La requête individuelle en vertu de la Convention européenne des droits de l'homme E-Book

Linos-Alexandre Sicilianos

• Herausgeber: Conseil de l'Europe
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2019

Seitenzahl: 283

Beschreibung

Un guide pratique indispensable pour tout requérant potentiel et tout professionnel du droit Guide pratique, tant à l’usage des professionnels du droit que des requérants potentiels, le présent ouvrage décrit et analyse de manière claire et synthétique les grandes étapes du cheminement d’une requête devant les organes de la Convention européenne des droits de l’homme. Le système mis en place par la Convention y est exposé, ainsi que le règlement de la Cour européenne des droits de l’homme et les procédures qu’elle a développées pour accélérer et optimiser le traitement des affaires. Rédigé par deux spécialistes de la Convention, Linos-Alexandre Sicilianos, actuel président de la Cour européenne des droits de l’homme, et Maria-Andriani Kostopoulou, avocate à la Cour de cassation de Grèce, l’ouvrage ne se contente pas d’expliquer comment préparer et introduire une requête, notamment pour ce qui concerne les conditions de forme et de recevabilité ; il présente également l’examen détaillé d’une affaire par les différentes formations judiciaires de la Cour, et ce jusqu’à la fin de la procédure. Enfin, une fois la phase judiciaire terminée, il aborde le processus de surveillance de l’exécution des arrêts devant le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

Leseprobe

 

La requête individuelle en vertu de la Convention européenne des droits de l’homme

 

Guide procédural

 

Linos-Alexandre SICILIANOS

Maria-Andriani KOSTOPOULOU

Sommaire

 

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► Linos-Alexandre Sicilianos est le président de la Cour européenne des droits de l’homme, membre associé de l’Institut de droit international, membre par correspondance de l’Académie d’Athènes, membre du Curatorium de l’Académie de droit international de La Haye.

► Maria-Andriani Kostopoulou est avocate à la Cour de cassation de Grèce, membre du Conseil consultatif du Programme HELP (Human Rights Education for Legal Professionals) du Conseil de l’Europe et présidente du Comité Ad hoc du Conseil de l’Europe sur les droits de l’enfant (CAHENF).

Les auteurs remercient vivement le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) et son Comité d’experts sur le système de la Convention européenne des droits de l’homme (DH-SYSC), ainsi que M. Alfonso De Salas, secrétaire du CDDH, d’avoir bien voulu accueillir la publication de la présente étude au sein de la série de publications du Conseil de l’Europe. Ils remercient tout aussi chaleureusement Mme Marialena Tsirli et M. Abel De Campos, greffiers de Section à la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), Mme Geneviève Mayer, secrétaire adjointe du Comité des Ministres, M. Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre de la CEDH et Mme Aikaterini Lazana, référendaire à la CEDH, pour leurs précieuses observations et suggestions sur le texte. Les auteurs remercient également Mme Geneviève Woods, responsable de la bibliothèque de la Cour européenne des droits de l’homme et Mme Anaïs Delahayes, bibliothécaire, pour leur assistance à la confection de la bibliographie, ainsi que Mme Anne Michel pour la relecture de la version française du texte.

Toute erreur ou omission éventuelle relève de la responsabilité des auteurs.

Sigles et abréviations

AFDI

Annuaire français de droit international

AIDH

Annuaire international des droits de l’homme

APCE

Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

CDDH

Comité directeur pour les droits de l’homme

CDI

Commission du droit international

CEDH

Cour européenne des droits de l’homme

CEJEC

Centre d’études juridiques européennes et comparées

CIJ

Cour internationale de justice

CJUE

Cour de justice de l’Union européenne

CM

Comité des Ministres

Convention

Convention européenne des droits de l’homme

CPI

Cour pénale internationale

CPT

Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants

D

Dalloz (Recueil)

déc.

Décision

eComms

electronic communications service

GC

Grande Chambre

HCR

Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

HRLR

Human Rights Law Review

IMSI

Immediate and Simplified Communication

LGDJ

Librairie générale de droit et de jurisprudence

NJHR

Nordic Journal of Human Rights

NQHR

Netherlands Quarterly of Human Rights

OIT

Organisation internationale du travail

ONG

Organisations non gouvernementales

ONU

Organisation des Nations Unies

Rec

Recommandation

Res

Résolution

Rev. Aff. Eur.

Revue des affaires européennes

RTDH

Revue trimestrielle des droits de l’homme

STCE

Série des traités du Conseil de l’Europe

STE

Série des traités européens

WECL

Well established case law

WLP

Wolf Legal Publishers

Introduction

La Convention européenne des droits de l’homme (« la Convention ») constitue l’un des instruments internationaux les plus importants en matière de protection des droits humains.

Elle a été signée à Rome le 4 novembre 1950 et elle est entrée en vigueur le 3 septembre 19531. La Convention lie aujourd’hui les 47 États membres du Conseil de l’Europe et reflète les valeurs fondamentales inhérentes à l’« ordre public européen », ainsi que des principes consubstantiels à la démocratie et à l’État de droit. Pour reprendre les termes de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), « [l]a démocratie apparaît (…) comme l’unique modèle politique envisagé par la Convention et, partant, le seul qui soit compatible avec elle »2.

Tout en constituant un traité international de premier plan, la Convention est intégrée en même temps dans l’ordre juridique des parties contractantes. Plus de 60 ans après son entrée en vigueur et grâce à son élaboration jurisprudentielle particulièrement dense, la Convention irrigue désormais la plupart des branches du droit national des État parties. Dès lors, elle ne se limite pas à énoncer un certain nombre de droits à caractère constitutionnel, mais fait également partie intégrante de la pratique juridique quotidienne au niveau national.

Tel qu’amendé par le Protocole no 113, l’article 34 de la Convention reconnaît un droit de recours individuel dont l’exercice n’est plus soumis à une quelconque déclaration de son acceptation par les États parties. Il s’agit, par conséquent, d’un véritable droit de nature procédurale qui est unique, en tant que tel, à l’échelle internationale et qui est ouvert à plus de 800 millions de personnes relevant de la juridiction des Parties contractantes. La reconnaissance d’un tel droit inconditionnel, combinée à l’élargissement substantiel du Conseil de l’Europe, a conduit à la prolifération exponentielle des requêtes individuelles, mettant à l’épreuve le fonctionnement du système.

Le Protocole no 144 à la Convention, entré en vigueur le 1er juin 2010, avait pour objectif principal la simplification et l’accélération de la procédure devant la CEDH afin de faire face à ce problème. Depuis lors et avec l’impulsion des conférences de haut niveau sur l’avenir du système de la Convention5, la Cour a amélioré singulièrement ses méthodes de travail, ce qui lui a permis de maîtriser le nombre des affaires pendantes. Des évolutions analogues peuvent être observées au niveau du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe dans le contexte de la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour.

L’ensemble de ces démarches a amené à une sophistication de plus en plus poussée de la procédure en vertu de la Convention. Les praticiens du système pourraient se sentir parfois quelque peu perdus dans ces méandres procéduraux. Le but de cet ouvrage est d’analyser de façon aussi simple que possible les différentes phases de la procédure devant les organes de la Convention en constituant un guide pratique pour les usagers, y compris et surtout pour les représentants des requérants.

Le présent volume couvre toutes les étapes depuis la préparation et l’introduction d’une requête devant la Cour jusqu’à l’exécution complète d’un arrêt de celle-ci et la clôture de la procédure de surveillance par le Comité des Ministres.

Pour ce faire, il faudra évoquer brièvement les organes de la Convention et leur rôle dans le fonctionnement du système (chapitre I), avant de s’attacher à la procédure devant la Cour (chapitre II) et à celle devant le Comité des Ministres (chapitre III).

1 Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 005).

2 Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie [GC], no 19392/92, § 45, 30 janvier 1998.

3 Protocole no 11 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, portant restructuration du mécanisme de contrôle établi par la Convention (STE no 155).

4 Protocole no 14 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la Convention (STCE no 194).

5 Voir la Conférence d’Interlaken (2010), la Conférence d’Izmir (2011), la Conférence de Brighton (2012), la Conférence de Bruxelles (2015) et la Conférence de Copenhague (2018).

Chapitre I Les organes de la Convention européenne des droits de l’homme

La Cour européenne des droits de l’homme est l’organe principal de la Convention (Section 1). Le Comité des Ministres constitue le garant de l’efficacité de système (Section 2). Les autres organes de la Convention (Section 3) sont l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe notamment dans la mesure où elle élit les juges de la Cour, le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe qui a un pouvoir d’enquête, ainsi que le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe qui peut intervenir devant la Cour. Il importe de souligner à cet endroit que si les principaux organes du Conseil de l’Europe sont également des organes de la Convention, la CEDH ne constitue pas un organe du Conseil de l’Europe. Elle est une juridiction internationale, fondée et régie par un traité international, la Convention européenne des droits de l’homme, ayant une autonomie institutionnelle et fonctionnelle par rapport au Conseil de l’Europe.

Section 1. La Cour européenne des droits de l’homme : organe principal de la Convention

À la suite de l’abrogation de la Commission européenne des droits de l’homme avec l’entrée en vigueur du Protocole no 11, le 1er novembre 1998, la CEDH constitue dès lors l’organe principal de la Convention. Le fonctionnement de la Cour est régi par les articles 19 et suivants de la Convention. L’article 19 institue la Cour et lui confère la mission d’assurer le respect des engagements résultant pour les Parties contractantes de la Convention et de ses protocoles.

La Cour fonctionne de façon permanente1 et se compose d’un nombre de juges égal à celui des Parties contractantes2, c’est-à-dire de 47 juges. Les juges sont élus pour un mandat unique de neuf ans. Le mandat des juges s’achève dès qu’ils atteignent l’âge de 70 ans3. L’ensemble des juges se réunissent en Assemblée plénière qui se prononce essentiellement sur des sujets d’ordre administratif et organisationnel4 (A). Dans le but d’un fonctionnement plus efficace et d’une meilleure organisation de son travail, la Cour se compose actuellement de cinq sections (B). Pour l’examen des affaires portées devant elle, la Cour siège en quatre formations de jugement, à savoir en formations de juge unique, en comités de trois juges, en chambres de sept juges et en Grande Chambre de dix-sept juges5 (C).

A. L’Assemblée plénière des juges

L’Assemblée plénière des juges constitue l’autorité suprême au sein de la Cour. Elle est compétente pour examiner des questions administratives et organisationnelles liées au fonctionnement de la Cour. L’Assemblée plénière est convoquée, en principe, à l’initiative du président de la Cour. Elle peut être convoquée également sur la demande d’un tiers des juges et en tout état de cause elle se réunit au moins une fois par an. Le quorum requis pour la réunion de l’Assemblée plénière est celui des deux tiers des juges élus en fonction. Faute de quorum, le président ajourne la séance6. Dans la pratique, cependant, cela ne se produit guère, la participation des juges aux sessions plénières étant toujours massive.

L’article 25 de la Convention énumère les tâches principales de l’Assemblée plénière, à savoir l’élection du président, des vice-présidents et des présidents des sections de la Cour, la constitution des sections7, l’adoption du règlement de la Cour, l’élection du greffier et du greffier adjoint de la Cour, ainsi que la demande au Comité des Ministres tendant à réduire à cinq le nombre des juges des chambres8. Encore faut-il remarquer que cette énumération n’est pas exhaustive. En effet, le règlement mentionne explicitement d’autres compétences de la Cour plénière, comme par exemple celle de trancher un désaccord éventuel entre le président et un juge au sujet d’activités de celui-ci incompatibles avec ses fonctions9 et la révocation d’un juge qui a cessé de répondre aux conditions requises10.

Dans la pratique, l’Assemblée plénière des juges revêt une importance grandissante, en entérinant les lignes directrices de la politique judiciaire de la Cour, en constituant les comités et les groupes de travail qui fonctionnent en son sein et en adoptant les rapports de ceux-ci, en élaborant la contribution de la Cour aux conférences qui concernent l’avenir du système de la Convention (comme les conférences d’Interlaken, d’Izmir, de Brighton ou de Bruxelles), ou en définissant la position de Cour dans le contexte de la négociation de nouveaux protocoles à la Convention.

B. Les sections : unités administratives

Les sections de la Cour ne sont pas mentionnées en tant que telles dans la Convention. Elles sont l’invention du règlement de la Cour. Les sections ne doivent pas être confondues avec les chambres. Les sections sont des unités à caractère administratif. Elles sont actuellement au nombre de cinq dont trois sont composées de neuf juges et les deux autres de dix juges (47 juges au total). La composition des sections tend à assurer, dans la mesure du possible, un équilibre géographique et une participation équilibrée d’hommes et de femmes, tout en reflétant les différents systèmes juridiques des États parties. Deux sections sont présidées par les vice-présidents de la Cour et les trois autres par les trois présidents de section. Chaque section élit son vice-président.

Les chambres, elles, sont des formations judiciaires. Elles sont toujours composées de sept juges, conformément à l’article 26 § 1 de la Convention. Les chambres fonctionnent au sein des sections. Le président de chaque section participe à toutes les formations de chambre. Les autres juges de la section participent aux formations de chambre par rotation. Ce système permet d’avoir deux à trois juges suppléants pour chaque formation de jugement et d’éviter ainsi de devoir ajourner une affaire en cas d’indisponibilité imprévue de tel ou tel juge. Si un juge est empêché, par exemple pour des raisons de santé, il est en principe remplacé par le premier suppléant (sauf s’il s’agit du juge élu au titre d’un État contractant partie au litige, qui est membre de droit de la chambre concernée11). Le président de la Cour participe à l’une des sections qui sont composées de dix juges. Étant donné sa charge de travail, il participe uniquement en tant que « juge national » aux formations des chambres qui siègent dans les affaires dirigées contre l’État au titre duquel il est élu.

Tout comme les chambres, les comités de trois juges en tant que formations de jugement sont constitués au sein des sections12. Plus généralement, les sections sont les unités dans le cadre desquelles s’organise l’exercice des fonctions judiciaires. Les sections décident également de toute question administrative liée à leur fonctionnement. Elles sont épaulées d’un greffier, d’un greffier adjoint, de juristes et d’autres membres du greffe de la Cour.

C. Les formations judiciaires

1. Les juges uniques

La formation de juge unique a été instituée par le Protocole no 14 à la Convention13 dans le but de simplifier et d’accélérer le traitement des affaires qui sont manifestement irrecevables ou qui peuvent être rayées du rôle « sans examen complémentaire »14, compétence exercée auparavant par les comités de trois juges. Cette simplification a eu un impact très important sur le fonctionnement de la Cour, lui permettant de diminuer drastiquement l’arriéré des affaires pendantes15.

En principe, tous les juges exercent des fonctions de juge unique. Ils sont nommés par le président de la Cour pour des périodes successives de douze mois. Afin de garantir l’impartialité des juges uniques, l’article 26 § 3 de la Convention stipule qu’aucun d’entre eux ne peut examiner une requête « introduite contre la Haute Partie contractante au titre de laquelle ce juge a été élu ». Chaque juge unique est chargé d’examiner des requêtes dirigées contre des pays déterminés à l’avance. Pour exercer leurs fonctions, les juges uniques sont assistés par des rapporteurs non judiciaires, c’est-à-dire par des juristes expérimentés du greffe16.

Les fonctions de juge unique sont exercées parallèlement aux autres fonctions découlant de la participation de chaque juge à une section. En d’autres termes, les juges en question continuent d’examiner des requêtes au sein de leur section. Par ailleurs, l’article 27A § 2 a) du règlement confie des fonctions de juge unique aux présidents des sections. Cela signifie en pratique qu’au moment de la communication d’une requête à l’État défendeur, le président de la section rejette les griefs qui sont manifestement irrecevables conformément à l’article 35 de la Convention17. De cette manière, seule est communiquée au gouvernement la partie de la requête soulevant des questions qui méritent un examen approfondi.

Des observations analogues valent, mutatis mutandis, pour ce qui est des compétences exercées par les vice-présidents des sections à l’occasion de l’examen des demandes de mesures provisoires. En effet, le rejet d’une telle demande peut être accompagné du rejet de la requête qui s’y rapporte par le vice-président faisant en l’occurrence fonction de juge unique18.

2. Les comités

Les comités sont constitués de trois juges qui sont nommés par rotation au sein des sections pour des périodes de 12 mois renouvelables. Aux comités en question ne participent pas, en principe, les présidents des sections. Chaque comité est présidé par le membre ayant la préséance parmi ses collègues19.

Contrairement à la formation de juge unique, les comités de trois juges existaient avant le Protocole no 14 à la Convention. Celui-ci a néanmoins élargi considérablement leurs compétences. On rappelle en effet que par le passé, les comités étaient compétents uniquement pour déclarer une requête irrecevable ou pour la rayer du rôle. Le Protocole no 14 a ajouté une nouvelle compétence, permettant aux comités de déclarer une requête recevable et rendre conjointement un arrêt sur le fond « lorsque la question relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention ou de ses protocoles qui est à l’origine de l’affaire fait l’objet d’une jurisprudence bien établie de la Cour »20. Autrement dit, les comités de trois juges peuvent actuellement rendre des arrêts (et non pas seulement des décisions) et constater, le cas échéant, une violation de la Convention.

Cette compétence instituée par le Protocole no 14 tend notamment à faire face au grand nombre d’affaires dites « répétitives ». En effet, lors de l’élaboration de ce protocole il a été constaté que les affaires répétitives représentaient un pourcentage élevé des affaires pendantes devant la Cour21. Ce constat a amené les rédacteurs du protocole à simplifier la procédure concernant ces affaires, qui sont traitées désormais non pas par des chambres de sept juges mais par des comités de trois juges selon une procédure simplifiée.

Dans le même souci de simplification et d’efficacité, le Protocole no 14 a introduit une disposition permettant que les comités de trois juges soient constitués sans la participation du juge élu au titre de la Haute Partie contractante partie au litige, c’est-à-dire sans la participation du « juge national »22. Il est évident que cette disposition rend plus flexibles la constitution et le fonctionnement des comités, tout particulièrement pour ce qui est du contentieux provenant de pays ayant le plus grand nombre d’affaires pendantes. Cela dit, un comité peut, à tout moment de la procédure, inviter le juge national à siéger en son sein en lieu et place de l’un de ses membres, « en prenant en compte tous facteurs pertinents », y compris la question de savoir si l’État défendeur a contesté l’application au cas d’espèce de la procédure introduite par le Protocole no 14, permettant aux comités de rendre des arrêts.

Il apparaît ainsi qu’un État partie à la Convention peut être condamné pour violation de ses obligations internationales par une formation judiciaire internationale à laquelle ne participe pas le juge national. Il s’agit là d’une petite révolution en droit international, inspirée par le droit de l’Union européenne et la procédure devant la CJUE.

De nos jours, le recours aux comités de trois juges devient de plus en plus fréquent. Les comités ne se limitent plus à entériner des règlements amiables ou à accepter les termes d’une déclaration unilatérale23 en rayant les requêtes du rôle, à déclarer des affaires irrecevables ou à rendre des arrêts dans des affaires simples de durée de procédures. En donnant une interprétation plus large à la notion de « jurisprudence bien établie », la Cour exploite de façon plus poussée les potentialités du Protocole no 14. Elle fait passer devant les comités des affaires touchant à un nombre de plus en plus important de droits protégés par la Convention et les protocoles. On reviendra sur les modalités de la procédure devant les comités de trois juges. Pour l’heure, il importe de souligner qu’une formation qui avait dans le temps une importance secondaire, voire résiduelle, tend à devenir – du point de vue quantitatif en tout cas – la formation habituelle dans la pratique récente de la Cour.

3. Les chambres

Les chambres de la Cour sont constituées actuellement de sept juges24. Elles se prononcent sur les affaires qui ne sont ni du ressort des juges uniques ni du ressort des comités de trois juges. Autrement dit, les chambres sont appelées à examiner les affaires qui méritent un examen plus approfondi quant à leur recevabilité et/ou sur le fond. Ceci est particulièrement vrai pour les affaires qui révèlent des problèmes systémiques ou qui posent des questions de principe pour l’ordre juridique interne, pour les requêtes qui soulèvent des problèmes nouveaux pour l’interprétation et l’application de la Convention ou qui se situent dans un contexte factuel nouveau ou, enfin, pour les affaires qui impliquent des pondérations délicates notamment sous l’angle du principe de proportionnalité.

Les chambres fonctionnent au sein des cinq sections de la Cour. Elles sont présidées par le président de section, sauf si celui-ci est le juge élu au titre de l’État partie au litige, auquel cas la formation de la chambre est présidée par le vice-président de section. Contrairement aux comités de trois juges, qui peuvent se constituer sans la participation du juge élu au titre de l’État défendeur, celui-ci participe d’office à la composition d’une chambre qui est appelée à se prononcer sur une affaire dirigée contre cet État. Si le juge national ne fait pas partie de la section à laquelle l’affaire est allouée conformément aux articles 51 et 52 du règlement de la Cour, il est invité à participer comme membre de droit de la chambre selon l’article 26 § 4 de la Convention25. Par ailleurs, si le juge national est absent ou n’est pas en mesure de siéger, le président de la Cour choisit une personne sur une liste soumise au préalable par l’État concerné, celle-ci siégeant en qualité de juge ad hoc26. Dans un souci d’économie et pour faciliter la procédure, l’État en question peut indiquer comme juge ad hoc un autre juge de la Cour.

Mis à part le président de section et le juge national (ou le juge ad hoc), les cinq autres membres des différentes compositions des chambres sont nommés par rotation parmi les juges de la section. Les juges restants sont des suppléants, qui peuvent être appelés à siéger en cas d’empêchement d’un membre de la composition.

4. La Grande Chambre

La Grande Chambre est composée de dix-sept juges, auxquels il faut ajouter, en principe, trois juges suppléants (et trois juges de réserve)27. La Grande Chambre examine des affaires qui soulèvent des questions graves quant à l’interprétation ou à l’application de la Convention, des questions graves de caractère général ou encore des questions dont la solution peut conduire à une contradiction avec un arrêt rendu antérieurement par la Cour28. Autrement dit, la saisine de la Grande Chambre est exceptionnelle et son rôle primordial est d’assurer la cohérence de la jurisprudence de la Cour.

En règle générale, la Grande Chambre est présidée par le président de la Cour, sauf si celui-ci est élu au titre de l’État partie au litige, auquel cas elle est présidée par le vice-président qui a la préséance. La composition de la Grande Chambre est (en partie) différente pour chaque affaire. En effet, les membres du bureau de la Cour – c’est-à-dire le président de la Cour, les vice-présidents et les présidents de section – participent d’office à la Grande Chambre29, ce qui assure une stabilité certaine dans la composition de celle-ci. Le juge national participe lui aussi de plein droit, dans les mêmes conditions qu’au sein des chambres30. Les autres juges sont désignés conformément au règlement de la Cour, à savoir par tirage au sort31. Ce tirage est effectué par le président de la Cour.

Quand l’affaire est déférée à la Grande Chambre en vertu de l’article 43 de la Convention – c’est-à-dire par voie de renvoi suite à un arrêt de chambre – aucun juge de la chambre qui a rendu l’arrêt ne peut y siéger, « à l’exception du président de la chambre et du juge qui a siégé au titre de la Haute partie contractante intéressée »32. Dans la pratique récente de la Cour, le président de la chambre ne participe pas à la composition de la Grande Chambre de façon à renforcer l’impartialité objective de celle-ci. En revanche, en cas de dessaisissement d’une chambre au profit de la Grande Chambre en vertu de l’article 30 de la Convention, tous les membres de la chambre participent à la composition de la Grande Chambre. Ceci se justifie étant donné que dans une telle hypothèse la chambre n’a pas rendu son arrêt et, par conséquent, aucune question d’impartialité objective ne se pose.

Section 2. Le Comité des Ministres : garant de l’efficacité du système

Le Comité des Ministres constitue un organe principal du Conseil de l’Europe. Il se réunit à des niveaux différents : au niveau ministériel, au niveau des représentants permanents des États membres du Conseil de l’Europe ou à celui des délégués des ministres. La composition et les compétences du Comité des Ministres sont définies au chapitre IV du Statut du Conseil de l’Europe33. Son objectif primordial est de sauvegarder les valeurs qui sous-tendent le Conseil de l’Europe et dans ce cadre il surveille le respect des obligations assumées par les États membres.

Tout en étant un organe du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres constitue en même temps un organe important de la Convention et ce depuis 1950. En effet, le texte initial de la Convention attribuait un double rôle au Comité des Ministres : juridictionnel et diplomatique.

Malgré son caractère essentiellement politique, puisque composé de représentants des gouvernements des États membres du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres exerçait des compétences de nature juridictionnelle en relation avec les rapports de l’ancienne Commission européenne des droits de l’homme. En vertu de l’article 32 du texte initial de la Convention, le Comité des Ministres était appelé à examiner les rapports de la Commission. S’il les entérinait tout en constatant une violation de la Convention, le Comité pouvait octroyer une satisfaction équitable aux requérants en vertu de l’article 50 de la Convention (actuel article 41). Toutefois, étant donné que la prise de décision par le Comité des Ministres nécessite une majorité qualifiée des 2/334, cette procédure comportait le risque de ne pas aboutir à une décision contraignante35.

Le fait d’avoir confié des compétences de nature juridictionnelle au Comité des Ministres était compréhensible à l’époque. Il ne faudrait pas perdre de vue que le mécanisme prévu par la Convention était inédit, voire révolutionnaire en droit international, notamment pour ce qui était de la reconnaissance du recours individuel. Ce rôle du Comité tendait à apaiser les craintes des États en leur assurant un certain contrôle sur le fonctionnement du système. Force est de constater, néanmoins, que les compétences juridictionnelles du Comité des Ministres étaient perçues en même temps comme une confusion de pouvoirs qui risquait de compromettre la crédibilité du système. C’est ainsi que le Protocole no 11 à la Convention, entré en vigueur le 1er novembre 1998, a aboli la Commission européenne des droits de l’homme et, partant, les compétences juridictionnelles du Comité des Ministres.

Depuis lors, le Comité se concentre sur ses compétences de nature politique et diplomatique, lesquelles consistent essentiellement à la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour et des termes des règlements amiables entre les États et les requérants. Plus concrètement et conformément à l’article 46 § 1 de la Convention, les États contractants s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels ils sont parties. Par ailleurs, selon le paragraphe 2 de la même disposition l’arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’application. Une disposition analogue est prévue pour les décisions de la Cour concernant les règlements amiables36.

Comme on le verra in extenso plus loin, les activités de surveillance du Comité des Ministres ont évolué substantiellement en conduisant à l’adoption de plusieurs mesures individuelles en faveur des requérants et de mesures générales, législatives ou autres. En vue de s’acquitter de ses fonctions de surveillance, le Comité des Ministres est épaulé par le Service de l’exécution des arrêts de la Cour qui relève de la Direction générale Droits de l’homme et État de droit du Conseil de l’Europe.

S’il est vrai qu’un certain nombre d’arrêts de la Cour sont en état d’exécution, parfois plusieurs années après leur adoption, il faut être conscient que ce mécanisme de surveillance est unique au monde. En effet, le système interaméricain est caractérisé par une lacune institutionnelle en la matière puisqu’il n’a pas d’organe exerçant des fonctions analogues à celles du Comité des Ministres. Cette carence oblige la Cour interaméricaine à s’impliquer elle-même dans l’exécution de ses propres arrêts37. Le manque d’un organe de surveillance est plus apparent encore dans le système onusien de protection des droits de l’homme.

La situation qui prévaut dans les autres systèmes principaux de protection des droits de l’homme fait apparaître l’importance de l’apport institutionnel du Comité des Ministres. Soutenu par le Service de l’exécution, celui-ci constitue à n’en pas douter le garant de l’efficacité et de la crédibilité du système de la Convention.

Section 3. Les autres organes de la Convention

Outre la Cour et le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, d’autres organes du Conseil de l’Europe sont appelés à exercer des fonctions au titre de la Convention, en constituant des organes de celle-ci. Il en va ainsi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (A), du Secrétaire Général de l’Organisation (B), ainsi que du Commissaire aux droits de l’homme (C).

A. L’Assemblée parlementaire

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe constitue un organe de la Convention dans la mesure où elle élit les juges de la Cour au titre de chaque Haute Partie contractante. Cette élection se fait à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois candidats présentés par l’État concerné38. La procédure de l’élection confère aux juges de la Cour une légitimité démocratique. Selon l’article 21 § 1 de la Convention, les juges doivent « jouir de la plus haute considération morale et réunir les conditions requises pour l’exercice de hautes fonctions judiciaires ou être des jurisconsultes possédant une compétence notoire ».

Afin de garantir le respect de ces conditions, la procédure d’élection des juges comporte deux phases : une procédure de sélection nationale qui aboutit à l’établissement d’une liste de trois candidats qualifiés ; puis la procédure d’élection suivie par l’Assemblée. La liste de trois candidats doit en principe comprendre au moins un candidat du « sexe sous-représenté ». Pour contribuer à garantir que les candidats remplissent les conditions requises, un panel consultatif d’experts du Conseil de l’Europe propose ses conseils confidentiels avant l’envoi de la liste définitive des trois noms à l’Assemblée.

Après réception de la liste des candidats par l’Assemblée, une commission spéciale sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme organise des entretiens avec chacun des candidats et examine attentivement leur CV, présenté sous une forme standard. Elle se prononce sur la question de savoir si les trois candidats remplissent effectivement les critères requis et, par conséquent, s’il y a lieu d’accepter la liste. Si tel est le cas, la commission précise le ou les candidats qui lui paraissent les plus qualifiés. Dans le cas contraire, la commission rejette la liste et demande à l’État de lui en soumettre une nouvelle.

À partir des recommandations de la commission, l’Assemblée procède à l’élection des candidats à bulletin secret, celle-ci se déroulant pendant les sessions plénières. Un vote à la majorité absolue des voix exprimées est requis au premier tour de scrutin. En l’absence d’une telle majorité, un second tour est organisé et le candidat qui recueille le plus grand nombre de voix est dûment élu à la fonction de juge à la Cour39.

B. Le Secrétaire Général

La Convention européenne des droits de l’homme confie des pouvoirs d’enquête au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. En effet, selon l’article 52 « [t]oute Haute Partie contractante fournira sur demande du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe les explications requises sur la manière dont son droit interne assure l’application effective de toutes les dispositions de cette Convention ». Ainsi qu’il apparaît dans le libellé de cette disposition, l’initiative d’une enquête appartient au Secrétaire Général et à lui seul. La demande d’information peut concerner une ou plusieurs dispositions de la Convention et tout particulièrement les droits substantiels protégés par celle-ci. La demande peut être adressée à un État particulier, à toutes les Parties contractantes ou à plusieurs d’entre elles.

Les Secrétaires généraux du Conseil de l’Europe ont rarement utilisé leur pouvoir d’enquête. En effet, depuis l’entrée en vigueur de la Convention en 1953 jusqu’à nos jours il n’y a eu que neuf demandes d’information au titre de la disposition précitée de la Convention40.

C. Le Commissaire aux droits de l’homme

Le poste de Commissaire du Conseil de l’Europe aux droits de l’homme a été institué en 1999 par voie de résolution du Comité des Ministres41. Lors des travaux préparatoires du Protocole no 14 à la Convention, le Commissaire a demandé à se voir reconnaître un droit d’intervention dans la procédure devant la Cour. Cette demande a été soutenue par l’Assemblée parlementaire dans sa Recommandation 1640 (2004) relative au troisième rapport annuel sur les activités du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe (1er janvier-31 décembre 2002), adoptée le 26 janvier 2004. Suite à cette recommandation, le Protocole no 14 a ajouté un nouveau paragraphe à l’article 36 de la Convention, relatif à la tierce intervention, stipulant que : « Dans toute affaire devant une chambre ou la Grande Chambre, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe peut présenter des observations écrites et prendre part aux audiences »42.

Ce paragraphe tend à renforcer la défense de l’intérêt général en reconnaissant formellement au Commissaire un droit de tierce intervention. En effet, de par son expérience et les informations dont il dispose, le Commissaire pourra offrir à la Cour un éclairage utile dans un certain nombre d’affaires, y compris et surtout lorsqu’il s’agit de litiges qui révèlent l’existence d’un problème systémique ou structurel. C’est ainsi que le Commissaire a exercé pour la première fois son droit d’intervention dans une affaire de Grande Chambre, l’affaire Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Roumanie43. Depuis lors, le Commissaire est intervenu dans un nombre relativement limité d’affaires44.

Il est à noter également que le Protocole no 1645 contient une disposition analogue à celle de l’article 36 § 3 de la Convention, en reconnaissant au Commissaire le droit d’intervenir devant la Grande Chambre de la Cour dans le contexte de la procédure d’avis consultatif46.

1 Article 19 al. 2 de la Convention.

2 Article 20 de la Convention.

3 Article 23 de la Convention. Voir cependant l’article 2 du Protocole no 15 à la Convention qui prévoit que « [l]es candidats doivent être âgés de moins de 65 ans à la date à laquelle la liste de trois candidats est attendue par l’Assemblée parlementaire, en vertu de l’article 22 ». Encore faut-il souligner que « [l]es juges restent en fonction jusqu’à leur remplacement » (article 23 § 3 de la Convention). Il s’agit là d’une disposition importante dans la mesure où elle garantit la continuité de la Cour.

4 Article 25 de la Convention et article 20 du règlement de la Cour.

5 Article 26 § 1 de la Convention.

6 Article 20 du règlement de la Cour.

7 L’article 25 al. b) et c) parle des « chambres » de la Cour, mais en réalité il s’agit des « sections ». Voir également les articles 8, 12 et 25 du règlement de la Cour. Sur la différence entre chambres et sections voir infra B.

8 La possibilité de formuler une telle demande est prévue dans l’article 26 § 2 de la Convention, tel qu’amendé par le Protocole no 14. Jusqu’à présent, cependant, cette disposition n’a jamais été appliquée.

9 Article 4 § 1 du règlement de la Cour.

10 Article 7 du règlement de la Cour.

11 Article 26 § 4 de la Convention.

12 Voir l’article 26 § 1 de la Convention, qui parle des « chambres » de la Cour, mais en réalité il s’agit des « sections ».

13 Voir les articles 6 et 7 du Protocole no 14, qui ont modifié l’article 26 et ont ajouté l’article 27 à la Convention. Voir aussi l’article 27A du règlement de la Cour.

14 Article 27 § 1 de la Convention. Voir aussi le rapport explicatif du Protocole no 14, § 67. Sicilianos, L.-A., « La “réforme de la réforme” du système de protection de la Convention européenne des droits de l’homme », AFDI, vol. 49 (2003), p. 611-640.

15 Voir les données statistiques contenues dans les Rapports annuels de la Cour, notamment pour les années 2014 et 2015.

16 Article 24 § 2 de la Convention et article 18A du règlement de la Cour.

17 Voir aussi l’article 54 §§ 2 b) et 3 du règlement de la Cour.

18 Voir les articles 27A § 2 b) et 54 § 4 du règlement de la Cour.

19 Article 27 du règlement de la Cour.

20 Article 28 § 1 b) de la Convention, alinéa ajouté par l’article 8 du Protocole no 14.

21 Voir le rapport explicatif du Protocole no 14, § 68.

22 Voir l’article 28 § 3 de la Convention, introduite par l’article 8 du Protocole no 14.

23 Sur les déclarations unilatérales voir infra chapitre II, Section 9 B.

24 On rappelle que l’Assemblée plénière de la Cour peut demander au Comité des Ministres de réduire à cinq le nombre de juges des chambres (articles 25 f) et 26 § 2 de la Convention), mais que cette possibilité n’a pas été utilisée jusqu’ici.

25 Voir aussi l’article 26 § 1 b) du règlement de la Cour.

26 Article 26 § 4 de la Convention, articles 29 et 26 § 1 a) in fine du règlement de la Cour.

27 Les juges suppléants participent à l’audience et peuvent être appelés à siéger en cas d’empêchement d’un membre ordinaire. Ceci évite les complications de la procédure, tels que l’ajournement de l’audience ou la nécessité de la répéter si l’empêchement se produit après celle-ci et avant l’adoption de l’arrêt. Les juges de réserve doivent être prêts à participer en tant que juges suppléants si nécessaire.

28 Articles 30 et 43 § 2 de la Convention, articles 72 et 73 du règlement de la Cour.

29 Article 26 § 5 de la Convention, article 24 § 2 a) du règlement de la Cour.

30 Article 26 §§ 4 et 5 de la Convention, article 24 § 2 b) du règlement de la Cour.

31 Article 24 § 2 e) du règlement de la Cour.

32 Article 26 § 5 de la Convention, article 24 § 2 d) du règlement de la Cour.

33 Statut du Conseil de l’Europe (STE no 001).

34 Voir l’article 9 § 4 du règlement intérieur des réunions des Délégués des Ministres.

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