseits zu Mehraufwendungen für Konjunkturmaßnahmen, andererseits kommt es zu einem Rückgang der Steuereinnahmen.

1.3 Die Methodik

Das Forschungsvorhaben kombiniert verschiedene sozialwissenschaftliche Methoden, um zu einer möglichst hohen Reliabilität der Befunde zu gelangen. Die zuvor adressierten Fragestellungen dieser Konsolidierungsstudie zu den 16 Bundesländern werden daher mithilfe unterschiedlicher wissenschaftlicher Methoden beantwortet.

A. Quantitative Methodik: Statistische Analyse von Aggregatdaten

In Kapitel 2, welches die Verschuldungs- und Konsolidierungsperformanz empirisch untersucht, kommen vor allem statistische Methoden zum Einsatz. Ausgehend von der Analyse der wichtigsten Bestimmungsgründe der Staatsverschuldung und der Konsolidierungsanstrengungen in den 16 Bundesländern, werden dabei deskriptive, bivariate Zusammenhangsmaße sowie regressionsanalytische Verfahren angewendet.

B. Methoden-Mix: Leitfaden-Interview und standardisierte Befragung

Ausgehend von diesen statistischen Analysen, werden dann in Kapitel 3 die Konsolidierungsanstrengungen der einzelnen Bundesländer genauer untersucht. Im Mittelpunkt stehen dabei verschiedene qualitative Methoden: So wurden in allen Bundesländern mit den jeweiligen Haushaltsverantwortlichen bzw. ihren Stellvertretern qualitative Interviews geführt. Hinzu kommen die Befunde eines standardisierten Fragebogens, der von allen Länderfinanzministerien beantwortet wurde. Dabei werden auch drei unterschiedliche Budgetindizes entwickelt - sicherlich eine Innovation in der finanzwissenschaftlichen Forschung. Im internationalen Vergleich haben sich ähnliche Budgetindizes als erklärungskräftig für den Konsolidierungserfolg einzelner Länder erwiesen (von Hagen 1992; Hallerberg und von Hagen 1999; Molander 2001). Die Methodik soll eine Prozessanalyse der Konsolidierungsanstrengungen einzelner Bundesländer ermöglichen, d. h. die Frage beantworten, wie genau konsolidiert und welche institutionellen Maßnahmen durchgeführt wurden, um einen möglichst großen Konsolidierungserfolg zu erreichen. Dabei gehen auch Sekundärstudien sowie öffentliche Quellen, Statistiken und Dokumente der einzelnen Bundesländer (etwa die Länderfinanzberichte) mit in die Beurteilung ein.

Beide Methoden erlauben es, den Einfluss und die Wirkung politischer Faktoren auf die Budgetkonsolidierung zu untersuchen. Durch die Verknüpfung der Befragungen der Haushaltsverantwortlichen mit den standardisierten Fragebögen und den statistischen Auswertungen wird es möglich, Konsolidierungsstrategien aus der Perspektive ihrer Produzenten zu evaluieren.

C. Quantitative Methodik: Inhaltsanalyse

Die Inhaltsanalyse fokussiert auf die Ausformungen der Massenkommunikation, die anhand festgelegter formaler wie inhaltlicher Merkmale systematisch erfasst und analysiert werden kann (Früh 2007). Der Teilaspekt der Untersuchung konzentriert sich dabei auf textförmige Daten, wie etwa Presseartikel, Pressemitteilungen und Regierungserklärungen. Auf Basis der Auswertung aller Regierungserklärungen (ca. 80) nach den Landtagswahlen bzw. Wechseln innerhalb einer Legislatur werden die politischen Absichtserklärungen in puncto Haushaltspolitik ausgewertet.

D. Qualitative Methoden der Sozialforschung

Neben den Experteninterviews wird in Analogie zu hermeneutischen Verfahren ein Verständnis der Haushaltskonsolidierungen angestrebt. Neben den Interviews von Experten und politischen Entscheidungsträgern werden als Methoden der Informationsgewinnung noch die Dokumentenanalyse, besonders die Auswertung von Regierungsdokumenten sowie journalistischer Quellen, angewendet.

2 Staatsverschuldung und Konsolidierung in den Bundesländern

Der zweite Abschnitt dieser Studie analysiert zunächst die Ursachen der Staatsverschuldung in den Bundesländern. Darauf aufbauend, fokussiert er weiter auf das Hauptaugenmerk: den Rückbau der Staatsverschuldung, also die Haushaltskonsolidierung. Die Untersuchung wird dabei theoretisch durch die Ansätze der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung eingefasst. Zudem wird auf Theorien und Wissensbestände der Finanzwissenschaft zurückgegriffen, welche auf die Rent-Seeking-Theorie, die Theorie des Fiskalföderalismus sowie auf die neue ökonomische Theorie der Demokratie (bzw. der Politik) zurückgehen (Tullock 1965; Oates 1972; Downs 1957; Frey 1977). Folgende Theoriestränge sind aus Sicht der Staatstätigkeitsforschung zur Analyse der Staatsverschuldung relevant:

1. die Theorie sozioökonomischer Determinanten (u. a. Wilensky 1975)

2. die Parteiendifferenztheorie (Castles 1982; Schmidt 1982a, 1982b)

3. die Theorie der Machtressourcen organisierter Interessen (Korpi 1980; Olson 1982; Esping-Andersen 1990)

4. die politisch-institutionellen Theorien (Tsebelis 2002; Lijphart 1999; Scharpf 2000)

5. internationale Theorie/Globalisierungsthese (u. a. Cameron 1978; Zürn 1998)

6. Theorie der Politik-Erblast (u. a. Rose und Davies 1994; Pierson 1996b; Conrad 1998).

Die genannten Theorieschulen stellen für die Analyse unterschiedliche Erklärungsmodelle zur Verfügung, anhand derer die Vorgehensweise theoretisch begründet werden kann. Als erklärende Variablen werden in den unterschiedlichen Modellen und Analysen verschiedene Größen verwendet, welche die einzelnen Hypothesen aus den jeweiligen Theorieschulen operationalisieren:

1. sozioökonomische Größen, z. B. Wirtschaftswachstum, Arbeitslosenquoten, Anteil der Wertschöpfung einzelner Wirtschaftssektoren, Sozialhilfeempfänger pro 1.000 Einwohner, Anteil der Personen über 65 Jahre an der Bevölkerung, Altersstruktur der Bevölkerung, Zahl der Erwerbstätigen

2. parteipolitische Variablen, z. B. politische Fragmentierung in Parlament und Regierung, parteipolitische Färbung der Regierung, parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments

3. Variablen zu den Machtressourcen organisierter Interessen, z. B. Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst, Anteil der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in den Landesparlamenten

4. institutionelle Variablen, z.B. Zahl der Abgeordneten pro Einwohner, Verfassungs- und Gesetzesregeln (z. B. in den Landeshaushaltsordnungen) gegen die Verschuldung, der Wahlzeitpunkt, die Dauer der Legislaturperiode, Amtsdauer des Finanzministers und des Ministerpräsidenten, Budgetindizes zur Erfassung der budgetpolitischen Stringenz, Ermittlung eines »Ankündigungsindex der Haushaltskonsolidierung« aus der Auswertung aller (ca. 80) Regierungserklärungen nach Wahlen oder die Existenz von Doppelhaushalten

5. internationale Einflussgrößen, z. B. der Effekt der europäischen Institutionen und Regeln

6. Haushaltsdaten, z.B. Zinszahlungen, Personalausgaben, Höhe der Verschuldung als Näherungsgröße für die Erblast, die Ausgabenstruktur, eigene Steuereinnahmen, Zahlungsströme des Länderfinanzausgleichs.

2.1 Die Analyse der Staatsverschuldung in den Bundesländern

2.1.1 Entwicklung der Staatsverschuldung im Bundesländervergleich

Für Vergleichszwecke reicht es nicht aus, den Anstieg des nominalen Schuldenstands allein zu betrachten, da auch die wirtschaftliche Leistungsstärke Deutschlands, gemessen über das Bruttoinlandsprodukt (BIP), über die Jahre gestiegen ist. Deshalb sollten Vergleiche jeweils nur standardisiert - entweder auf das BIP oder die Einwohnerzahl bezogen - durchgeführt werden. Aber auch bei diesem Vorgehen ist der Anstieg des Schuldenstandes seit 1950 beachtlich. In der Bundesrepublik Deutschland wurde - ausgehend von der Situation nach dem Zweiten Weltkrieg und dem faktischen Staatsbankrott - ein Großteil der Binnenverschuldung in der Währungsreform von 1948 entwertet (im Verhältnis von 10: 1), auch die Bundesländer starteten damit auf niedrigem Niveau.

Abbildung 2.1: Schuldenstand nach Gebietskörperschaften in Prozent des BIP (1951-2006)

Quelle: Statistisches Bundesamt (StBA) für die nominalen Schuldenraten, Sachverständigenrat (SVR) und StBA für das Bruttoinlandsprodukt.

Die höchste Verschuldung aller Bundesländer wies 1950 Hamburg (umgerechnet 324 Euro je Einwohner) vor Bremen auf. Die internationalen Verpflichtungen wurden 1953 im Londoner Schuldenabkommen, verglichen mit den politisch umstrittenen Schuldenabkommen nach dem Ersten Weltkrieg, moderat geregelt. So konnte die Gesamtverschuldung aufgrund politischer Überzeugungen entscheidender Akteure (z.B. dokumentiert in der Person des ersten Finanzministers Fritz Schäffer), einer guten Wirtschaftslage, einem weitgehenden Konsens der Regierungsparteien sowie schärferer institutioneller Vorschriften zur Schuldenaufnahme bis Anfang der 70er Jahre bei Werten um 20 Prozent des BIP konstant gehalten werden. Im internationalen Vergleich wies Deutschland 1970 mit einer Schuldenquote von 18 Prozent des BIP den sechstniedrigsten Wert von 21 (vergleichbaren) OECD-Ländern auf.

In Deutschland zählen nicht nur der Bund und die Länder zum öffentlichen Gesamthaushalt, sondern auch Gemeinden, die Sondervermögen des Bundes sowie die (kommunalen) Zweckverbände. Die Entwicklung der Verschuldung aller öffentlichen Gebietskörperschaften in Relation ist in Abbildung 2.1 dargestellt.3 Gegenüber 1970 betrug die Gesamtverschuldung gemessen am BIP 2006 mehr als das 3,6-fache. Die Verschuldung des Bundes - wieder gemessen an der Wirtschaftskraft - hat sich sogar versechsfacht, während die Länder ihre Schuldenquoten mehr als verfünffachten. Geringe Steigerung haben dagegen die Gemeindeschulden sowie diejenigen der Zweckverbände erfahren.

Bemerkenswert ist auch, wie sich die relativen Anteile an der Verschuldung verschieben (vgl. Abbildung 2.2). Zu Beginn der 50er Jahre hatten die Länder noch einen Anteil von über 60 Prozent an der Gesamtverschuldung, während dieser aktuell 32,4 Prozent beträgt. Beim Bund bietet sich das umgekehrte Bild: Von rund 35 Prozent stieg der Verschuldungsanteil auf über 60 Prozent an. Aber auch über die Zeit hinweg ergeben sich Variationen in den relativen Anteilen: So lag der relative Verschuldungsanteil der Gemeinden in den 70er Jahren bei zeitweise über 35 Prozent. Die relativen Anteile sagen allerdings nichts über die absolute Belastung aus. Die meisten Verschuldungskennziffern zeigen hier für den Bund und die Gesamtheit der Länder eine steigende Tendenz. Allerdings ist gerade bei den Bundesländern eine große Variation zu beobachten.

In Tabelle 2.1 zeigt sich diese große Variation in der Pro-Kopf-Verschuldung zwischen den einzelnen Bundesländern. Bayern wies im Jahr 2006 mit 3.013 Euro die niedrigste Verschuldung, Bremen dagegen mit 20.173 Euro die höchste Schuldenlast aller Bundesländer auf. Die Gemeindeverschuldung (inklusive Zweckverbände) ist relativ zur Verschuldung von Bund und Ländern noch vergleichsweise gering (pro Kopf 1.069 Euro).

Abbildung 2.2: Relativer Anteil der Gebietskörperschaften an der Gesamtverschuldung (1950-2006)

Quelle: Abbildung 2.1

Wie ernst die finanzpolitische Lage war und ist, zeigen zunächst verschiedene Kennzahlen. Die Maastricht-Kriterien für das Haushaltsdefizit (drei Prozent des BIP) und den Schuldenstand (60 Prozent des BIP) wurden 2005 zum vierten Mal in Folge verfehlt. Die Vorschrift des Artikels 115 GG, nach der die Kredite die Investitionen nicht übersteigen dürfen, wurde 2006 auf Ebene des Bundeshaushaltes zum siebten Mal verfehlt und konnte nur über die salvatorische Klausel der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gerettet werden.4 Schließlich schätzt der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung die gesamten Verpflichtungen aus Staatsschulden, Pensionslasten und eingegangenen Leistungsversprechen auf rund 330 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (Sachverständigenrat 2003). Allerdings sind es nicht nur der Bund, sondern auch die Länder, die solche »Schuldenhürden« reißen.

Tabelle 2.1: Pro-Kopf-Verschuldung (Euro) in den Bundesländern (Stand 31.12.2006)

Ouelle: Statistisches Bundesamt 2007: Fachserie 14, Reihe 5: Schulden der öffentlichen Haushalte 2006

Nach der Föderalismusreform I wurde ein nationaler Stabilitätspakt verabschiedet, der in seinen Grundzügen in Art. 109 Abs. 5 GG geregelt ist. Danach übernehmen die Länder bei der Verhängung einer Sanktion 35 Prozent der Strafzahlungen. Von diesem Länderanteil werden dabei 65 Prozent nach Verschulden und 35 Prozent solidarisch nach Einwohnerzahl getragen. Insofern wäre es plausibel, jedem Land - entsprechend seinem Bruttoinlandsprodukt - eine Verschuldungslinie von 35 Prozent der Maastricht-Kriterien zuzubilligen. Dies würde für das Defizitkriterium bedeuten, dass das Finanzierungsdefizit 1,05 Prozent nicht übersteigen und kein Land eine Schuldenquote oberhalb 21 Prozent des jeweiligen Länder-BIP haben dürfte. Diese Grenzwerte könnten in naher Zukunft von praktischer Bedeutung für die Bundesländer werden, da der ehemalige Finanzstaatssekretär Thomas Mirow genau eine solche analoge Umsetzung der europäischen Verschuldungsregeln vorgeschlagen hatte. Allerdings sieht der aktuelle Vorschlag des Bundesfinanzministers für den Bund und auch die Länder eine ähnliche Regel vor wie die Schweizer Schuldenbremse (Steinbrück 2008). Nach diesem als »close-to-balance« bezeichneten Konzept müssten Haushalte vorgelegt werden, die über einen Konjunkturzyklus hin ausgeglichen sind (siehe Groneck und Plachta 2008). Berechnet man die jeweiligen Defizit- und Schuldenquoten für die Länder und vergleicht diese mit den jeweiligen Maastricht-Kriterien, erhält man Tabelle 2.2, die angibt, wie viele rechnerische Verletzungen der adjustierten Kriterien vorliegen. In der Summe hätten einige Länder somit eine Vielzahl von Verletzungen der adjustierten Maastricht-Kriterien gehabt. Relativ zur Performanz des Bundes hätten nur Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Sachsen besser abgeschnitten. Die im Jahr 2009 verabschiedete Schuldenbremse sieht vor, dass sich die Länder vom Jahr 2020 an grundsätzlich nicht mehr verschulden dürfen. Die Kreditaufnahme des Bundes ist ab 2016 auf 0,35 Prozent des BIP begrenzt.

Tabelle 2.2: Überschreiten der adjustierten Maastricht-Kriterien (1992-2005)

2.1.2 Ursachen der Staatsverschuldung - Hypothesen und Ergebnisse

Fasst man die umfangreichen empirischen Ergebnisse der vergangenen Jahre zusammen, sind es vor allem ökonomische und sozioökonomische Faktoren, welche die Staatsverschuldung beeinflussen. Große Umwälzungen, wie etwa die deutsche Einheit, führen in der Regel zu einem Niveauverschiebungseffekt, der die Haushaltswirtschaft über Jahrzehnte hinweg beeinflussen kann (Peacock und Wiseman 1967; Peacock und Shaw 1976). Historisch - und dies ist bemerkenswert - konnten in einigen Ländern, wie etwa den USA, Großbritannien und Frankreich, relativ zur Wirtschaftskraft sogar deutlich höhere Verschuldungsniveaus als heute beobachtet werden. Während diese großen sozioökonomischen Schocks eine fundamentale Herausforderung an die Steuerungskapazität von Regierungen darstellen, sind es in den heutigen modernen OECD-Dienstleistungsökonomien kleinere sozioökonomische Verwerfungen und Schocks, die die Verschuldung - statistisch signifikant - beeinflussen. Ein starkes Wirtschaftswachstum bremst beispielsweise über mehr Steuereinnahmen und weniger Arbeitslosigkeit den Verschuldungsanstieg.

Von zentraler Bedeutung ist auch die Zinsentwicklung: Steigende Zinsen führen zu einer höheren Zinsbelastung des Haushalts, während sinkende Zinsen den Haushalt entlasten. Auch die Seniorenquote (bzw. die demographische Entwicklung) ist ein mächtiger Verschuldungsmotor: Je größer der Anteil der Senioren an der Bevölkerung, desto mehr geben die Regierungen für diese Bevölkerungsgruppe aus, nicht nur aufgrund des Nachfragedrucks, sondern auch wegen des zunehmend hohen elektoralen Gewichts dieser Gruppe. Ein eher moderater Einfluss ist der Inflation zuzuschreiben. Historisch war dies die übliche Variante der Staatsentschuldung, der jedoch durch unabhängige Notenbanken inzwischen Grenzen gesetzt worden sind.

Spezifische Haushaltskennziffern beeinflussen die Verschuldung ebenfalls. Besonders die Höhe der Personalausgaben sowie der Sozialausgaben weisen hier einen Effekt auf. Generell ist im internationalen Vergleich jedoch die Gesamthöhe der Staatsausgaben nicht ursächlich für einen Verschuldungsanstieg, da die Länder Steuerautonomie besitzen und für die notwendigen Einnahmen sorgen können. Im Bundesländervergleich ist keine Steuerautonomie gegeben, weshalb sich empirisch (siehe unten) ein Zusammenhang zwischen der Höhe der Ausgaben und der Verschuldung einstellt.

Im internationalen Vergleich erweisen sich zudem politisch-institutionelle Faktoren als bedeutsam. Verschuldungsbegrenzend wirken eine hohe politische Stabilität und ein geringes gesellschaftliches Konfliktniveau, gemessen zum Beispiel über die Streikaktivität der Gewerkschaften (Woo 2003).

Eine mittelstarke Barriere gegen einen Verschuldungsanstieg sind Verfassungsvorschriften (z. B. die Verschuldungsgrenzen des Vertrages von Maastricht) sowie prozedurale Hürden, wie erhöhte Mehrheitserfordernisse für Schuldenaufnahmen und direktdemokratische Abstimmungen. Die Erfahrungen in den USA und der Schweiz mit Verfassungsregeln sind positiv (Penner und Weisner 2001): So existieren in der Schweiz neben der nationalen Schuldenbremse verschiedene kantonale Regelungen, unter anderem auch automatische Steuererhöhungen (z. B. in St. Gallen) bei einem übermäßigen Defizit, die dämpfend auf die Staatsverschuldung einwirken.

Der Föderalismus, lange Zeit als wirksame Hürde gegen die Verschuldung angesehen, ist in Wirklichkeit nur eine mäßige Barriere, was inzwischen selbst von Vertretern dieser These konzediert wird (Kirchgässner 2002). Unter den Ländern mit niedriger Staatsverschuldung findet sich mit Australien aktuell nur ein einziges föderal strukturiertes Land.

Machen Parteien einen Unterschied bei der Verschuldung? Gemeinhin wird angenommen, dass sich linke Regierungen stärker als rechte Regierungen verschulden. Dies trifft jedoch für die Zeit von 1960 bis Mitte der 90er Jahre nicht zu. Im Gegenteil haben sich bürgerliche Regierungen in diesem Zeitraum stärker verschuldetet, so z. B. Irland, Belgien, Italien, Japan, Kanada und die USA. Die Erklärung hierfür liegt in den unterschiedlichen »Ideologiezielen« bürgerlicher Parteien, die einerseits die Steuern senken wollen und andererseits den Haushalt ausgleichen möchten. In diesem Zielkonflikt entschieden sie sich zumeist eher für Steuersenkungen als für eine Reduktion des Haushaltsdefizits. Linksregierungen weisen demgegenüber generell höhere Staatsausgaben auf, sorgen aber gleichzeitig für höhere Einnahmen, sodass die Verschuldung tendenziell geringer ausfällt (Wagschal 1996). Seit Mitte der 90er Jahre ist dieser Einfluss jedoch, wegen des geringeren fiskalischen Spielraumes durch Globalisierung und Maastricht-Regeln, nicht mehr feststellbar.

Ein gewisser verschuldungserhöhender Effekt wurde überdies bei Regierungen mit mehreren Koalitionspartnern festgestellt (Roubini und Sachs 1989; de Haan, Sturm und Beekhuis 1999; Woo 2003), ein Effekt, der jedoch stark von der Fallauswahl, dem Untersuchungszeitraum sowie der Operationalisierung der erklärenden Variable abhängt. Die Begründung dieses Fragmentierungsarguments liegt in der vermeintlichen Schwäche von Koalitionsregierungen, keine glaubwürdige Fiskalpolitik betreiben zu können und zudem anfällig für eine Sonderinteressenpolitik zu sein. Aber weder de Haan, Sturm und Beekhuis (1999) noch Wagschal (1996) konnten diese Vermutung empirisch bestätigen.

Eine weitere prominente Verschuldungsursache der politischen Ökonomie ist der politische Konjunkturzyklus, d. h. das bewusste Verschulden vor Wahlen (Nordhaus 1975; Tufte 1978). Ein solches am Wahltermin ausgerichtetes Verschuldungsverhalten konnte empirisch für die OECD-Länder jedoch lange Zeit nicht festgestellt werden, obwohl sich die theoretischen Modelle immer weiter verfeinerten und zusätzliche Annahmen inkludierten. Allerdings zeigen Mink und de Haan (2006) für den Zeitraum 1999 bis 2004 eine gewisse Evidenz für diese These.

Schließlich steht der strategische Einsatz der Verschuldung als Erklärungsfaktor bei einigen Studien im Mittelpunkt (de Wolff 1998). Wie verhalten sich Regierungen, wenn ihnen die Abwahl droht? Setzen sie das Verschuldungsinstrument ein, um Fakten für ihre Nachfolger zu schaffen? Zwei Ansätze haben dieses mögliche Verhalten von Regierungen genauer untersucht. Das Modell von Alesina und Tabellini (1990) postuliert, dass die öffentliche Verschuldung höher ist als ihr eigentliches Optimum. Die Argumentation beruht auf der Annahme, dass die im Amt befindliche Regierung den Handlungsspielraum der neuen Regierung so weit wie möglich einengen möchte, damit diese keine stimmenwirksamen Programme durchführen kann. Nach Persson und Svensson (1989) setzen Regierungen die Staatsverschuldung ebenfalls als strategisches Instrument ein, um den Handlungsspielraum ihrer Nachfolger einzuengen. Besonders »halsstarrige« (d. h. konfliktorientierte) konservative Regierungen können so eine höhere Verschuldung hervorrufen, um eine expansive Sozialstaatspolitik linker Regierungen zu konterkarieren. Beide Ansätze konnten empirisch jedoch nicht überzeugen.

2.1.3 Ist die deutsche Einheit für die Verschuldungsentwicklung verantwortlich?

Der Anstieg der Gesamtverschuldung sowie einzelner Gebietskörperschaften ist zu einem Teil, aber längst nicht ausschließlich der Finanzierung der deutschen Einheit geschuldet. Die wissenschaftliche Legitimation hierfür ist unbestritten: Große soziale Umwälzungen, Naturkatastrophen oder Kriege galten immer als legitime Verschuldungsgründe. Umstritten ist jedoch der tatsächliche Anteil der Einheitskosten am Verschuldungszuwachs. Während manche Fachleute - besonders in den ersten Studien nach der Einheit - den wesentlichen Teil des jüngeren Schuldenanstiegs auf die deutsche Einheit zurückführten (Schwinn 1997; Weltring 1997; Zohlnhöfer 2000), sind aktuelle Schätzungen hier zurückhaltender.

Die Schätzwerte über den Anteil der Einheitskosten am Verschuldungszuwachs variieren stark. In der Regel werden die Transferleistungen an die ostdeutschen Bundesländer seit 1991 als Äquivalent für die Einheitskosten gesetzt. Entscheidend für deren Bestimmung sind die verwendete Abgrenzung des Begriffs Transferleistung sowie der gewählte Betrachtungszeitraum. Die niedrigsten Schätzungen sehen den Anteil der Einheitskosten am Verschuldungszuwachs zwischen 43 Prozent (Busch 2002) und 60 Prozent (Mai 2003). Nach den Zahlen anderer Studien (Ragnitz 2004a) waren die Nettotransfers 1991 bis 2003 um gut 30 Prozent höher als der absolute Schuldenzuwachs im gleichen Zeitraum. Legt man die Werte der ausgewiesenen Bruttotransfers zugrunde, übersteigen die Einheitskosten den Schuldenzuwachs um mehr als das Doppelte.

Die veröffentlichten Schätzungen über den Umfang der Transferzahlungen seit 1991 unterscheiden sich beträchtlich. Der Mangel an einheitlichen Daten ergibt sich aus der fragmentierten bundesstaatlichen Finanzverfassung sowie aus fehlenden definitorischen Abgrenzungen im Rahmen einer standardisierten Datenerfassung. Für die Jahre 1991 bis 1999 hat das Bundeswirtschaftsministerium Zahlen zu Brutto- bzw. Nettotransfers ausgewiesen. Zur Berechnung der Nettotransfers wurden dabei die Rückflüsse durch Steuereinnahmen auf dem Gebiet der ostdeutschen Länder berücksichtigt. Die Bruttotransfers belaufen sich danach insgesamt auf rund 800 Milliarden Euro, die Nettotransfers auf rund 600 Milliarden Euro.

Auf der Grundlage dieser Werte bzw. in Abgrenzung von ihnen wurde eine Reihe von anderen Schätzungen über die Höhe der Nettofinanztransfers vorgelegt. Ein Teil der vorliegenden Arbeiten bezieht sich dabei auf die Leistungsströme zwischen den öffentlichen Haushalten. Abweichungen in den Schätzwerten ergeben sich hier durch unterschiedliche Definitionen und Konzepte des Begriffs Transferleistung. Entscheidend für die Trennung nach brutto/netto ist, ob eine Zuweisung an die ostdeutschen Länder auf einer gesetzlichen Regelung beruht, die grundsätzlich allen Bundesländern zusteht (im Sinne der Vorgabe des Grundgesetzes zur Herstellung einheitlicher bzw. gleichwertiger Lebensverhältnisse), oder ob es sich tatsächlich um eine Zuwendung speziell und ausschließlich für Ostdeutschland handelt, etwa zur Wirtschafts- oder Infrastrukturverbesserung. Michael Burda und Ulrich Busch (2001) schlagen fünf Abgrenzungen des Begriffs Nettofinanztransfer vor. Real- und Vermögenstransfers sind aufgrund fehlender Daten in allen fünf Abgrenzungsvarianten nicht einbezogen. Die speziellen bzw. diskretionären Leistungen für Ostdeutschland werden danach durch den Indikator Nettofinanztransfers III abgebildet. Burda und Busch schätzen, dass nur ein Viertel der amtlich ausgewiesenen Bruttotransfers als Nettofinanztransfers III zu zählen sind (Burda und Busch 2001: 32).

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) schätzt die Höhe der Bruttotransfers in seinem Jahresgutachten 2002/03 auf ca. vier Prozent des westdeutschen nominalen BIP, wobei 50 Prozent dieser jährlich 90 Milliarden Euro für Sozialleistungen und nur rund 15 Prozent für investive Zwecke ausgegeben wurden (Sachverständigenrat 2002: 212). Folgt man auf der Grundlage dieser Schätzung der Argumentation, dass Ausgaben für Sozialleistungen als allgemeingesetzliche Regelungen für alle Bundesländer nicht zu den diskretionären Transferzahlungen gezählt werden können, reduziert sich die Höhe der Bruttoleistungen um 50 Prozent. Zählt man nur die investiven Ausgaben als spezielle Transferleistungen, belaufen sich die Nettotransfers auf jährlich rund elf Milliarden Euro.

Im Jahresgutachten des Sachverständigenrates 2004/05 werden die Bruttotransfers für die Jahre 1991 bis 2003 mit 1.280 Milliarden Euro angegeben. Unter Berücksichtigung der im gleichen Zeitraum geleisteten Abgaben in Ostdeutschland ergeben sich daraus Nettotransfers in Höhe von rund 980 Milliarden Euro (Sachverständigenrat 2004: 466). Ragnitz (2004a) schätzt die Nettotransfers für 1991 bis 2003 auf rund 950 Milliarden Euro. Eine detaillierte Aufschlüsselung für die Jahre 2001 bis 2003 bieten Lehmann, Ludwig und Ragnitz (2005): Die Nettotransfers belaufen sich demnach auf jährlich rund 67 Milliarden Euro. Der Anteil der Länder (West) daran beträgt jährlich 15 Milliarden Euro.

Inwieweit bestimmen diese Einheitskosten den Verschuldungszuwachs? Stellt man die Schätzungen zur Höhe der Brutto- bzw. Nettotransfers in Relation zum Verschuldungszuwachs im gleichen Zeitraum, lassen sich folgende Aussagen treffen: In der Abgrenzung des Wirtschaftsministeriums waren die Nettotransfers für 1991 bis 1999 etwas höher als der absolute Verschuldungszuwachs. Der Verschuldungszuwachs wäre damit vollständig auf die Einheitskosten - definiert als Nettotransferleistungen - zurückzuführen. In der Abgrenzung von Burda und Busch (2001) machen die geleisteten Nettofinanztransfers III im Zeitraum von 1991 bis 1999 nur 17 Prozent des Verschuldungzuwachses aus. Die große Differenz der beiden Schätzwerte erklärt sich aus der unterschiedlichen Erhebungsmethodik: Das Wirtschaftsministerium zieht ausschließlich die Rückflüsse durch Steuereinnahmen im Gebiet der ostdeutschen Länder von den Bruttotransfers ab.

Karl Mai (2002: 11) beziffert den Anteil der Einheitskosten am Verschuldungszuwachs des Gesamthaushaltes seit 1991 auf knapp 60 Prozent. Er verwirft auf Grundlage dieses Wertes die Hypothese einer »exorbitanten Staatsverschuldung« infolge der Vereinigung: »Der erreichte staatliche Verschuldungszuwachs von 1990 bis 2000 ist mit 1.301,2 Milliarden D-Mark um ca. 525,5 Milliarden D-Mark höher als allein der vereinigungsbedingte Schuldenzuwachs von 775,5 Milliarden D-Mark« (Mai 2002: 11). Mai stützt sich in seiner Schätzung auf Berechnungen von Ulrich Busch, der eine Spannweite der »vereinigungsbedingten« Staatsverschuldung von 300 bis 500 Milliarden Euro angibt. Daraus ergibt sich in Relation zu den Schuldenzuwachswerten ein Anteil der einheitsbedingten Schulden zwischen 45 und 76 Prozent.

Klaus Steinitz gelangt zu der Einschätzung, »dass die absolute Höhe der vereinigungsbedingten Neuverschuldung weit weniger als die Hälfte des Zuwachses der gesamten öffentlichen Verschuldung Deutschlands verursacht hat« (Steinitz 2001: 146). Die »vereinigungsbedingte« Staatsverschuldung müsste demnach bei weniger als 330 Milliarden Euro für 1991 bis 2000 liegen.

Bezogen auf die Länderhaushalte, ist der Anteil der Einheitskosten am Verschuldungszuwachs sehr viel niedriger anzusetzen. Die westdeutschen Länder haben nur zu einem geringen Teil zum Aufkommen sowohl der Brutto- als auch der Nettotransfers an die ostdeutschen Länder beigetragen. Bei den Bruttotransfers lag der Anteil der Länder und Gemeinden für 1991 bis 1999 zwischen 3,3 Prozent (1992) und 8,3 Prozent (1994). In den Jahren 2001 bis 2003 lag ihr Beitrag zum Nettotransferaufkommen bei 22,5 Prozent (Lehmann, Ludwig und Ragnitz 2005).

Die westdeutschen Länder haben sich ab 1995 im Wesentlichen über den Länderfinanzausgleich an Leistungen für die ostdeutschen Länder beteiligt. Die zusätzlichen Ausgaben durch die Neuordnung von Geber- und Nehmerländern lassen zwei Interpretationen zu: Entsprechende Schuldenzuwächse lassen sich entweder als spezifische Einheitskosten für die westlichen Bundesländer auffassen. Oder man interpretiert diesen Ausgabendruck als Folge der Ausweitung einer gesetzlichen Regelung, die in diesem Falle spezifische Leistungen nur an ostdeutsche Länder darstellt und somit nicht als einheitsbedingte Transferleistung zu rechnen ist.

Fragt man über den absoluten Schuldenzuwachs hinaus nach der einheitsbedingten Veränderung der Schuldenquote, so rückt die Frage nach den Folgen des Vereinigungsprozesses auf die Wirtschaftsleistung der Bundesrepublik mit ins Blickfeld. Der Sachverständigenrat argumentiert in seinem Jahresgutachten 2002/03, dass die vereinigungsbedingten fiskalischen Belastungen zu einem erheblichen Anstieg der staatlichen Verschuldung beigetragen hätten, etwa durch die Übernahme der Altschulden der Treuhandanstalt sowie der aufgelösten ostdeutschen Wohnungswirtschaft. Crowding-out-Effekte nach dem Einheitsboom und damit eine Wachstumsschwäche in der zweiten Hälfte der 90er Jahre sowie eine steigende Schuldenquote seien die Folgen gewesen (Sachverständigenrat 2002: 212).

Demgegenüber sehen Burda und Busch (2001) wie auch Müller und Busch (2005) Anzeichen für nachfrageinduzierte Wachstumsimpulse in Westdeutschland und damit eine relative Kompensation für einen absoluten Anstieg der Verschuldung. Die Autoren gründen ihre Einschätzung auf einer Modellrechnung, in der sie die Trendwerte der westdeutschen Länder von 1970 bis 1989 extrapolieren und sie den realen Wachstumsraten des BIP nach 1989 gegenüberstellen. Ragnitz (2004a) geht, ähnlich wie der Sachverständigenrat, von ambivalenten Effekten der Einheit auf die Wirtschaftleistung der alten Bundesrepublik aus: Nach dem Einheitsboom habe sich jedoch kein dauerhafter Impuls durchsetzen können.

Nach der Einheit erhöhte sich die gesamtstaatliche Schuldenquote von etwa 40 auf rund 67 Prozent des BIP und liegt aktuell bei über 64 Prozent.5 Ein Kennzeichen der Finanzierung der Vereinigung war die Auslagerung in Sonderrechnungen des Bundes, die 1995 immerhin mehr als 26 Prozent der gesamten Verschuldung ausmachten. Im Erblastentilgungsfonds (ELF) wurde 1995 ein Großteil der finanziellen Verbindlichkeiten der ehemaligen DDR zusammengefasst (Kreditabwicklungsfonds, Verbindlichkeiten der Treuhandanstalt, Verbindlichkeiten der Wohnungsbauunternehmen der ehemaligen DDR sowie andere Altschulden), insgesamt rund 180 Milliarden Euro. Seit 1999 ist dieser Fonds zusammen mit den Schulden der Bundeseisenbahn und des Steinkohlefonds vollständig in der Bundesschuld inkludiert. Das zweite große Finanzierungsinstrument war der Fonds »Deutsche Einheit«, der den ostdeutschen Bundesländern sowie Kommunen zugutekam. Auch dieser Fonds wurde seit 2005 vollständig vom Bund übernommen (rund 50 Milliarden Euro).

2.1.4 Bivariate empirische Befunde im Bundesländervergleich

Wer ist schuld an den Schulden? Im allgemeinen Bewusstsein der Öffentlichkeit ist verankert, dass sich Linksparteien höher verschulden als bürgerliche Parteien. Ursache hierfür ist einerseits die ideologische Fundierung von Linksparteien, die eher eine aktivistische Politik betreiben, die sich am makroökonomischen Leitbild des Keynesianismus orientiert. Zweitens zeigt sich, dass Linksparteien tendenziell mehr Umverteilung befürworten und höhere Staatsausgaben in ihrer Programmatik fordern. Hinzu kommt anekdotische Evidenz, wobei im Bundesländervergleich etwa auf Länder mit hohem Schuldenstand wie Bremen oder Berlin verwiesen wird, die lange Zeit sozialdemokratisch dominiert waren.

In Abbildung 2.3