Migration gerecht gestalten E-Book

• Herausgeber: Bertelsmann Stiftung
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 611

Veröffentlichungsjahr: 2015

Beschreibung

Wurde Migration früher meist als zusätzliche Bürde für Entwicklungsländer aufgefasst, rücken jetzt stärker ihre Potenziale für Entwicklung in den Blick. Dieser Paradigmenwechsel kann nur erfolgreich sein, wenn er auf allen politischen Handlungsebenen vollzogen und dabei die Perspektive erweitert wird: von den Interessen der Einwanderungsländer auf die der Migranten und der Auswanderungsländer. Der dreifache Nutzen in der Migrationspolitik ist eine Herausforderung, zu der sich viele Fragen stellen: Wie weit lassen sich Migrationsströme überhaupt kontrollieren bzw. steuern? Welche Rolle spielt dabei der "Markt" und welche der Staat? Wie lässt sich wirtschaftliche Prosperität mit sozialem Zusammenhalt in Einklang bringen? Die Bertelsmann Stiftung hat im Rahmen des Reinhard Mohn Preises 2015 eine weltweite Recherche hierzu durchgeführt. Diese Publikation skizziert die aktuellen Trends und Herausforderungen für die Migrationspolitik der Zukunft sowie den Diskussionsstand zur Triple-Win-Perspektive. Untersucht werden gute Praxisbeispiele verschiedener Länder und Organisationen, die Aspekte fairer Migrationsgestaltung veranschaulichen. Schließlich werden Impulse für neue Ansätze und Empfehlungen für eine effektive und faire Migrationspolitik gegeben. Dieses Kompendium guter Praxis will Verantwortliche in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft unterstützen, den potenziellen Dreifachnutzen von Migration durch kohärente Strategien und internationale Zusammenarbeit zu verwirklichen.

Leseprobe

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Migration gerecht gestalten

Weltweite Impulse für einen fairen Wettbewerb um Fachkräfte Reinhard Mohn Preis 2015

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2015 E-Book-Ausgabe

© 2015 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh

Verantwortlich: Najim Azahaf

Lektorat: Heike Herrberg

Herstellung: Christiane Raffel

Umschlaggestaltung: Elisabeth Menke

Umschlagabbildung: Veit Mette

ISBN 978-3-86793-658-3 (Print)

ISBN 978-3-86793-688-0 (E-Book PDF)

ISBN 978-3-86793-689-7 (E-Book EPUB)

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Inhalt

Triple-Win-Migration: Von neuen Herausforderungen zu neuen Chancen

Jörg Dräger, Aart De Geus

I. Der globale Wettbewerb um Fachkräfte als Herausforderung für die zukünftige Migrationspolitik

Migration im 21. Jahrhundert – Herausforderungen für Deutschland und Europa

Rainer Münz

Fachkräftesicherung im deutschen Pflegesektor aus international vergleichender Perspektive

Grit Braeseke

II. Triple Win als Schlüsselprinzip für die Gestaltung von Migration

Plädoyer für ein neues Denken über Migration und Integration

Rita Süssmuth

Triple Win – ein neues Paradigma der Migrationsgestaltung?

Steffen Angenendt

III. Erfolgreiche internationale Praxisbeispiele und Politikansätze

Ein globaler Überblick

Ansätze der Fachkräfteentwicklung im internationalen Vergleich

Kate Hooper, Madeleine Sumption

Nationale und internationale Initiativen im Überblick

Andreas Heimer, Claudia Münch

Strategien ausgewählter Einwanderungs- und Auswanderungsländer

Fairness in einem klassischen Einwanderungsland – Erfahrungen aus Kanada

Triadafilos Triadafilopoulos

Faire Migrationsgestaltung in Deutschland

Khushwant Singh

Das schwedische Modell – faire und flexible Mobilität

Bernd Parusel

Auswanderung als Entwicklungsstrategie? – die Philippinen

Stefan Rother

Beiträge internationaler Organisationen

Der Beitrag der Vereinten Nationen für die Global Governance von Migration

Gregory A. Maniatis

Die Migrationsagenda der Internationalen Arbeitsorganisation

Annette Niederfranke, Lina Staubach

Migration ist Entwicklung: Das Engagement der Weltbank

Manjula M. Luthria, Casey Alexander Weston

Die Europäische Union und die Migration aus Drittstaaten

Florian Trauner

IV. Faire Migration weiter- und querdenken

Transnationale Ausbildungspartnerschaften für Fachkräfte

Michael A. Clemens

Ansätze zur Förderung eines ethisch vertretbaren Recruitings und fairer Migration

Lara White, Clara Pascual de Vargas

Wege zu einer kohärenten deutschen und europäischen Flüchtlingspolitik

Steffen Angenendt

Brauchen wir eine internationale Migrationssteuer?

Thomas Straubhaar

Innovationen auf dem Markt für Geldtransfers: Wann fällt der Groschen?

Joscha Albert, Adrian Dincsoy, Lotte Nordhus

Internationale Unternehmensstrategien zur Fachkräftesicherung

Rainer Strack

Auf dem Weg zu einer »sozialen Marktwirtschaft für Migration« in Deutschland und weltweit

Najim Azahaf, Ulrich Kober, Matthias M. Mayer

Die Autorinnen und Autoren

Triple-Win-Migration: Von neuen Herausforderungen zu neuen Chancen

Jörg Dräger, Aart De Geus

Gut gemanagt, entfaltet Migration positive Effekte. Migranten1 können soziale Aufstiege verwirklichen, ihren Lebensstandard und den ihrer Familien verbessern und ihre persönlichen Kompetenzen und Netzwerke erweitern. Gleichzeitig gewinnen Einwanderungsländer ökonomisch, fiskalisch und sozial durch zusätzliche Arbeitskräfte, durch die Verjüngung der Bevölkerung sowie durch höhere Innovationskraft im Zuge größerer kultureller Vielfalt. Auch Auswanderungsländer profitieren im erheblichen Maße durch die Transfers von Geld, Wissen und sozialen Ressourcen von Migranten.

Allerdings kommen diese Potenziale in der Realität häufig nicht zur Entfaltung. Fehlgesteuerte Migration kann zu suboptimalen, ja negativen Folgen führen. Oft finden sich Arbeitsmigrantinnen und -migranten in Beschäftigungsverhältnissen wieder, in denen sie für Hungerlöhne unter prekären Bedingungen arbeiten. Ausbeutung und Misshandlung, mangelnde Sicherheitsstandards, Knebelverträge und Zwangsarbeit durch Entzug der Pässe sind dabei nur extreme Ausprägungen unfairer Arbeitsmigration. Auf der anderen Seite besteht mitunter auch für die einheimische Bevölkerung die Gefahr von Lohndumping und einer Vernachlässigung des inländischen Arbeitsmarktpotenzials.

Unabhängig von dieser Bewertung nimmt die Bedeutung von Migration weiter zu. Auf der Nachfrageseite wird die Sicherung der Fachkräftebasis durch ausländische Arbeitskräfte in immer mehr Ländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zunehmend wichtiger, da ihre Bevölkerungen schrumpfen und altern. So wird nach Berechnungen der Vereinten Nationen (UN) die Zahl der Menschen in Europa im erwerbsfähigen Alter bis zum Jahr 2050 um 96 Millionen zurückgehen. Aufstrebende Schwellenländer werden im Zuge ihres wirtschaftlichen Aufschwungs und der damit einhergehenden demographischen Effekte ebenfalls einen größeren Bedarf an ausländischen Fachkräften entwickeln. Dabei bildet die Volksrepublik China mit den Folgen ihrer nunmehr 30 Jahre währenden Ein-Kind-Politik nur die Spitze des Eisbergs. Der weltweite Wettbewerb um hoch und mittel qualifizierte Talente ist bereits heute in vollem Gange und wird sich weiter verschärfen.

Auf der Angebotsseite ist ebenfalls ein Aufwärtstrend zu verzeichnen. Wurden 1965 weltweit noch 75 Millionen Menschen gezählt, die außerhalb ihres Geburtslandes lebten, wird ihre Zahl für 2013 mit rund 232 Millionen beziffert. Zudem zeigt sich mit Blick auf die Entwicklung der Erwerbsbevölkerung in Asien und Afrika ein ganz anderes Bild als in der OECD: Diese Bevölkerungsgruppe wird bis zum Jahr 2050 in Asien um 517 Millionen, in Afrika sogar um 910 Millionen Menschen zunehmen, ohne dass sich entsprechende Perspektiven auf den nationalen Arbeitsmärkten abzeichnen. Hinzu kommt ein steigender Migrationsdruck infolge politischer Krisen und Kriege im Nahen Osten und Afrika, der zu mehr Flüchtlingen und Vertriebenen in den jeweiligen Nachbarländern und in der Europäischen Union (EU) führt.

Wurde Migration in den vergangenen Dekaden meist als Risiko für Entwicklungsländer aufgefasst, findet derzeit ein Perspektivwechsel statt, der stärker die Potenziale von Migration für Entwicklung in den Blick rückt. So wurde im Zuge von Weltbankstudien deutlich, dass die Summe der weltweiten Geldrücküberweisungen von Migranten die Höhe der internationalen Entwicklungshilfe um ein Vielfaches übersteigt. Für das Jahr 2014 geht die Weltbank von Geldrücküberweisungen in Höhe von rund 435 Milliarden US-Dollar aus. Für das Jahr 2016 prognostiziert sie sogar ein Volumen von etwa 540 Milliarden US-Dollar. Diese Rücküberweisungen erreichen direkt die bedürftigen Angehörigen im Herkunftsland und erlauben ihnen auch gezielte Investitionen in kleine Unternehmungen sowie in Bildung und Gesundheit. Die jüngsten Erkenntnisse und Daten stützen die Auffassung, dass Entwicklungshilfe durch Migration effektiver ist als Entwicklungshilfe zur Verhinderung von Migration.

Führt man die gegenläufigen demographischen Trends in den verschiedenen Erdteilen sowie die jüngsten entwicklungspolitischen Diskurse zusammen, ergibt sich die Chance für eine neue Migrationspolitik, die zu einer global nachhaltigen Entwicklung beiträgt. Dies ist der Fall, wenn die steigende Nachfrage in wirtschaftlich dynamischen Regionen mit dem Überangebot anderer Regionen bedarfsgerecht zusammengeführt und diese Arbeitsmigration fair gestaltet wird. Fair ist Migrationsgestaltung dann, wenn sie die Interessen der Menschen in den Einwanderungsländern, in den Auswanderungsländern und auch von Migranten selbst angemessen berücksichtigt. Diese »Triple-Win-Idee« formulierte 2006 Kofi Annan, ehemaliger UN-Generalsekretär und Preisträger des Reinhard Mohn Preises 2013, mit folgenden Worten: »More and more people understand that governments can cooperate to create triple wins – for migrants, for their countries of origin and for the societies that receive them.«

Der Paradigmenwechsel hin zu einer fairen Steuerung von Migration im Sinne aller beteiligten Parteien ist eine der zentralen Zukunftsaufgaben nationaler und internationaler Politik. Dieser Perspektivwechsel wird nur erfolgreich sein, wenn er auf sämtlichen politischen Handlungsebenen vollzogen und dabei der Blick von den Interessen der Einwanderungsländer auf die Interessen der Migranten und der Auswanderungsländer ausgedehnt wird. Mit dieser veränderten Perspektive begänne eine neue Phase der Migrationspolitik – charakterisiert durch eine verstärkte internationale Kooperation zur gerechten Gestaltung der mit Globalisierung verbundenen Wanderungsbewegungen. Genau dieser Herausforderung ist der Reinhard Mohn Preis 2015 (RMP) der Bertelsmann Stiftung gewidmet.

Gemäß dem Motto »Von der Welt lernen« basiert der Preis auf einer intensiven internationalen Recherche, deren Ergebnis Sie gerade in der Hand halten. Die Untersuchung zeigt: Kein Land der Welt folgt in seiner Migrationspolitik vollständig der Triple-Win-Idee. Es konnten indes zahlreiche Initiativen, Modelle und Projekte identifiziert werden, die zumindest Aspekte von Triple Win, sei es explizit oder implizit, verfolgen. Auf vielen dieser guten Praxisbeispiele lässt sich aufsetzen für ein kohärentes Gesamtkonzept, das Deutschland und andere Länder im aufgeklärten Eigeninteresse zukünftig entwickeln müssen.

Dabei liegt es auf der Hand, dass der dreifache Nutzen in der Migrationspolitik eine anspruchsvolle Herausforderung ist und viele übergreifende Fragen der Klärung bedürfen: Inwieweit lassen sich Migrationsströme überhaupt kontrollieren bzw. steuern? Was ist dabei die Rolle des »Marktes« und was ist die Rolle des Staates? Wie lässt sich wirtschaftliche Prosperität mit sozialem Zusammenhalt in Einklang bringen? Eignet sich das Konzept der sozialen Marktwirtschaft als Richtschnur für nationale und internationale Migrationspolitik? Oder ist das Konzept des Triple Win lediglich »eine naive europäische Idee«?

Vor dem Hintergrund dieser Leitfragen bildet die vorliegende Publikation ein Kompendium guter Praxisbeispiele verschiedener Länder und Organisationen, die flankiert werden von Impulsen renommierter Migrationsforscher. Zunächst werden die oben kurz skizzierten Trends und Herausforderungen für die Migrationspolitik der Zukunft im Licht neuer Zahlen in Kapitel I detaillierter dargelegt. Vor diesem Hintergrund geht es in Kapitel II um die Genese, den Diskussionsstand und die Perspektiven des Triple-Win-Leitbilds. Die Beiträge in Kapitel III dokumentieren und analysieren die weltweit identifizierten guten Praxisbeispiele mit besonderem Fokus auf Aktivitäten in der Humankapitalentwicklung. Länderexperten ergänzen diesen empirischen Überblick über Einzelmaßnahmen und Projekte durch umfassende Analysen nationaler Migrationspolitik in Kanada, Deutschland, Schweden und den Philippinen.

Da das transnationale Phänomen Migration ohne internationale Zusammenarbeit im Sinne der Fairness nicht zu gestalten ist, beleuchten die Beiträge in Kapitel IV die Rolle wichtiger internationaler Organisationen wie der UN, der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), der Weltbank und der EU. In Kapitel IV kommen schließlich renommierte Fachleute zu Wort, die in der internationalen Diskussion mit innovativen Ideen auf sich aufmerksam gemacht haben und die Politik und Wirtschaft für zukünftige Migrationsgestaltung inspirieren können. Dieses Buch und damit unsere weltweite Erhebung im Rahmen des RMP 2015 münden in einer Reihe von konkreten Empfehlungen für die deutsche Politik, die die Essenz unserer Arbeit sowie der hier versammelten externen Expertisen darstellen.

Die Bertelsmann Stiftung dankt allen Autorinnen und Autoren für ihre hervorragenden Beiträge, die diese Publikation zu einem reichen Fundus an Impulsen für die Debatte an der Schnittstelle von Fachkräftesicherung, Migration und Entwicklung machen. Die Lektüre zeigt: Faire Migration ist ein äußerst komplexes Unterfangen, das nur gemeistert werden kann, wenn staatliche und nicht staatliche Akteure zielgerichtet zusammenarbeiten. Wir hoffen, dass die hier präsentierten Praxisbeispiele und Ideen dazu beitragen, Antworten auf aktuelle Herausforderungen bei der fairen Migrationsgestaltung zu finden, und der Politik helfen, den von Kofi Annan benannten potenziellen Dreifachnutzen von Migration durch kohärente Politik und internationale Zusammenarbeit Wirklichkeit werden zu lassen. So entfaltet Mobilität ihr Potenzial zum Gewinn aller Beteiligten und wird eine Chance für Entwicklung weltweit.

Dr. Jörg Dräger

Aart De Geus

Mitglied des Vorstands

Vorstandsvorsitzender

der Bertelsmann Stiftung

der Bertelsmann Stiftung

1 In dieser Publikation verwenden wir nicht durchgängig eine geschlechtergerechte Sprache. Mit »Migranten«, »Arbeitnehmern«, »Politikern« etc. sind immer auch Frauen gemeint.

I. Der globale Wettbewerb um Fachkräfte als Herausforderung für die zukünftige Migrationspolitik

Migration im 21. Jahrhundert – Herausforderungen für Deutschland und Europa

Rainer Münz

Europa: Von der Auswanderung zur Einwanderung

Über Jahrhunderte dominierte in Europa die Auswanderung. Den Entdeckern, Eroberern und Abenteurern, die in Übersee schnell reich werden und wieder heimkehren wollten, folgten bald auch Kolonisten. Die emigrierten aus ihren Herkunftsländern mit dem Ziel, sich für lange Zeit oder für immer in Übersee niederzulassen. Allein zwischen 1750 und 1950 verließen rund 70 Millionen Europäerinnen und Europäer unseren Kontinent. Sie gingen nach Nord- und Südamerika, nach Sibirien, Zentralasien und in den russischen Fernen Osten, nach Algerien und Palästina, ins südliche Afrika sowie nach Australien und Neuseeland. Überall dort entstanden klassische Einwanderungsgesellschaften, die bis heute jene frühen Siedler und eingewanderten Pioniere als ihre Gründer betrachten. Das erleichterte es in vielen Fällen auch jenen, die später kamen, sich als Teil dieser Einwanderungsgesellschaften zu verstehen (Castles, de Haas und Miller 2013).

Im Gegensatz dazu ist Zuwanderung nach Europa historisch ein viel jüngeres Phänomen (Bade 2002). Zahlenmäßig bedeutende Wanderungsströme gab es bis in die 1950er-Jahre fast nur zwischen Ländern und Regionen unseres Kontinents. Erst seit etwa 60 Jahren kamen und kommen auch in größerer Zahl Menschen aus anderen Teilen der Welt zu uns. Und erst seit Mitte der 1980er-Jahre ist die Zahl der Personen, die in einen der heutigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU28) einwandern, erkennbar größer als die Zahl jener, die auswandern (Abb. 1).

Historisch haben die langen Perioden der Auswanderung bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts unser Selbstverständnis stärker geprägt als die Jahrzehnte mit Netto-Zuwanderung. Wir halten es daher in der Regel für unser gutes Recht, in andere Länder der Welt reisen zu können und dort gegebenenfalls auch leben zu dürfen. Aber wir halten es keineswegs für selbstverständlich, dass Zuwanderer zu uns kommen und in Deutschland oder anderen Staaten der EU gleiche Chancen bekommen. Damit jedoch haben die Gesellschaften Europas im globalen Wettbewerb um mobile Talente gegenüber klassischen Einwanderungsgesellschaften einen Startnachteil: Denn keine der Nationen Europas versteht sich als Einwanderungsgesellschaft. Das ist die Ausgangslage im 21. Jahrhundert, in dem Europas Wachstumschancen und seine zukünftige Wettbewerbsfähigkeit ganz entscheidend von seinen Möglichkeiten abhängen werden, für qualifizierte Migrantinnen und Migranten attraktiv zu sein.

Abbildung 1: Saldo aus Zu- und Abwanderungen (Netto-Migration) für alle heutigen EU-Mitgliedstaaten (EU 28), 1960–2013

Angaben in absoluten Zahlen

Quelle: Eurostat 2014

Weltbevölkerung und globale Migration heute

Rund 7,3 Milliarden Menschen leben heute auf unserem Planeten: die meisten von ihnen in Entwicklungs- und Schwellenländern Asiens, Afrikas und Lateinamerikas.2 Die Einwohnerinnen und Einwohner der reicheren Industrieländer3 machen heute weniger als 20 Prozent der Weltbevölkerung aus.

Geschätzte 232 Millionen Menschen – also nur etwa drei Prozent der Weltbevölkerung – sind internationale Migrantinnen und Migranten. Dazu zählen alle Personen, die heute vorübergehend oder auf Dauer nicht mehr in jenem Land leben, in dem sie zur Welt gekommen sind (UN-Definition: Personen, die nicht in ihrem Geburtsland leben, unabhängig davon, welche Staatsbürgerschaft sie heute haben). Von diesen 232 Millionen internationalen Migranten stammen 72 Prozent aus Entwicklungs- und Schwellenländern des »Südens« (Tab. 1). Von diesen aus dem Süden stammenden Migranten hält sich rund die Hälfte (82 Mio.) derzeit in einem anderen Land des Südens auf. Die andere Hälfte (82 Mio.) ist in ein reiches Land des »Nordens« gezogen. Weitere 28 Prozent aller Migranten stammen aus einem reicheren Land des Nordens. Die meisten von ihnen (54 Mio.) leben heute in einem anderen Land des Nordens. In Summe bedeutet dies, dass derzeit rund 136 Millionen Migrantinnen und Migranten in den reicheren Ländern des Nordens leben.

Zwischen 1990 und 2012 stieg die Zahl der internationalen Migranten um 76 Millionen (+49 %). In diesem Zeitraum verdoppelte sich die Zahl der Personen aus dem globalen Süden, die im Norden leben, von 40 auf 82 Millionen (+105 %), während die Zahl der Süd-Süd-Migranten lediglich von 59 auf 82 Millionen stieg (+39 %). Ähnlich groß war der Zuwachs bei jenen Migranten im Norden, die aus einem anderen Land des Nordens stammen. Ihre Zahl stieg von 41 auf 59 Millionen (+44 %; UN DESA 2013).

Im Gegensatz zu seinem immer kleineren Anteil an der Weltbevölkerung spielt der reichere Norden im Bereich der grenzüberschreitenden Migration weiterhin eine zentrale Rolle. 58 Prozent aller Migrantinnen und Migranten leben in einem Land des Nordens. Sie machen hier über elf Prozent der Bevölkerung aus (UN DESA 2013).

Tabelle 1: Internationale Migranten nach Herkunft und Ziel, global Nord/Süd, 2013

Globaler Norden: Klassische Industriestaaten, wie die Staaten Europas (einschließlich Russland), Australien, Japan, Kanada, Neuseeland und die USA. Globaler Süden: Entwicklungs- und Schwellenländer; unter den Ländern des Südens gibt es allerdings einige reiche Länder: die Golf-Staaten, Israel und Singapur.

Quelle: UN DESA 2012 und 2013

Weltweit wichtigste Destinationen sind Europa, Nordamerika und einige Länder Asiens – insbesondere die Golf-Staaten. In den Ländern der Europäischen Union beträgt die Zahl der Migrantinnen und Migranten in Summe rund 49 Millionen. Von ihnen stammt rund ein Drittel aus einem anderen Mitgliedsland der EU, während etwa zwei Drittel aus einem Drittstaat zugezogen sind (Eurostat 2014).

Von den Mitgliedstaaten der EU war Deutschland in den letzten Jahrzehnten mit Abstand das wichtigste Zielland internationaler Zuwanderung. Hierher kamen seit Ende des Zweiten Weltkriegs zuerst Vertriebene, dann angeworbene Arbeitskräfte und später auch deren Angehörige, Asylbewerber und Flüchtlinge sowie Aussiedler. Allerdings gab es 1967, Mitte der 1970er-Jahre, zu Anfang bzw. Mitte der 1980er-Jahre sowie 2008 bis 2009 keine Netto-Zuwanderung, sondern mehr Abwanderung. In jüngerer Zeit stieg die Netto-Zuwanderung deutlich an (Abb. 2). Dabei spielte die Zuwanderung von Arbeitskräften aus anderen EU-Staaten sowie aus Drittstaaten wieder eine größere Rolle. Gleichzeitig beantragen zunehmend mehr Menschen Asyl (Abb. 4). Insgesamt leben heute in Deutschland 10,4 Millionen Personen mit Geburtsort im Ausland. Das sind 13 Prozent aller in Deutschland lebenden Menschen (bpb 2012).

Abbildung 2: Saldo aus Zu- und Abwanderungen (Netto-Migration) für Deutschland, 1960–2013

Angaben in absoluten Zahlen

Quelle: Statistisches Bundesamt

Herausforderungen der Gegenwart

Asyl und Grenzkontrolle

Europas Geographie und unsere geopolitische Lage stellen sowohl die Migrations- und Asylpolitik als auch die Grenzsicherung vor enorme Herausforderungen. EU und Schengen-Raum haben rund 7.700 Kilometer Land-Außengrenzen und fast 43.000 Kilometer Küstenlinie zu sichern (EC o. J.). Zusätzliche internationale Grenzübergänge existieren an internationalen Flughäfen und Seehäfen. Jedes Jahr werden die Schengen-Außengrenzen rund 700 Millionen Mal überschritten (Frontex 2011). Nur ein kleiner Bruchteil dieser regulären Grenzübertritte – maximal 0,5 Prozent – betrifft Migranten und Asylsuchende.

In Europas Nachbarschaft hat sich in den vergangenen Jahren ein hohes Maß an Instabilität entwickelt: Bürgerkriege und zerfallende Staaten, autoritäre Regime, die Menschenrechte verletzen, ganze Regionen ohne Aussicht auf wachsenden Wohlstand. All dies bewirkt einen konstanten Zustrom an Personen, die aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen nach Europa – vorzugsweise nach Westeuropa – kommen wollen.

Asylsuchenden Schutz zu gewähren, gehört zu den humanitären Traditionen und Verpflichtungen Deutschlands und Europas. Angesichts einer wachsenden Zahl von Anträgen wird es allerdings schwieriger, diese Verpflichtung zu erfüllen. Im Jahr 2014 stellten mehr als Deutschland (Abb. 3 und 4). Dies ist ein klarer Anstieg gegenüber 2013 (+50 %), aber immer noch weniger als das bisher registrierte Maximum von 438.000 Asylanträgen im Jahr 1992. Damit wurde in der Europäischen Union jeder dritte Asylantrag in Deutschland gestellt – mehr als in jedem anderen Land der EU. Von diesen Asylbewerberinnen und -bewerbern stammten fast 40 Prozent aus Ländern, in denen Bürgerkriege oder gewaltsame Auseinandersetzungen an der Tagesordnung waren und sind: Afghanistan, Irak, Somalia, Syrien. Nicht übersehen werden darf, dass in der unmittelbaren Nachbarschaft der Konfliktgebiete die Zahl der Flüchtlinge um ein Vielfaches größer ist: Jordanien, der Libanon und die Türkei beherbergten Anfang 2015 rund fünf bis sechs Millionen Flüchtlinge aus Syrien und dem Irak.

Abbildung 3: Asylanträge in der EU, 1998–2014, absolut

Quelle: Eurostat 2014

Abbildung 4: Asylanträge in Deutschland (Erst- und Folgeanträge), 1990–2014, absolut

Quelle: Eurostat 2014

Viele Asylsuchende erreichen die EU und den Schengen-Raum regulär oder irregulär auf dem Landweg, manche per Flugzeug. Eine rasch wachsende Zahl kommt jedoch auf nicht seetüchtigen oder völlig überfüllten Booten und Schiffen über das Mittelmeer. Viele müssen vor unseren Küsten aus Seenot gerettet werden. 2014 versuchten fast 200.000 Personen, auf diesem irregulären Weg Italien, Griechenland und Malta zu erreichen. Laut Schätzungen verloren mehr als 3.000 Personen dabei ihr Leben (Brian und Laczko 2014). Die Hauptlast der Rettungsaktionen tragen die italienische Marine und die Küstenwache (Ludewig 2014).

Diese irreguläre Zuwanderung stellt Europa vor ein doppeltes Dilemma:

•Zum einen verringern die intensiven Anstrengungen zur Rettung in Seenot geratener Asylbewerber und anderer irregulärer Migranten deren Risiko – das rettet Leben, schafft aber zugleich mehr Anreize, auf diesem Weg nach Europa zu kommen.

•Zum anderen ist für absehbare Zeit klar: In unserer Nachbarschaft gibt es Millionen von Menschen, die Schutz benötigen und bei uns asylberechtigt wären. Es sind wesentlich mehr, als die Länder der EU aufzunehmen bereit sind. Und nachdem wir kaum vor Ort ausgewählte Kontingentflüchtlinge aufnehmen, stehen viele vor der Alternative: in der Krisenregion bleiben oder irregulär in die EU einreisen.

Angesichts unserer geopolitischen Lage wird sich am Zustrom von Asylbewerbern und Flüchtlingen auf absehbare Zeit wenig ändern. Daher müssen wir uns darauf einstellen, über einen langen Zeitraum Schutzsuchende bei uns aufzunehmen und zu integrieren. Um dies zu erleichtern, sollte die Europäische Union einerseits Mechanismen für eine solidarische Verteilung der Schutzsuchenden auf die Mitgliedstaaten entwickeln. Andererseits sollten sich die EU-Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, Asylanträge von Bewerberinnen und Bewerbern aus sicheren Herkunftsländern wesentlich rascher zu entscheiden und abgelehnte Bewerber auch rascher zu repatriieren.

Zu wenig Mobilität in der EU

In etlichen Regionen Südeuropas lag die Arbeitslosigkeit 2014 über 20 Prozent. In anderen Regionen, auch in Teilen Deutschlands, herrschte dagegen Fachkräftemangel. Die Diagnose zeigt klar: Es gibt innerhalb der EU keinen gemeinsamen Arbeitsmarkt, sondern 28 auf nationaler Basis funktionierende Märkte. Entsprechend gering ist die Mobilität von Arbeitskräften innerhalb der EU (Benton und Petrovic 2013). Nur 8,1 Millionen EU-Bürger leben und arbeiten in einem anderen EU-Mitgliedstaat (Abb. 5). Weitere 1,1 Millionen sind Grenzgänger. Zusammen machen sie weniger als vier Prozent aller Erwerbstätigen in der EU aus (Andor 2014 auf der Basis von Eurostat).

Die Ursachen der geringen Mobilität zwischen EU-Staaten sind vielfältig. Am entscheidendsten ist die Fragmentierung. Bildungssysteme und Arbeitsmärkte sind strikt national organisiert. Bei vielen Berufen gibt es auf nationaler Ebene formelle und informelle Zugangsbarrieren, die Quereinsteigern den Zutritt zu einer Reihe von Professionen erschweren. Selbst wenn sie wollten, könnten EU-Bürgerinnen und -Bürger in einem anderen EU-Staat nicht ohne weiteres Apotheker, Ärztin, Notar, Lehrerin oder Ziviltechniker werden. Gleiches gilt noch deutlicher für Drittstaatsangehörige.

Zugleich spielen fehlende Sprachkenntnisse eine Rolle. Auch dies verhindert, dass EU-Bürger ihren Qualifikationen entsprechende Beschäftigung finden. Schließlich fehlt es an Information und Transparenz. Das EU-weite EURES-Netzwerk, das von den Arbeitsagenturen aller 28 Mitgliedstaaten betrieben wird, umfasste 2014 gerade einmal 1,7 Millionen offene Stellen und etwas über eine Million Lebensläufe (EURES o. J.). Es ist daher nicht verwunderlich, dass jedes Jahr lediglich 0,2 Prozent aller Erwerbstätigen von einem EU-Mitgliedstaat in einen anderen ziehen. Zum Vergleich: In Amerika übersiedeln jährlich 2,7 Prozent der Erwerbsbevölkerung zwischen den 50 US-Bundesstaaten (Abb. 6).

Abbildung 5: EU-Staatsbürger, die in einem anderen EU-Mitgliedstaat leben und arbeiten, 2005–2013

Angaben in Millionen

Quelle: Andor 2014 auf der Basis von Eurostat, Berechnungen der Europäischen Kommission (o. J.)

Abbildung 6: Mobilität von Arbeitskräften zwischen Staaten, EU und USA im Vergleich, 2010

Angaben in Prozent der Erwerbsbevölkerung

EU-27: alle EU-Mitgliedstaaten des Jahres 2010; EU-15: alle Staaten, die schon vor 2004 EU-Mitglied waren

Quelle: OECD 2012

Öffentliche Meinung

Für viele Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union ist der Beitrag zugewanderter Arbeitskräfte selbstverständlich und alltäglich: im Gesundheitswesen, in der Gastronomie und in Tourismusbetrieben, als Erntehelfer, als Profi-Sportler (besonders im Fußball), in der professionellen Pflege älterer Menschen – um nur einige Bereiche zu nennen. Trotzdem ergab eine Umfrage von Ipsos aus dem Jahr 2011, die in mehreren EU-Staaten durchgeführt wurde, dass eine Mehrheit dieser EU-Bürger meint, Zuwanderung habe mehr negative als positive Auswirkungen (Ipsos Mori 2012).

Eine andere Umfrage aus dem gleichen Jahr, finanziert vom German Marshall Fund, belegt überdies, dass eine Mehrzahl europäischer Bürger überzeugt ist, die EU-Staaten hätten die Kontrolle über die Zuwanderung verloren (»Attitudes to Immigration«, Economist 2011). Der Zustrom von Flüchtlingen und irregulären Migranten über das Mittelmeer symbolisiert diesen Kontrollverlust in eindrucksvoller Weise.

Darüber hinaus gibt es in Westeuropa auch Vorbehalte gegen die Freizügigkeit innerhalb der EU. Laut den Meinungsforschern des Ifop-Instituts befürworten über 80 Prozent der Niederländer und etwa 60 Prozent der Franzosen Einschränkungen der Mobilität für Bürgerinnen und Bürger aus Bulgarien und Rumänien (Markovic 2014). Und eine Studie der Bertelsmann Stiftung belegte, dass zwei Drittel aller Deutschen mobile EU-Bürger als Belastung für den Wohlfahrtsstaat sehen (Hall 2012). Daher ist der Ausgang der Europawahlen vom Mai 2014 nicht verwunderlich: In drei Staaten – Dänemark, Frankreich und Großbritannien – schnitten nicht zum Mainstream gehörende Parteien am besten ab, die für Einwanderungsstopp und eine starke Beschränkung der Binnenmobilität innerhalb der EU plädieren.

Herausforderungen der Zukunft

Mittel- und langfristig steht Europa vor ganz anderen Problemen: Es stellt sich die Frage, wie wir uns in einer kompetitiven und anderswo dynamisch weiter wachsenden Welt den Herausforderungen der Alterung unserer Gesellschaft stellen wollen.

Antworten auf die alternde Gesellschaft

Zumindest die Diagnose ist klar: Unsere Gesellschaft altert. Das gilt für Europa, für Deutschland und für die meisten Regionen unseres Kontinents. Diese Alterung ist kein biologischer Prozess. Sie hat nichts mit unserem eigenen Älterwerden zu tun. Demographische Alterung ist eine Verschiebung der Gewichte zwischen den einzelnen Altersgruppen. Denn die Älteren werden mehr, die Zahl der Jüngeren stagniert hingegen – oder sie nimmt sogar ab. In einigen Teilen Europas ist die Einwohnerzahl in Summe bereits rückläufig. Anderen Regionen steht diese Entwicklung noch bevor (Berlin Institute 2010).

Die Ursachen dieser Entwicklung sind bekannt und leicht nachvollziehbar:

•Zum Ersten geht es um einen Trend, hinter dem sich eine gute Nachricht verbirgt: Noch nie in der Geschichte hatten Menschen die Aussicht auf ein so langes Leben. Heute beträgt unsere Lebenserwartung im europäischen Schnitt (EU-28) für Frauen 83 Jahre und für Männer 78 Jahre. Die Werte für Deutschland sind beinahe die gleichen (Eurostat 2012). Und unsere Lebenserwartung erhöht sich kontinuierlich. Jedes Jahr steigt sie im Schnitt um etwa drei Monate. Ein Ende dieses Anstiegs ist derzeit nicht absehbar.

•Zum Zweiten bekommen Frauen heute in Europa weniger Kinder als frühere Generationen. Im Durchschnitt sind es derzeit etwa 1,6 Kinder. Die Werte für Deutschland liegen mit 1,4 Kindern pro Frau noch etwas darunter. Das aber bedeutet: Die Generation der im Inland geborenen Kinder ist jeweils um etwa 25 Prozent kleiner als die Generation ihrer Eltern.

Die skizzierte demographische Entwicklung hat erhebliche Auswirkungen auf die künftige Entwicklung unserer Wirtschaft und des Arbeitsmarkts. Denn auf absehbare Zeit werden mehr Menschen in Rente gehen und weniger Menschen werden aus Schulen und Hochschulen auf den Arbeitsmarkt nachrücken. Damit droht einerseits die Zahl der einheimischen Arbeitskräfte zu schrumpfen. Andererseits droht eine Verschärfung des Fachkräftemangels, weil mit der Verrentung der Babyboomer dem Arbeitsmarkt mehr Humanpotenzial entzogen wird, als aus den Bildungssystemen der EU-Staaten nachrückt. Deutschland ist von dieser Entwicklung besonders betroffen, weil die Alterung der Gesellschaft hier weiter fortgeschritten ist als etwa in Frankreich oder in Skandinavien.

In dieser Situation gibt es mehrere Gegenstrategien:

•die Verlängerung der Lebensarbeitszeit und – damit einhergehend – ein höheres faktisches Renteneintrittsalter

•eine Verbreiterung der Erwerbsbasis durch höhere Erwerbsquoten und einen größeren Anteil von Vollzeitbeschäftigten bei Frauen

•eine stärkere Steigerung der Produktivität je geleisteter Arbeitsstunde durch Innovation und Qualifikation

•mehr qualifizierte Zuwanderung durch eine pro-aktive Migrationspolitik

Diese Strategien schließen einander nicht aus. Sie können bis zu einem gewissen Grad gleichzeitig verfolgt werden.

Pro-aktive Migrationspolitik

In der Europäischen Union arbeiten derzeit etwa 10,5 Millionen Staatsbürgerinnen und Staatsbürger aus Drittstaaten. Das sind 4,3 Prozent aller Arbeitskräfte (Andor 2014 auf der Basis von Eurostat). Dass es in manchen Regionen einen Mangel an Fachkräften gibt, ist nicht nur der zu geringen Mobilität innerhalb der EU zuzuschreiben. Es ist auch ein Hinweis darauf, dass die EU nicht ausreichend attraktiv für gut qualifizierte Zuwanderinnen und Zuwanderer aus Drittstaaten ist. Jene von ihnen, die schon in einem der EU-Mitgliedstaaten leben, haben im Schnitt weniger Qualifikationen als die einheimische Bevölkerung, was sich auch in höheren Arbeitslosenraten niederschlägt. Im Gegensatz dazu sind Einwanderer in klassischen Einwanderungsländern – besonders in Australien, Kanada und den USA – besser qualifiziert als der Schnitt der einheimischen Bevölkerung.

Abbildung 7: Altersgruppen 15–24 Jahre und 55–64 Jahre im Vergleich, EU-28, 2013–2050

Auch Deutschland leidet unter Fachkräftemangel. Derzeit kommen qualifizierte Arbeitskräfte und Studierende vor allem aus anderen EU-Staaten nach Deutschland. Grundlage ist die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union, die vergleichsweise günstige Situation auf dem deutschen Arbeitsmarkt und das weiterhin bestehende Lohngefälle gegenüber Ostmitteleuropa und seit jüngerer Zeit auch gegenüber Südeuropa.

Mittelfristig wird es nötig sein, für Deutschland eine pro-aktive Migrationspolitik zu entwickeln, die auch gezielt gut ausgebildete und migrationsbereite Erwachsene aus Nicht-EU-Staaten anspricht.

Abbildung 8: Altersgruppen 15–24 Jahre und 55–64 Jahre im Vergleich, Deutschland, 2013–2050

Generell lassen sich ausländische Arbeitskräfte auf zweierlei Art anwerben (Abb. 9):

•Die erste Form ist eine Rekrutierung, bei der die Nachfrage auf dem heimischen Arbeitsmarkt eine zentrale Rolle spielt. Dabei können Listen von Mangelberufen (Arbeitsmarkt-Test) oder konkrete Rekrutierungswünsche einheimischer Arbeitgeber im Vordergrund stehen: Gute Beispiele sind hier die Rekrutierungssysteme in Schweden und den USA. Eine besondere Form bildet der privilegierte Arbeitsmarktzugang für Bürger ausgewählter Staaten, wie dies (mit kleinen Einschränkungen) innerhalb der EU sowie zwischen Australien und Neuseeland der Fall ist.

•Die zweite Form bildet eine Auswahl, die von staatlichen Behörden vorgenommen wird. Dabei kann es sich um zwischenstaatliche Anwerbeabkommen handeln, wodurch von vornherein eine Beschränkung auf einige wenige Herkunftsländer erfolgt. Oder die Behörden des Ziellandes treffen eine kriteriengeleitete Auswahl, die in der Regel auf Grundlage eines Punktesystems erfolgt.

Abbildung 9: Wege der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte

Quelle: nach Papademetriou, Somerville und Tanaka 2008

Schlussfolgerungen für Deutschland

Aus demographischen Gründen, aber auch zur Absicherung seiner Stellung im internationalen Wettbewerb und in der globalen Wertschöpfungskette wird Deutschland künftig mehr qualifizierte Zuwanderung benötigen. Zugleich ist absehbar, dass diese Zuwanderung auf mittlere und längere Sicht nicht allein durch mehr Mobilität innerhalb der Europäischen Union erfolgen kann, weil etliche andere EU-Staaten vor ganz ähnlichen demographischen und ökonomischen Herausforderungen stehen wie Deutschland. Deshalb ist mindestens dreierlei nötig:

•Deutschland wird eine stärker pro-aktive Migrationspolitik benötigen. Da diese Strategie auch andere Staaten verfolgen, muss Deutschland seine Attraktivität für qualifizierte Zuwanderinnen und Zuwanderer erhalten und ggf. noch attraktiver werden. Hilfreich wäre es zudem, einen größeren Teil der ausländischen Studierenden nach erfolgreichem Studienabschluss zum Bleiben zu motivieren.

•Zudem bedarf es größerer Anstrengungen, das Humanpotenzial der Zugewanderten bestmöglich zu nützen und einen Brain Waste durch Beschäftigung unterhalb des Qualifikationsniveaus nach Möglichkeit zu vermeiden. Dies erfordert eine zügige Anerkennung der mitgebrachten Bildungsabschlüsse und Qualifikationen sowie den Abbau einiger berufstypischer Zugangsbarrieren. Denn in etlichen Berufen haben Personen, die ihre Qualifikation im Ausland erworben haben, selbst nach erfolgter Anerkennung sichtlich eingeschränkte Möglichkeiten, ihren Beruf auszuüben.

•Um als Einwanderungsland attraktiv zu sein, bedarf es in Deutschland einer entsprechenden Willkommenskultur. Dies setzt voraus, dass ein ausreichend großer Teil der einheimischen Bevölkerung Zuwanderung als Beitrag zur Sicherung der eigenen Zukunft sieht und nicht primär als Bedrohung versteht. Diese positive Sicht auf Migrantinnen und Migranten plausibel zu machen, ist eine wesentliche Aufgabe von Politik.

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2 Diese Länder werden in der Folge auch als »globaler Süden« bezeichnet. Unter den Ländern des »Südens« gibt es allerdings einige reiche Länder: die Golf-Staaten, Israel und Singapur.

3 Dabei handelt es sich um die Staaten Europas (einschließlich Russland), Australien, Japan, Kanada, Neuseeland und die USA. Diese Länder werden auch als »Norden« bezeichnet.

Fachkräftesicherung im deutschen Pflegesektor aus international vergleichender Perspektive

Grit Braeseke

Das Recht auf körperliche und geistige Gesundheit gehört zu den grundlegenden Menschenrechten. Die Verbesserung der Gesundheit weltweit ist eines der im September 2000 beschlossenen Millenniumsentwicklungsziele, die bis 2015 erreicht werden sollen. Im Mittelpunkt steht dabei vor allem die Verringerung der Müttersterblichkeit und der Ausbreitung übertragbarer Krankheiten wie HIV und Malaria (UN-Millenniumkampagne Deutschland).

Das Gesundheitswesen ist in fast allen Ländern der größte Arbeitgeber. Bis zu 13 Prozent des nationalen Arbeitskräftepotenzials sind in den Industrienationen in der Gesundheitsversorgung tätig – in Deutschland waren es 2011 fast zwölf Prozent aller Erwerbstätigen, in den USA rund elf Prozent (WHO 2013). Australien, Kanada, Großbritannien und die USA sind die vier größten Zielländer für emigrierende Ärztinnen, Ärzte und Pflegende. Deutschland ist Ziel- wie auch Entsendeland, da einerseits der Zugang zum Arbeitsmarkt lange eingeschränkt war und andererseits auch viele deutsche Ärzte und Pflegekräfte ins Ausland gehen, oft auf der Suche nach besseren Arbeitsbedingungen und mehr Anerkennung im Beruf.

Gesundheitsfachkräfte – weltweit gesucht!

Insgesamt standen im Jahr 2008 zur Versorgung der Weltbevölkerung von etwa 6,7 Milliarden Menschen nach Schätzungen der WHO rund 27,2 Millionen ausgebildete Gesundheitsfachkräfte zur Verfügung (dazu gehören Ärzte, Pflegefachkräfte und Hebammen). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Ermittlung aktueller, belastbarer und international vergleichbarer Daten zum Gesundheitspersonal äußerst schwierig ist. Es wurden die jeweils aktuellsten verfügbaren Daten je Land für diese Hochrechnung zugrunde gelegt (Durchschnitt 2008). Die Ausstattung der einzelnen Länder mit qualifizierten Ärzten, Pflegenden und Hebammen variiert sehr stark – sie liegt bei den 186 untersuchten Ländern zwischen 2,7 und 240 Gesundheitsfachkräften pro 10.000 Einwohner (WHO 2013: 16). Deutschland liegt erwartungsgemäß mit rund 180 im oberen Bereich (eigene Berechnung auf Basis der Gesundheitspersonalrechnung 2011, ohne Pflegehelfer).

Angesichts dieser Unterschiede in der personellen Besetzung stellt sich die Frage, wie viele Fachkräfte eigentlich erforderlich sind, um die Gesundheitsversorgung eines Landes sicherzustellen, und anhand welcher Kriterien dies überhaupt gemessen werden soll. In der Fachwelt ist unstrittig, dass belastbare Angaben nur unter Berücksichtigung vieler angebots- und nachfrageseitiger Faktoren gemacht werden können, die die Unterschiedlichkeit der nationalen Gesundheitssysteme, der Organisation der Behandlungsprozesse sowie des Gesundheitszustandes und der Präferenzen der Bevölkerung widerspiegeln.