Krisenmanagement Schweiz E-Book

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Sozialwissenschaftliche Studien des Instituts für Auslandsforschung
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 230

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Die Schweiz ist Krisen nicht gewöhnt. Der Ernstfall fand anderswo statt – bisher. Aber mit der Covid-19-Pandemie, dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine und den damit verbundenen Fragen auch zur Schweizer Neutralität ist klar geworden, dass es mit dieser Ruhe und der Sicherheit vorbei ist. Nichts anderes ist traktandiert als das «Krisenmanagement Schweiz». Sind die Schweiz sowie deren Bürgerinnen und Bürger dafür gewappnet, in Krisenzeiten die richtigen Entscheidungen zu treffen? Sind unsere politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Führungskräfte darauf vorbereitet, auch mittel- und langfristige Perspektiven zur gelingenden Selbsterhaltung zu entwickeln? Mit solchen und ähnlichen Fragen befasst sich der vorliegende Sammelband, der eine stattliche Reihe von Expertinnen und Experten zu Wort kommen lässt und immer wieder auch unbequeme Wahrheiten aufs Tapet bringt.

Leseprobe

SCHRIFTEN DES SCHWEIZERISCHEN INSTITUTS FÜR AUSLANDFORSCHUNG

Begründet vonDr. Dr. h.c. Martin Meyer

www.siaf.ch

Krisenmanagement Schweiz

Martin Meyer (Hrsg.)

Unter Mitwirkung von u. a. Georg Häsler, Patrick Hofstetter, Bruno Staffelbach und Kaspar Villiger

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über https://portal.dnb.de/opac.htm abrufbar.

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2023

(ISBN 978-3-907396-32-2)

© 2023 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG, Basel

Korrektorat: Ruth Rybi und Dorine Rouiller

Umschlag, Gestaltung, Satz: Marianne Otte

Datenkonvertierung: Bookwire, Frankfurt am Main

Editor «TEIL I – Krisenmanagement Schweiz»: Dr. oec. Patrick Hofstetter

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts. Die Urheber/-innenrechte der verwendeten Fotos wurden nach bestem Wissen und Gewissen vom Schweizerischen Institut für Auslandforschung SIAF abgeklärt. Die Verantwortung für die korrekte Auszeichnung der Fotos liegt beim SIAF.

ISBN 978-3-907396-32-2

ISBN E-Book 978-3-907396-33-9

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

Inhalt

Zum Geleit

WALTER THURNHERR

Vorwort

TEIL I – Krisenmanagement Schweiz

BRUNO STAFFELBACH und GEORG HÄSLER

Eine Rückbesinnung auf die Stärken der Schweiz

PATRICK HOFSTETTER, MARTIN BÜHLER und PATRICK KILCHMANN

Krisenstäbe und Taskforces in Unternehmen und Institutionen

VALENTINA PIFFARETTI und GEORG HÄSLER

«Kommunikation ist eine Führungstätigkeit»

BENNO BÜHLMANN

Integrales Risikomanagement und Bevölkerungsschutz

BENNO BÜHLMANN und PATRICK HOFSTETTER

Die zentralen Konzepte eines integralen Risikomanagements

RETO WEGMANN und PATRICK HOFSTETTER

Wir können Corona viel besser, wenn wir üben

GEORG HÄSLER

Für eine klare Botschaft braucht es eine stringente Strategie

ANDRIN HAURI

Und was ist mit den Kantonen?

DOMINIK STILLHART

Persönliche Lehren aus 30 Berufsjahren IKRK

DOMINIK STILLHART

«Wir waren aus dem Nichts in eine multidimensionale Krise geschlittert»

SARAH BON

Führung in der Krise

CHRISTIANE TIETZ

Krisen managen?

TEIL II – Erfahrungsberichte

KASPAR VILLIGER

Lehren aus einem Leben mit und ohne Krisen

KONRAD HUMMLER

Unabhängigkeit vor Neutralität

IGNAZIO CASSIS

Aussenpolitik in Krisen: je globaler, desto wichtiger

JEAN-PIERRE ROTH

BNS: une gestion permanente des risques

RAINER DEUTSCHMANN

Krisenmanagement im Dienst der Landesversorgung

GEORG HÄSLER und BRUNO STAFFELBACH

Epilog – Vom Kollegialitätsprinzip als demokratische Rückversicherung

Die Autorinnen und Autoren

Zum Geleit

Die im Jahre 2015 ins Leben gerufene Publikationsreihe «Schriften des Schweizerischen Instituts für Auslandforschung» widmet sich aus aktuellem Anlass wichtigen Herausforderungen und Themen des Zeitgeschehens im In- und Ausland. Es geht darum, Orientierung zu schaffen in turbulenten Zeiten. Nach Essays von Kaspar Villiger, Walter B. Kielholz und Gerhard Schwarz erscheint nun, betreut von Georg Häsler, Patrick Hofstetter, Bruno Staffelbach und Kaspar Villiger, ein Sammelband, dessen Fokus sich von selbst versteht. Nichts anderes ist traktandiert als das «Krisenmanagement Schweiz», unter den anspruchsvoll-besonderen Entwicklungen der vergangenen Jahre und Monate. Der brutale Angriff der russischen Invasoren auf die Ukraine hat die Kräfteverhältnisse in Europa auf dramatische Weise verändert und damit auch aufgezeigt, dass vertraute Perspektiven und allzu gefällige Annahmen über die Weiterentwicklungen des alten Kontinents hinfällig geworden sind. Vor diesem Hintergrund geht es nicht zuletzt auch um die freiheitlich-demokratische Verfassung der Schweiz sowie insbesondere um die Möglichkeiten, eine Krisenfestigkeit zu erreichen, die dieses Land im Dialog mit der westlichen Werte- und Verteidigungsgemeinschaft noch stärker auf ihre wichtigsten Aufgaben hinlenkt. Ist die Schweiz der folgenden Jahre hinreichend dafür gewappnet, in Krisenzeiten die richtigen Entscheidungen zu treffen? Sind unsere politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Führungskräfte darauf vorbereitet, auch mittel- und langfristige Perspektiven zur gelingenden Selbsterhaltung zu entwickeln? Sind wir als Bürgerinnen und Bürger dieses Landes dazu bereit, bequem gewordene Verhaltensweisen und Überzeugungen zu hinterfragen, um insbesondere in einer zunehmend disruptiv gewordenen Welt die angemessenen Massnahmen zu definieren und umzusetzen? Mit solchen und ähnlichen Fragen befasst sich dieser Sammelband, der eine stattliche Reihe von Expertinnen und Experten zu Wort kommen lässt und immer wieder auch unbequeme Wahrheiten aufs Tapet bringt. Damit erfüllt auch die publizistische Tätigkeit des Schweizerischen Instituts für Auslandforschung ihre ihr seit der Gründung des Instituts im Jahr 1943 gestellte Aufgabe, genaue Diagnostik der Zeitläufe mit Ausblicken auf eine politische Ordnung zu legieren, die dem Selbstverständnis und der Tradition der Schweiz als ein weltoffen-freiheitliches Gemeinwesen Rechnung trägt.

Wir danken allen Beteiligten sehr herzlich für ihren ausserordentlichen Einsatz und die Bereitschaft, die aus einer Verlagsbeilage der Neuen Zürcher Zeitung hervorgegangene vorliegende Publikation in erweiterter Form ermöglicht zu haben und wünschen intensive und fruchtbringende Lektüre.

Zürich, im Sommer 2023

Dr. Martin Meyer, Präsident des Vorstands

Schweizerisches Institut für Auslandforschung

Vorwort

Die Schweiz ist sich Krisen nicht gewohnt. Im Gegensatz zu anderen Ländern konnten wir es uns in den letzten Jahrzehnten leisten, bestehende Risiken nicht bis zum Letzten abschätzen zu müssen. Der Ernstfall fand anderswo statt. Aber spätestens mit der Covid-19-Pandemie ist vielen klar geworden, dass es mit dieser Ruhe und der Sicherheit vorbei sein dürfte. Umso deutlicher sind deshalb jene Stimmen zu vernehmen, die (zu Recht) eine bessere Krisenvorbereitung fordern; die Frage ist nur, wie?

Wie schaffen wir es, Krisen, die sich ankündigen, weniger erfolgreich zu verdrängen? Wer glaubt, das sei einfach – schliesslich seien wir über die meisten Vorgänge besser informiert als andere –, soll sich dem Gedankenexperiment zuliebe vorstellen, wie es gewesen wäre, wenn jemand hierzulande vor zehn Jahren vor einer massiven Pandemie, einer Strommangellage oder einem Krieg in Europa gewarnt hätte. Wie schaffen wir es, dass sich Krisen bewältigen lassen, ohne gleich an allen Fronten Notrecht auszurufen? Wer glaubt, das sei ohne Weiteres möglich, soll nochmals die Evaluationsberichte der überstandenen Pandemie zur Hand nehmen, Kapitel «Föderalismus, Verhältnis zwischen Bund und Kantonen». Wie verbessern wir das Krisenmanagement? Wie nutzen wir die Wissenschaft zur Krisenbewältigung? Wie bereiten wir uns besser auf Krisen vor, und wie verfolgen beziehungsweise messen wir sie, wenn wir von der nächsten Krise überrumpelt werden?

Gerade weil wir für gewöhnlich jene Krise vorbereiten, die wir das letzte Mal bewältigt haben, lohnt es sich, neue Vorschläge zu prüfen und gegeneinander abzuwägen. Wir werden Krisen nie genügend gut vorbereiten können (sonst wären es keine Krisen), aber wir sollten aus überstandenen Krisensituationen lernen. Man muss mit den im nun vorliegenden Buch gemachten Einschätzungen und Anregungen auch nicht in allen Punkten einverstanden sein, aber es wäre nützlich, sich mit ihnen auseinanderzusetzen. Die nächste Krise kommt bestimmt, oder wie der ehemalige US-Vizepräsident Dan Quayle in der für ihn eigenen Art erklärte: «I believe we are on an irreversible trend toward more freedom and democracy, but that could change.»

Bundeskanzler Walter Thurnherr

TEIL I

Krisenmanagement Schweiz

Eine Rückbesinnung auf die Stärken der Schweiz

BRUNO STAFFELBACH und GEORG HÄSLER

«Es ist ein trauriger Tag.» Am 24. Februar 2022, als plötzlich Krieg war in Europa, trug Bundespräsident Ignazio Cassis vor den Journalistinnen und Journalisten im Bundesmedienzentrum in Bern eine magistrale Erklärung vor und verliess den Saal ohne jeden weiteren Kommentar. Der Schock in der Bevölkerung sass tief. Doch wer an diesem Tag bundesrätliche Orientierung suchte, blieb ratlos zurück.

Nur 22 Tage zuvor, am 2. Februar, hatte Cassis im gleichen Saal verkündet: «Heute ist ein schöner Tag.» Trotz der Omikron-Variante und astronomischer Fallzahlen hatte der Bundesrat mutig beschlossen, die Pandemie und alle Massnahmen zu beenden. Der Entscheid war richtig, weil die Bevölkerung längst in der Lage war, die Risiken und das entsprechende Verhalten selbst zu beurteilen.

Doch auf die Gesundheitskrise folgte fast unmittelbar der Krieg und mit ihm die Polykrise. Mehrere Abweichungen von der normalen Lage drohen nun gleichzeitig einzutreten: eine Strom- und Gasmangellage, eine Migrationskrise und eine Welle der Pandemie, und das bei einem Europa-, Neutralitäts- und innenpolitischen Grundrauschen im Kontext von Beschleunigung, Digitalisierung und politischer, ökonomischer und kultureller Fragmentierung. Ein solches Szenario hat eine beträchtliche Eintretenswahrscheinlichkeit und muss deshalb als bestimmende Möglichkeit der Lageentwicklung bewertet werden.

Krieg und Pandemie begründen Handlungsbedarf

Ein ehrliches Adressieren von Risiken ist die Grundlage für ein vorausschauendes Krisenmanagement. Doch der Bundesrat und die Verwaltung in Bern pflegen lieber den Normalbetrieb. Dies zeigte sich ganz deutlich im Herbst 2020: Anstatt die mit der Sofortmassnahme «Lockdown» gewonnene Zeit im Sommer zu nutzen, um eine tragfähige Lageverfolgung und Führungsstruktur aufzubauen, liessen sich die Behörden vom Ausbruch der zweiten Pandemiewelle überraschen und mussten entsprechend überhastet reagieren. Die Bundesangestellten wollten ihren Alltag zurück.

Die allgemeine Krisenmüdigkeit führte zu einer Reihe von Fehlentscheiden, auch auf struktureller Ebene. Der Bundesrat verabschiedete schliesslich ein komplexes Organigramm, das ganz auf die Gesundheitskrise ausgerichtet war. Wichtige Instrumente wie der Bundesstab Bevölkerungsschutz (BSTB) rückten in den Hintergrund. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) rückte ins Zentrum des Geschehens.

Das Amt ist allerdings nicht als Krisenorganisation konzipiert. Es fehlen die internen Strukturen und Erfahrungen, um wie ein Stab nach einheitlichen Prozessen geführt zu werden. Auch ein Rotationsprinzip und Ablösungsplan können mit den geltenden Arbeitsverträgen nicht ohne Weiteres durchgesetzt werden. Deshalb ist es kaum möglich, die Durchhaltefähigkeit über längere Zeit sicherzustellen. Die Angestellten arbeiteten sich in die Erschöpfung.

Die Schwächen des schweizerischen Krisenmanagements, die spätestens mit der zweiten Welle der Covid-Pandemie offensichtlich wurden, waren der Ausgangspunkt für eine vertiefte Betrachtung der Mechanismen des Bunds im Umgang mit Lagen, die von der Norm abweichen beziehungsweise in denen es darum geht, mit eskalierenden Lageentwicklungen Schritt halten zu können. Der Krieg in der Ukraine hat den Handlungsbedarf in diesem Bereich erhöht, wie die unmittelbare Reaktion des Bundesrats auf den Angriffskrieg des Kremls zeigte.

Erst der Gruppendruck brachte einen Kurswechsel

Die Landesregierung und weite Teile der Verwaltung wurden von den Ereignissen in den frühen Morgenstunden des 24. Februars 2022 überrumpelt. Szenarien und vorbehaltene Entschlüsse lagen nicht vor. Ein Krieg als Fortsetzung der Politik war in Bern nicht vorgesehen. Auf dieser wackligen Grundlage musste der Bundespräsident Stunden nach dem russischen Überfall auf die Ukraine auftreten und der Öffentlichkeit die Haltung der Landesregierung erklären.

Was Cassis an diesem Nachmittag im zweiten Untergeschoss an der Bundesgasse 8 tatsächlich sagte, wirkt im Nachhinein mutig: Der Bundespräsident nutzte den ganzen neutralitätspolitischen Spielraum der Schweiz, um den russischen Angriff auf die Ukraine klar und deutlich zu verurteilen. Der Redetext war intellektuell durchdacht, erreichte aber die Empfänger nicht.

Es machte die Situation nicht besser, dass nach dem Abgang des Bundespräsidenten ein Beamter des mittleren Kaders aus dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) die Finessen des schweizerischen Embargogesetzes erklären musste. Der Bundesrat wollte die Sanktionen der EU gegen Russland zunächst nicht übernehmen und nur allfällige Schlupflöcher zu deren Umgehung stopfen.

Mit diesem Mittelweg sollte der Kanal für Verhandlungen offenbleiben. Noch im Juni 2021 hatten sich Joe Biden und Wladimir Putin, die Präsidenten der USA und Russlands, in Genf getroffen. Nach der russischen Annexion der Krim und dem Ausbruch eines bewaffneten Konflikts in der Ostukraine 2014 gelang es der Schweizer Diplomatie, die Grundlage für das Minsker Abkommen zu legen.

Die Dynamik in Politik und Wirtschaft nach dem 24. Februar zwang den Bundesrat zum Kurswechsel. So wollte der Finanzplatz Schweiz das Geschäft im angelsächsischen Raum nicht verlieren und folgte ohne Unterstützung aus Bern den Embargomassnahmen Grossbritanniens und der USA. Der Gruppendruck im westlichen Lager, unterstützt von innenpolitischen Forderungen, war schliesslich zu gross. Am 28. Februar übernahm die Schweiz die EU-Sanktionen.

Silodenken und fehlende Antizipation

Der Weg zu dieser Entscheidung ist ein weiterer Beleg für strukturelle Mängel im Krisenmanagement: Die Departemente arbeiteten weitgehend in ihren Silos: Während das Aussendepartement (EDA) sich primär mit der Völkerrechtsverletzung Russlands und der richtigen Antwort eines neutralen Staats darauf auseinandersetzte, sperrte sich das SECO im Wirtschaftsdepartement (WBF) gegen die Sanktionen.

Im Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) wurde rasch erkannt, dass die Schweiz zuerst mit dem Leid der Kriegsflüchtlinge konfrontiert sein wird. Deshalb übernahm Bundesrätin Karin Keller-Sutter in der ersten Phase nach dem Überfall auf die Ukraine eine Führungsrolle. Zur Koordination wurde die Interdepartementale Koordinationsgruppe Ukraine-Russland (IKUR) eingerichtet.

Obschon der Kreml sofort den Gashahn als wirtschaftliches Kampfmittel und Teil einer hybriden Kriegsführung eingesetzt hatte, erschien eine mögliche Energiemangellage in Bern erst im Sommer auf der Agenda. Auch die atomare Bedrohung wurde trotz Fragen aus der Bevölkerung auf tiefer Verwaltungsstufe behandelt. Das koordinierende Instrument, der Bundesstab Bevölkerungsschutz, fristete wie während der Covid-Krise ein Schattendasein.

Was sich bereits während der Pandemie abgezeichnet hatte, akzentuierte sich mit dem Kriegsausbruch: Die Bundesverwaltung arbeitet zu wenig vernetzt, um in komplexen Lagen rasch politisch belastbare Entscheide vorbereiten zu können. Der Gruppendruck bei der Übernahme der Sanktionen oder auch der Einführung von Massnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus widerspricht dem Anspruch der Schweiz, souverän zu handeln.

Die Krise als eigensinniges Ungeheuer

Ein Bericht der Bundeskanzlei über das Krisenmanagement in der zweiten Phase der Pandemie stellt insbesondere bei der Antizipation neuer Lagen erhebliche Mängel fest. Dieser Befund ziehe sich wie ein roter Faden durch die Untersuchung: «Zwar war im Handeln des Bundesrats eine übergeordnete Strategie erkennbar, jedoch fehlte es teilweise an einem vorausschauenden Krisenmanagement.» Das ist eine deutliche Kritik an die Adresse der Landesregierung.

Handlungsbedarf sieht die Bundeskanzlei bei der Organisation des Krisenmanagements der Bundesverwaltung, bei der Koordination und Konsultation im föderalen System und beim Einbezug der Wissenschaft ins Krisenmanagement der Bundesverwaltung. Im Parlament verlangen verschiedene Vorstösse die Einführung eines permanenten Krisenstabs. Aus der Verwaltung sind positive Signale zu vernehmen, die bestehenden Strukturen besser zu nutzen.

Die wesentliche Herausforderung bei der Bewältigung der Krise ist, wenig überraschend, das Schritthalten-Können mit einer eskalierenden Entwicklung der Lage: Der Gang der Ereignisse sprengt den Rahmen der Bürozeiten und Teilzeitpensen, stellt den Zeitplan im Familienalltag auf den Kopf und ist umgeben von einem Schleier des Ungewissen. Etwas salopp definiert ist die Krise ein eigensinniges und deshalb unberechenbares Ungeheuer, das sich nicht an die Strukturen und Abläufe der Verwaltung halten will.

Die grundlegenden Konsequenzen für eine Verbesserung des schweizerischen Krisenmanagements lassen sich aus den drei Kernaussagen zur Chaosphase nach dem 24. Februar 2022 ableiten:

Der Bundesrat war überrascht: Der Fokus lag auf dem Bruch des Völkerrechts. Der hybride, uneindeutige Krieg erschien erst später auf dem Radar der Verwaltung. Denn es fehlt ein integrales Lagebild, also eine Synthese aller relevanten Informationen. In einer komplexen Lage reicht dies von der Darstellung des Nachrichtendiensts über die Einschätzung der Nationalbank bis zum Lagebild im Bevölkerungsschutz. Eine gemeinsame Auffassung der Lage über alle Verwaltungseinheiten und föderalen Ebenen hinweg erleichtert die Vorbereitung auf mögliche Entwicklungen.

Die Schweiz übernahm die Sanktionen unter Druck: Die Abläufe in der Verwaltung sind auf den Gesetzgebungsprozess und die Bundesratsbeschlüsse abgestimmt, nicht aber auf die Bewältigung von Katastrophen und Krisen. Der Kernstab einer Krisenorganisation muss auch in normalen Lagen auf der Basis des konsolidierten Lagebilds Optionen für Beschlüsse vorschlagen. Der Bundesrat erhielte so mehr Handlungsfreiheit, sich auf schwierige Entscheide vorzubereiten und allenfalls auch Absprachen zu treffen.

Das Ausland wertete die Sanktionspolitik als Strategiewechsel: Der Bundesrat kommuniziert vornehmlich nach innen – und wenn gegenüber dem Ausland, dann höchstens in Form von Standortwerbung. Die Polykrise als Folge der geopolitischen Neuordnung oder auch des Klimawandels betrifft auch das Verhältnis der Schweiz zum Rest der Welt. Die strategische Kommunikation (Stratcom) stellt ein wesentliches Mittel des Krisenmanagements dar – als Grundlage für einen unmissverständlichen Schweizer Standpunkt.

Ein durchgängiges, konsolidiertes Lagebild, ein Bundesstab mit stehendem Kernelement und rascher und lagegerechter Aufwuchsfähigkeit und die Fähigkeit zur strategischen Kommunikation sind nach dieser Analyse die Grundvoraussetzungen, um dem Ungeheuer der Polykrise strukturiert entgegentreten zu können. Eine Schlüsselrolle muss dabei die Bundeskanzlei übernehmen. In Artikel 179 der Bundesverfassung wird sie als Stabsstelle der Landesregierung beschrieben.

Die Bundeskanzlei befindet sich damit «an der Schnittstelle von Bundesrat, Verwaltung, Parlament und Bevölkerung», wie es auf ihrer Website heisst. Die Bundeskanzlei hat keinen Führungsanspruch, sondern hat den Auftrag, die relevanten Planungs- und Führungsgrundlagen zu gewährleisten, zu vernetzen und zu koordinieren. Bisher war das Krisenmanagement des Bunds hingegen stets auch dem Ringen um Macht und Einfluss unter den Departementen und Bundesämtern ausgesetzt.

Erste, allerdings zaghafte Korrekturen erkennbar

Bereits die Gesamtverteidigung aus dem Kalten Krieg, die manchen in erneuerter Form als Modell für die Zukunft vorschwebt, hatte einen Konstruktionsfehler: Die Fäden liefen im damaligen Militärdepartement (EMD) zusammen. Doch die starke Rolle der Armee im Krisenfall missfiel dem Rest der zivilen Verwaltung.

In den 1990er-Jahren wurde die Gesamtverteidigung debellifiziert. Der Fokus wurde von der Bewältigung eines Atomschlags in einem Dritten Weltkrieg auf zivile Krisen und Katastrophen verschoben. Wichtige Instrumente aus dem Kalten Krieg wurden übernommen und unter anderem ins neu geschaffene BABS überführt, darunter das AC Labor in Spiez, die Nationale Alarmzentrale (NAZ) oder der Koordinierte Sanitätsdienst (KSD), der zu Beginn der Pandemie einen Dreh- und Angelpunkt zwischen den verschiedenen Akteuren darstellte.

Grundsätzlich steht das Schweizer Krisenmanagement also auf einem soliden Fundament. Die einzelnen Elemente wurden aber in den vergangenen Jahren nicht zielgerichtet weiterentwickelt, obschon nach mehreren Führungs- und Verbundsübungen entsprechende Lehren vorgeschlagen worden sind. Die drohende Polykrise scheint jetzt aber ein Umdenken angestossen zu haben. Darauf weist auch die schrittweise Weiterentwicklung des Krisenmanagements nach dem 24. Februar 2022 hin.

Nach langem Hin und Her genehmigte der Bundesrat Anfang Oktober 2022 im Hinblick auf eine mögliche Energiemangellage einen Krisenstab auf strategischer Stufe. Das Gremium beruft im Ernstfall alle relevanten Akteure ein: die Generalsekretäre der Departemente, die Direktoren der betroffenen Bundesämter, eine Vertretung der Kantone und die Energiewirtschaft von den Produzenten bis zur Stromnetzbetreiberin Swissgrid.

Ein geschickter Schachzug ist die Integration der Generalsekretärenkonferenz (GSK) ins Krisenmanagement. Damit wird das Umfeld der einzelnen Bundesrätinnen und Bundesräte in die konkrete Stabsarbeit einbezogen. Das verhindert unnötige Reibereien im informellen Gefüge der Verwaltung. Wiederbelebt wird der Bundesstab Bevölkerungsschutz (BSTB), der an den Krisenstab angedockt wird. Er soll vorerst die Führungsunterstützung sicherstellen und das Lagebild zur Verfügung stellen.

Zusammenführen von Bewährtem nach Lego-Prinzip

In einem Interview mit der NZZ im September 2022 kündigte Bundesrätin Viola Amherd, Vorsteherin des Verteidigungsdepartements (VBS), bereits Verbesserungen im Krisenmanagement an – und blickte selbstkritisch auf die Pandemie zurück: «Das zuständige Fachdepartement stand im Vordergrund und hat die Krise gemanagt, wurde aber unzureichend durch einen professionellen Krisenstab unterstützt.» Der Bundesrat krebst von der Idee zurück, Krisen seien einem «federführenden» Departement zuzuordnen, – allerdings zaghaft. Krisen nehmen keine Rücksicht auf die departementale Struktur der Bundesverwaltung.

Der BSTB etwa verfügte über rechtliche Grundlagen, die einen noch gewichtigeren Einsatz dieses Instruments ermöglichten: Er sorgt für die Koordination zwischen Bund, Kantonen und Betreibern kritischer Infrastrukturen, wacht über die Darstellung der Gesamtlage und erarbeitet Entscheidungsgrundlagen für den Bundesrat. Zudem ist der Krisenstab Energiemangellage monothematisch ausgerichtet. Die Polykrise verlangte dagegen nach vernetzten, transversalen, polyvalenten Strukturen.

Um eine durchgängige Führung sicherzustellen, braucht der Bund mehr Einheitlichkeit; ein Krisenmanagement nach dem Lego-Prinzip:

Einheitliches Krisengesetz: Der Bund verfügt über verschiedene rechtliche Grundlagen, um im Krisenfall handlungsfähig zu sein. Das Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz regelt die übergeordneten Zuständigkeiten: «Der Bund übernimmt die Führung und die Koordination bei Katastrophen und Notlagen, für deren Bewältigung er zuständig ist, sowie bei bewaffneten Konflikten.» Im Gesetz über die wirtschaftliche Landesversorgung werden Massnahmen für Mangellagen beschrieben, denen die Wirtschaft nicht selber zu begegnen vermag. Es fehlt allerdings die Konsistenz beziehungsweise eine Abstimmung zwischen den einzelnen Gesetzen und Instrumenten. Nach dem Vorbild des Epidemiengesetzes sollten die verschiedenen Elemente zusammengeführt werden. Dieses Krisengesetz ersetzt die übrigen Vorschriften und sorgt für einheitliche Eskalationsstufen, Vollmachten, Organe und Entscheidungswege.

Integration der NAZ in die Bundeskanzlei: Der Bund erhält damit ein eigenes Krisenzentrum für alle Lagen. Der BSTB ist bereits in der NAZ integriert. Er wird zum eigentlichen Bundesstab weiterentwickelt. Die einzelnen Fachstäbe für Migration, Energie oder die Pandemie docken an den BSTB an. Krisenstäbe ad hoc entfallen. Unter einem dritten Vizekanzler sorgt ein Kernstab für die Kontinuität in der Lageverfolgung, für einen lagegerechten Aufwuchs mit den richtigen Fachpersonen und für die Ausbildung. Entscheidend für den Erfolg der Stabsarbeit über alle Lagen sind die Andockstellen: Der Kernstab braucht permanente Links zur GSK, zu den kantonalen Konferenzen, zum SVS und zur Wissenschaft – personell und digital.

Neue Formen von Krisenübungen: Anders als in der Vergangenheit, als mögliche Krisen in grossen Übungen trainiert wurden, gehören Abweichungen von der normalen Lage zum Alltag. Um möglichst viele Akteure in einen kontinuierlichen Lernprozess einzubeziehen, sind in Zukunft regelmässige Trainings zu Einzelaspekten gefragt. Damit können Probleme an den Schnittstellen erkannt und verbessert werden. Mit kürzeren und auch intensiveren Sequenzen könnte die Akzeptanz des gemeinsamen Übens innerhalb der Verwaltung gesteigert werden. Die Trainings wären besser mit den übrigen Aufgaben und Geschäften der einzelnen Verantwortungsträger vereinbar.

Der Bundesrat und die Bundeskanzlei scheinen den richtigen Weg eingeschlagen zu haben, brauchen jetzt aber den Mut zur Konsequenz. Der Sonderfall Schweiz konnte sich stets auf die Resilienz seines direktdemokratischen Systems verlassen. Dafür garantieren auch weitere Pfeiler des modernen Bundesstaats.

Nutzen der eidgenössischen Schwarmintelligenz

Besondere Bedeutung haben der Föderalismus, die Referendumsdemokratie und das Milizprinzip. In der Pandemie zeigten einzelne kantonale Krisenmanager eindrücklich, dass der Bund auch von kleineren Verwaltungseinheiten lernen kann. Der Wettbewerb unter den einzelnen Kantonen und auch zwischen den Kantonen und dem Bund ist eine Triebfeder des schweizerischen Gemeinwesens. Es war ein Tiefpunkt der bundesrätlichen Kommunikation, den Föderalismus als «Gstürm» zu bezeichnen.

Der Föderalismus garantiert den Einbezug wichtiger Anspruchsgruppen, die auf nationaler Ebene wenig Gehör fänden. Zu viel Zentralismus schadet der freiheitlich-demokratischen Ausrichtung des Staatswesens und widerspricht auch dem Anspruch an massgeschneiderte, den lokalen Gegebenheiten angepasste Lösungen. Ein kritischer Erfolgsfaktor in der Pandemie war die Möglichkeit, zweimal indirekt über die Massnahmen des Bundesrats abzustimmen. Über eine vergleichbare Legitimierung verfügt kein anderes Land.

Das Milizprinzip ermöglicht es den Behörden, auf die Schwarmintelligenz der Bevölkerung und der Wissenschaft zurückzugreifen: in den Samaritervereinen, der Feuerwehr, dem Zivilschutz oder der Armee, aber auch in den Hochschulen und Akademien engagieren sich Bürgerinnen und Bürger für das Gemeinwohl. Es ist zu überlegen, aus dieser strategischen Reserve auch Personal zur Erhöhung der Durchhaltefähigkeit eines zukünftigen Bundesstabs zu schöpfen.

Veröffentlicht am 24.12.2022

in der NZZ-Verlagsbeilage «Krisenmanagement Schweiz»

Die Vorstellungen des Bundesrats, wie das Krisenmanagement verbessert werden soll, werden im Epilog ab Seite 189 besprochen.

Krisenstäbe und Taskforces in Unternehmen und Institutionen

PATRICK HOFSTETTER, MARTIN BÜHLER und PATRICK KILCHMANN

In der Schweiz sind Wirtschaft und Politik traditionell eng verknüpft, was wir den Milizparlamenten und gemeinsamen Netzwerken, aber auch Verfahren wie den Vernehmlassungen zu verdanken haben. Diese Nähe bildet nicht nur den Boden einer wohlhabenden Gesellschaft, sie schafft auch spezifische Herausforderungen. So könnten Politiker mehr als andernorts versucht sein, privatwirtschaftliche Konzepte auf die Behörden zu übertragen, ohne den relevanten Unterschieden wie dem Anspruch auf demokratische Legitimation von Entscheidungen genügend Rechnung zu tragen. Mit anderen Worten: Was in der Unternehmensführung offensichtlich und zielführend ist, kann in einem Rechtsstaat von dessen Institutionen nur mit entsprechender Umsicht angewandt werden. Was können Wirtschaft und Behörden zur Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen voneinander lernen?

In einem Dialog zu diversen Aspekten des Krisenmanagements arbeiten die Autoren Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Unternehmen und Behörden zur Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen heraus. Ziel soll dabei sein, das gegenseitige Verständnis zu fördern und die Chance zu nutzen, Konsequenzen für ein zielgerichtetes Krisenmanagement von Bund und Kantonen aufzuzeigen.

Unternehmensperspektive: Für eine verantwortliche Instanz oder Führungskraft in einer Unternehmung geht es, allgemein formuliert, darum, gewinnbringend Kundennutzen zu generieren und dabei «lagegerecht die richtigen Dinge zeitgerecht und richtig zu tun». Es reicht nicht, «einfach sein Bestes zu geben».

Dazu muss sie in jeder Lage zuerst wissen, was zu tun ist – und ebenso, was nicht zu tun ist. Dann erst kann sie ihr Bestes geben, um auch wirkungsvoll zu sein. Es geht, betriebswirtschaftlich gesprochen, um Effektivität und Effizienz – oder anders formuliert um das Was und das Wie. Gerade in Krisen zeigt sich, dass es deutlich besser ist, wenn ein Unternehmen das Richtige nur mässig effizient umsetzt, als wenn es nur mässig Richtiges sehr effizient erledigt. Unternehmerisches Denken und Handeln bilden dabei die entscheidende Grundlage für den Erfolg.

Behördenperspektive: Diese Grundsätze aus der Privatwirtschaft gelten zunächst auch für Behörden, und dies unabhängig von der Grössenordnung oder Staatsebene. Insofern können alle folgenden Ausführungen, die auf die Bundesverwaltung gemünzt sind, mutatis mutandis auch auf die weiteren Staatsebenen übertragen werden. Als anspruchsvoll stellt sich dabei heraus, dass dem Wie – die Dinge richtig tun – beim staatlichen Handeln besondere Aufmerksamkeit gebührt. Kein Polizist könnte den Schusswaffengebrauch bei einem Ladendiebstahl mit dem Argument «Hauptsache, der Flüchtige wurde gestoppt» verteidigen; er ist verpflichtet, verhältnismässig zu handeln. Gleiches gilt für alle anderen Staatsangestellten; man stelle sich etwa eine Steuerkommissarin vor, die zwar das Richtige, das aber nicht unbedingt richtig tut.

So ist der Anspruch, von den staatlichen (!) Organen ohne Willkür behandelt zu werden, mit gutem Grund im Artikel 9 in der Bundesverfassung verankert und hat überhaupt jedes staatliche Handeln dem Legalitätsprinzip zu folgen. Mit dieser Einschränkung vor Augen steht dennoch ausser Zweifel, dass auch bei staatlichem Handeln zunächst die Frage nach dem Was zu beantworten ist.

Auf dem Weg zum richtigen Was

Unternehmensperspektive: In beiden Welten gilt also, dass zunächst «das Richtige» zu bestimmen ist. Dazu muss erst geklärt werden, ob ein Handlungsbedarf aufgrund einer gegebenen Lage besteht – egal, ob es sich um eine Krise handelt oder nicht. Es ist dabei nicht leicht, eine Krise von der normalen Lage abzugrenzen. Auch der theoretische Ansatz von Krisenexperten, zwischen eruptiven Krisen wie einem Unfall und schleichenden Krisen wie einer Pandemie zu unterscheiden, hilft kaum. Die genannten Beispiele zeigen aber, dass die Unterscheidung von Normalzustand und verschiedenen Krisenarten im unternehmerischen Alltag wenig hilfreich ist: Sinnvoller ist es, von lagegerechtem Handlungsbedarf zu sprechen statt von Krisenmanagement.

Ob ein Handlungsbedarf vorliegt oder nicht und in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt dieser besteht, wird von beteiligten und betroffenen Personen üblicherweise kontrovers diskutiert. Deshalb ist es sinnvoll, den Prozess zur Feststellung des Handlungsbedarfs zu standardisieren. In einer Unternehmung sind dies die üblichen Führungs- und Entscheidungsprozesse. Normalerweise wird dafür keine spezielle zusätzliche Organisationsform benötigt. Unternehmen sind so aufgestellt, dass sie die einzelnen Unternehmensbereiche hinreichend vernetzen, um auch komplexe Herausforderungen zu meistern. Ist das nicht der Fall, wird die betroffene Firma früher oder später scheitern.

Behördenperspektive: Wenn wir die Erfahrungen aus der Unternehmensführung auf die Verwaltung transferieren, führt dies zunächst zu folgenden Überlegungen: Es ist bekannt, dass die Mehrheit der Prozesse in der Bundesverwaltung – wie in den Kantonen auch – konsequent nach Departementen getrennt ablaufen; häufig wird sogar ein gewisses «Silodenken» unterstellt. Ob also aufgrund einer gegebenen Lage ein Handlungsbedarf vorliegt, wird zunächst innerhalb eines Departements entschieden. Zwar bestehen Formen der Absprache, etwa die bekannten Mitberichte, die bei Bundesratsgeschäften eines Departements von den übrigen Bundesräten verfasst werden. Darüber hinaus bestehen Gremien wie die monatlich tagende Generalsekretärenkonferenz (GSK). Die vom wöchentlichen Rhythmus der Bundesratssitzungen abweichende Häufigkeit, aber auch die im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz festgehaltenen Aufgaben implizieren jedoch, dass das Gremium eine permanente Vernetzung nicht gewährleisten kann. Die tatsächlichen Koordinationsanstrengungen hängen zudem von Persönlichkeit und Priorisierung der zahlreichen Stakeholder ab.

Kommt es nun zu einer Krise, verschärfen die Volatilität und die Komplexität der Welt im 21. Jahrhundert diese Problematik: Krisen entwickeln sich heute rascher und betreffen als Polykrisen auch eine Vielzahl unterschiedlicher Verantwortungsbereiche. So war die Pandemie nicht nur eine Frage des Gesundheitswesens, sie betraf ebenso die Sozial- und Wirtschaftspolitik, die Mobilität, das Arbeitsrecht und vieles mehr. Es braucht deshalb in der Bundesverwaltung eine Instanz, die feststellt, dass es bei gewissen Lagen angebracht ist, dass mehrere Departemente zusammenarbeiten, um «das Richtige» zu erarbeiten, weil aus den genannten Gründen die normalen Strukturen dazu nicht in der Lage sind.