Partizipation im Wandel E-Book

• Herausgeber: Bertelsmann Stiftung
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 549

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Politische Partizipation ist ein zentrales Wesensmerkmal von Demokratien. Neben den traditionellen Partizipationsformen wie der Stimmabgabe bei Wahlen haben neuere Formen in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Bürger nehmen heute ebenso durch dialogorientierte und direktdemokratische Verfahren, wie Bürgerforen oder Bürgerentscheide, direkten Einfluss auf politische Debatten und Entscheidungen. Unsere Demokratie ist damit vielfältiger geworden. Doch welche Rollen spielen dialogorientierte und direktdemokratische Verfahren im politischen Alltag genau? Wie passen sie zu den traditionellen Partizipationsformen und wie werden sie von Bürgern und politischen Eliten bewertet? Welche Wirkung haben sie auf unser politisches System? Gemeinsam mit der Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg ist die Bertelsmann Stiftung diesen zentralen Fragen nachgegangen. Die Ergebnisse stützen sich auf empirische Daten aus 27 deutschen Kommunen sowie Expertengutachten zu den Bundesländern und ausgewählten internationalen Fallstudien.

Leseprobe

Bertelsmann Stiftung,Staatsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.)

Partizipation im Wandel

Unsere Demokratie zwischen Wählen,Mitmachen und Entscheiden

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der

Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Wir verwenden in dieser Publikation keine durchgängig geschlechtergerechte Sprache.

Mit »Bürgern«, »Akteuren«, »Initiatoren« etc. sind immer Männer und Frauen gemeint.

© 2014 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh

Verantwortlich: Christina Tillmann, Stefan Collet

Lektorat: Heike Herrberg

Herstellung: Christiane Raffel

Umschlaggestaltung: Elisabeth Menke

Umschlagabbildung: zentilia/Shutterstock Images

Satz und Druck: Hans Kock Buch- und Offsetdruck GmbH, Bielefeld

ISBN 978-3-86793-588-3 (Print)

ISBN 978-3-86793-624-8 (E-Book PDF)

ISBN 978-3-86793-625-5 (E-Book EPUB)

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Inhalt

Vorwort

Jörg Dräger, Gisela Erler, Robert Vehrkamp

Partizipation und Demokratie im Wandel – Wie verändert sich unsere Demokratie durch neue Kombinationen repräsentativer, deliberativer und direktdemokratischer Elemente?

Brigitte Geißel, Roland Roth, Stefan Collet, Christina Tillmann

Partizipation auf kommunaler Ebene

Politisches Engagement in deutschen Kommunen: Strukturen und Wirkungen auf die politischen Einstellungen von Bürgerschaft, Politik und Verwaltung

Oscar W. Gabriel, Norbert Kersting

Partizipation in deutschen Bundesländern

Effekte und Entwicklungen von direkter Demokratie

Theo Schiller

Potenziale und Entwicklungstendenzen deliberativer Partizipation

Roland Roth

Partizipation im internationalen Vergleich

Partizipative Verfahren und ihre Wirkung auf politische Systeme

Rolf Frankenberger, Oscar W. Gabriel, Brigitte Geißel, Jonathan R. Rinne

Partizipation in Brasilien

Thamy Pogrebinschi

Partizipation in Kanada

David Laycock

Partizipation in der Schweiz

Adrian Vatter

Partizipation in Österreich

Sieglinde Rosenberger, Jeremias Stadlmair

Partizipation und Demokratie im Wandel: Wie unsere Demokratie durch neue Verfahren und Kombinationen repräsentativer, deliberativer und direkter Beteiligung gestärkt wird

Brigitte Geißel, Roland Roth, Stefan Collet, Christina Tillmann

Dank

Die Autorinnen und Autoren

Abstract

Vorwort

Unsere Demokratie ist vielfältiger geworden. Über 80 Prozent der Deutschen wünschen sich heute mehr Mitsprachemöglichkeiten jenseits von Wahlen: Sie wollen mitdiskutieren oder bestimmte Entscheidungen selbst treffen. Die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger an Beteiligungsmöglichkeiten haben sich damit in den letzten Jahrzehnten grundsätzlich geändert – und unsere Demokratie muss sich an diese veränderten Partizipationserwartungen anpassen.

Mit dieser Weiterentwicklung unserer Demokratie teilen die Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung, Baden-Württemberg, und die Bertelsmann Stiftung ein Kernanliegen. Die Bertelsmann Stiftung hat in den letzten Jahren neue Wege der Beteiligung der Bürger an politischen Debatten und Entscheidungen entwickelt und erprobt. Bürger sollten sich themenorientiert und direkt einbringen können. Die systematischen Aufarbeitungen von internationalen Best-Practice-Projekten haben neue Impulse in die deutsche Debatte gebracht. So wurde beispielsweise der Schülerhaushalt in Südamerika analysiert, für Deutschland angepasst und hier als ein neues Beteiligungsverfahren etabliert.

Die Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung hat neben der Durchführung von Modellprojekten besonders die Verankerung und Institutionalisierung von Beteiligung in der Verwaltung vorangetrieben. Das gelang unter anderem über die Erarbeitung von Ausbildungsstandards in der Landesverwaltung zum Thema Bürgerbeteiligung und über den innovativen »Leitfaden für eine neue Planungskultur«, der zusammen mit einer Verwaltungsvorschrift »Öffentlichkeitsbeteiligung« einen verbindlichen Rahmen für Beteiligung bei großen Planungsprojekten setzt.

Neben diesen Aktivitäten war es uns ein gemeinsames Anliegen, besser zu verstehen, wie die »neuen« Wege der Partizipation, also die Beteiligung der Bürger über Dialogformate und Bürgerentscheide, unsere Demokratie verändern. Wir wussten bereits viel darüber, wie einzelne Formate wirken, ob deren Ergebnisse umgesetzt werden, ob die Akzeptanz der Ergebnisse steigt und wie zufrieden Teilnehmende und Politiker mit den Verfahren sind. Aber wir wussten zu wenig darüber, wie sich unser repräsentatives politisches System durch neue Beteiligungswege verändert und wie es sich anpassen sollte. Wir hatten viele Vermutungen, aber kaum empirische Belege. Mit der vorliegenden Studie möchten wir einen Beitrag dazu leisten, diese Forschungslücke zu schließen.

Die Studie analysiert die systemischen Wirkungen von Partizipation und kommt dabei zu aussagekräftigen Ergebnissen, die in den folgenden Beiträgen detailliert beschrieben und belegt werden. Doch so viel sei vorweggenommen: Für Bürger und politische Eliten sind bereits heute die neuen Formen der Beteiligung genauso wichtig wie die Stimmabgabe bei Wahlen. Die Abstimmung über konkrete politische Fragen und die Beteiligung an Dialogangeboten ist den Deutschen ebenso wichtig wie der Gang zur Wahlurne. Die politischen Entscheidungsträger hängen noch stärker am repräsentativen System, während die Bevölkerung eine partizipative Politikgestaltung deutlich bevorzugt. Besonders groß ist das Beteiligungspotenzial bei direktdemokratischen Verfahren: Zwei Drittel aller befragten Bürgerinnen und Bürger wünschen sich, mehr konkrete Entscheidungen selbst zu treffen.

Die Studie zeigt aber auch: Die repräsentative Demokratie wird durch die neuen Formate nicht geschädigt, sondern im Gegenteil eher gestärkt. Die drei Säulen – Wählen, Mitmachen und Entscheiden – stützen sich gegenseitig und führen in ihrer Kombination zu einer Stärkung unserer Demokratie. Es lassen sich positive Effekte unter anderem auf die demokratischen Kompetenzen der Bürger und die Akzeptanz von Politikergebnissen feststellen.

In den kommenden Jahren werden die Staatsrätin für Zivilgesellschaft und auch die Bertelsmann Stiftung weiter daran arbeiten, die Integration der drei Säulen Wählen, Mitmachen und Entscheiden voranzutreiben. Dazu gehört, die Verbindlichkeit und damit die Wirksamkeit von Beteiligung weiter zu stärken, damit sie selbstverständlich wird. Von übergreifender Bedeutung für unsere Demokratie wird es dabei sein, die politische Inklusivität über alle drei Säulen hinweg zu unterstützen. Gerade die neuen Wege der Beteiligung tragen das Potenzial für eine breite Beteiligung quer durch fast alle Bevölkerungsgruppen in sich; dieses wird im Moment noch nicht voll ausgeschöpft.

Diese Studie wäre ohne die Teilnahme von 27 deutschen Kommunen an der empirischen Erhebung nicht machbar gewesen. Nur mit den Städten und Gemeinden war es uns möglich, erstmals eine so breit angelegte Befragung durchzuführen, die das Fundament der Ergebnisse bildet. Wir bedanken uns herzlich für die Bereitschaft zur Mitwirkung.

Jörg Dräger

Mitglied des Vorstands, Bertelsmann Stiftung

Gisela Erler

Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung, Baden-Württemberg

Robert Vehrkamp

Director, Bertelsmann Stiftung

Partizipation und Demokratie im Wandel – Wie verändert sich unsere Demokratie durch neue Kombinationen repräsentativer, deliberativer und direktdemokratischer Elemente?

Brigitte Geißel, Roland Roth, Stefan Collet, Christina Tillmann

Die aktuellen Herausforderungen repräsentativer Demokratien haben eine Vielzahl demokratischer Anpassungen ausgelöst. Vor allem innovative Beteiligungsverfahren und deren Kombination gewinnen an Bedeutung. In diese Verfahren werden zurzeit große Hoffnungen gesetzt, doch wie sieht der Wandel konkret aus? Und welche Effekte resultieren daraus für das politische System in repräsentativen Demokratien? Diese Fragen versucht die vorliegende Studie mit unterschiedlichen Zugängen zu beantworten. Sicher ist zunächst nur: Das Erscheinungsbild westlicher Demokratien ist vielfältiger geworden. Doch beginnen wir am Anfang.

Zur Wandlungsfähigkeit von Demokratien

Demokratie meint »government of the people, by the people, and for the people« (Lincoln), also eine Regierungsform, in der das Volk – sei es auf vermittelte Weise oder direkt – regiert und Entscheidungen letztlich unter Berufung auf die Interessen der Bevölkerung gefällt werden. Demokratien zeichnen sich dadurch aus, dass sie neben den in allen politischen Systemen zu erbringenden Leistungen, wie beispielsweise ein Mindestmaß an innerer Sicherheit und Daseinsfürsorge, auch politische Leistungen erzielen müssen, die nur in Demokratien möglich sind und verlangt werden. In erster Linie sind dies wirksame politische Beteiligungs-, Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten, die gleichberechtigt von allen Bürgerinnen und Bürgern eines Gemeinwesens ausgeübt werden können. Die Formen, in denen dies geschieht, variieren nicht nur von Staat zu Staat und innerhalb von Nationen auf föderaler und lokaler Ebene, sondern sie sind auch dynamischen Veränderungen ausgesetzt.

Die Fähigkeit, innovativ auf neue Herausforderungen und Krisen zu reagieren, sich selbst immer wieder neu erfinden und verändern zu können, gehört zu den Wesensmerkmalen von Demokratien.1 Vor allem diese Wandlungsfähigkeit sichert ihren Bestand. Eine Reihe von neueren historisch gerichteten Studien zur Wandlungsfähigkeit von Demokratien und demokratischen Verfahren bestätigt diesen Befund (Flaig 2013; Müller 2013). So wurde im Übergang von der städtischen kleinräumigen attischen Demokratie zu großräumigen Demokratien nationalstaatlich verfasster Flächenstaaten das Konzept der repräsentativen Demokratie erfunden, das bis heute einen beispiellosen Siegeszug entfalten konnte.

Im Zentrum repräsentativer Demokratie stehen allgemeine und freie Wahlen zwischen konkurrierenden, professionell geprägten politischen Parteien, deren Führungspersonal das politische Geschäft für und im Namen des Volkes betreibt. Direkte Formen des Regierens spielen in diesem Modell keine prägende Rolle, vielmehr gilt das Prinzip des »political back-seat driving« (Schumpeter 1950: 295), bei dem die Bürger geduldig die Entscheidungen ihrer Repräsentanten akzeptieren. In dieser Vorstellung einer rein repräsentativen Demokratie garantieren – neben Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit, wohlfahrtsstaatlichen Sicherungen und Bürgerrechten – periodische Wahlen, dass sich die politischen Funktionsträger nicht allzu weit und dauerhaft von den Interessen der Bevölkerung entfernen.

Seine besondere Überzeugungskraft erlangte dieses »schlanke« Modell repräsentativer Demokratie, das heißt eine »demokratische Elitenherrschaft« oder Polyarchie (Herrschaft der Wenigen) (Dahl 1971), nicht zuletzt durch historisch einmalige Wohlstandszuwächse für breite Bevölkerungskreise, die beispielsweise in den ersten Jahrzehnten der Nachkriegszeit in allen OECD-Ländern zu verzeichnen waren.

Herausforderungen der repräsentativen Demokratie in den letzten 50 Jahren

Beginnend mit Vorboten in der zweiten Hälfte der 1960er-Jahre und verstärkt in den Jahrzehnten danach, zeigten sich deutliche Krisenerscheinungen und neue Herausforderungen des repräsentativen Demokratiemodells. Sichtbarster Ausdruck waren wachsende Wellen von Bürgerinitiativen, Protesten und sozialen Bewegungen. Besonders in der Studentenbewegung wurde mehr Mitbestimmung, Transparenz und Demokratisierung lautstark gefordert. Schon 1969 sah die erste sozialliberale Regierungskoalition unter Willy Brandt diese Herausforderungen und reagierte mit dem Motto: »Mehr Demokratie wagen!«. Auch wenn der erste Anlauf beteiligungsorientierter »innerer Reformen« schnell versandete, ist das Thema einer notwendigen »Demokratisierung liberaler Demokratien« seither nicht mehr von der Tagesordnung verschwunden (vgl. von Alemann 2011).

Quer durch das politische Spektrum waren Krisendiagnosen zu finden, die ein Ende oder zumindest tiefe Einbrüche in der Legitimation gegenwärtiger repräsentativer Demokratie konstatierten. Erinnert sei an die Befunde, die Jürgen Habermas unter der Überschrift »Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus« (1973) zusammenfasste, oder den Report der Trilateral Commission »The Crisis of Democracy« (Crozier, Huntington und Watanuki 1975). Zwar schien sich mit dem Zusammenbruch des Ostblocks die repräsentative Demokratie des westlichen Typs in der Systemkonkurrenz durchgesetzt zu haben. Ihr nach 1989 einsetzender weltweiter Siegeszug bedeutete aber keineswegs das »Ende der Geschichte« – auch nicht des Ringens um angemessene Formen der Demokratie. Krisenszenarien der Demokratie haben vielmehr seit Kurzem wieder Hochkonjunktur (z. B. Blühdorn 2013; Merkel 2013; Alonso, Keane und Merkel 2011; Keane 2010; Dalton 2004).

Ohne Zweifel sehen sich auch die gefestigten repräsentativen Demokratien der OECD-Welt mit einer Reihe von alten und neuen Herausforderungen und Problemen konfrontiert. In vielen Ländern ist die Wahlbeteiligung rückläufig, sinkt die Zahl der Parteimitglieder ebenso wie das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit und die Gemeinwohlorientierung von Parlamenten und politischen Funktionsträgern (Mair 2013). Vormals unkonventionelle Formen der politischen Beteiligung wurden zu einer Option von vielen und damit zu einem Teil der politisch-kulturellen Normalität.2 Bereits 1976 war von einer »partizipatorischen Revolution« (Max Kaase) die Rede, die den »repräsentativen Normalbetrieb« herausforderte.

Wachsende Partizipationsansprüche der Bevölkerung sind zunehmend gekoppelt mit Zweifeln, ob die politischen Eliten im Interesse der Bürger agieren. Dabei scheinen der Einfluss organisierter Interessen zu wachsen und Demokratie lediglich als mediale Politikvermittlung zu existieren (z. B. Crouch 2005). Zudem nimmt die soziale Inklusionskraft zentraler repräsentativer Institutionen ab (Geißel 2011b, 2012a). Neu sind nicht diese Einzelbeobachtungen. Neu ist vielmehr ihre besondere Verknüpfung und Zuspitzung, die grundsätzliche Zweifel an der Qualität unserer Demokratie zum Ausdruck bringt. Auf der politischen Bühne werde zwar noch Demokratie gespielt, aber relevante Entscheidungen, so die These, werden längst nach anderen Regeln und unter Ausschluss der Öffentlichkeit getroffen. Die »Krise der Repräsentation« (Michelsen und Walter 2013) habe zu einer bedrohlichen Wende in Richtung »Post-Demokratie« (Crouch 2005) und »simulative Demokratie« (Blühdorn 2013) geführt.