Menschenrecht Inklusion E-Book

• Herausgeber: Vandenhoeck & Ruprecht
• Kategorie: Religion und Spiritualität
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 587

Veröffentlichungsjahr: 2016

Beschreibung

Die UN-Behindertenrechts-Konvention fordert einen Paradigmenwechsel in der Arbeit mit Menschen mit Behinderung von wohltätiger Fürsorge zu Selbstbestimmung und Inklusion. Dies stellt eine große Herausforderung für alle Arbeitsfelder der Behindertenhilfe dar. In den Beiträgen werden diese Herausforderungen aus theoretischer und aus praktischer Sicht - unter Berücksichtigung des diakonischen Selbstverständnisses - analysiert, und es werden praktische Handlungsvorschläge unterbreitet.

Leseprobe

Theresia Degener / Klaus Eberl /Sigrid Graumann / Olaf Maas /Gerhard K. Schäfer (Hg.)

Menschenrecht Inklusion

10 Jahre UN-Behindertenrechtskonvention – Bestandsaufnahme und Perspektiven zur Umsetzung in sozialen Diensten und diakonischen Handlungsfeldern

Vandenhoeck & Ruprecht

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-7887-3082-6

Weitere Angaben und Online-Angebote sind erhältlich unter: www.v-r.de

© 2016, Vandenhoeck & Ruprecht GmbH & Co. KG, Theaterstr. 13, D-37073 Göttingen/Vandenhoeck & Ruprecht LLC, Bristol, CT, U.S.A.www.v-r.deAlle Rechte vorbehalten. Das Werk und seine Teile sind urheberrechtlich geschützt.Jede Verwertung in anderen als den gesetzlich zugelassenen Fällen bedarf der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlages.

Umschlaggestaltung: Andreas Sonnhüter, NiederkrüchtenSatz: Dorothee Schönau, Wülfrath EPUB-Erstellung: Lumina Datamatics, Griesheim

Inhalt

Theresia Degener/Klaus Eberl/Sigrid Graumann/Olaf Maas/Gerhard K. Schäfer

Vorwort

1Grundlagen und Perspektiven

1.1Theresia Degener

Völkerrechtliche Grundlagen und Inhalt der UN BRK

1.2Sigrid Graumann

Menschenrechtsethische Überlegungen zum notwendigen Paradigmenwechsel im Selbstverständnis von Sozialpolitik und sozialen Diensten

1.3Gerhard K. Schäfer

Menschen mit Behinderung in Kirche und Diakonie – eine historische Skizze

1.4Klaus Eberl

Aus theologischer Perspektive: Inklusion im kirchlich-diakonischen Selbstverständnis

1.5Heinrich Greving/Petr Ondracek

Menschenrecht Inklusion – Betrachtungen aus heilpädagogischer Perspektive

1.6Hildegard Mogge-Grotjahn

Intersektionalität: theoretische Perspektiven und konzeptionelle Schlussfolgerungen

1.7Uwe Becker

Inklusionsbarrieren – Anmerkungen zur drohenden Entpolitisierung eines Menschenrechtsprojekts

2Handlungsfelder und Praxisimpulse

2.1Irmgard Eberl/Klaus Eberl/Sigurd Hebenstreit/Michaela Moser

Inklusive Frühpädagogik

2.2Dirk Nüsken/Hiltrud Wegehaupt-Schlund

Zur Reform der Erziehungshilfe oder: Der Inklusionsanspruch gilt allen Kindern und Jugendlichen

2.3Hans-Jürgen Balz/Kathrin Römisch/Martin Weißenberg/Kurt-Ulrich Wiggers

Inklusion im Erwachsenenalter – Herausforderungen in den Bereichen Arbeit, Wohnen und Partnerschaft

2.4Silke Gerling/Helene Ignatzi

Wohnen und Leben im Alter – mit und ohne Behinderung

2.5Siegfried Bouws/Christian Grabe/Stefan Schache/Kristin Sonnenberg

Mosaiksteine inklusiver Sozialraum-„Begleitung“

2.6Beate Hofmann/Olaf Maas/Karen Sommer-Loeffen/Christine Stoppig

Professionalität und ehrenamtliches Engagement – neue Perspektiven durch Inklusion

2.7Dieter Kalesse/Helene Skladny

„Kunst kennt keine Behinderung“. Kunst und Inklusion: Theorie und Praxis am Beispiel der Arbeit des Ateliers Strichstärke

2.8Margret Osterfeld

Selbstbestimmung, Inklusion und rechtliche Betreuung – Herausforderung oder gordischer Knoten?

2.9Harald Herderich

Stellvertretung und Zwang aus der Betroffenenperspektive

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Vorwort

Am 13. Dezember 2006 wurde das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN BRK) verabschiedet. Keine UN-Konvention ist so rasch von so vielen Staaten ratifiziert worden wie diese. Bislang haben über 160 Staaten die Konvention unterzeichnet. Das ist ein deutliches Zeichen für den epochalen Charakter des Übereinkommens. Die Bundesrepublik Deutschland ist der Behindertenrechtskonvention im März 2009 beigetreten. Die UN-Konvention ist damit in Deutschland geltendes Recht. Die UN BRK stellt mit ihrem menschenrechtlichen Ansatz einen Meilenstein für die Stärkung der Rechte von behinderten Menschen in der Gesellschaft dar. Selbstbestimmung und Partizipation, Barrierefreiheit und gleichberechtigte Teilnahme, Vielfalt und Inklusion sind zu Schlüsselbegriffen geworden für die Behindertenarbeit1 und die Bildungspolitik, für sozialpolitische Debatten und kulturelle Entwicklungen.

Anlässlich des 10. Jahrestages der Verabschiedung der UN BRK thematisiert dieses Buch die Herausforderungen, die mit der Konvention für die sozialen Dienste gegeben sind. Die vorliegende Veröffentlichung ist die Fortsetzung einer intensiven Zusammenarbeit zwischen der Evangelischen Hochschule RWL in Bochum, der Diakonie RWL und den Landeskirchen zur UN BRK. Als erster Schritt wurde an der EvH RWL im Juni 2013 eine internationale Fachkonferenz2 durchgeführt, auf der Fragen der Umsetzung der UN BRK in den Arbeitsfeldern der Sozialen Arbeit, Heilpädagogik, Pflege und Diakonie kritisch und konstruktiv erörtert wurden. Wenn die Prinzipien der Fürsorge und Wohltätigkeit in der Behindertenarbeit durch Selbstbestimmung, Freiheit und Gleichberechtigung abgelöst werden sollen, dann müssen neue Anforderungen an Fachlichkeit und Strukturen der Leistungserbringung diskutiert werden. „Menschen Recht Inklusion“ – so lautete der Titel der Konferenz, an der mehr als 350 Gäste aus der Region, dem Bundesgebiet und dem Ausland teilnahmen. Mit Bedacht wurde dieser Titel gewählt, denn es ging um Menschenrechte, um das Recht, Rechte zu haben und diese auch auszuüben, und es ging um das Zauberwort „Inklusion“. Das sind neue Themen für die deutsche Behindertenarbeit, die nach wie vor durch ein hohes Maß an stationärer Versorgung in Sonderwelten geprägt ist. Die UN BRK hat wie keine andere Menschenrechtskonvention in Deutschland Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit und Fachwelt erlangt. Die Diskussion um Inklusion hat vielerorts zu lebhaften Diskussionen geführt. Die UN BRK und ihre Umsetzung werden höchst unterschiedlich eingeschätzt: Einerseits wird die Konvention als „neuer moralischer Kompass“3 gepriesen. Andererseits wird der „Budenzauber Inklusion“4 kritisiert und von einer „Inklusionslüge“5 gesprochen. Heiner Bielefeld, der ehemalige Direktor des Deutschen Instituts für Menschenrechte und erster Inhaber eines Lehrstuhls für Menschenrechte in Deutschland, schreibt der UN BRK „ein hohes Innovationspotenzial“6 für die Gesellschaft zu. Dieses Innovationspotenzial wurde zunächst überwiegend in der Politik auf Bundes- und Landesebene diskutiert, während es in den Fachverbänden und in der Praxis – mit Ausnahme der Schulen – lange still blieb. Die internationale Fachkonferenz „Menschen Recht Inklusion“ wollte 2013 genau hier einen Impuls setzen. Der Diskurs, der bislang überwiegend auf politischer Ebene und meistens in Berlin geführt wurde, sollte in die Fachwelt getragen und in die Region geholt werden. Der Bochumer Kongress brachte Studierende, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler und Fachleute aus sozialen Einrichtungen und Diensten zusammen. Die Umsetzung der UN BRK in Deutschland hängt zu einem beachtlichen Maß davon ab, wie sehr es den Leistungserbringern in der Behindertenarbeit gelingt, das Innovationspotenzial aufzugreifen und in moderner, menschenrechtsbasierter Fachlichkeit und mit neuen Strukturen umzusetzen. Dabei war den Veranstalter_innen durchaus bewusst, dass es in der Praxis bereits viele positive Modellprojekte gibt, die für die Umsetzung der UN BRK anschlussfähig sind. Einige wurden auf der Konferenz vorgestellt und mit den Gästen aus dem In- und Ausland diskutiert. Deutlich wurde: Die UN BRK verlangt einen radikalen Wandel in der gesamten Gesellschaft, und die Leistungserbringer haben eine hohe Verantwortung, diesen Wandel mit zu steuern und zu gestalten. Die Politik kann die Weichen stellen, aber der Zug muss von den Akteur_innen in der Behindertenarbeit gefahren werden. Neben den Behindertenverbänden sind das ganz besonders die großen Wohlfahrtsverbände in Deutschland. Die Auseinandersetzung mit neuen Konzepten der „assistierten Freiheit“7, mit Barrierefreiheit und Inklusion, mit Selbstbestimmung, Gleichberechtigung und Partizipation erfordert Offenheit und kritische Reflexion. Sie bedarf der Beteiligung ganz unterschiedlicher Disziplinen. Die Konferenz „Menschen Recht Inklusion“ war dafür beispielhaft: Soziale Arbeit, Heilpädagogik, Pflege und Diakonie, Recht, Politik und Ökonomie, Psychologie und Soziologie, Theologie und Ethik, Ästhetik und Kommunikation waren aktiv vertreten. Der zweitägigen Konferenz gingen eine Kunstausstellung und Filmabende im Kunstmuseum Bochum zum Thema voraus. Der Dialog braucht zudem unterschiedliche Perspektiven. Die wissenschaftliche Erkenntnis braucht die Erfahrung der Praktiker_innen und Nutzer_innen sozialer Dienstleistungen in der Behindertenarbeit. Die Erfahrung der Alten muss durch den Ideenreichtum der Jungen angereichert werden. Die Studierenden von heute werden die Mammutaufgaben bei der Umsetzung der UN BRK zu erfüllen haben. Denn Strukturwandel braucht einen langen Atem und Zeit.

Der vorliegende Band möchte die Impulse der Tagung „Menschen Recht Inklusion“ aufgreifen und die Diskussion fortführen. Anliegen dieses Buches ist es, Grundlagen, Zusammenhänge und Implikationen der UN BRK zu reflektieren, Perspektiven für die Umsetzung der Konvention zu eröffnen sowie Praxisimpulse für die Bereiche der Behindertenarbeit zu geben. Dabei werden das Selbstverständnis der Diakonie und diakonische Handlungsfelder besonders berücksichtigt. Die Diakonie Deutschland hat die UN BRK zum Thema der Jahre 2013/14 erklärt und sich zwei Jahre lang intensiv mit ihr beschäftigt. Dabei kristallisierte sich „die Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses und Commitments aller Beteiligten“ heraus.8

Entlang der Lebensspanne von Menschen mit Behinderungen und im Blick auf Handlungsfelder der Behindertenarbeit werden relevante Normen des Übereinkommens der Vereinten Nationen auf ihre theoretischen und praktischen Implikationen hin untersucht. So weit wie möglich wurde dabei die wissenschaftliche Sicht mit der Perspektive der Professionellen verknüpft. Dazu wurden entsprechende Teams von Autor_innen aus Wissenschaft und Praxis zusammengestellt.

Inhaltlich gliedert sich der Band in zwei Teile. Im ersten Grundlagenteil kommen verschiedene fachwissenschaftliche Perspektiven zur Geltung:

Theresia Degener analysiert die UN BRK aus rechtlicher Perspektive. Sie stellt die Präzisierung und Konkretisierung der allgemeinen Menschenrechte mit Blick auf die Lebenssituationen von Menschen mit Behinderungen dar. Dabei stellt sie insbesondere die epochale Bedeutung des neuen menschenrechtlichen Verständnisses von Behinderung heraus, nach dem Menschen mit Behinderungen nicht mehr als Almosenempfänger_innen, sondern als Rechtssubjekte anzusehen sind. Und sie räumt einige verbreitete Missverständnisse beiseite, die den rechtsverbindlichen Handlungsbedarf, der von der Konvention ausgeht, relativieren wollen.

Sigrid Graumann liefert eine ethische Analyse des Vertragstextes der Konvention und arbeitet heraus, wie die menschenrechtsethischen Prinzipien „Selbstbestimmung“ und „Inklusion“ aus moralphilosophischer Sicht zu verstehen sind. Mit einer sozialethisch erweiterten kantianischen Argumentation entwickelt sie das Konzept assistierte Freiheit. Damit liefert sie eine ethische Begründung dafür, dass Menschen mit Behinderungen positive Rechte auf Barrierefreiheit sowie auf Unterstützung und Assistenz in Abhängigkeit von ihren individuellen Lebenslagen haben, die mit verbindlichen Solidaritätspflichten verbunden sind.

Gerhard K. Schäfer bietet eine historische Skizze zur Wahrnehmung von Menschen mit Behinderung. Dabei stehen insbesondere theologische Deutungen, kirchliche Reaktionen und Formen diakonischer Hilfe im Vordergrund. Der Überblick beleuchtet geschichtliche Kontinuitäten und Veränderungen, Paradoxien und Herausforderungen der Behindertenarbeit vom Altertum bis zur Gegenwart. Für das heutige diakonische Handeln konstatiert er ein neues Paradigma, nach dem Diakonie wesentlich als Assistenz zu einem Leben in kommunikativer Freiheit zu verstehen ist.

Klaus Eberl setzt sich mit dem Begriff der Inklusion aus kirchlichdiakonischer Perspektive auseinander. Er stellt die Inklusion in den Zusammenhang des reformatorischen Freiheitsverständnisses und seiner Bedeutung für eine offene Gesellschaft, in der sehr verschiedene Menschen zusammenleben. Theologische Impulse des Alten und Neuen Testaments werden für die Vision einer inklusiven Kirche und einer Diakonie fruchtbar gemacht, die zum Motor für notwendige gesellschaftliche Veränderungsprozesse werden können.

Heinrich Greving und Petr Ondracek betrachten Inklusion aus heilpädagogischer Perspektive. Sie bieten einen theoretischen und methodologischen Diskurs zur Prüfung und Weiterentwicklung des Selbstverständnisses der (Heil-)Pädagogik im Zeitalter der Inklusion. Sie legen Heilpädagog_innen einen Fahrplan zur Überprüfung ihres Selbstkonzepts im Hinblick auf Inklusionszuträglichkeit vor.

Hildegard Mogge-Grotjahn befasst sich in ihrem Beitrag mit dem theoretischen Konzept der Intersektionalität und seiner praktischen Bedeutung für die Weiterentwicklung professionellen Handelns mit dem Ziel der Inklusion. Sie arbeitet die wechselseitige Verschränkung unterschiedlicher Ausgrenzungs- und Diskriminierungsrisiken (Behinderung, Armut, Ethnizität, Geschlecht) heraus. Als gelungenes Beispiel, wie in einem Wohnprojekt intersektional gehandelt werden kann, stellt sie die Claudiushöfe in Bochum vor.

Der Beitrag von Uwe Becker schließt den Grundlagenteil mit der Warnung vor einer zu schlichten Logik von Inklusionsprozessen ab, wenn angenommen werde, Inklusion sei schon durch inklusive Regelbeschulung und damit erhöhte Integrationschancen auf dem ersten Arbeitsmarkt verwirklicht. Damit würden die Ausgrenzungsdynamiken, die gerade von diesen Instanzen der Vergesellschaftung – Bildung und Arbeit – ausgehen, eigenartig tabuisiert.

Der zweite Teil fasst theoretische Überlegungen und Praxisimpulse für verschiedene Handlungsfelder der Behindertenarbeit zusammen:

Irmgard Eberl, Klaus Eberl, Sigurd Hebenstreit und Michaela Moser zeigen für den Bereich der inklusiven Frühpädagogik, dass dieser verglichen mit der Schule eine Vorreiterrolle zukommt, was sich statistisch mit vergleichsweise hohen Inklusionsquoten belegen lässt. Die Erfahrungen im Bereich der Elementarpädagogik zeugen aber auch von großen konzeptionellen Herausforderungen, was der Beitrag mit Bezug auf rechtliche, institutionelle, beziehungsbezogene, didaktische und professionelle Aspekte diskutiert und an einem Praxisbeispiel, der KiTa „Rosengarten“, erläutert.

Dirk Nüsken und Hiltrud Wegehaupt-Schlund beschäftigen sich mit dem Inklusionsanspruch in der Erziehungshilfe mit Blick auf die politisch in Aussicht stehende „große Lösung“, mit der Ausgrenzung und Exklusion, die Hilfen zur Erziehung bisher immer auch bedeuten, überwunden werden sollen. Neben umfassenden sozialrechtlichen Reformen würde dazu gehören, dass stationäre und teilstationäre Angebote im Sozialraum des Kindes erbracht werden und es zukünftig als normal angesehen wird, wenn Kinder zwei Zuhause haben. Mit mehreren Beispielen guter Praxis wird ein Weg gewiesen, wie sich eine inklusive Jugendhilfe entwickeln lässt.

Hans-Jürgen Balz, Kathrin Römisch, Martin Weißenberg und Kurt-Ulrich Wiggers gehen davon aus, dass Menschen mit Behinderungen das gleiche Recht auf ein gelingendes Leben haben wie Menschen ohne Behinderungen. Dafür ist die Bewältigung von Entwicklungsaufgaben während des ganzen Lebens notwendig. Der Beitrag nimmt eine Bestandsaufnahme über die Möglichkeiten von Inklusion in den Feldern Arbeit, Wohnen und Familienplanung vor. Dabei wird deutlich, dass sowohl die Regelungen zur Kostenübernahme als auch die Formen der Leistungserbringung gerade für Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf noch wenig Selbstbestimmung und Inklusion zulassen. Anhand einiger „Leuchtturmprojekte“ wird aber auch gezeigt, welches Potenzial die Umsetzung der UN BRK für behinderte Menschen im Erwachsenenalter bieten kann.

Der Artikel von Helene Ignatzi und Silke Gerling diskutiert die Herausforderungen, die dadurch gegeben sind, dass einerseits behinderte Menschen eine zunehmend höhere Lebenserwartung haben und andererseits durch den demografischen Wandel altersbedingte Behinderungen zunehmen. Darauf sind beide Systeme, die Alten- wie die Behindertenarbeit, nicht eingestellt. In dem Beitrag wird auch deutlich, dass die Forderungen der UN BRK – auch alle älteren Menschen haben den Anspruch auf Selbstbestimmung und Inklusion – in der Altenhilfe noch viel zu wenig diskutiert werden.

Dem Beitrag von Siegfried Bouws, Christiane Grabe, Stefan Schache und Kristin Sonnenberg liegt die Einsicht zu Grunde, dass die Verwirklichung von Inklusion nicht ohne eine umfassende und nachhaltige Gestaltung inklusiver Sozialräume zu haben ist. Die Autor_innen zeigen – unter Einbezug der Arbeit des Evangelischen Zentrums für Quartiersentwicklung der Diakonie RWL –, dass Gemeinwesenarbeit sowohl die materiellen wie auch die immateriellen Lebensbedingungen von Menschen verbessern will und dabei alle Lebensbereiche im Blick haben muss.

Beate Hoffmann, Olaf Maas, Karen Sommer-Loeffen und Christine Stoppig untersuchen die Wirkung von Inklusion auf das Verhältnis von Professionalität und Ehrenamt. Sie beschreiben die Auflösung scheinbar klarer Konzepte und die darin enthaltenen Chancen und Herausforderungen. Gleichzeitig geben sie durch Beispiele guter Projekte Praxisimpulse.

Dieter Kalesse und Helene Skladny setzen sich mit dem Verhältnis von Kunst und Inklusion auseinander. Die Frage, inwieweit Kunsttherapie und Outsider-Art den Forderungen der UN BRK entsprechen, wird mit Joseph Beuys These: „Jeder Mensch ist ein Künstler“ konfrontiert und kritisch diskutiert. Im zweiten Teil folgt ein ausführlicher Bericht über die Arbeit des „Atelier Strichstärke“. Dieses Projekt in der Mönchengladbacher Fußgängerzone verfolgt das Ziel, Menschen mit Behinderungen in inklusivem Kontext Entfaltungsmöglichkeiten als Künstler_innen zu bieten.

Margret Osterfeld erörtert das große Handlungsfeld der rechtlichen Betreuung. Sie sieht in dem deutschen Betreuungsrecht ein modernes Gesetz, das den Anforderungen der UN BRK nach assistierter Entscheidungsfindung im Grundsatz entspricht. Als menschenrechtlich problematisch beurteilt sie die bevormundende Praxis, für die sie konkrete Verbesserungsvorschläge entwickelt.

Anders beurteilt Harald Herderich das Thema aus Nutzerperspektive. Menschenrechtsverletzungen sind nach seiner Erfahrung nicht nur auf überkommene bevormundende Handlungsmaximen in der Praxis, sondern auch auf Vorgaben des Gesetzes zurückzuführen.

Die UN BRK verpflichtet die Staaten, „die Schulung von Fachkräften und anderem mit Menschen mit Behinderungen arbeitendem Personal auf dem Gebiet der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte zu fördern, damit die aufgrund dieser Rechte garantierten Unterstützungen und Dienste besser geleistet werden können“.9 Es ist übrigens das erste Mal, dass ein internationales Menschenrechtsübereinkommen die menschenrechtsbasierte Bildung von Professionen der Sozialen Arbeit und anderer Heil- und Pflegeberufe einfordert. Die Bewusstseinsbildung ist ein zentraler Baustein der Menschenrechtsbildung.10 Dabei ist es nicht erforderlich, dass sich immer alle einig sind. In den Beiträgen dieses Bandes treten durchaus auch unterschiedliche Einschätzungen zutage. Spannungen werden deutlich – zwischen Theorie und Praxis, Vision und Realisierungsschritten. Solche Differenzen und Spannungen gilt es, produktiv zu bewältigen. In diesem Sinne hoffen die Herausgeber_innen, dass dieses Buch zur Fort- und Bewusstseinsbildung über die UN BRK in der deutschen Behindertenarbeit beiträgt.

Die Herausgeber_innen danken allen Autor_innen insbesondere dafür, dass sie sich auf das Vorhaben einer Kooperation zwischen Wissenschaft und Praxis eingelassen haben. Das hat allen Beteiligten mehr Zeit und Energie als erwartet abverlangt. Der Dank gilt außerdem Franziska Witzmann für die Erstellung des druckfertigen Manuskripts und Herrn Ekkehard Starke von der Neukirchener Verlagsgesellschaft für die gute Zusammenarbeit. Die Diakonie Rheinland-Westfalen-Lippe und die Evangelische Kirche im Rheinland haben die Drucklegung des Bandes durch Zuschüsse finanziell gefördert. Dadurch konnte ein erschwinglicher Preis ermöglicht werden. Dafür sind wir außerordentlich dankbar.

Theresia Degener, Klaus Eberl, Sigrid Graumann, Olaf Maas und Gerhard K. Schäfer

Bochum und Düsseldorf, April 2016

Literatur

Becker, Uwe, Die Inklusionslüge. Behinderung im flexiblen Kapitalismus, Bielefeld 2015.

Bielefeld, Heiner, Zum Innovationspotenzial der Behindertenrechtskonvention, Berlin 2006.

Degener, Theresia, Vortrag „Das Menschenrecht auf inklusive Bildung – vom völkerrechtlichen Startschuss zur innerstaatlichen Umsetzung“ in Berlin am 03.12.2010 zur UN BRK auf der Veranstaltung des Deutschen Behindertenrats: „Inklusion mein Menschenrecht“.

Graumann, Sigrid, Assistierte Freiheit. Von einer Behindertenpolitik der Wohltätigkeit zu einer Politik der Menschenrechte, Frankfurt a.M./New York 2011.

Diakonie Deutschland, Inklusion verwirklichen. Projekte und Beispiele guter Praxis, Berlin 2014.

Sierck, Udo, Budenzauber Inklusion, Neu-Ulm 2013.

1 Außer in historischen Kontexten verwenden wir im vorliegenden Band für soziale Dienste und Dienstleistungen in Bezug auf Menschen mit Behinderungen den Begriff Behindertenarbeit. Damit verbunden ist nicht die Ablehnung des gängigen Begriffs Behindertenhilfe, wohl aber dessen Konnotationen von Fürsorge und Bedürftigkeit.

2 Die Tagung wurde gefördert aus Mitteln der Aktion Mensch, des Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, der KD Bank Stiftung, des Vereins der Freunde und Förderer der EvH RWL, der Wohnungsbaugesellschaft Bochum sowie der EvH RWL.

3Degener, Vortrag „Das Menschenrecht auf inklusive Bildung – vom völkerrechtlichen Startschuss zur innerstaatlichen Umsetzung“, Folie 18.

4Sierck, Budenzauber Inklusion.

5Becker, Die Inklusionslüge.

6Bielefeld, Zum Innovationspotenzial der Behindertenrechtskonvention, 15.

7Graumann, Assistierte Freiheit.

8Diakonie Deutschland, Inklusion verwirklichen, 49.

9 UN BRK Art. 4 Abs.1 lit.i) Schattenübersetzung.

10 Art. 8 UN BRK (Bewusstseinsbildung).

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Grundlagen und Perspektiven

Theresia Degener

1.1Völkerrechtliche Grundlagen und Inhalt der UN BRK

1Der Inhalt der BRK

Die UN-Behindertenrechtskonvention (UN BRK) besteht aus zwei völkerrechtlichen Verträgen: der UN BRK und dem Fakultativprotokoll. Die UN BRK umfasst 50 Artikel und eine Präambel. Das Fakultativprotokoll ist eine Art Zusatzprotokoll und stellt in 18 Artikeln verschiedene Verfahrensweisen bereit, wie individuelle bzw. kollektive Menschenrechtsverletzungen der UN BRK überprüft werden können. Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen können die UN BRK alleine oder zusammen mit dem Fakultativprotokoll unterzeichnen und ratifizieren. Etwa zwei Drittel aller Unterzeichnerstaaten entscheiden sich dafür, beiden völkerrechtlichen Verträgen beizutreten, und versprechen damit nicht nur, den normativen Inhalt der UN BRK in die eigene Rechtsordnung zu übertragen, sondern sich auch für Individualbeschwerden und Untersuchungsverfahren zu öffnen.1 Deutschland hat die UN BRK am 30. März 2007 unterzeichnet und am 24. Februar 2009 auf Grundlage des Gesetzes vom 21. Dezember 2008 ratifiziert.2 Dem Gesetz haben Bundestag und Bundesrat – nach ausführlichen Anhörungen in verschiedenen Ausschüssen3 – zugestimmt. Die Ratifikation ist seit dem 26. März 2009 in Kraft. Seither ist die UN BRK Bestandteil der deutschen Rechtsordnung und zwar im Rang eines einfachen Bundesgesetzes, vergleichbar also mit dem SGB IX oder dem SGB II. Weil das Grundgesetz nach der deutschen Normenhierarchie über den Bundes- und Landesgesetzen steht, geht das Grundgesetz im Falle eines Normenkonflikts der UN BRK vor. Diese allgemeine Regel hat das Bundesverfassungsgericht allerdings in mehreren Entscheidungen zur Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes4 und zur UN BRK explizit im Jahre 20115 dahingehend qualifiziert, dass internationales Menschenrecht bzw. die UN BRK zur Auslegung des Inhalts und der Reichweite der Grundrechte herangezogen werden kann und muss. Die UN BRK hat damit einen hohen Stellenwert in der deutschen Rechtsordnung.

Die Konvention lässt sich in drei thematische Abschnitte unterteilen. Im ersten allgemeinen Teil werden der Zweck der Konvention, Definitionen, allgemeine Prinzipien und allgemeine Staatenpflichten formuliert. Der zweite Abschnitt enthält die einzelnen Menschenrechte und der dritte Abschnitt Durchführungs- und Überwachungsbestimmungen sowie allgemeine technische Vorschriften etwa zum Inkrafttreten des Übereinkommens6 oder zur Authentizität verschiedener sprachlicher Fassungen.7

Der Geist der UN BRK wird durch ihren Zweck und ihre acht allgemeinen Prinzipien verkörpert. Ihr Zweck besteht darin, „den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern.“8 Dass behinderte Menschen Träger von Menschenrechten sind und dass die allgemeinen Menschenrechte also auch für behinderte Menschen gelten, ist keine neue Erkenntnis, für die es eine neue Menschenrechtskonvention bedurfte. Zwei Pronomen markieren das Innovationspotenzial der UN BRK: ALLE Menschenrechte müssen ALLEN behinderten Personen zugestanden werden. Hierin liegt eine Absage an zwei Vorurteile, die in der Theorie und Praxis auch von den Professionen der Behindertenarbeit aufrechterhalten werden. Vorurteil 1 besagt, dass bestimmte gesundheitliche Beeinträchtigungen – insbesondere im Bereich der kognitiven und psycho-sozialen Fähigkeiten – Menschenrechtsfähigkeit ausschließt. Eine Behinderung kann danach so schwer sein, dass die betreffende Person das Menschenrecht nicht wahrnehmen kann. Vorurteil 2 besagt, dass bestimmte Menschenrechte ein Mindestmaß an kognitiven Fähigkeiten voraussetzen, etwa das Recht auf gleiche Anerkennung als Person vor dem Recht. Dieses wird in der deutschen Rechtsordnung als rechtliche Handlungsfähigkeit9 bezeichnet, womit z.B. die Fähigkeit gemeint ist, verbindliche Willenserklärungen abzugeben. Beide Vorurteile sind mit der Menschenrechtstheorie unvereinbar, denn diese besagt, dass Menschenrechte qua Geburt verliehen werden und weder durch Leistung noch durch persönliche Eigenschaften (etwa Geschlecht oder Nationalität) erworben werden.10 Mit diesem Grundsatz, der bereits während der Verhandlungen zur Allgemeinen Menschenrechtserklärung von 1948 formuliert wurde,11 wurde in der Rechtsgeschichte allerdings vielfach gebrochen, etwa wenn Frauen und Sklaven einzelne Menschenrechte, wie etwa das Wahlrecht oder Eigentumsrecht, versagt wurden und in einigen Ländern heute noch werden. Auch behinderten Personen wurden in der Vergangenheit und zum Teil noch in der Gegenwart viele Menschenrechte verweigert. Begründet wird dieser Rechtsausschluss regelmäßig mit der der Behinderung zugrunde liegenden gesundheitlichen Beeinträchtigung. Mit dieser Diskriminierung will die UN BRK aufräumen. Darin liegt ihr revolutionärer Charakter.

Zu den acht Prinzipien, aus denen sich der Geist der UN BRK weiter ergibt, gehören die Achtung vor der Menschenwürde, einschließlich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen, sowie der Selbstbestimmung,12 die Nichtdiskriminierung,13 die Partizipation und Inklusion,14 die Achtung der Diversität behinderter Menschen und die Anerkennung dieser Diversität als Teil menschlicher Vielfalt,15 die Chancengleichheit,16 die Barrierefreiheit,17 die Geschlechtergerechtigkeit18 und die Achtung der sich entwickelnden Fähigkeiten von behinderten Kindern und ihrer Identität.19

Diese acht Prinzipien gelten für alle weiteren Bestimmungen der UN BRK. Sie müssen insbesondere bei der Interpretation und Umsetzung der einzelnen Menschenrechte, die in der UN BRK enthalten sind, mitgedacht werden. Die einzelnen subjektiven Menschenrechte der UN BRK orientieren sich an der Allgemeinen Menschenrechtserklärung von 1948 und den beiden Mutterkonventionen der Menschenrechte, dem Zivilpakt und dem Sozialpakt von 1966. Während der vierjährigen Verhandlungen der UN BRK von 2002 bis 200620 in New York wurde stets betont, man wolle keine neuen Menschenrechte schaffen. Es sollten lediglich der allgemein anerkannte Menschenrechtskatalog auf den Kontext von Behinderung zugeschnitten werden. Dies hatte zwei voneinander unabhängige politische Hintergründe. Erstens sollten für behinderte Menschen keine (weiteren) Sonderrechte geschaffen werden, sondern Behinderung sollte in das allgemeine Menschenrechtsregime der Vereinten Nationen aufgenommen werden.21 Zweitens sollte mit der UN BRK kein Einfallstor für die Schaffung umstrittener Menschenrechte der sogenannten dritten Generation – wie etwa das Recht auf Entwicklung – geöffnet werden.22 Ob die UN BRK letztendlich wirklich keine neuen Menschenrechte geschaffen hat, wird im Hinblick auf bisher unbekannte Normen wie Barrierefreiheit23 oder selbstbestimmtes Leben in der Gemeinde24 diskutiert.25 Dass das internationale Menschenrecht insgesamt durch die UN BRK modernisiert wurde, kann als gesicherte Erkenntnis angesehen werden. Konsens besteht auch dahingehend, dass die UN BRK mindestens die folgenden 17 subjektiven Menschenrechte26 enthält: das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz und Nichtdiskriminierung,27 das Recht auf Leben, Sicherheit und Freiheit der Person,28 das Recht auf gleiche Anerkennung als Person vor dem Recht,29 Freiheit von Folter,30 Freiheit von Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch,31 Recht auf Respekt der physischen und psychischen Integrität,32 Recht auf Freizügigkeit und Nationalität,33 Recht auf selbstbestimmtes Leben in der Gemeinde,34 Recht auf Meinungs- und Redefreiheit,35 Recht auf Privatsphäre,36 Recht auf Respekt vor der Wohnung und der Familie,37 Recht auf Bildung,38 Recht auf Gesundheit,39 Recht auf Arbeit,40 Recht auf angemessenen Lebensstandard,41 Recht auf politische Teilhabe42 und Recht auf kulturelle Teilhabe.43

2Das Menschenrechtsmodell von Behinderung

Mit der Verabschiedung der UN BRK wurde weltweit ein neues Verständnis von Behinderung geschaffen, mit dem paternalistische Grundannahmen, die auf Prinzipien der Barmherzigkeit und Fürsorge fußen,44 in Frage gestellt werden. Dieses neue Verständnis kam nicht aus dem Nichts, es wurde jahrzehntelang durch politische Interessenvertretung der Behindertenbewegung und kritischer Mediziner_innen und Pädagog_innen auf nationaler und internationaler Ebene errungen. Behinderte Menschen forderten zunehmend die Auflösung von Sondereinrichtungen im Bildungswesen, in der Psychiatrie, im Pflegesektor. Die Integrationsbewegung, wie sie damals noch genannt wurde, hatte bereits einen menschenrechtlichen Ansatz, in dem behinderte Menschen als Rechtssubjekte mit gleichen Rechten statt als Almosenempfänger_innen gesehen wurden. Auf internationaler Ebene begann der Wandel 1981 mit dem internationalen Jahr der Behinderten,45 das durch die Vereinten Nationen proklamiert wurde. Diesem folgte eine UN-Dekade der behinderten Personen 1983– 1992, die von einem Weltaktionsprogramm für behinderte Personen getragen wurde.46 Während dieser Jahre der besonderen Beachtung von Behinderung in der internationalen Politik kündigte sich bereits der Wandel vom medizinischen Modell zum sozialen Modell von Behinderung an, welcher auch rechtlichen Ausdruck gefunden hat. Die UN-Sonderorganisation Weltgesundheitsorganisation (WHO) verabschiedete ein erstes neues Konzept von Behinderung,47 das bereits auf die Wechselwirkung zwischen Umweltbedingungen und individueller (gesundheitlicher) Beeinträchtigung hinweist. Etwas später entstanden in den USA und Großbritannien als theoretischer Arm der Behindertenbewegung die Disability Studies. Diese neue wissenschaftliche Denkrichtung setzte dem medizinischen Modell von Behinderung das soziale Modell von Behinderung entgegen.48 Unter dem medizinischen Modell von Behinderung wird die Reduktion behinderter Menschen auf ihre (gesundheitliche) Beeinträchtigung verstanden. Mit dem medizinischen Modell von Behinderung einher geht die Vorstellung, dass behinderte Menschen vor allem Rehabilitation und Therapie benötigen, dass sie sogenannte Schonräume in Form von Sonderschulen, Wohnheimen oder besonderen Werkstätten brauchen und dass behinderte Menschen nicht zur gesellschaftlichen Teilhabe in der Lage sind. Das soziale Modell von Behinderung sieht das Hauptproblem in gesellschaftlichen Barrieren und Diskriminierungen. Behinderung wird nicht in erster Linie als medizinisch ontologisch zu begreifendes Phänomen, sondern als soziales Konstrukt verstanden, dass aus der Wechselwirkung zwischen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und Erwartungshaltungen und individuellen leiblichen, intellektuellen und psychischen Bedingungen entsteht. Vertreter_innen des sozialen Modells von Behinderung setzen auf Antidiskriminierungspolitik, Barrierefreiheit, Selbstbestimmung und Empowerment. Noch bevor Disability Studies in Deutschland Fuß fassten,49 wurden die Ziele, die mit dem sozialen Modell von Behinderung verfolgt werden, auch in das deutsche Recht aufgenommen. So z.B. 1994 in der Ausweitung des verfassungsrechtlichen Diskriminierungsverbots in Artikel 3 GG mit Aufnahme des Satzes „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“50 Im Sozialgesetzbuch IX von 2001 wurden als Ziele der Rehabilitation die Selbstbestimmung, gleichberechtigte Teilhabe und Nichtdiskriminierung behinderter Menschen festgeschrieben.51 Das Behindertengleichstellungsgesetz von 2002 markiert einen weiteren Meilenstein für den Einzug des sozialen Modells von Behinderung in das deutsche Behindertenrecht.

Mit der Verabschiedung der UN BRK 2006 durch die Vereinten Nationen und ihrem Inkrafttreten in Deutschland hat sich das soziale Modell von Behinderung nun zu einem menschenrechtlichen Modell von Behinderung weiterentwickelt.52 Kennzeichen dieses neuen Modells von Behinderung ist seine theoretische Verortung in den Menschenrechten einerseits und in den Disability Studies andererseits. Da Menschenrechte den Status der Nichtbehinderung nicht voraussetzen, gilt jede behinderte Person als menschenrechtsfähig. Das hat insbesondere Auswirkungen auf Menschen mit kognitiven und psychosozialen Beeinträchtigungen, denen im Recht und in der Praxis häufig Selbstbestimmung verweigert wird. Ein weiterer Wesensbestandteil des menschenrechtlichen Behindertenmodells ist die Annahme von der Interrelation, Interdependenz und Unteilbarkeit aller Menschenrechte. Es kommt daher nicht nur darauf an, behinderten Menschen Gleichheits- und Freiheitsrechte auf dem gleichen Niveau wie nicht behinderten Menschen zu gewähren, es geht auch um den gleichen Zugang zu und Schutz von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten. Das kann persönliche Assistenz bei der Arbeit oder in der politischen Betätigung bedeuten oder Unterstützung zur Entscheidungsfindung im Bereich Wohnen oder bei der Wahl. Entscheidend für das menschenrechtliche Modell von Behinderung ist die Absage an jegliche Sonderwelten und an Zwang. Segregation und Zwang stehen a priori unter dem Verdacht der Menschenrechtsverletzung.

Behinderung gilt als Teil menschlicher Vielfalt und ist damit kein defizitärer Zustand mehr.53 Weitere Merkmale des Menschenrechtsmodells sind sein Bezug zur Intersektionalität insbesondere im Hinblick auf Geschlecht,54 Alter55 und Armut.56 Im Gegensatz zur traditionellen Behindertenpolitik erfasst das Menschenrechtsmodell keine herkömmliche Präventionspolitik. Prävention von Behinderung gehört nicht zum Menschenrechtsschutz für behinderte Menschen. Die UN BRK anerkennt nur die sekundäre Prävention als Bestandteil des Rechts auf Gesundheit und auch diese nur, wenn sie frei von Stigmatisierung und menschenwürdig gestaltet ist.57

3Über die rechtliche Wirkung der UN BRK in Deutschland und zahlreiche Missverständnisse hierzu

Die Frage der rechtlichen Wirkung der UN BRK, insbesondere die der in ihr enthaltenen Rechte und Pflichten, hat zu einer Vielzahl an Spekulationen geführt. An ihnen waren nicht nur, aber leider auch, Juristinnen und Juristen beteiligt. Das hat zu vielen Missverständnissen geführt.

Konsens besteht darüber, dass die UN BRK mit Unterzeichnung und Ratifikationsgesetz gem. Artikel 59 GG Bestandteil der deutschen Rechtsordnung geworden ist. Wie bereits ausgeführt, erlangte die UN BRK damit den Rang eines einfachen Bundesgesetzes. In dem Ratifikationsgesetz ist der Vollzugsbefehl für die Anwendung der UN BRK in Deutschland zu sehen. Davon zu unterscheiden ist der sich auf den Inhalt der UN BRK beziehende Anwendungsbefehl. Dieser ergibt sich aus dem Ratifikationsgesetz und aus dem Grundgesetz.58 An die Gesetze unserer Rechtsordnung sind die Exekutive (also Regierung und Verwaltung) und die Judikative (also Gerichte) nach Artikel 20 Abs. 3 GG unmittelbar gebunden. Die Legislative (also Bundestag und Bundesrat) ist nach Artikel 20 Abs. 3 GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden, aus der sich aufgrund der Völkerfreundlichkeit des Grundgesetzes59 wiederum eine Bindung an Menschenrechtskonventionen ergibt.

Welche Bedeutung diese Bindung im Einzelnen hat, hängt von den konkreten Umständen ab. Nach den allgemeinen Staatenpflichten, die in Artikel 4 der Konvention kodifiziert sind, verpflichten sich die Vertragsstaaten „alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Umsetzung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte zu treffen“.60 Diskriminierende Gesetzgebung sowie diskriminierende „Verordnungen, Gepflogenheiten und Praktiken“ müssen aufgehoben und geändert werden.61 Ebenso sind die Vertragsstaaten verpflichtet, „Handlungen und Praktiken“, die mit der UN BRK unvereinbar sind, zu unterlassen bzw. zu unterbinden und dafür Sorge zu tragen, dass alle Träger der öffentlichen Gewalt sich daran halten.62 Aber auch gegenüber Privaten ergeben sich Pflichten aus der UN BRK. So muss Deutschland „geeignete Maßnahmen“ ergreifen, um Diskriminierung behinderter Menschen durch „Personen, Organisationen und private Unternehmen“ zu verhindern. Erstmals in einer UN-Menschenrechtskonvention werden auch Fachkräfte der Behindertenarbeit erwähnt. „Fachkräfte[…] und andere[s] mit Menschen mit Behinderungen arbeitende[s] Personal auf dem Gebiet der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte“ müssen geschult werden, um sicherzustellen, dass ihre Dienste und Leistungen im Einklang mit der UN BRK erbracht werden.63 Damit sind nur die allgemeinen Staatenpflichten erwähnt. Die besonderen Verpflichtungen ergeben sich aus den einzelnen Spezialnormen. Aus Artikel 13 (Zugang zur Justiz) ergibt sich etwa die Pflicht zur Herstellung gleichberechtigten barrierefreien Zugangs zu Gerichten, Verwaltung und Polizei. Aus Artikel 21 (Meinungsfreiheit) ergibt sich z.B. die Pflicht zur barrierefreien Informationspolitik. Nach Artikel 25 (Gesundheit) müssen die Vertragsstaaten einen gleichberechtigten Zugang zu allgemeinen Gesundheitsdienstleistungen – einschließlich sexual- und fortpflanzungsmedizinische Leistungen – gewährleisten. Aus jedem weiteren Recht der UN BRK lassen sich auf diese Weise besondere Pflichtenkataloge erstellen.

Im Völkerrecht gilt allgemein, dass internationale Verträge von den Mitgliedsstaaten nach „Treu und Glauben“ einzuhalten sind.64 Bei Menschenrechtsverträgen wurde lange Zeit zwischen zwei Generationen65 von Menschenrechtsgruppen unterschieden, denen unterschiedliche Rechte und Pflichten zugeordnet wurden. Zur ersten Generation werden die politischen und bürgerlichen Menschenrechte gezählt,66 denen Menschenrechte mit sogenannten negativen Pflichten für die Staaten zugeordnet wurden. Negative Pflicht bedeutet in diesem Zusammenhang, die Pflicht etwas nicht zu tun, z.B. nicht zu foltern. Zur zweiten Generation der Menschenrechte werden die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte67 gezählt, die mit positiven Staatenpflichten verbunden wurden. Negative Pflichten galten und gelten mit sofortiger Wirkung, während positive Pflichten nur schrittweise und im Rahmen vorhandener Ressourcen erfüllt werden müssen. Aus dieser Einteilung der Menschenrechte wurde auch geschlussfolgert, nur aus der ersten Generation ließen sich individuelle Rechte ableiten, die justiziabel seien. Diese Vorstellungen von der Unterteilung und Wirkung verschiedener Menschenrechte mögen in der Philosophie oder politischen Theorie heute weiterhin eine Rolle spielen. In der Rechtswissenschaft gelten sie aber mittlerweile als überholt.68 Hier gilt inzwischen, dass alle Menschenrechte miteinander verbunden sind oder voneinander abhängen und unteilbar sind. In Bezug auf alle Menschenrechte werden den Staaten negative und positive Pflichten auferlegt.69 Die Vorstellung, dass negative Pflichten ohne Kosten erfüllt werden können, während positive Pflichten kostenintensiv seien, wurde inzwischen widerlegt. Sowohl negative Pflichten als auch positive Pflichten können sowohl kostenneutral als auch kostenintensiv sein.70 Wenn z.B. ein Staat, in dem gefoltert wird, damit aufhören möchte, muss er sehr viel Geld für die Schulung der Polizei und des Justizpersonals aufwenden, um diese negative Pflicht umzusetzen. Auch die Aufrechterhaltung eines funktionierenden Rechtsstaates oder die Abhaltung freier Wahlen sind ressourcenintensiv, denn es muss ein funktionierendes Gerichtswesen und Wahlsystem finanziert werden. Umgekehrt kann schon die Aufhebung eines Verbots – etwa des Besuchs einer Regelschule – einen Beitrag zur Realisierung des Rechts auf Bildung für behinderte Schüler_innen darstellen. Außerdem wird im modernen Völkerrecht heute bezüglich aller Menschenrechte eine sogenannte Pflichtentrias angenommen, denen die Staaten unterliegen. Danach sind Vertragsstaaten verpflichtet, die Menschenrechte zu respektieren, zu schützen und zu gewährleisten (to respect, to protect, to fulfil). Die Pflicht, ein Menschenrecht zu respektieren, bedeutet, es staatlicherseits nicht zu verletzen. Schutzpflichten zielen auf die Abwehr von Menschenrechtsverletzungen durch Private. Gewährleistungspflichten umfassen strukturelle, institutionelle und Förderpflichten, um die Bedingungen für den Genuss von Menschenrechten zu schaffen.71 Diese modernen Völkerrechtsgrundsätze werden hier so ausführlich dargestellt, weil die Diskussion um die Wirkung und die Pflichten aus der UN BRK in Deutschland deutlich zeigt, dass es hier immer wieder zu Missverständnissen kommt. Dazu gehören z.B. folgende:

1. Missverständnis: Dem deutschen Gesetzgeber werden durch die UN BRK keine legislativen Pflichten aufgebürdet.

In ihrer Denkschrift72 zum Ratifikationsgesetz hatte die Bundesregierung im Jahre 2008 zunächst vertreten, dass alle deutschen Gesetze mit der UN BRK im Einklang stehen und neue legislative Maßnahmen nicht erforderlich seien. Diverse Rechtsgutachten73 und Stellungnahmen74 haben nicht nur in Bezug auf die deutschen Schulgesetze in den Bundesländern eine gegenteilige Auffassung vertreten. Im ersten Nationalen Aktionsplan von 2011 wurde dann seitens der Bundesregierung immerhin eine Prüfung diverser Gesetze in Erwägung gezogen.75 Im Entwurf des zweiten Nationalen Aktionsplanes, der auf den Inklusionstagen 2015 am 23.–24. November in Berlin vorgestellt wurde, werden konkrete legislative Maßnahmen, wie etwa der Entwurf für ein Bundesteilhabegesetz, die Überarbeitung des Behindertengleichstellungsgesetzes und weitere Gesetzesüberprüfungen, angekündigt. Auch das Maßregelvollzugsrecht und das Betreuungsrecht mussten aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts76 bzw. des Bundesgerichtshofes77 bereits verändert werden. Aus alledem ergibt sich, dass der deutsche Gesetzgeber zwar einen Ermessensspielraum hat, wie er seine Pflichten aus der UN BRK umsetzt, jedoch besteht kein Zweifel, dass es auch legislative Handlungspflichten gibt.

2. Missverständnis: Die UN BRK entfaltet keine Wirkung für die einzelnen Bundesländer.

Verschiedentlich haben deutsche Gerichte vertreten, die UN BRK entfalte keine unmittelbare Wirkung für die Bundesländer, soweit deren ausschließliche Gesetzgebungskompetenz betroffen sei.78 Zwar heißt es in der UN BRK, dass ihre Bestimmungen „ohne Einschränkung oder Ausnahme für alle Teile eines Bundesstaats“ gelten,79 doch wird die Wirkung internationaler Verträge in föderalen Systemen, trotz anderslautender Vorschriften in der Wiener Vertragsrechtskonvention,80 immer wieder angezweifelt. Für Deutschland ist diese Frage aber spätestens seit dem Lindauer Abkommen von 1959 geklärt, die Bundesländer unterliegen überdies dem Gebot der Bundestreue.81 Und schließlich haben die Bundesländer über den Bundesrat dem Ratifikationsgesetz und damit der UN BRK zugestimmt.82 Das sind drei Gründe, warum die UN BRK unmittelbar auch die Bundesländer verpflichtet.

3. Missverständnis: Deutsche Gerichte und deutsche Behörden können die UN BRK nicht umsetzen, solange der Gesetzgeber nicht gehandelt hat.

Ein anderes hartnäckiges Missverständnis besagt, die UN BRK sei vor Gericht nicht einklagbar, weil sie keine sogenannten „self executive“-Normen enthalte. Damit sind im Völkerrecht menschenrechtliche Normen gemeint, die inhaltlich so hinreichend bestimmt sind, dass sich aus ihr unmittelbare Rechte und Pflichten ergeben. Das wird bei Menschenrechtsnormen selten angenommen, weil es zu ihrem Wesen gehört, allgemein und oft generalklauselartig kodifiziert zu werden. Dennoch gibt es auch Menschenrechtsnormen, denen ein solcher „self executive“-Charakter zugeschrieben wird,83 und die UN BRK ist davon nicht ausgeschlossen.84

Unabhängig aber davon, ob einzelne Menschenrechtsnormen der UN BRK diesen Charakter haben, ist die Konvention jedoch selbstverständlich vor Gericht anwendbar. Denn es gibt eine zweite Form der gerichtlichen Anwendung von Menschenrechtskonventionen im nationalen Recht. Diese Anwendungsmethode nennt sich menschenrechtskonforme Auslegung von bestehenden Bundes- oder Landesgesetzen. Dazu sind Gerichte sogar verpflichtet, wenn sie andernfalls zu konventionswidrigen Entscheidungen kommen. Die Grenzen der richterlichen Auslegung müssen dabei selbstverständlich eingehalten werden.85 Erste Analysen der deutschen Rechtsprechung zur UN BRK belegen, dass hier noch viel Nachholbedarf besteht und Missverständnisse ausgeräumt werden müssen.86

Für Behörden gilt gleichermaßen, dass sie zur Anwendung der UN BRK verpflichtet sind, da sie an Recht und Gesetz unmittelbar gebunden sind,87 insbesondere bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe (z.B. „Zumutbarkeit“) oder wenn eine Ermessensentscheidung getroffen werden muss (die Leistung „kann“, muss aber nicht gewährt werden). Auch diesbezüglich besteht noch großer Nachholbedarf.

4. Missverständnis: Schrittweise Umsetzung unter dem Vorbehalt vorhandener Ressourcen bedeutet Anwendungsvorbehalt.

Die UN BRK enthält den aus dem UN-Sozialpakt bekannten Progressionsvorbehalt in Artikel 4 Abs. 2,88 nach dem die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (WSK-Rechte) schrittweise und mit den verfügbaren Mitteln umzusetzen sind. Hieraus wird zu Unrecht geschlussfolgert, diese Rechte seien vor deutschen Gerichten nicht einklagbar und der Staat könne selbst entscheiden, wann und wie er diese Rechte umsetze. Das Recht auf Bildung, welches in Deutschland bislang am meisten diskutiert wurde, gehört zu diesen WSK-Rechten. Es ist jedoch falsch, anzunehmen, WSK-Rechte seien nicht justiziabel. Bereits die Tatsache, dass mittlerweile auch der UN-Sozialpakt ein individuelles Beschwerdeverfahren kennt,89 zeigt, dass diese Rechtsauffassung überholt ist. Zudem hat der UN-Ausschuss zum Sozialpakt in mehreren Allgemeinen Bemerkungen90 sowie in seiner Rechtsprechung zu einzelnen Staaten deutlich betont, dass auch WSK-Rechte unmittelbare Pflichten für die Vertragsstaaten enthalten. Und selbst für die Pflichten, die schrittweise umgesetzt werden müssen, gibt es harte Maßstäbe für deren Einhaltung. Schrittweise Umsetzung bedeutet z.B., dass Staaten sofort konkrete, zielgerichtete und effektive Maßnahmen ergreifen müssen. Die Mittel, die eingesetzt werden, müssen das Maximum der vorhandenen Ressourcen darstellen. Der Staat ist verpflichtet, eine stetige Verbesserung der Situation nachzuweisen, und – in Zeiten leerer Kassen besonders wichtig – es dürfen keine reversiblen Maßnahmen eingeleitet werden.91 Schließlich weist Artikel 4 Abs. 2 UN BRK selbst auf Grundsätze des Völkerrechts hin, nach denen WSK-Rechte sofortige Wirkung entfalten. Zu denen gehört ohne Zweifel das Diskriminierungsverbot.92 Deshalb wird man immer dann, wenn eine Verletzung eines WSK-Rechts eine Diskriminierung darstellt, eine sofortige Pflicht zum Handeln des Staates und ein korrespondierendes einklagbares Recht des Individuums annehmen müssen. Das ist der Grund, warum auch aus dem Recht auf inklusive Bildung (Artikel 24 UN BRK) individuell einklagbare, sofortige Rechte ableitbar sind.93

Für die UN BRK ist der Progressionsvorbehalt überdies grundsätzlich schwer zu lokalisieren, denn ein Wesensmerkmal dieser Konvention ist, dass WSK-Rechte und bürgerliche und politische Rechte oft nicht klar abgrenzbar sind.94 So gilt das Recht auf gleiche Anerkennung als Person vor dem Recht (Artikel 12 UN BRK) seit jeher als klassisches bürgerliches Freiheitsrecht.95 Mit der UN BRK hat dieses Menschenrecht jedoch auch eine soziale Komponente bekommen, weil zu diesem Recht nun auch gehört, Zugang zu Unterstützungsdiensten und Schutz vor Manipulation zu bekommen.96 Eine stattliche Anzahl der Menschenrechte in der UN BRK weist diesen Doppelcharakter auf. Damit wurde in der UN BRK kodifiziert, was in der Menschenrechtstheorie seit Langem vertreten wird: Alle Menschenrechte sind voneinander abhängig, miteinander verbunden und unteilbar.

4Besondere normative Herausforderungen für die Professionen in der Behindertenarbeit

Für die Fachkräfte in der deutschen Behindertenarbeit ergeben sich besondere Herausforderungen insbesondere aus den Normen, die einen Gegenentwurf zu Sonderwelten und Stellvertretung und Zwang in den Bereichen Wohnen und Freizeit, Bildung und Arbeit darstellen. Das sind insbesondere Artikel 12 (gleiche Anerkennung vor dem Recht), Artikel 19 (selbstbestimmt Leben und Einbeziehung in die Gemeinschaft), Artikel 24 (Bildung) und Artikel 27 (Arbeit und Beschäftigung).

4.1Artikel 12 UN BRK – Recht auf gleichberechtigte Anerkennung als Person vor dem Recht: Gesetzliche Betreuung quo vadis?

Artikel 12 UN BRK bekräftigt zunächst, dass alle behinderten Personen das Recht haben, als Rechtssubjekt anerkannt zu werden.97 Das bedeutet, dass sie in allen Lebensbereichen gleichberechtigte Rechts- und Handlungsfähigkeit genießen.98 Damit sie diese auch ausüben können, werden die Vertragsstaaten verpflichtet, für diejenigen, die sie benötigen, Zugang zu Unterstützungsmaßnahmen zu gewähren.99 Auch muss wirksamer und verhältnismäßiger Schutz vor Missbrauch und Manipulation gewährt werden, wobei sicherzustellen ist, dass „der Wille und die Präferenzen der betreffenden Person geachtet werden.“100 Vertragsstaaten müssen geeignete Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass behinderte Menschen gleichberechtigt mit anderen Eigentum haben und erben und Zugang zu Finanzdienstleistungen haben.101

Das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht bedeutet in der juristischen Fachsprache, die Fähigkeit, rechtliche Handlungen vornehmen zu können, wie z.B. Verträge zu schließen, den Aufenthaltsort zu bestimmen oder in medizinische Handlungen einzuwilligen. Die rechtliche Handlungsfähigkeit ist nicht mit der Rechtsfähigkeit zu verwechseln. Diese bedeutet, Träger von Rechten und Pflichten zu sein, nicht aber diese Rechte und Pflichten auch ausüben zu können. So kann man bereits als Säugling durch einen Erbfall Fabrikant und damit auch Arbeitgeber werden, aber dieser Säugling braucht einen Stellvertreter (z.B. Vormund), um als Fabrikant auch rechtswirksam handeln zu können.

In der Praxis der sozialen Behindertenarbeit ist die rechtliche Handlungsfähigkeit besonders in allen Bereichen der Arbeit mit behinderten Erwachsenen relevant. Die Frage, wo und mit wem möchte ich wohnen, stellt sich für jeden Menschen mit Auszug aus dem Elternhaus.102 Eingetragene Partnerschaft und Ehe sind mit rechtlichen Willenserklärungen verbunden, die politische Wahlentscheidung ist eine rechtliche Willenserklärung, ebenso die Einwilligung oder die Ablehnung einer medizinischen Behandlung. Behinderte Erwachsene mit kognitiven oder psycho-sozialen Beeinträchtigungen, die in Wohnheimen oder Wohngruppen leben, werden in ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit regelmäßig behindert, etwa durch Hausordnungen, Dienstpläne oder alltägliche Stellvertretung. Auch werden behinderte Erwachsene häufig unter rechtliche Betreuung gestellt, womit sie zwar nicht (mehr)103 generell für geschäftsunfähig erklärt werden, die gesetzliche Betreuungsperson hat jedoch ein Stellvertretungsrecht104 und bei entsprechendem Gerichtsbeschluss hat er oder sie dieses auch alleine.105 Schließlich spielt die Frage der rechtlichen Autonomie eine Rolle bei Zwangsbehandlung und Zwangsunterbringung im Rahmen der sozialen Betreuung von Menschen mit kognitiven oder psycho-sozialen Beeinträchtigungen im Rahmen des Betreuungsrechts, im Rahmen der Psychiatriegesetze der Länder oder im Rahmen der strafrechtlichen Unterbringung. Artikel 12 UN BRK bricht mit allen traditionellen Vorstellungen einer wohlmeinenden Betreuung von behinderten Menschen, die als nicht entscheidungsfähig angesehen werden. Nach Artikel 12 UN BRK gilt für alle erwachsenen behinderten Menschen die Vermutung der rechtlichen Handlungsfähigkeit. Aus Artikel 12 Abs. 3 ergibt sich deutlich die Prämisse der unterstützten Entscheidungsfindung, d.h., behinderten Menschen, die Assistenz bei der Entscheidung in einer Frage brauchen, muss diese angeboten werden. Stellvertretungssysteme gelten als a priori konventionswidrig, das hat der UN BRK-Ausschuss in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 1, mit der er die Norm juristisch interpretiert hat,106 und in allen seinen Abschließenden Bemerkungen107 zu den Staaten, die er inzwischen überprüft hat, deutlich betont. Auch Zwangsunterbringung und -behandlung sind mit der UN BRK prinzipiell nicht vereinbar.108 Das stellt die Praxis der Behindertenarbeit vor große Herausforderungen, denn Stellvertretung gehört zum normalen Alltag der deutschen Behindertenarbeit, insbesondere wenn es um die Versorgung und soziale und rechtliche Betreuung von Menschen mit kognitiven und psycho-sozialen Beeinträchtigungen geht. Auch Zwangsunterbringung und Zwangsbehandlung sind in Deutschland nicht nur anerkannte Methoden der Betreuung und (medizinischen) Versorgung, die Zahl der Anwendung ist sogar in den vergangenen Jahren rasant gestiegen.109

Reichweite und Rechtsnatur des Artikel 12 UN BRK waren lange umstritten. So wurde zunächst angenommen, Artikel 12 erfasse nur die Rechtsfähigkeit, nicht aber die rechtliche Handlungsfähigkeit.110 Weiter wurde angenommen, Stellvertretung im Sinne einer rechtlichen Betreuung sei konventionsgemäß.111 Die Frage, ob der deutsche Gesetzgeber handeln muss, wurde ebenso kontrovers diskutiert wie die Frage, ob die Pflichten aus Artikel 12 zu den Bürgerrechten oder zu den WSK-Rechten gehören und damit dem Progressionsvorbehalt des Artikel 4 Abs. 2 UN BRK unterliegen.112 Inzwischen verabschiedete der Genfer Ausschuss 2014 eine sogenannte Allgemeine Bemerkung113 zum Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht nach Artikel 12 UN BRK.114 Darin heißt es unmissverständlich, dass sowohl Rechtsfähigkeit als auch rechtliche Handlungsfähigkeit erfasst werden.115 Der Ausschuss betont, dass der „Status als Mensch mit einer Behinderung oder das Vorhandensein einer Beeinträchtigung (einschließlich körperlicher oder sensorischer Beeinträchtigung) niemals die Grundlage für die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit oder eines der in Artikel 12 aufgeführten Rechte sein darf.“116 Diesen absoluten Rang des Rechts begründet der Ausschuss damit, „dass die rechtliche Handlungsfähigkeit ein universelles Attribut ist, das allen Personen aufgrund ihres Menschseins innewohnt und auch für Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen gewahrt sein muss.“117 Rechtliche Handlungsfähigkeit und geistige Fähigkeiten müssen unterschieden werden: Ersteres sei ein Menschenrecht, Letzteres sei ein umstrittenes Konzept, das kein „objektives, wissenschaftliches und naturgegebenes Phänomen“ sei, sondern vom sozialen und politischen Kontext abhänge.118 Auch den Systemen der ersetzenden Entscheidungsfindung, d.h. der rechtlichen Stellvertretung durch gesetzliche Betreuung oder Vormundschaft, erteilt der Ausschuss im ersten Allgemeinen Kommentar eine deutliche Absage und fordert die Vertragsstaaten auf, „anstelle der Regelwerke zur ersetzenden Entscheidungsfindung die unterstützte Entscheidungsfindung einzuführen, die die Autonomie, den Willen und die Präferenzen der betroffenen Person respektiert.“119 Welche Form und welchen (rechtlichen) Charakter Maßnahmen der unterstützten Entscheidungsfindung haben, beantwortet der Ausschuss nicht abschließend. Er betont, dass eine Vielzahl von Formen in Betracht kommt und dass es hierzu noch erheblichen Forschungs- und Entwicklungsbedarf gibt.120 Der Allgemeine Kommentar Nr. 1 enthält jedoch Kriterien für Merkmale einer ersetzenden Entscheidungsfindung und Richtlinien für die Staatenpflicht im Hinblick auf die Gewährleistung von unterstützter Entscheidungsfindung.121 In Bezug auf die Sicherungsmaßnahmen nach Abs. 4 finden sich klare Erläuterungen, dass sich daraus keine Stellvertretung legitimieren lässt: „Oberstes Ziel dieser Sicherungen muss sein, sicherzustellen, dass das Recht, der Willen und die Präferenzen der betreffenden Personen geachtet werden.“ In den wenigen Fällen, in denen Wille und Präferenz der Person nicht erkannt werden kann, muss „bestmögliche Interpretation des Willens und der Präferenzen“ den bisher üblichen Maßstab des besten Wohls des Betroffenen ersetzen.122

Weil Zwangsunterbringung und -behandlung auch mittelbar unter Artikel 12 UN BRK fallen,123 äußert sich der Ausschuss im Allgemeinen Kommentar Nr. 1 auch zu diesen Praxismaßnahmen. Sie werden ausnahmslos als konventionswidrig charakterisiert.124 Die Staaten werden aufgefordert, die rechtliche Handlungsfähigkeit behinderter Menschen jederzeit zu achten, insbesondere „auch in Krisensituationen, eigene Entscheidungen zu treffen …“125 Dass mit Zwangsunterbringung nicht nur die zivilrechtliche, sondern auch die öffentlich-rechtliche Unterbringung aus Gründen der Gefahrenabwehr und im Rahmen strafrechtlicher Verfahren gemeint ist, stellte der Ausschuss im September 2015 während seiner 14. Tagung klar. Dort wurden die Richtlinien zu Artikel 14 UN BRK verabschiedet, mit denen der Ausschuss auf Äußerungen anderer Menschenrechtsorgane reagiert, die Zwangsmaßnahmen aufgrund einer konkreten oder scheinbaren psycho-sozialen Beeinträchtigung legitimieren.126 Nach den Richtlinien zu Artikel 14 ist das Verbot, „dass das Vorliegen einer Behinderung in keinem Fall eine Freiheitsentziehung rechtfertigt“,127 absolut, d.h., es gilt auch, wenn weitere Faktoren wie Selbst- oder Fremdgefährdung oder Behandlungsbedürftigkeit hinzutreten. Psychiatriegesetze, die Freiheitsentziehung auf dieser kombinierten Basis erlauben, werden als diskriminierend und unvereinbar mit Artikel 12 und 14 UN BRK angesehen.128 Die Richtlinien, die eine Zusammenfassung der bisherigen „Rechtsprechung“129 des Ausschusses zur Thematik enthalten, stellen klar, dass niemand, auch behinderte Menschen, einen Schaden anrichten dürfen. Rechtsstaaten verfügten über Strafrecht und andere Gesetze, die im Fall der Verletzung dieser Pflichten zur Anwendung kämen. Jedoch würden behinderte Menschen oft auf ein anderes Rechtsgleis gestellt, das wie z.B. Psychiatriegesetze geringen rechtsstaatlichen Schutz böten.130 Gleiches gelte für die Folgen der Annahme behinderungsbedingter Schuldunfähigkeit im Strafrecht.131 In den Richtlinien gibt es weitere menschenrechtliche Vorgaben für die Bedingungen der Unterbringung, der Überprüfung der Unterbringungsorte und -verfahren, für strafrechtliche Sicherheitsmaßnahmen und Intervention in Krisensituationen. Die Richtlinien zu Artikel 14 UN BRK stellen, wie auch die Allgemeine Bemerkung Nr. 1 zu Artikel 12 UN BRK, die bisherigen Betreuungs- und Versorgungsstrukturen in Psychiatrie und Behindertenarbeit weltweit radikal in Frage. Das gilt auch für Deutschland, ein Land, in dem in Folge der Psychiatrie-Enquete im Jahre 1975,132 des Krüppel-Tribunals von 1981133 und weiterer historischer Ereignisse der Selbsthilfebewegungen134 zahlreiche menschenrechtliche Verbesserungen in Recht und Praxis errungen wurden. Die Leistungserbringer im Bereich gesetzlicher Betreuung und sozialpsychiatrischer Versorgung stehen insbesondere vor der Aufgabe, Formen der Assistenz zu entwickeln, die eine unterstützte Entscheidungsfindung im Sinne des Artikel 12 UN BRK ermöglichen. Erste Beispiele guter Praxis aus dem In- und Ausland sind bekannt.135 Sie müssen weiterentwickelt und erforscht werden.

4.2Artikel 19 UN BRK – Recht auf selbstbestimmtes inklusives Leben/Wohnen: Wohnheime quo vadis?

Artikel 19 UN BRK proklamiert das Recht aller behinderten Personen auf „unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft“136, d.h., gleiche Wahlmöglichkeiten zu haben, wie andere Menschen in der Gemeinde zu leben. Das bedeutet, dass behinderte Personen die Möglichkeit haben, den „Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben, und nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben“.137 Es bedeutet auch, „Zugang zu einer Reihe von gemeindenahen Unterstützungsdiensten zu Hause und in Einrichtungen sowie zu sonstigen gemeindenahen Unterstützungsdiensten“ einschließlich persönlicher Assistenz zu haben.138 Und es bedeutet, Zugang zu barrierefreien gemeindenahen Dienstleistungen und Einrichtungen für die Allgemeinheit zu haben.139

Nach der Schattenübersetzung140 sollte „unabhängige Lebensführung“ mit „selbstbestimmt Leben“ übersetzt werden. Dem ist zuzustimmen, denn Artikel 19 UN BRK ist auf die internationale „Independent Living“-Bewegung141 zurückzuführen, die im deutschsprachigen Raum mit Selbstbestimmt-Leben-Bewegung übersetzt wird. Anders als die meisten Menschenrechte, die in der UN BRK kodifiziert wurden, findet Artikel 19 UN BRK keine direkte Entsprechung in der Menschenrechtscharta.142 Während der Verhandlungen der Textfassung der UN BRK wurden Anknüpfungspunkte zu dem Recht auf freie Wahl des Wohnsitzes143 in Kombination mit dem Recht auf angemessenen Lebensstandard144 gesehen. Die Selbstbestimmt-Leben-Bewegung verfolgt, wie andere in den 1960er und 1970er Jahren entstandene soziale Bewegungen der Deinstitutionalisierung, das Ziel, Menschen mit Behinderungen ein selbstbestimmtes Leben außerhalb von Anstalten, Heimen, Wohngruppen oder sonstigen Sonderwelten zu ermöglichen. Der Schlüssel dazu sind persönliche Assistenz und Barrierefreiheit der lokalen Sozialräume. Artikel 19 ist damit eine zentrale normative Vorgabe für Inklusion. Als Kernelement gilt das Recht, frei zu bestimmen, wo, mit wem und unter welchen Umständen man leben möchte. Artikel 19 lit. a) UN BRK wird in der deutschen rechtswissenschaftlichen Rezeption aufgrund seines klaren Bezugs zum bürgerlichen Recht der Freizügigkeit und aufgrund seines klaren Wortlauts als unmittelbar anwendbares, subjektives Recht behinderter Menschen angesehen.145 Demgegenüber werden die Rechte aus den folgenden Absätzen des Artikel 19, also lit. b) und c), den WSK-Rechten zugeordnet.146 Das Recht auf Zugang zu gemeindenahen Unterstützungsdiensten und das Recht auf barrierefreie allgemeine Dienste und Einrichtungen im Sozialraum werden deshalb dem Progressionsvorbehalt unterstellt. Obgleich der inklusive Wohn- und Lebensraum als Kernziel der Norm anerkannt wird, wird aus ihr auch das Recht auf Wahl zwischen ambulanter oder stationärer Wohnform herausgelesen.147 Ob diese Rechtsauffassung vom UN BRK-Ausschuss geteilt wird, ist angesichts seiner bisherigen „Rechtsprechung“ fraglich. Denn in fast allen Abschließenden Bemerkungen hat der Ausschuss auf die Notwendigkeit eines Strukturwandels von stationärer zu sozialraumorientierter Versorgung hingewiesen. Spätestens mit der für 2017 zu erwartenden Allgemeinen Bemerkung zu Artikel 19 wird sich der Ausschuss zu dieser Rechtsfrage grundlegend äußern. In der internationalen Literatur wird die Interpretation des Artikel 19 als Wahlrecht zwischen institutionalisierten und gemeindenahen Unterstützungsdiensten abgelehnt. Die Vorhaltung beider Systeme – flächendeckende Unterstützung in der Gemeinde und flächendeckende Vorhaltung institutionalisierter Wohnangebote – wird als nicht finanzierbar angesehen.148 Tatsächlich zeigen europäische Studien zur Deinstitutionalisierung, dass die Aufrechterhaltung stationärer Betreuungsangebote Mittel bindet, die einer umfassenden Ambulantisierung entzogen werden. Zudem wird angezweifelt, dass selbstbestimmt Leben im Sinne des Artikel 19 UN BRK in institutionalisierten Wohnarrangements möglich ist.149 Die Europäische Grundrechtsagentur der Europäischen Union hat hierzu mehrere neue Studien vorgelegt, die diese Zweifel bestätigen.150 Dass Artikel 19 UN BRK kein Wahlrecht zwischen institutionalisierter und inklusiver Wohnform enthält, ist auch der Studie des UN Hohen Kommissariats für Menschenrechte zu diesem Artikel aus dem Jahr 2014 zu entnehmen.151 Auch sie statuiert eine Pflicht für Mitgliedsstaaten, Budgets für den stationären auf den ambulanten Sektor umzuleiten und Deinstitutionalisierung nicht als zusätzliche Maßnahme, sondern als grundlegende Umstrukturierung im Behindertensektor zu planen und umzusetzen. Die Studie weist zudem auf einen Trend im Behindertensektor hin, demzufolge in vielen Ländern stationäre (institutionelle) Strukturen durch Verkleinerung und Umbenennung von Einrichtungen verfestigt werden. Das Hohe Kommissariat für Menschenrechte warnt vor Euphemismen, die menschenrechtsorientierte Transformationen verhindern. Unabhängig von Größe und Form einer Einrichtung wird Institutionalisierung daher definiert als Verlust der Kontrolle über alltägliche Entscheidungen aufgrund auferlegter bzw. erzwungener Wohnverhältnisse.152

Zwangseinweisungen und Vormundschaft bzw. rechtliche Betreuung gelten als weitere Hindernisse auf dem Weg zu einem selbstbestimmten Leben im Sinne des Artikel 19 UN BRK. Sie verhindern die Ausübung von Autonomie und Kontrolle über den Alltag.

Um ein selbstbestimmtes Leben im inklusiven Sozialraum zu realisieren, werden in Artikel 19 UN BRK zwei Arten von Unterstützungsleistungen genannt, die für behinderte Personen zugänglich sein müssen. Einerseits behindertenspezifische Dienstleistungen, wie persönliche Assistenz und personenorientierte Unterstützung, und andererseits barrierefreie kommunale Angebote der Daseinsvorsorge und andere Serviceleistungen. Nur die Kombination aus personenzentrierten spezifischen Dienstleistungen für behinderte Menschen und kommunalen barrierefreien Serviceleistungen garantieren die Umsetzung der Menschenrechte aus Artikel 19 UN BRK. Für beide ist der Staat primär verantwortlich, insbesondere die Kommunen und die kreisfreien Gemeinden.153 Für Deutschland ergibt sich jedoch die Besonderheit, dass Dienst- und Sachleistungen im Sozialrecht überwiegend von den Wohlfahrtsverbänden und anderen privaten Dritten erbracht werden, die selbst nicht direkt aus der UN BRK verpflichtet werden. Hier greift die Pflichtentrias der menschenrechtlichen Verpflichtung: Der Staat, und damit auch seine öffentlich-rechtlichen Sozialleistungsträger,154 sind verpflichtet, behinderte Menschen vor Diskriminierung und Verletzung durch Dritte zu schützen. Aus dieser Schutzpflicht erwächst die Pflicht, dafür Sorge zu tragen, dass die Leistungsanbieter im Behindertensektor den Anforderungen des Artikel 19 UN BRK gerecht werden. Im deutschen Sozialrecht wird dies in der Regel über die Kosten- und Leistungsvereinbarungen155 reguliert. Diese müssen daher im Hinblick auf die Anforderungen der UN BRK überprüft werden.

Die rechtlichen Anforderungen können aber den fachlichen Beitrag nicht ersetzen oder herbeizaubern. Dieser muss von den Leistungserbringern selbst kommen. Die Einrichtungen der Diakonie und ihre Fachverbände sind hier im besonderen Maße herausgefordert, neue Formen der menschenrechtsbasierten Hilfe zu entwickeln und flächendeckende Strukturveränderungen zu begleiten. Auch diese dürfen nicht zu Menschenrechtsverletzungen führen und müssen die Ängste von langjährigen Einrichtungsbewohner_innen, Familienangehörigen und Mitarbeiter_innen in stationären Einrichtungen wahrnehmen. Angesichts der hohen Konzentration stationärer Leistungsangebote in Deutschland, die ein Vielfaches der Ausgaben für ambulante Hilfen übersteigen,156 sowie der Tatsache, dass im europäischen Vergleich die Wohlfahrtsverbände und kommerzielle Anbieter in der Behindertenarbeit allen Ambulantisierungsrufen zum Trotz beharrlich an stationären Strukturen festgehalten haben,157 gibt es hier noch großen Nachholbedarf. Als mittelbar Verpflichtete aus Artikel 19 UN BRK ist die Diakonie gehalten, in absehbarer Zeit drei Aufgaben zu erfüllen: erstens keine neuen stationären/institutionellen Leistungsangebote mehr zu schaffen, zweitens eine Umschichtung der Budgets von stationären auf ambulante Maßnahmen strukturell vorzubereiten und drittens einen Plan für neue, menschenrechtsbasierte Unterstützungsleistungen zu entwickeln, die behinderte Personen, die auf Hilfen angewiesen sind, befähigen, ein selbstbestimmtes Leben im Sinne des Artikel 19 UN BRK zu führen.158

4.3Artikel 24 UN BRK – Recht auf Bildung: Förderschulen auf dem Prüfstand

Artikel 24 UN BRK enthält das Menschenrecht auf inklusive Bildung. Der Artikel besteht aus fünf Absätzen. Im ersten wird das Menschenrecht auf Bildung, so wie es in anderen Menschenrechtsquellen, insbesondere der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte159 und dem internationalen Sozialpakt160, anerkannt ist, proklamiert. Der zweite Absatz enthält die allgemeinen Pflichten, die Vertragsstaaten erfüllen müssen, um das Recht auf inklusive Bildung zu realisieren. Im dritten Absatz wird auf die spezifischen Bedarfe von gehörlosen, blinden und taubblinden Menschen eingegangen. Absatz 4 enthält Vorgaben für die Qualifizierung der Lehrkräfte und im fünften Absatz sind die Anforderungen für inklusive Hochschulen und lebenslanges Lernen enthalten.

Artikel 24 UN BRK hat in Deutschland bislang mit Abstand die höchste Aufmerksamkeit bekommen. Das liegt zum einen daran, dass der Streit um die korrekte deutsche Fassung der UN BRK sich insbesondere an der falschen Übersetzung des englischen Terminus „inclusion“ mit „Integration“ entzündete. Es liegt aber auch an dem besonders differenzierten deutschen Schulsystem, dass einen extrem hohen Segregationsgrad aufweist, der im Hinblick auf die Exklusion behinderter Schüler_innen im Vergleich europäischer Schulsysteme nur noch von Belgien übertroffen wird. Den Übersetzungsstreit haben die Kritiker_innen gewonnen, wenn auch der Übersetzungstext der amtlichen deutschen Übersetzung – im Gegensatz zur Situation in Belgien und Österreich – nicht geändert wurde.161 Aber unstrittig ist, dass Inklusion der weitergehende Begriff ist, der auch Veränderungen des Bildungssystems erfordert. Selbst die Bundesregierung veranstaltet inzwischen jährlich „Inklusionstage“.162 Das deutsche Bildungssystem hat sich demgegenüber kaum verändert. Die Zahl der behinderten Schüler_innen, die eine Sonder- bzw. Förderschule besuchen müssen, hat sich gegenüber 2009 kaum verändert. Die Exklusionsquote beträgt nach wie vor zwischen 72 und 80 Prozent.163 Die Kultusministerkonferenz hat die Sonder- und Förderschulen zum festen Bestandteil des deutschen Bildungssystems erklärt.164 Zwar haben die meisten Bundesländer inzwischen ihre Schulgesetze reformiert, doch erfüllt die Mehrzahl der Gesetze die Anforderungen der UN BRK nicht.165 Über die Rechte und Pflichten, die sich aus Artikel 24 UN BRK ergeben, besteht gerade in Deutschland viel Streit. Mehrere Rechtsgutachten166 und Gerichtsentscheidungen167 haben sich mit der Norm beschäftigt. In der deutschen juristischen Literatur wird inzwischen mehrheitlich vertreten, dass sich aus Artikel 24 UN BRK ein Antidiskriminierungsanspruch ableiten lässt, der auch individuell einklagbar ist. Dieser Anspruch sei von den anderen Pflichten, die sich aus der Norm ergeben und die dem Progressionsvorbehalt unterliegen, zu trennen.168 Behinderte Schüler_innen dürfen deshalb grundsätzlich nicht aufgrund ihrer Behinderung von einer Regelschule abgewiesen werden. Diese Rechtsauffassung wird auch durch eine thematische Studie des Hohen Kommissariats für Menschenrechte der Vereinten Nationen bestätigt, die aus Artikel 24 UN BRK eine „no rejection duty“ für Schulen ableitet.169 Was den Bestand der Sonder- und Förderschulen in Deutschland anbelangt, darüber herrscht Uneinigkeit. Während die Lernbehindertenschulen allgemein als Schandfleck für das deutsche Bildungssystem wahrgenommen werden, wird an Förder- und Sonderschulen für Schüler_innen mit körperlichen, kognitiven, emotionalen und anderen Beeinträchtigungen durchaus festgehalten. Insbesondere für Personen mit Sinnesbeeinträchtigungen wird aus Artikel 24 Abs. 3 UN BRK abgeleitet, Sonderschulen seien für sie die adäquatere Bildungseinrichtung.170 Dem widerspricht die bisherige Rechtsprechung des UN BRK-Ausschusses, der immer wieder auf die Pflicht zur Überwindung der segregierenden Bildungssysteme hingewiesen hat. Auch die Studie des Hohen Kommissariats lehnt es ausdrücklich ab, Artikel 24 Abs. 3 UN BRK als normative Legitimation für Sonderschulen für gehörlose, blinde oder taubblinde Menschen zu sehen.171 Die Monitoringstelle für die UN BRK im Deutschen Institut für Menschenrechte resumiert: „Von einer Weichenstellung hin zu einem ‚inklusiven Schulsystem‘ kann erst dann gesprochen werden, wenn die sonderpädagogische Förderung systematisch und strukturell in den allgemeinen Schulen verankert wird und gleichzeitig trennende Strukturen im Bereich der schulischen Bildung überwunden werden.“172

4.4Artikel 27 UN BRK – Recht auf inklusive Arbeit: Werkstätten für Menschen mit Behinderungen quo vadis?

Das Menschenrecht auf Arbeit ist eines der ältesten Menschenrechte im modernen Völkerrecht. Es ist in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948173enthalten ebenso wie in sieben der neun Kernmenschenrechtskonventionen.174 Um Arbeitsrechte geht es auch in den Normen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die bereits 26 Jahre vor den Vereinten Nationen gegründet wurde. Sie hat weit über 200 Konventionen verabschiedet, darunter auch die Konvention 159 und die dazugehörige Empfehlung 168 aus dem Jahr 1983 zu beruflicher Rehabilitation und Beschäftigung behinderter Menschen. Auch im europäischen Menschenrechtssystem nimmt das Menschenrecht auf Arbeit eine prominente Rolle ein, etwa in der Europäischen Sozialcharta175 oder in der EU Grundrechtscharta.176

Artikel 27 ist mit Abstand der längste Artikel in der UN BRK und gehört zu den Normen, um die während der Verhandlungen am meisten gerungen wurde.177 Dabei ging es um einen der Hauptkonflikte, der mit den Schlagworten Inklusion versus Segregation beschrieben werden kann. Wir wissen, dass viele behinderte Menschen in Sonderarbeitswelten arbeiten und in Sonderinstitutionen beruflich ausgebildet werden. Wie mit diesen Sonderarbeits- und Sonderausbildungswelten normativ umzugehen ist, war die schwierigste Frage in der Entstehungsgeschichte des Artikel 27. Während die meisten Behindertenorganisationen und viele Staaten auf Inklusion setzen wollten, gab es auch Stimmen, die Werkstätten für Behinderte und ähnliche informelle Arbeitsstätten und Rehabilitationseinrichtungen als Beispiele für die Umsetzung des Rechts auf Arbeit in den Text der Norm aufnehmen wollten. Im Ergebnis haben sich die Inklusionsbefürworter durchgesetzt. Werkstätten für Menschen mit Behinderungen werden zwar nicht verboten, aber auch nicht als mögliche Alternative zum ersten Arbeitsmarkt benannt.

In Absatz 1 des Artikels 27 wird das Recht auf Arbeit als Recht auf die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch Arbeit im offenen, inklusiven und zugänglichen Arbeitsmarkt zu verdienen, definiert. Sodann werden den Mitgliedsstaaten Maßnahmen genannt, die geeignet sind, das Recht auf Arbeit zu verwirklichen. Dazu zählt Diskriminierungsschutz, Gewährleistung gleicher, menschenwürdiger Arbeitsbedingungen, Schutz vor Belästigung und kollektive Arbeitsrechte, Zugang zu Arbeitsförderung, Karriere und Wiedereingliederung sowie gleiche Chancen zur Selbständigkeit. Der öffentliche Sektor muss Vorbildfunktion einnehmen und Behinderte beschäftigen, Anreize für den privaten Sektor sollen gesetzt werden, berufliche Rehabilitation muss gleiche Chancen gewähren und angemessene Vorkehrungen am Arbeitsplatz müssen gewährt werden, um das Recht auf Arbeit zu gewährleisten.

Absatz 2 der Vorschrift enthält das Verbot der Zwangsarbeit auch für behinderte Menschen. Dieser Absatz wurde erst später im Laufe der Verhandlungen aufgenommen, da viele Mitglieder des Ad-hoc-Ausschusses der Meinung waren, behinderte Menschen seien hiervon nicht betroffen. Die Studie des UN Hohen Kommissariats für Menschenrechte zu dieser UN BRK-Norm belegt, dass Zwangsarbeit und Ausbeutung behinderter Arbeiter und Arbeiterinnen ein ernst zu nehmendes Problem in einigen Ländern dieser Welt ist.178

Artikel 27 UN BRK enthält zunächst einmal vier Standards zur Implementierung des Rechts auf Arbeit. Diese sind (a) Nichtdiskriminierung, (b) Zugänglichkeit bzw. Barrierefreiheit, (c) angemessene Vorkehrungen und (d) positive Maßnahmen. Diese Standards bieten Mitgliedsstaaten einen Rahmen für ihre Umsetzungspflichten.