L'Administration et vous – un manuel E-Book

Conseil de l'Europe

• Herausgeber: Conseil de l'Europe
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Französisch

Seitenzahl: 157

Veröffentlichungsjahr: 2024

Beschreibung

L’administration publique est avant tout au service de nous tous, de la protection de nos droits et de l’intérêt public.

Ce manuel intéressera tous ceux qui sont concernés par le bon fonctionnement de l’administration publique: les personnes qui soumettent des demandes d’actions ou de services publics et les agents publics qui traitent ces demandes; les avocats, les juges et les médiateurs (ombudspersons) qui sont impliqués dans le contrôle des actions de l’administration publique; ou bien encore les décideurs politiques et les législateurs qui se chargent de la réformer. Les principes matériels et procéduraux de droit administratif concernant les relations entre l’Administration et les personnes y sont énoncés et expliqués par le biais d’un commentaire étayé par des références aux instruments juridiques du Conseil de l’Europe (conventions, recommandations et résolutions) d’où chaque principe est tiré et à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme.

Leseprobe

 

L’ADMINISTRATION ET VOUS

 

Un manuel

3e édition

 

Principes de droit administratif

concernant les relations entre

l’Administration et les personnes

 

Sommaire

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Introduction

Toute personne est tributaire de l’Administration dans bien des aspects de sa vie quotidienne. Dans bien des situations, les décisions que prend l’Administration peuvent avoir des incidences considérables sur le bien-être économique et social de chacun. Il importe donc que les systèmes juridiques fournissent et appliquent des principes de droit administratif qui soient efficaces pour instaurer et conserver la confiance du public dans le fonctionnement adéquat et équitable de l’Administration. Les principes énoncés dans le présent manuel revêtent une importance essentielle pour la protection des droits et intérêts des personnes dans le cadre de leurs relations avec l’Administration, lorsqu’elles lui adressent des demandes d’action ou de services, individuellement ou collectivement, ou lorsque l’Administration met en œuvre des actions de sa propre initiative. Ces principes s’appliquent aux processus décisionnels que les agents publics appliquent, à la qualité des actes administratifs qu’ils prennent, ainsi qu’aux possibilités pour le public de contester ces actes, et à la mission de contrôle de ces actes qui est confiée à des tribunaux ou à des organes non judiciaires.

Les principes du présent manuel visent le plus souvent les décisions à caractère économique ou social prises par l’Administration (appelées « actes administratifs ») : par exemple les demandes d’autorisation d’exercice de certaines activités commerciales, de permis de construire, d’affectation ou de modification d’affectation de terrains, d’accès à une école locale, d’attribution d’un logement social ou de fourniture de soins hospitaliers et infirmiers. Les actes sont pris, le plus souvent, au niveau régional ou local, selon la nature du service public. Les principes sont aussi applicables pour les actes pris par les autorités nationales ou fédérales, par exemple les actes qui concernent la matière fiscale, les permis de conduire ou les demandes de passeport.

Dans le contexte de l’administration publique, il est de plus en plus fréquent que les décisions soient prises à l’aide d’algorithmes ou de systèmes algorithmiques. La notion de « prise de décision algorithmique » est utilisée dans ce manuel de façon générique, quelle que soit la technologie sous-jacente utilisée (voir Terminologie et notions clés). La procédure administrative peut être soutenue par un système algorithmique de prise de décision (décision partiellement automatisée) ou bien être déléguée en totalité à un système de ce type (décision entièrement automatisée). Dans l’un et l’autre cas, les systèmes peuvent générer des résultats à utiliser parmi d’autres éléments pour la prise de décision. Par ailleurs, les agents conversationnels (chatbots, voir Terminologie et notions clés) sont de plus en plus fréquemment utilisés pour la communication avec l’Administration et la mise en œuvre des politiques publiques.

Lorsqu’elle a recours à un système algorithmique de prise de décision, l’Administration devrait agir dans le respect de la loi et des principes de l’État de droit, des droits humains et de la démocratie. Si les actes sont pris par l’intermédiaire d’une plateforme internet, par voie électronique ou au moyen d’un système algorithmique de prise de décision, l’implantation physique de l’Administration peut n’avoir aucune importance. Néanmoins, les principes s’appliquent de la même manière, indépendamment du lieu ou du fait que le service est fourni ou non via une plateforme internet, par voie numérique ou via des systèmes algorithmiques de prise de décision. Compte tenu du caractère spécifique des services en ligne fournis par l’Administration (par exemple lorsqu’ils constituent le seul point d’accès à un service public), il est particulièrement important que cette dernière prenne des mesures pour garantir la bonne application de ces principes.

Sources

Le présent manuel énonce et explique les principes qui ont été adoptés par le Conseil de l’Europe et qui sont pertinents pour les relations entre l’Administration et les personnes qu’elle sert. Les instruments du Conseil de l’Europe d’où ces principes sont tirés sont énumérés à l’annexe I. Il est rappelé au lecteur que ces instruments font autorité car ils représentent le fruit d’un accord politique conclu entre les États membres du Conseil de l’Europe et ont été adoptés (et ouverts à la signature, selon les cas) par son Comité des Ministres. Si les recommandations et résolutions du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe ne lient pas juridiquement les États membres, elles ont bel et bien une force politique et morale en raison du fait que chaque État membre a souscrit à leur adoption (excepté si et dans la mesure où il a émis une réserve sur le texte au moment de son adoption) et dans la mesure où elles sont largement appliquées dans la législation, la politique et la pratique des États membres.

À noter que, au niveau de l’Union européenne (UE), il existe un outil similaire au présent manuel destiné aux praticiens sur la qualité de l’administration publique, intitulé A toolbox for practitioners on quality of public administration (édition 2017 – disponible en anglais seulement).

Terminologie et notions clés

Avec le temps, la terminologie utilisée par le Conseil de l’Europe n’a pu qu’évoluer, ce qui ressort de ses textes dans le domaine du droit administratif. D’une manière générale, le présent manuel reprend la terminologie utilisée dans la Recommandation CM/Rec (2007) 7 relative à une bonne administration, et les définitions qu’elle contient.

► « Actes administratifs » se réfère principalement, dans le cadre du présent manuel, aux actes non réglementaires que prend l’Administration au sujet de mesures individuelles qui concernent une ou plusieurs personnes. Les actions des agents publics en application d’un acte administratif représentent la mise en œuvre ou l’exécution de cet acte et ne constituent pas des actes distincts, indépendants. Ils comprennent également les actes réglementaires d’application générale (ordonnances, arrêtés et règlements). Le manuel n’aborde ni les actes pris dans l’exercice d’une fonction judiciaire ou dans le cadre de la participation de l’Administration à une enquête pénale, ni les actes qui ne concernent que l’organisation ou le fonctionnement interne de l’Administration.

► « Administration », désignée parfois aussi sous les noms d’autorité administrative ou d’administration publique, s’entend d’une entité de droit public établie à l’échelon national, régional ou local afin d’exercer des fonctions de service public ou d’agir dans l’intérêt général, ainsi que de toute entité de droit privé dotée de telles prérogatives.

► « Pouvoir discrétionnaire » s’entend d’un pouvoir qui laisse à l’Administration une certaine liberté d’appréciation en ce qui concerne la nature des actes qu’elle peut prendre et qui lui permet de choisir, parmi plusieurs solutions juridiquement admises, celle qu’elle considère comme la plus appropriée.

► « Personnes » s’entend des personnes physiques et des personnes morales (c’est-à-dire des entités créées par la loi), ainsi que des personnes qui, en vertu du droit interne, peuvent justifier d’un intérêt collectif spécifique.

► « Agent public » se réfère à tout membre du personnel, statutaire ou contractuel, employé par les autorités ou départements de l’État, dont le salaire est prélevé sur le budget de l’État, à l’exclusion des représentants élus. Aux fins du présent manuel, ce terme inclut également le personnel employé par une entité de droit privé qui exerce des fonctions de service public ou semi-public.

Aux fins du présent manuel

► « Prise de décision algorithmique », ou « système algorithmique de prise de décision », s’entend d’un processus permettant de prendre une décision à l’aide de moyens automatisés. Cela consiste généralement à utiliser un raisonnement automatisé pour faciliter ou remplacer un processus décisionnel qui incomberait autrement à des êtres humains. Il n’implique pas nécessairement l’utilisation de l’intelligence artificielle mais passe généralement par la collecte et le traitement de données1.

► « Systèmes algorithmiques » s’entend d’applications qui, souvent au moyen de techniques d’optimisation mathématique, effectuent une ou plusieurs tâches comme la collecte, le regroupement, le nettoyage, le tri, la classification et la déduction de données, ainsi que la sélection et la hiérarchisation. Les tâches comprennent également la formulation de recommandations ainsi que la prise de décision.

► « Intelligence artificielle » est une expression générique utilisée pour désigner un ensemble de techniques dont le but est d’améliorer la capacité des machines à assister ou à remplacer la prise de décision humaine.

► « Agent conversationnel (chatbot) » désigne un programme informatique conçu pour simuler une conversation avec un être humain. »

L’Administration et l’État de droit

Dans l’exécution de ses fonctions, l’Administration devrait assurer un équilibre entre les intérêts individuels et ceux de l’ensemble de la communauté qu’elle sert, autrement dit l’« intérêt général ». Le droit administratif réglemente l’exercice par l’Administration de pouvoirs et en permet le contrôle. Dans certains pays, il existe des procédures et des instances administratives spéciales pour régler les différends découlant de l’exercice de ces pouvoirs ; dans d’autres pays, ces différends sont décidés par les tribunaux ordinaires. Dans nombre de situations, les décisions prises par l’Administration peuvent faire également l’objet d’un contrôle non judiciaire.

Étant donné la place privilégiée que l’Administration occupe dans les sociétés démocratiques et le caractère public de son rôle, il est naturel que l’État de droit soit la principale source de bon nombre des principes énoncés dans le présent manuel. L’État de droit garantit que toute personne – particulier ou administration – est soumise à la loi ; qu’il y a la sécurité juridique et que toute personne sait que ses droits et obligations sont fixés par la loi ; que l’Administration ne peut pas agir de manière arbitraire ; que la bonne application de la loi est garantie par un pouvoir judiciaire indépendant et impartial, dont les jugements sont exécutés ; et que les droits humains sont respectés, particulièrement les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement.

Ces principes ne laissent pas moins à l’Administration une marge de manœuvre juridique concernant les actes qu’elle prend, marge nécessaire pour que les affaires publiques soient gérées de façon équitable et efficace.

Réforme du secteur public

Avec le temps, les privatisations et nationalisations peuvent faire évoluer le secteur public et les services que celui-ci fournit. L’évolution peut également résulter des changements dans les mécanismes de financement lorsque l’État décide, dans des cas particuliers, de se décharger de la fourniture directe de certains services (par exemple dans les domaines de la santé ou de l’éducation). L’État peut décider d’en confier plutôt la responsabilité à un organisme privé ou éventuellement au secteur associatif dont les activités pourraient être financées, intégralement ou partiellement, par des fonds publics. De surcroît, la décentralisation ou la fédéralisation peuvent rendre la fourniture de certains services publics plus proches des personnes, alors que la centralisation peut les en éloigner, à moins que l’organisme centralisé ne fournisse ses services par l’intermédiaire d’un bureau local. Quelle que soit la situation, les principes énoncés dans le présent manuel sont pertinents dès lors que le service fourni et le processus décisionnel connexe conservent un caractère public. C’est la raison pour laquelle ces principes s’appliquent non seulement aux agents publics, mais également aux entités privées qui exercent des fonctions de service public ou semi-public (voir la définition d’« agent public » ci-dessus).

Prestation de services publics par l’intermédiaire de systèmes algorithmiques de prise de décision

Au fil du temps, non seulement la prestation de services publics a été confiée à des acteurs du secteur privé, mais la manière dont ces services sont fournis a aussi évolué. L’utilisation de systèmes algorithmiques de prise de décision dans le secteur public progresse car ces systèmes ont un faible coût, restent accessibles 24 heures sur 24 et sont d’un maniement facile. Si le recours à des systèmes algorithmiques de prise de décision présente de nombreux avantages, il comporte aussi de nouveaux risques (discrimination algorithmique, problèmes relatifs à la protection de la vie privée liés à la collecte massive de données, difficultés s’agissant de la responsabilité des erreurs et des biais, etc.), qui peuvent entraîner des violations des droits des usagers des services publics.

Compte tenu du contexte spécifique dans lequel les actes administratifs sont pris, marqué par un déséquilibre des pouvoirs entre l’Administration et les personnes, des garanties supplémentaires devraient être mises en place pour atténuer les risques et assurer le respect des principes énoncés dans le présent manuel. Une machine ne peut être amenée à rendre compte du mauvais fonctionnement d’un système algorithmique de prise de décision. Par conséquent, les services publics fournis et les actes administratifs pris au moyen de systèmes algorithmiques de prise de décision devraient être considérés et traités de la même manière que lorsqu’ils sont fournis ou pris par des agents publics. Les principes énoncés dans le présent manuel restent pertinents s’agissant de toute forme de système algorithmique de prise de décision utilisée pour la fourniture de services publics, dans la mesure où le service et le processus de prise de décision ont un caractère public.

Convention européenne des droits de l’homme

Un grand nombre des actes pris par l’Administration concernent les droits et libertés individuels protégés par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 5 – ci-après désignée par « la Convention européenne des droits de l’homme » ou « la Convention »). Particulièrement importants à cet égard sont l’interdiction générale faite à l’Administration d’exercer à l’égard de toute personne une discrimination fondée, par exemple, sur l’un des motifs visés à l’article 1 du Protocole no 122, et les droits à un procès équitable (article 6) et à un recours effectif (article 13). Les autres droits, tels que le droit au respect de la vie privée et familiale (article 8), la protection de la propriété (article 1 du Protocole no 1) et le droit à l’instruction (article 2 du Protocole no 1), sont des droits dont l’Administration doit tenir compte pour prendre des actes concernant des questions aussi classiques que l’affectation de terrains, les contrôles de conformité des bâtiments, la réglementation des activités commerciales et des organismes professionnels, la scolarité, les pensions, les prestations sociales et les mesures d’aide sociale en faveur des enfants. Les garanties d’un procès équitable énoncées à l’article 6 s’appliquent aux procédures qui permettent de contester les actes de l’Administration (voir le chapitre IV). À l’article 6, la référence aux décisions relatives aux droits et obligations de caractère civil d’une personne englobe les litiges juridiques opposant des personnes et l’Administration dès lors que l’issue de la procédure est déterminante pour les droits et obligations de caractère privé de la personne (Ringeisen c. Autriche). Certains types de litiges se situent en dehors du champ d’application de l’article 6. Ils résultent de l’exercice de la souveraineté de l’État (on parle parfois du « noyau dur » des prérogatives de puissance publique) et englobent les litiges concernant les questions fiscales (Ferrazzini c. Italie), l’immigration (Maaouia c. France) et les candidatures à des élections (Pierre-Bloch c. France). Les agents publics bénéficient également de la protection de l’article 6 en ce qui concerne les litiges qui les opposent à leur employeur public. Ils ne perdent cette protection que dans les cas où la législation nationale leur dénie expressément l’accès à un tribunal dans les circonstances particulières du litige et où l’État concerné peut justifier une telle exclusion par des motifs objectifs (c’est-à-dire lorsqu’il existe un lien spécial de confiance et de loyauté entre l’agent public et l’État, et que l’objet du litige concerne l’exercice du pouvoir par l’État ou la remise en question du lien spécial) (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande). On notera également que le fait de caractériser la procédure comme une procédure de droit administratif (et non de droit civil) n’exclut pas l’application de l’article 6 dans la mesure où la Cour européenne des droits de l’homme applique une interprétation autonome de la procédure judiciaire nationale aux fins de son application de la Convention.

Des arrêts importants rendus par la Cour européenne des droits de l’homme présentant un intérêt du point de vue des principes énoncés dans le présent manuel ou reconnaissant l’importance de ces principes ont été sélectionnés afin d’illustrer l’application des principes en question ; on rappellera néanmoins que ces arrêts ne portent pas sur ces principes en eux-mêmes. On trouvera, à l’annexe II, la liste des arrêts pertinents sélectionnés auxquels il est fait mention.

1 Les définitions de la prise de décision algorithmique et de l’intelligence artificielle sont celles figurant dans la Recommandation de la Commissaire aux droits de l’homme de 2019 intitulée « Décoder l’intelligence artificielle : 10 mesures pour protéger les droits de l’homme », consulté le 3 octobre 2023. Par ailleurs, la définition de l’État de droit est énoncée dans le Rapport sur la prééminence du droit, Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), CDL-AD(2011) 003rev et la Liste des critères de l’État de droit, adoptée par la Commission de Venise à sa 106e session plénière (Venise, 11-12 mars 2016), CDL-AD(2016) 007.

2 Ces motifs sont le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.

Chapitre IPrincipes matériels

Les principes énoncés dans le présent chapitre s’appliquent à l’Administration lorsqu’elle se prononce au sujet de questions qui concernent les droits et les intérêts de toute personne qui vit ou travaille dans des secteurs qu’elle administre ou dans lesquels elle fournit des services publics.

Ces principes concernent la qualité des actes administratifs. Ils tiennent compte des éléments essentiels de l’État de droit (objectivité, impartialité, légalité) et du besoin social d’un environnement totalement transparent et participatif entre la communauté et l’Administration.

Principe 1 – Légalité et conformité à l’objet et au but de la loi

L’Administration agit dans le respect de la légalité et conformément aux règles de compétence qui lui sont imposées. Elle ne prend aucune mesure arbitraire.

Source

► Recommandation CM/Rec (2007) 7 relative à une bonne administration (article 2)

Commentaire

Le contenu des actes pris par l’Administration et la manière dont ils sont pris devraient trouver leur fondement dans la loi. Lorsque l’Administration agit en dehors ou au-delà de ses pouvoirs (ultra vires), cette action est illégale. Pour que le public puisse comprendre la nature et l’étendue des pouvoirs de l’Administration, ces pouvoirs devraient être clairs, précis et faire l’objet d’une large publication.

L’Administration devrait agir dans tous les cas où la loi l’y oblige, sauf lorsque des circonstances surviennent hors de son contrôle (force majeure). La force majeure est admise en tant que raison valable de non-exécution d’une obligation contractuelle. De ce fait, l’État devrait assurer à l’Administration les ressources qui lui permettent de remplir ses obligations légales, ou les pouvoirs qui lui permettent d’obtenir ces ressources par ses propres moyens (par exemple les impôts locaux).

L’Administration devrait agir dans le respect de la légalité et des pouvoirs qui lui sont conférés, sous peine d’entacher d’illégalité les actes administratifs qu’elle prend ou d’agir en dehors ou au-delà de ses pouvoirs. Pour éviter toute prise de mesure arbitraire, l’Administration se devrait aussi d’agir avec objectivité et impartialité (voir plus loin le principe 3).

Nul ne devrait se prévaloir de la conduite illégale de l’Administration. Les actes illégaux devraient être retirés, sous réserve des intérêts que des personnes ont légitimement acquis en se fondant sur des actes litigieux (voir plus loin le chapitre IV).