Lobbying : cadre, outils et stratégies E-Book

• Herausgeber: Éditions Larcier
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Droit, management & stratégies
• Sprache: Französisch

Seitenzahl: 457

Veröffentlichungsjahr: 2015

Beschreibung

Cet ouvrage collectif présente le Lobbying, son évolution, ses outils et ses stratégies à l'aune notamment du développement du web. Après un retour sur la notion, les définitions, les perceptions du lobbying et une tentative pour cerner ce métier en pleine évolution, une présentation du cadre réglementaire est proposée adoptant une approche comparée qui met en évidence des aspects culturels intervenant (Partie 1) ; puis un focus, unique en son genre, sur les outils et les techniques de travail très élaborées du lobbyiste est présentée (Partie 2); enfin, une ouverture sur les perspectives d'évolution et d’enrichissement des stratégies de la profession est réalisée avec plusieurs auteurs et à partir de l'histoire, la sociologie, le droit et l'IE. Ce livre permet de refléter l’évolution du métier intervenue ces dernières années qui conduit tant les lobbyistes que les élus à se positionner plus clairement dans l’espace de la démocratie et à cadrer leur démarche pour le plus grand bénéfice d'une démocratie moderne, il alerte sur le danger éthique que peuvent présenter certaines stratégies, liées notamment au développement du e-lobbying.

Leseprobe

La collection « Droit, management et stratégies », développée en partenariat avec le Centre européen de Droit et d’Économie (CEDE) de l’ESSEC, analyse l’activité juridique des entreprises et ses implications managériales et stratégiques. Elle explore, à partir de cas concrets, des sujets novateurs et d’actualité, comme les stratégies judiciaires de déstabilisation, la diffusion de l’innovation juridique, ou la gestion des risques juridiques.

La collection publie les travaux des chercheurs du CEDE de l’ESSEC, mais également ceux des chercheurs d’autres institutions travaillant sur l’analyse managériale du droit.

Sous la direction de Antoine Masson, chercheur associé au CEDE de l’ESSEC.

CHAMPAUD C., Manifeste pour la doctrine de l’entreprise. Sortir de la crise du financialisme, 2011

DE BEAUFORT V., MASSON A. (Sous la dir. de), Lobbying et procès orchestrés, 2011

BOUTHINON-DUMAS H., MASSON A. (Sous la dir. de), Stratégies juridiques des acteurs économiques, 2012

KARLIA-VAILLANT C. (Sous la dir. de), Organisation et management de la fonction juridique en entreprise, 2012

C. CHAMPAUD (Sous la dir. de), L’entreprise dans la société du 21e siècle, 2013.

A. MASSON (dir.), Stratégies d’instrumentalisation juridique et concurrence, 2013.

Pour toute information sur nos fonds et nos nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez nos sites web via www.larciergroup.com.

© Groupe Larcier s.a., 2015Éditions Larcier Espace JacqmotteRue Haute, 139 - Loft 6 - 1000 Bruxelles

EAN : 978-2-8044-8309-8

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Sommaire

PRÉFACEPAREMMANUELLE GARAULTPRÉSIDENTED’HONNEURETFONDATRICEDURÉSEAU BASEETSTÉPHANETISSERANDPRÉSIDENTDE BASE

MOTDESAUTEURESPRINCIPALES

PARTIE 1ENCADREMENTDULOBBYINGETINCIDENCESSURLESSTRATÉGIESPAR VIVIANEDE BEAUFORTPROFESSEURE ESSEC ETCODIRECTRICEDU CEDE

IntroductionDéfinitions-notions-lobbying et stratégies d’influence

Chapitre 1Régulation du lobbying et stratégies– Approche comparée

Chapitre 2Statut du lobbying en France et évolutions stratégiques

PARTIE2LESOUTILSAUSERVICEDELASTRATÉGIEDULOBBYISTECOLLECTIFRÉDIGÉSOUSLADIRECTIONDE FRANÇOISE HACQUE-COSSONAVECLAPARTICIPATIONDE VIVIANEDE BEAUFORT, ÉDOUARD BERLET, JEAN-BAPTISTE BOUCHER,IRÈNEDE BRETTEVILLE, ANNE-SOPHIE BROUSSEAU, CHRISTOPHE CEVASCO,MICHEL CLAMEN,RAPHAËL DANIEL, VINCENT DAVID,STEPHAN DENOYES, GUILLEMETTEDE DURFORT, FRÉDÉRIC DUVAL,FRANÇOISE HACQUE-COSSON, VICTORIA HAYES, PASCAL JAPPY, GERYLECERF, JEAN-FRANÇOIS LECOMTE, CHLOÉ LEROUX, NORA MEDGER, FLORENCE MESLET, AYMERIC ROLLET, STÉPHANE TISSERAND

Introduction

Chapitre 1Outils de base

Chapitre 2Outils des tratégie

Chapitre 3Outils pour l’opérationnel

PARTIE 3ÉVOLUTIONDUCONTEXTE– ÉVOLUTIONSDESSTRATÉGIES

Introduction

Chapitre 1Professionnalisation du lobbying– Enseignements à tirer de l’histoire – De la marine anglaise duXVIe siècle à l’usage du lobbyiste actuelpar Jean-Baptiste BoucherChargé de projets européens,Françoise Hacque-Cosson,International Strategy Analyst in Smarter Energy Technologieset Viviane de BeaufortProfesseure ESSEC et codirectrice du CEDE

Chapitre 2E-lobbying, opportunités, stratégies et risquespar Viviane de Beaufortprofesseure à l’ESSEC et codirectrice du CEDE

Chapitre 3Lobbying et stratégie juridiques, l’avocat lobbyiste : pourquoi ? comment ?par Philippe PortierAvocat associé gérant de Jeantet et Associés et Président de l’Association des avocats lobbyistes

Chapitre 4Intelligence économique, lobbying et stratégie d’influencepar Agnès BricardFondatrice du cabinet Bricard, Lacroix et présidente d’honneur du CSOECet Alain JuilletPrésident de l’Académie d’intelligence économique

QUELQUESRÉFÉRENCESDEBIBLIOGRAPHIELOBBYING

ANNEXES

Préface

Pourquoi un tel ouvrage ?

Emmanuelle GARAULTPrésidente d’honneur et fondatrice du réseau BASE et Stéphane TISSERANDPrésident de BASE

Le métier de lobbyiste est, au cours des dernières années, passé d’un métier de réseau à un métier d’expertise. Aujourd’hui, le lobbyiste ne peut plus se satisfaire de son carnet d’adresses ou de sa participation à des mondanités pour exercer une influence auprès des décideurs. Il est doté des compétences juridiques, économiques et techniques pour présenter et défendre au mieux les intérêts qu’il représente. Viviane de Beaufort souligne qu’« il exerce différentes stratégies et utilise des outils divers dans l’exercice de son activité, s’adaptant à un environnement bouleversé, à la fois du fait d’un environnement réglementaire modifié et de l’incursion de la société civile dans le débat, notamment avec la blogosphère ».

Du lobbying

Aujourd’hui largement pratiqué par un grand nombre d’acteurs, le lobbying est une activité qui pâtit encore de stéréotypes et d’une mauvaise réputation. Cette activité peut, en effet, encore être associée de manière abusive aux fléaux que sont la corruption ou le trafic d’influence. Pour éviter ce syndrome, la transparence et l’éthique sont de rigueur, mais également le professionnalisme. « Lorsque son usage est rendu clair et transparent, le lobbying peut contribuer à apporter aux décideurs publics des éléments d’information et de compréhension sur des questions toujours plus complexes. A contrario, un lobbying non régulé peut entraîner des abus, dont il peut résulter des décisions répondant plus à des intérêts particuliers privés qu’à l’intérêt général, des coûts indus pour la collectivité et une altération grave de la confiance des citoyens envers leurs élus et leurs institutions. » Face à un environnement normatif toujours plus abondant et technique, face aux enjeux économiques mondiaux, à l’émergence de nouveaux acteurs et de modes de communication de plus en plus interactifs, le métier de l’influence s’est complexifié. Désormais, le débat pseudo-philosophique de la défense du mythique intérêt général s’estompe. Les lobbyistes, quels que soient les enjeux qu’ils représentent, sont légitimes à défendre un intérêt spécifique s’ils le font dans des conditions requises d’éthique et de sérieux. Il appartient aux décideurs politiques d’écouter l’expression de ces intérêts, dans le cadre d’un échange constructif. Prenant en considération l’ensemble des enjeux exprimés, ils seront à même de prendre une décision éclairée et d’arbitrer en fonction de l’intérêt général. L’égalité d’accès des groupes de pression aux décideurs est donc primordiale, ce qui requiert un temps de débat suffisant et clairement communiqué à la manière de ce qui se fait à « Bruxelles », modèle en la matière, où chaque proposition de texte est débattue dans le cadre de consultations publiques. Les intérêts particuliers doivent pouvoir s’exprimer sereinement et en équité ; il en va de la qualité de notre environnement normatif, lui-même essentiel aux enjeux de compétitivité des États et des acteurs économiques, il en va aussi de la qualité de notre démocratie.

À propos de BASE

Fondé en 2004, BASE est le premier réseau français à réunir l’ensemble des experts des affaires réglementaires et institutionnelles, exerçant ce métier au sein d’entreprises privées et publiques, de fédérations professionnelles, de think tanks, du monde associatif, de cabinets de consultants et d’avocats. Nous associons également le monde universitaire afin d’enrichir le débat. Notre métier, ses pratiques, son encadrement, ainsi que les sphères économique et juridique, sont à la source de nos réflexions. Nous défendons un lobbying d’expertise, sur le modèle de celui pratiqué à Bruxelles et dans les pays où cette activité est encadrée. BASE défend la reconnaissance de ce métier et fait valoir son rôle fondamental dans une démocratie concertée.

À propos de l’ouvrage

Sur une idée de Viviane de Beaufort, professeure à l’ESSEC, directrice du CEDE, think tank européen et membre de BASE, il s’agissait de valoriser dans un ouvrage des travaux menés depuis dix ans, au sein du réseau BASE (voy., notamment, en annexe, les scénarios prospectifs BASE). Plus particulièrement, le cœur de l’ouvrage – en sa Partie 2 – est le résultat d’un groupe de travail, constitué en 2013, visant à mettre au point des outils au service de la stratégie du lobbyiste d’aujourd’hui. Sur un mode collaboratif, une vingtaine de membres, réunis sous la direction de Françoise Hacque-Cosson, ont recensé les outils du lobbyiste et rédigé une série impressionnante de fiches susceptibles de faciliter l’exercice de cette activité dans la version professionnelle qu’en porte BASE. En parallèle, Viviane de Beaufort, pilotant le livre, a souhaité en un premier temps porter la réflexion sur l’évolution du cadre réglementaire intervenue, en utilisant des comparaisons avec d’autres pays, car l’évolution de la réglementation et du statut du lobbyiste oblige tant les lobbyistes que les élus à se positionner plus clairement dans l’espace de la démocratie, donc, à clarifier leur stratégie à l’égard du pouvoir. Dans un second temps, comme professeure soucieuse d’ouvrir des champs prospectifs, elle propose une approche sur les nouveaux champs de stratégies ouverts à la fois par le « e-lobbying », l’appréhension juridique du lobbying (analyse des textes, procès orchestrés…) et l’intelligence économique (IE). Après un passage par les nouvelles techniques d’influence permises par la blogosphère et ses dangers, elle a demandé à Philippe Portier de faire le point sur le droit et le lobbying, puis a sollicité Agnès Bricard et Alain Juillet, grands spécialistes de l’IE en France, sur les liens entre le lobbying et l’IE.

Cet ouvrage permet de présenter l’évolution du cadre de cette activité et le repositionnement stratégique du lobbying que cela entraîne (Partie 1), les stratégies et techniques de travail (Partie 2), puis d’ouvrir sur les perspectives d’enrichissement des stratégies de la profession (Partie 3). Il reflète l’évolution que nous avons constatée de ce métier au cours des dix dernières années.

Fruit du travail des experts de notre association, il a été dirigé, pour la partie fiches-outils, par Françoise Hacque-Cosson en contact avec Michel Clamen, pionnier en France de la professionnalisation de ce métier. Je les remercie particulièrement, comme je remercie Viviane de Beaufort d’avoir eu l’idée de faire un ouvrage autour des fiches outils de BASE et fait le nécessaire pour enrichir le contenu en apportant sa vision sur la régulation du lobbying, mais aussi sur la transformation du champ de l’activité, en tant que professeure chercheur à l’ESSEC.

Ces réflexions se veulent être avant tout une contribution pertinente au débat engagé sur le lobbying, espérons que les récentes avancées se poursuivront pour changer les mentalités et les résistances et que ces pages seront aussi enrichissantes pour ceux qui les liront qu’elles ne l’ont été pour leurs auteurs. À tous, merci et bonne lecture !

Emmanuelle GARAULT et Stéphane TISSERAND

Mot des auteures principales

Cet ouvrage est un collectif dirigé par Viviane de Beaufort, professeure à l’ESSEC et codirectrice du CEDE1, et Françoise Hacque-Cosson, International Strategy Analyst in Smarter Energy Technologies (pour la Partie 2 élaboré avec le réseau BASE).

À une époque où les informations sont pléthoriques, instantanées, voire volatiles, par suite, parfois peu structurées, se poser et rédiger un livre est un luxe. C’est pourtant la meilleure manière de capitaliser sur un sujet avec le recul requis. Ce livre se veut une sorte d’état des lieux prospectif sur les stratégies du lobbying, son cadre, ses outils et ses perspectives. Fruit d’une longue histoire avec le réseau BASE, réseau de praticiens lobbyistes d’horizons divers, il est une rencontre entre mon expérience personnelle de praticienne du lobbying à échelle de l’Union européenne (UE) et en France, et ma posture de professeure à l’ESSEC, qui induit du recul et une réflexion d’ensemble. C’est un travail de longue haleine, au départ élaboré au sein du réseau, pour transmettre l’expérience des confirmés aux plus jeunes membres de BASE. C’est en identifiant ce que pouvait devenir ce travail sur des fiches outils au service de la stratégie de lobbyistes professionnels et éthiques que l’idée m’est venue d’enrichir celui-ci. C’était une belle occasion d’appréhender à la fois l’évolution du cadre de l’activité, évolution qui, par essence, modifie les stratégies des acteurs, et de réfléchir aux nouvelles stratégies possibles – parfois encore au stade de signaux faibles notamment, par exemple en lien avec le Web. Après un premier ouvrage « coup de gueule » en 2008, qui visait à faire appréhender le lobbying dans toute sa diversité et à questionner l’éthique2, puis un second consacré aux stratégies contentieuses du lobbying3, codirigé avec Antoine Masson et paru dans la même collection que celui-ci, il était temps que mes prises de position, conférences diverses sur ces sujets conduisent à quelque chose de plus consistant. Qu’on ne s’y trompe pas, ce livre n’existerait pas si, en sa Partie 2, il n’y avait pas ce travail incroyable d’un groupe dirigé par Françoise qui livre aux professionnels et au public des outils d’une valeur ajoutée inestimable. Et pour cela, je la et les remercie.

Viviane DE BEAUFORT

« Vous ne me servez à rien, vous, les lobbyistes ! C’est par ces mots que mon nouveau directeur s’est adressé à nous en prenant ses fonctions », rapportait un membre de l’association BASE, lors de l’une des réunions régulières, organisées par l’association.

Ce fut l’élément déclencheur renforçant notre conviction de l’importance d’expliquer le métier de lobbyiste. Il fallait lutter contre ce type d’affirmation gratuite, blessante et dénuée de réalisme pour montrer le métier de lobbyiste à travers ses codes, techniques, outils, méthodes et stratégies.

J’ai alors eu le privilège de mettre en commun, recenser et organiser le patrimoine de ces « bonnes pratiques » émanant d’une vingtaine de lobbyistes, experts et praticiens éthiques. BASE promeut un lobbying éthique, rassemble les expertises et anime les professionnels du secteur des affaires publiques pour :

compléter les définitions « théoriques » du lobbying en rendant tangible le quotidien de l’activité ;

échanger sur les pratiques avec des intervenants extérieurs ;

permettre à chacun, notamment aux juniors, de progresser en comparant ses propres pratiques à des « règles de l’art ».

Contribuer à un ouvrage susceptible de porter nos expertises, mais aussi nos convictions, a semblé évident lorsque Viviane l’a proposé.

Françoise HACQUE-COSSON

1. Centre européen de droit et économie à l’ESSEC – www.cede-essec.edu.

2. Lobbying – Portraits croisés pour en finir avec les idées reçues, Paris, Éditions Autrement, 2008.

3. V. DE BEAUFORT et A. MASSON (dir.), Lobbying et procès orchestrés, coll. Droit Management et Stratégie, Bruxelles, Larcier, 2011.

PARTIE 1

ENCADREMENT DU LOBBYING ET INCIDENCES SUR LES STRATÉGIES

Viviane DE BEAUFORTProfesseure ESSEC et codirectrice du CEDE1

1. L’auteure remercie Laure Konczaty (étudiante à l’ESSEC Business School, monitrice CEDE-ESSEC (www.cede-ssec.edu)) pour son travail de recherche et son aide.

Introduction

Définitions-notions-lobbying et stratégies d’influence

I. Petit retour sur l’origine du mot

L’apparition du mot lobbying est précédée, rappelons-le, par celui du mot « lobbies », autrement dit couloirs ou halls d’entrée. Il est associé, dès 1640, aux couloirs de la Chambre des communes, ces couloirs ouverts aux personnes extérieures où erraient des civils dans l’espoir de croiser leur député afin de les sensibiliser à tel ou tel problème. De même, aux États-Unis, cette pratique au sein de l’Assemblée législative américaine s’est vite développée ; acteurs économiques et personnes privées représentant divers intérêts avaient ainsi l’opportunité de rencontrer les élus et de tenter de les influencer directement. En France, des lobbies ont ainsi erré dans la salle des quatre colonnes et celle du joli nom de pas perdus de l’Assemblée nationale (AN) et du Sénat, jusqu’il y a peu (voy. chapitre 2). Apparu postérieurement, le terme de lobbyiste désigne le lobby ou le groupe d’intérêt, puis le nom générique de lobbying désigne l’activité professionnelle des personnes en charge d’intérêts privés qui tentent une action d’influence auprès d’élus et décideurs publics, à divers niveaux. Et c’est bien de stratégies et d’outils d’influence dont nous allons évoquer les contours complexes.

II. Définitions et anti-définitions

Au-delà de son origine sémantique, le concept de lobbying a toujours posé problème au mode de fonctionnement politique et institutionnel français. Si les jeux d’influence au sein de la sphère politique ne sont pas récents, la pratique officielle et régulée du lobbying telle qu’elle peut exister aux États-Unis, au Royaume-Uni, au Canada ou auprès des institutions européennes constitue un point d’affleurement des différences culturelles entre la France et des pays de tradition anglo-saxonne. L’Union européenne a ainsi clairement élaboré un régime où la recherche du compromis acceptable, parmi la diversité des intérêts, crée un terreau fertile aux activités de lobbying. Ainsi, dit-on de Bruxelles qu’elle est la « Mecque du lobbying ». En France, malgré un certain retard pris dans la régulation de l’activité à cause d’une distanciation ancienne par rapport à la pratique institutionnelle du lobbying, la complexité et la technicité croissantes des questions à traiter par les élus les incitent désormais à accepter officiellement l’« intrusion » d’experts issus de la sphère privée. Il devient donc requis de reconnaître un statut au lobbying et d’en cadrer l’activité, ce qui aura une incidence sur la profession et les stratégies utilisées ; dans le même temps, une ouverture sans précédent de l’influence intervient du fait de l’outil Internet et bouleverse, là encore, les stratégies possibles.

A. EXERCICEDEDÉFINITION

Différentes définitions du lobbying élaborées par des théoriciens et des praticiens identifient l’activité à son objet ou aux formes qu’elle peut prendre. Elles ont souvent, reconnaissons-le, un certain manque de clarté et/ou un champ d’application large. À titre d’exemple, citons-en quelques-unes :

« Une arme de médiation et de facilitation » (Patrick Romagni)1

« Un échange entre pouvoirs publics et agents économiques » (Michel Clamen)2

« Un acte de communication »

« L’exercice d’une influence politique »

« La mise en œuvre d’une revendication »

« Le lobbying, c’est réussir à faire poindre l’intérêt général dans l’intérêt particulier »

« Le lobbying, c’est anticiper une situation pour la transformer ou la maintenir telle quelle »

« Toute communication directe ou indirecte avec des responsables publics, des décideurs3 politiques ou des élus aux fins d’influencer la décision publique effectuée par ou au nom d’un groupe organisé ».

De plus en plus, cependant, le lobbying est bien identifié comme une profession, avec ses techniques, ses stratégies, ses outils et son savoir-faire spécifique. Au cœur de ce métier, il y a l’intermédiation entre le monde des intérêts socio-économiques privés et celui du pouvoir réglementaire, législatif ou administratif. Dans cette perspective, le lobbying consiste en la promotion d’un intérêt privé auprès des instances décisionnaires, qui passe par la mise en œuvre d’actions tendant à agir directement ou indirectement sur la prise de décision publique. Un des aspects les plus importants du lobbying est l’information à transmettre aux élus ou décideurs, information qu’il faut savoir traiter et utiliser de manière à ce qu’elle favorise les intérêts du ou des groupes que l’on supporte. L’autre élément, fortement corrélé avec l’information, c’est l’influence : effort de persuasion, qui requiert des informations crédibles et dispensées au bon moment, afin d’expliquer aux décideurs publics la teneur d’un problème, son contexte et ses éventuelles conséquences négatives ou positives (étude d’impact).

Le lobbying est ainsi à la croisée de plusieurs domaines et de plusieurs expertises ; il emprunte à la fois à la pratique du droit, de la politique, de l’économie, de la diplomatie, des relations publiques, de la communication… Vaste programme s’il en est.

Précisons enfin que le lobbying peut être exercé par une diversité d’entités, et non pas seulement par les entreprises de conseils en lobbying, autrement dit des consultants qualifiés ou/et les départements spécialisés en affaires publiques des entreprises ou lobbies économiques. Des organisations non gouvernementales (ONG), des associations, des citoyens, parfois, interviennent de plus en plus ; selon Franck Lorho, l’action de lobbying nécessite désormais l’action coordonnée (stratégie d’alliances) de groupes organisés, à caractère économique et social (on ne parle pas ici de groupes politiques ou philosophiques).

B. ANTI-DÉFINITIONS

Soyons honnêtes et surtout lucides, le mode opératoire de certains lobbies utilisant davantage le copinage et la pression que le dossier d’expertise a pu entacher la perception du lobbying. C’est ainsi que le lobbying a pu être associé à des pratiques suspectes situées à la marge, voire franchement au-delà, de la légalité. La corruption qui peut se définir comme le fait pour une personne physique ou morale « d’obtenir ou d’essayer d’obtenir, moyennant des dons, des promesses ou avantages, d’une personne exerçant une fonction publique, qu’elle accomplisse ou retarde ou s’abstienne d’accomplir ou de retarder un acte de sa fonction ou un acte facilité par elle »4 est, tout comme le trafic d’influence, le fait de proposer au représentant de l’autorité « directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques » pour qu’elle fasse obtenir par son influence des avantages, « des distinctions, des emplois, des marchés ». Et, plus généralement, toute décision favorable de l’autorité publique qui a été obtenue et poursuivie par des moyens d’influence coupables. Ces pratiques sont des délits pénalement sanctionnables comme – et cela sera évoqué à propos du e-lobbying – l’est l’atteinte à la réputation par acte de diffamation ou, encore, la diffusion de fausses informations, etc.

Il est un fait que, même si les affaires incriminant des lobbies sont assez rares (affaire Servier en France), l’ombre propagée a un effet désastreux sur la société civile et les élus qui réalisent parfois un amalgame entre lobbyistes et corrupteurs de la puissance publique. Ce que nous appelons antidéfinition du lobbying pèse encore aujourd’hui.

C. CERNERLELOBBYINGÀPARTIRD’UNCRITÈREMATÉRIEL

Mais, au fait, qui est lobbyiste ? Pour faire simple, on s’accordera sur le fait qu’est lobbyiste celui qui fait du lobbying. Certes, mais encore ? Le choix assumé d’un critère matériel et non organique est pourtant loin d’être neutre. Il permet d’appréhender l’ensemble des contours de l’activité, qu’elle soit exercée régulièrement à titre principal et professionnel ou à titre exceptionnel sur une cause précise par engagement citoyen. Ainsi, le lobbying (ou lobbyisme) est, pour la loi québécoise, « un moyen légitime d’accès aux institutions parlementaires, gouvernementales et municipales »5.

Ainsi, les personnes qui perçoivent une rémunération pour l’exercice de cette activité – cabinets de consultants et lobbyistes exerçant au sein d’une entreprise – sont des lobbyistes professionnels. Mais les individus ou associations opérant dans un but non lucratif, qui cherchent à influencer l’opinion publique ou à communiquer avec elle en vue de promouvoir des intérêts le sont également à un autre titre et avec une autre posture. Leur point commun est l’acte d’influence sur le décideur. Ce choix d’un critère de définition large est nécessaire pour instaurer des règles du jeu équitables s’appliquant à tous ceux qui approchent le pouvoir.

D. EXERCICEDEQUALIFICATION

Alors même que cerner l’activité de lobbying est complexe, cet an-ci, on a vu utiliser le mot « à toutes les sauces » un exercice de qualification en droit permet de distinguer parmi différents cas de figure. Le véritable lobbying est le lobbying normatif ou décisionnel, autrement dit celui qui va s’exercer en lien plus ou moins étroit avec l’adoption, la modification ou le retrait, l’annulation d’un texte, d’une décision, d’une politique.

L’expression est cependant parfois utilisée dans d’autres configurations et mérite donc des précisions, on parlera de :

lobbying diplomatique (pratiqué à l’échelle des États, de manière plus adéquate, il s’agit de le renommer diplomatie de l’État) ;

lobbying juridique (exercice très particulier où la négociation est fort encadrée par des règlements de procédure, ce sera, par exemple, le cas en droit de la concurrence lorsqu’une entreprise va tenter d’obtenir une décision d’autorisation de l’institution de contrôle de la concurrence ou dans le cadre des instruments antidumping européens) ;

lobbying de communication (il s’agit ici de sensibiliser le public, la masse pour créer une opinion générale, l’utilisation des médias est ici essentielle) ;

lobbying financier (c’est la recherche de fonds ou de subventions par réponse à des appels d’offres de bailleurs de fonds publics, l’exercice est normé et si la valorisation de sa candidature peut, à la marge, intégrer une part de contacts, a priori l’idée d’influence est plutôt malvenue dans l’exercice) ;

lobbying judiciaire (où création d’un contentieux spécifique non pas tant pour obtenir la résolution du conflit que pour tenter d’influencer l’application d’un texte par le juge). L’enjeu, ici, est l’interprétation dans un sens donné par une décision de jurisprudence ou/et la modification de la norme (le meilleur exemple en est peut-être le jeu de l’exception d’illégalité lors d’une procédure préjudicielle en interprétation en droit communautaire).

Reprenons l’activité, désormais correctement identifiée, d’influence sur un texte. Celle-ci interpelle directement le processus de décision du pays, de la région, de l’institution ou de l’entité concerné. De fait, s’interroger sur le lobbying conduit par effet miroir à interroger la qualité de la gouvernance publique.

III. Contexte socioculturel et adaptation de sa stratégie

A. STRATÉGIEDELOBBYINGSELONLETYPEDEDÉMOCRATIE

Le lobbying interpelle le processus démocratique, il questionne la légitimité d’un système institutionnel. Selon que celui-ci est plus ou moins avancé en termes de démocratie, plus ou moins sophistiqué, selon qu’il est basé essentiellement sur une démocratie représentative ou accepte des éléments de démocratie participative, selon qu’il est plus ou moins centralisé, etc. Bref, selon la place et le rôle accordés à la société civile et son intégration plus ou moins importante dans le processus de décision, le lobbying trouvera sa place comme activité de plein droit ou devra se développer dans un contexte hostile, ce qui amène les professionnels à développer des stratégies différentes plus ou moins frontales et directes ou a contrario dissimulées pour s’adapter au contexte.

C’est ainsi, par exemple, que le lobbying auprès de l’Union européenne, s’inscrit et découle très directement des spécificités institutionnelles de l’Union européenne. Le caractère éclaté du processus de décision (pouvoirs et contre-pouvoirs) et la culture de la transparence et de l’accessibilité qui prédomine dans les institutions européennes sont des données spécifiques qui obligent à faire, pour être efficient, un lobbying transparent et technique (argumentatif) : un lobbying d’expert, autrement dit le plus objectivisé possible, avec, à la clé, des arguments solides, fondés en droit et en économie. Les spécificités juridiques du système communautaire, dont les principes de primauté et d’applicabilité directe et l’autonomie du droit communautaire, entraînent quant à elles, une immédiatisation de la condition juridique du citoyen européen. Il peut revendiquer ses droits au-delà des règles des États membres, dans le cadre d’un lobbying démocratique, ouvert et accessible, en interférant directement. Dès lors que tout agent économique, tout citoyen peuvent être concernés par un texte communautaire ou ses applications nationales, ils vont chercher à s’informer et à influencer le processus de décision en leur faveur… L’accès à l’information est aisé, du fait d’une politique d’open data ; on peut même dire qu’il y a pléthore d’informations en amont sur les projets. Tandis que l’organisation de consultations officielles et les possibilités de contacts avec les agents de décision (hauts fonctionnaires et députés), responsables de tel ou tel texte, de telle ou telle politique permettent d’entrer en contact et de convaincre. D’autres États, telle la France, sont moins enclins à encourager cette participation directe à l’élaboration de la décision, même si les évolutions les obligent à acter une telle incursion. La méfiance à l’égard des corps constitués inscrite au cœur d’un système qui glorifie la seule démocratie des urnes a laissé des traces, alors même que, bon an mal an, ledit système est amené – avec retard – (voy. chapitre 2) à s’adapter à la nouvelle donne exigée par les citoyens eux-mêmes.

Reprenons ! Ainsi, le lobbying désigne un travail d’influence en amont de la norme, tourné essentiellement vers les autorités décisionnelles : autorités législatives ou administratives ou politiques qui prennent la décision de fonder, modifier un texte, voire de renoncer à une action législative ou réglementaire. Une question vient à l’esprit : le décideur est-il cible ou client du lobbyiste ? Question de culture institutionnelle, voire constitutionnelle. Entre la Constitution des USA qui établit un droit, voire un devoir, d’intervention du citoyen et le mythe de l’intérêt général de Jean-Jacques Rousseau, l’articulation entre l’intérêt particulier et l’intérêt général ne peut être conçue de la même manière. Pour le système anglo-saxon, de la somme des intérêts particuliers naît l’intérêt général, aussi, avec Tocqueville, l’intervention citoyenne est souhaitée, elle légitime un processus de démocratie participative. Du côté de Rousseau, un concept d’intérêt général se dessine au-delà de l’intérêt des uns et des autres, cette conception encense naturellement une démocratie représentative où l’élu détenteur de la confiance de l’individu et de la société œuvre pour le bien commun. À la clé, un statut de l’élu sacralisé et une répugnance relative aux interventions d’acteurs privés – vécues comme des interférences. Mais toute démocratie moderne doit désormais réussir à intégrer cette double légitimité. Au cœur de cette interrogation, le lobbying cherche un statut.

B. STRATÉGIED’IDENTIFICATION : LESINTERLOCUTEURSCLÉSDULOBBYISTE

Les interlocuteurs clés (clients ou cibles des lobbyistes, c’est selon) sont peu ou prou tous les agents détenant un pouvoir de décision, à différents niveaux et différentes postures. Ainsi, pour reprendre l’exemple de la sphère de l’UE, on identifiera évidemment les fonctionnaires de la Commission européenne de la Direction générale (DG) compétente et des DG intervenant à titre complémentaire, chargés de rédiger des propositions, les membres des cabinets des commissaires et les commissaires eux-mêmes, puis, parce qu’ils amendent et votent ou rejettent les propositions, les députés au Parlement européen (PE) : rapporteurs au sein de la Commission parlementaire concernée par tel ou tel dossier, coordinateurs des groupes politiques au PE ; rapporteurs « pour avis » dans d’autres commissions au Parlement européen, sans omettre des députés « poids lourds » référents. Tandis que, selon les thèmes, les membres du Conseil économique et social et du Comité des régions ne sont pas à négliger. Plus complexe, mais déterminante aussi, l’identification des agents de pouvoir nationaux, car l’Union européenne demeure, pour une large part, un système intergouvernemental, et les États pèsent lourd. Savoir qui va fonder la position de l’Allemagne, de la Pologne, de l’Espagne, de la France dans la capitale de l’État ou/et au sein de la Représentation permanente du pays à Bruxelles est crucial également. On ne négligera pas pour autant des influenceurs moins directs : think tanks, experts des comités et… journalistes. Que tenter auprès d’eux, une fois identifiés leurs postes, postures, mandats et curriculum ? Ne jamais oublier qu’un décideur est avant tout un homme/une femme ayant sa culture, sa sensibilité et ses centres d’intérêt propres au-delà de sa mission, d’où le grand intérêt de l’exercice du casting (voy. Partie 2).

IV. La stratégie du lobbyiste « in concreto »

Le lobbying est a priori une intervention avant l’adoption définitive d’un texte. Ceci étant, l’action de lobbying relève à différents degrés d’une anticipation. Selon le processus de décision concerné, sa longueur, sa complexité ; selon le positionnement de l’acteur pratiquant le lobbying, l’anticipation pourra être plus ou moins importante. C’est sans doute ce type de considérations qui permet de distinguer l’influence diffuse de la pensée exercée par les think tanks et l’influence sur un objet précis exercée, lorsqu’un texte est susceptible de porter atteinte très directement aux intérêts d’un lobby.

La réussite d’une action de lobbying suppose un certain nombre de conditions à réunir pour que l’action soit crédible et dispose d’une chance de succès, sans cependant aucune garantie d’obtenir le résultat voulu. Il s’agit des conditions suivantes.

1.Fonder l’opinion du législateur

Objectiviser (intérêt du plus grand nombre)

Rationaliser (arguments fondés)

Avoir le contexte en tête (proposition de texte, mais aussi mission du législateur)

Proposer une contre-solution (logique de compromis)

2.Se positionner comme détenteur de l’expertise pour peser

Académique reconnu comme expert (publications/consultations-auditions)

Centre de recherches ou think tank ayant mené des réflexions, des travaux sur un thème…

3.Utiliser des relais :

relais d’opinion – médias ;

relais d’autres acteurs – alliances stratégiques ;

relais d’opinion de décideurs : députés européens face aux fonctionnaires de la Commission européenne par exemple.

4.Mener une bataille d’expertise pour créer un doute raisonnable et déstabiliser le postulat de départ adopté par les autorités, puis proposer un compromis acceptable, car équilibrant les positions et intérêts en jeu (aider à l’arbitrage politique).

Pour faire simple, en pratique, trois phases peuvent être identifiées dans la stratégie, plus ou moins importantes suivant les dossiers, mais auxquelles il n’est pas possible de déroger si l’on veut faire du lobbying de manière professionnelle.

Repérer l’objet du lobbying

Via une veille régulière, afin de capter un éventuel projet qui affecte nos intérêts puis le moment opportun, momentum, pour agir avant l’adoption ou la modification du texte ou de la décision qui porte atteinte à nos intérêts, notre engagement (ou, au contraire, les porte). Il faut ici fixer l’objectif à atteindre : encourager, empêcher, modifier un texte ou une politique… Avec l’anticipation d’un objectif idéal, d’un compromis acceptable et de la ligne rouge à ne pas accepter.

Préparer son intervention

En identifiant les agents de pouvoir concernés par le domaine considéré (casting), mais aussi les « idées dans l’air », les manifestations, le processus de décision pertinent, le timing (là encore, via une veille active) et les alliances possibles : dans le lobbying, il y a aussi de la tactique.

Intervenir

En répondant aux consultations (argumentaires, documents), en repérant les acteurs, en les contactant, voire en les invitant à un événement, en produisant un article ou une étude dont on aura tiré un brief paper aisément consultable.

Ainsi, la pratique du lobbying est une activité de longue haleine, sérieuse, professionnelle, qui implique d’agir en amont, de faire une veille, d’identifier les projets, de préparer son intervention à la fois en termes de contenu et vis-à-vis des cibles, qui requiert d’identifier qui sont les alliés et les adversaires, qui l’on pourrait convaincre car il est plutôt neutre – parce qu’avoir raison seul est un excellent moyen d’avoir tort. Le lobbying est une activité complexe et transversale qui oblige à mobiliser à la fois des expertises juridiques, une connaissance des institutions, une compréhension des cultures, le sens des relations publiques, mais aussi un certain sens de l’opportunité ou du momentum, donc, une approche de stratège.

V. La complexité des dossiers requiert une expertise sérieuse : on ne s’improvise pas lobbyiste

L’exemple de la politique énergétique européenne : un chemin long et tortueux

Thaima SAMMAN et Antoine VITELA du cabinet Samman

Composante essentielle de la compétitivité, de la croissance et de l’indépendance de l’Union européenne et de ses États membres, l’énergie, abondante et peu coûteuse pendant la majeure partie du XXe siècle, est devenue un bien rare et de plus en plus cher. Ce changement de paradigme énergétique est à l’origine des nombreuses initiatives menées depuis quelques années, aux niveaux national, européen et international, en faveur de la transition énergétique et de la lutte contre le réchauffement climatique.

La prise de conscience de l’UE et de ses États membres sur l’état de la planète et les conséquences économiques, politiques et sociales de la raréfaction de l’énergie n’empêche cependant pas les différentes parties prenantes de se livrer une véritable lutte d’influence dans le cadre de la détermination des objectifs et moyens à mettre en place pour répondre aux enjeux économiques et environnementaux posés, d’ici les horizons 2030 et 2050. Déjà arbitres des débats énergétiques et environnementaux au niveau national, les États membres de l’Union européenne sont, dans le cadre des discussions au sein de l’UE, en première ligne de ces jeux d’influence complexes, dont les acteurs principaux ont en fonction des périodes et des situations, des positions convergentes ou antagonistes ; et ce, que ce soit au sein ou en dehors de leur propre groupe d’influence. Ainsi, à titre d’exemple, les États membres disposant d’une part importante d’énergie nucléaire (France, Royaume-Uni…) ou d’énergies renouvelables (Suède, Danemark, Autriche…) dans leur mix énergétique seront plus enclins que ceux dépendant des énergies fossiles (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne…) à militer pour que l’UE adopte des objectifs ambitieux en matière de lutte contre le réchauffement climatique ou de réduction de la demande finale en énergie fossile. Paradoxalement, les associations environnementales vont être les alliés de circonstance des États membres partisans d’une réduction des émissions de CO2 et de l’industrie électrique auxquels elles s’opposent naturellement sur l’énergie nucléaire, le financement des énergies renouvelables et de la transition énergétique en général ou, encore, les obligations à la charge de l’industrie…

Les États membres sont d’autant plus enclins à utiliser leurs prérogatives qu’ils ne sauraient accepter que le cadre imposé par l’UE remette en cause leurs choix stratégiques, par essence nationaux, en matière de politique énergétique, l’organisation de leurs marchés nationaux de l’énergie (règles de fixation des prix de l’énergie, ouverture du secteur à la concurrence…) ou, encore, la compétitivité de leurs entreprises. Influencés dans leurs postures par le principe de réalisme économique, ils auront également tendance à s’opposer, en raison de la situation généralement critique de leurs comptes publics, à la mise en œuvre d’une transition énergétique qu’ils ne sauraient financer sans aggraver leur endettement.

Les difficultés à trouver un accord sur les objectifs énergétiques et environnementaux de l’UE d’ici 2030 se sont notamment exprimées à l’occasion des Conseils européens des 20-21 mars et 26-27 juin 2014, censés statuer sur les objectifs du « paquet climat 2030 », proposés en matière de lutte contre le réchauffement climatique et de réduction de la consommation d’énergie au sein de l’UE, par la Commission européenne le 22 janvier 2014. Les décisions ont été repoussées au mois d’octobre 2014, sous divers prétextes, dont la crise ukrainienne, le renouvellement des institutions européennes, etc. En réalité, les États membres issus de l’ancien bloc soviétique (Pologne, Bulgarie, République tchèque…) bloquent toute position commune ambitieuse en raison de leur grande dépendance au charbon et militent pour des objectifs a minima. Leur meilleure option du point de vue stratégique serait d’attendre l’annonce des positions américaine et chinoise d’ici avril 2015, positions dont le manque prévisible d’ambition pourrait permettre un nivellement vers le bas des exigences européennes. A contrario, d’autres États membres, dont la France qui accueillera en décembre 2015 la 21e Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Paris Climat 2015), souhaitent qu’un accord sur les grandes lignes de la politique énergétique européenne 2020-2030 soit rapidement trouvé, de manière à permettre à l’UE d’arriver en position de force à la table des négociations de la Conférence Paris Climat 2015, face à la Chine et aux États-Unis.

De leur côté, les opérateurs économiques européens (fournisseurs d’énergie, équipementiers, installateurs, constructeurs automobiles, établissements de crédit…) suivent attentivement les mesures proposées dans le cadre de la transition énergétique en cours, mesures qui auront une influence lourde sur leurs modèles économiques et pour l’application desquelles ils seront mis à contribution, avec des positions aussi nombreuses que de modèles économiques.

Quant à la société civile (et, plus particulièrement, les organisations et associations environnementales), elle milite pour des objectifs plus contraignants que ceux fixés par les institutions européennes, à ce jour. Toutes les parties prenantes et leurs positions sont légitimes : les sujets sont particulièrement complexes et exigeants, notamment des points de vue technique, économique, environnemental et social. L’organisation du « lobbying » à Bruxelles, sur un tel sujet, relève, d’évidence, d’un lobbying expert, et non de pressions d’amateurs.

1. P. ROMAGNI, La communication d’influence : pour une pratique appropriée du lobbying dans l’entreprise, Paris, Laffont, 1995.

2. M. CLAMEN, Le lobbying et ses secrets. Guide des techniques d’influence, 3e éd., Paris, Dunod, 2000.

3. « Décideur public » : ensemble des personnes jouant un rôle dans le processus de décision ou dans la définition des politiques publiques : élus locaux et nationaux et collaborateurs, membres du gouvernement et conseillers, conseillers du président de la République, membres de la haute administration, des personnels des institutions publiques pouvant influer sur la prise de décision (autorités administratives indépendantes notamment) et, enfin, des personnels des lieux d’expertise publique.

4. http://www.justice.gouv.fr/art_pix/scpc2004-7.pdf.

5. http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/T_11_011/T11_011.html.

CHAPITRE 1.

Régulation du lobbying et stratégies – Approche comparée

I. Réglementation ou régulation

A. RAPPEL

D’abord, une tentative de définition : la réglementation est l’ensemble des mesures légales qui régissent une question. La réglementation vise donc à assujettir une activité sociale à un cadre impératif. Par contraste, l’objectif de la régulation, plus souple et parfois d’ailleurs confiée aux professionnels (codes de déontologie, etc.), est d’assurer la pérennité d’un système en laissant une autonomie aux acteurs concernés. La réglementation peut permettre la régulation, mais elle a également d’autres buts. Nous le formulions dans l’introduction, le lobbying est historiquement apparu hors de tout cadre réglementaire, puisque c’est une pratique qui s’est développée sui generis. Avec l’extension importante et la diversification de l’activité dite de lobbying, le poids croissant des groupes de pression sur la sphère politique et législative est apparu le besoin d’encadrer celle-ci mais le cadre varie fortement selon la posture adoptée dans le pays ou l’institution considéré.

B. LESRÉFÉRENCESDEL’O.C.D.E.

Le Conseil de l’O.C.D.E. (Organisation de coopération et de développement économiques) s’est emparé de cette question au nom de la bonne gouvernance publique ; dans les Principes pour la transparence et l’intégrité des activités de lobbying1, l’activité est définie comme susceptible de participer à la démocratie en contribuant « à la qualité de l’élaboration des politiques publiques », puisqu’elle fournit des renseignements utiles aux décideurs. Cependant, un certain nombre de conditions doivent être respectées pour pratiquer un lobbying qui réponde aux exigences d’une démocratie en matière de transparence et d’éthique. Selon l’O.C.D.E., les principales composantes d’une réglementation publique efficace sur le lobbying sont les suivantes.

1.Un cadre efficace et équitable favorisant la transparence et la participation au processus législatif et permettant un accès juste et équitable des parties prenantes aux décideurs, afin de promouvoir une représentation équilibrée des intérêts des entreprises et de la société civile. Une telle démarche passe notamment par une meilleure accessibilité des décideurs et des projets, notamment grâce à une politique d’open data. Accès aux informations, mais également utilisation de consultations publiques, une des formes les plus abouties de l’élaboration démocratique des politiques publiques : elles permettent de recueillir les divers points de vue sur les dossiers et questions et de les mettre en débat.

2.Des règles qui respectent le contexte sociopolitique et administratif national de chaque pays. La prise en compte par les législateurs de toutes les options réglementaires à leur disposition et des spécificités des pratiques démocratiques en vigueur dans le pays est essentielle à l’élaboration d’un cadre adapté. Il s’agit, notamment, d’identifier l’ensemble des pouvoirs et des contre-pouvoirs influents dans la société civile. Le législateur doit garder à l’esprit la nature et la taille de l’offre et de la demande de lobbying dans le pays considéré. Certaines législations ont déjà fait leurs preuves. S’en inspirer en adaptant les éléments pertinents au contexte national, sans systématiquement considérer que la seule issue est une « réglementation impérative », mais, au contraire, favoriser la définition de principes éthiques que les lobbyistes eux-mêmes fixent afin d’autoréguler leur activité sont des orientations intéressantes.

3.L’intégration des règles sur le lobbying dans le dispositif réglementaire général de gouvernance publique est impérative, car cette question fait partie d’un tout relatif à la qualité de la démocratie considérée.

4.Une définition exhaustive et exempte d’ambiguïté des termes « lobbying » et « lobbyiste », du champ des activités de lobbying, des entités qui le pratiquent et des types de communication inclus dans le lobbying constitue la base de toute réglementation.

C. DESDÉMARCHESPOURACCROÎTRELATRANSPARENCE

Divulguer les activités de lobbying pour un meilleur contrôle par le public.

Le registre mis à la disposition du public doit faire figurer des informations sur les principales caractéristiques de l’activité : sa finalité, ses bénéficiaires (plus particulièrement la partie qui a mandaté les lobbyistes), l’identité des lobbyistes salariés ou consultants, ainsi que les organes publics ciblés par la démarche de lobbying. L’essentiel est de promouvoir une traçabilité des contacts impliqués dans le processus de lobbying.

Faciliter le contrôle des activités de lobbying par les parties prenantes. Cela peut passer, notamment, par la pratique de l’open data sur les réponses aux consultations publiques et sur les auditions.

Une culture d’intégrité, qui passe par :

une réglementation du comportement des agents publics (règles de bonne gouvernance publique, cumul des mandats, durée des mandats, règles sur les marchés publics…) ;

une réglementation du comportement des lobbyistes (code éthique commun et obligatoire assorti de sanctions) ;

des mécanismes de contrôle efficaces.

1.Assurer l’application et le respect des règles par le biais d’une autorité autonome disposant du pouvoir d’enquête et du pouvoir de sanction (voy. système canadien).

2.Organiser un réexamen périodique des règles en vigueur et promouvoir les ajustements nécessaires.

Outre ces différentes mesures de réglementation, l’O.C.D.E. analyse également la possibilité pour les associations de lobbyistes de réguler elles-mêmes l’industrie et leurs propres pratiques2. Les différents outils de l’autorégulation peuvent notamment inclure :

un code de conduite, adopté par chaque association de professionnels du lobbying. Les lobbyistes, pour entrer dans l’association, doivent obligatoirement souscrire aux règles du code (cf. EPACA) ;

une éducation et des formations en éthique des membres des associations de lobbyistes ;

le renforcement des mécanismes de contrôle et d’exécution des règles au sein de ces associations ;

un système obligatoire d’enregistrement des lobbyistes et de publication sur Internet des activités de lobbying, contrôlé par l’association.

L’opportunité de développer ou non un système d’autorégulation ou de réglementation dépend des spécificités des systèmes culturels et politiques des pays. Le degré d’intensité de l’encadrement doit être notamment subordonné à la perception du lobbying par la société civile : est-il d’ores et déjà, comme dans les pays anglo-saxons, une activité reconnue, acceptée, considérée comme légitime dans le cadre de la démocratie nationale ? De l’absence totale de régulation à la réglementation canadienne qui semble aujourd’hui la plus complète (et que nous étudierons, de ce fait, plus en détail), quelles ont été les différentes approches employées dans les pays où le lobbying est développé ?

Ainsi, l’O.C.D.E. a été amenée à fixer les conditions théoriques d’un lobbying vertueux et éthique, au service de la démocratie, et les conditions listées relèvent clairement du simple bon sens. Ce processus est vertueux en ce qu’il amène à l’adoption de textes de loi plus équilibrés. Que nous dit, finalement, l’O.C.D.E. ? Le lobbying exercé dans ces conditions vertueuses (transparence, éthique, apport d’expertise) intervient comme condition d’élaboration de la loi la meilleure possible, car il permet aux décideurs d’entendre tous les intérêts, y compris divergents, et ensuite d’arbitrer au mieux en disposant de l’ensemble des données. Si, en tant que décideur, vous n’entendez qu’un seul son de cloche sur un sujet, vous serez facilement convaincu par celui-ci et adopterez un texte en pensant, sans doute de bonne foi, que vous faites bien ; or vous aurez occulté la « moitié du monde » et vous serez sans doute passé à côté de la complexité de la question.

II. Approche comparée de réglementations nationales

Nombreux sont les pays qui recourent à l’autorégulation : l’Italie, la Corée du Sud, le Mexique, le Chili, la Norvège, la République tchèque et la Slovaquie par exemple. Cela ne signifie pas forcément que l’exercice du lobbying est « livré à lui-même ». C’est une question de culture. Le cas du Royaume-Uni est à ce titre intéressant : il n’existe pas de réelle réglementation, mais, paradoxalement, les pratiques de part et d’autre du privé et du public se gèrent de manière assez bien articulée autour de l’idée de la transparence. Les élus soutiennent des intérêts privés en toute transparence par le truchement des déclarations d’intérêts. Il n’y a pas de registre. Les groupes interparlementaires sont nombreux. Parmi les pays qui ont opté pour une réglementation du lobbying figurent les États-Unis, l’Australie, Israël, la Pologne, la Hongrie, le Canada. Dans un premier temps, nous évoquerons de manière plus précise les réglementations en vigueur aux États-Unis et dans l’Union européenne, avant de nous concentrer sur le système vertueux du Canada.

A. LECASDES ÉTATS-UNIS : MODÈLEPLURALISTEOULEURRE

Les États-Unis est le pays où la pratique du lobbying est la plus importante et la plus variée. Elle constitue une donnée de premier plan de la sphère économique et politique. Sa réglementation est à la fois une compétence détenue au niveau fédéral, avec une procédure nationale de déclaration des lobbyistes, et une compétence des États. Ceux-ci ont tous, à l’exception de la Pennsylvanie, leur propre statut réglementant le lobbying, incluant notamment un code de conduite pour les lobbyistes et pour les agents publics.

1. Historique

La réglementation de la profession de lobbying apparaît en 1938 avec la loi sur l’enregistrement des agents étrangers : le Foreign Agents Registration Act (FARA)3. À l’époque, le président Roosevelt et plusieurs membres du Congrès croyaient qu’Adolf Hitler tentait d’introduire et de financer un mouvement de lobbying nazi aux États-Unis pour empêcher le pays d’entrer en guerre contre l’Allemagne. La loi a par la suite été élargie pour inclure le financement de campagnes de lobbying par des intérêts étrangers, avant d’englober toutes les activités de lobbying diligentées par les agents étrangers. En 1946, la Federal Regulation of Lobbying Act (F.R.L.A.)4 reconnaît la légitimité du lobbying comme mode de représentation des intérêts des citoyens et a pour vocation d’assurer la transparence de l’activité par l’établissement d’un registre d’enregistrement. Dans celui-ci, les lobbyistes sont tenus de déclarer dépenses, salaires et commissions. Ce système de réglementation est très différent de ceux en vigueur dans l’Union européenne ou en France, où l’enregistrement s’effectue sur une base volontaire en dépit d’une volonté récente des parlementaires de rendre le procédé obligatoire. Après une étude d’impact menée en 1991, une nouvelle réglementation, le Lobbying Disclosure Act5 de 1995 s’efforce de mieux définir le champ d’activité des lobbyistes. De la même manière qu’au Canada, l’obligation d’enregistrement dépend du pourcentage de temps passé aux activités de lobbying (un seuil de 20 % est retenu), du montant des honoraires versés par le client pour rémunérer ces activités ainsi que du niveau d’investissement dédié par l’entreprise au lobbying. Les activités qui se trouvent juste en dessous de ces seuils ne sont pas concernées par la loi. Outre l’enregistrement, le lobbyiste doit faire tous les six mois un rapport exhaustif sur ses activités, ses clients et ses dépenses, ainsi que ses sources de financement. En revanche, aucune information concernant les agendas des décideurs publics n’est obligatoire. Le régime (exceptionnel) des cadeaux offerts aux décideurs publics et aux fonctionnaires est strictement encadré et ses montants plafonnés, la règle générale étant qu’aucun dépositaire d’une charge publique ne peut recevoir de cadeaux ou d’avantages en échange d’un acte officiel. L’affaire Abramoff, en 2005, fait apparaître les failles persistantes du système. Jack Abramoff, lobbyiste proche du Parti républicain, est soupçonné de trafic d’influence et corruption active de plusieurs parlementaires et assistants. Son implication dans des scandales a poussé le président George W. Bush et plusieurs élus à reverser les fonds qu’ils avaient reçus de lui. Des députés ont saisi l’opportunité de ce scandale pour réclamer plus de transparence et plus de surveillance des relations souvent ambiguës entre groupes de pression et décideurs à Bruxelles. Certains sont en faveur d’un enregistrement obligatoire sur une base de données centrale qui obligerait les lobbyistes à révéler le financement dont ils bénéficient et sa provenance. Le Legislative Transparency and Accountability Act de 20076 vise à renforcer la législation en mettant en place un enregistrement individuel obligatoire de toute personne travaillant comme lobbyiste au Sénat par un acte officiel, de même qu’un enregistrement des organisations et entreprises employant des lobbies.

2. Les limites du système réglementaire

Le secrétaire du Sénat et le clerc de la Chambre des représentants tiennent les registres et doivent référer les lobbyistes en infraction au Procureur des États-Unis. Ces infractions sont assorties de sanctions pécuniaires élevées, des peines de prison et la possibilité de requalifier le statut fiscal du lobbyiste. Cependant, les insuffisants moyens financiers et humains rendent les cabinets des deux Chambres incapables de mener l’enquête sur d’éventuelles activités illégales ou des pratiques de corruption. Ceci constitue une des failles principales de la réglementation. Il n’existe, en réalité, aucun organe efficace de contrôle des lobbies. D’autre part, les lois d’encadrement en place peinent à saisir la complexité et la variété des activités de lobbying aux États-Unis, en particulier la question du financement de la vie politique par les lobbies. En effet, aux États-Unis, s’il est interdit de donner directement de l’argent aux candidats ou aux comités nationaux de partis, la loi autorise les différents groupes de pression, syndicats et associations à financer les partis politiques et les campagnes électorales par le biais du système des Political Actions Committees. Selon le Federal Election Campaign Act de 19717, une organisation est classée dans les PAC si elle reçoit des dons ou si elle effectue des dépenses au-delà de 1 000 dollars dans le but d’influencer une élection fédérale. Les Comités politiques sont tenus de divulguer leurs sources de financement et l’utilisation des fonds réglementée par la loi. L’opportunité laissée aux lobbies de financer le parti ou le candidat qui polarisent leurs intérêts est critiquée par certaines organisations de la société civile américaine en ce qu’elle menace de créer une trop forte dépendance des élus à l’égard de leurs « sponsors ». En 2010, une décision de la Cour suprême américaine permet, de fait, la formation de « Super PAC » qui peuvent lever des contributions illimitées d’entreprises, de syndicats, d’individus ou de groupes de pression. Jusque-là, les entreprises privées n’étaient pas autorisées à puiser dans leur trésorerie pour financer directement un candidat. Cette décision est considérée par le président américain comme « un coup à la démocratie ». Outre les menaces de trafic d’influence pointées du doigt par de nombreux commentateurs, l’absence de contrôle sur le financement des campagnes pourrait avoir des conséquences négatives pour l’économie en favorisant plus encore les grands groupes déjà bien installés aux dépens des petites entreprises, des start-up et, donc, de l’innovation. Les grandes entreprises sont, en effet, celles qui possèdent les fonds et les compétences suffisants pour pratiquer le lobbying auprès des élus.

B. TRANSPARENCEETAUTORÉGULATIONPOURL’UNIONEUROPÉENNE

1. Caractéristiques du lobbying auprès de l’Union européenne

Les interlocuteurs des lobbyistes sont des agents de pouvoir exerçant à différents niveaux du système politique de l’Union. Ils peuvent être les fonctionnaires de la Commission européenne dans les Directions générales compétentes, les membres des cabinets des commissaires, les députés rapporteurs au Parlement européen au sein de la commission parlementaire chargée du dossier visé, les assistants parlementaires ; mais aussi les coordinateurs des groupes politiques au Parlement européen, les députés « poids lourds » nationaux, les membres du Conseil économique et social, les experts des comités et les journalistes.

Le lobbying au niveau de l’Union européenne est un jeu ouvert qui se distingue des pratiques états-uniennes par deux éléments clés :

le caractère éclaté du processus de décision en l’absence d’une administration centrale, à l’origine de jeux de pouvoir intenses entre les différentes institutions européennes ;

la culture de la transparence et de l’accessibilité qui prédomine dans ces mêmes institutions avec, à la clé, une politique d’open data.