ReformKompass Migration E-Book

• Herausgeber: Bertelsmann Stiftung
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 157

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Migrationspolitik ist ein anspruchsvolles Thema im politischen Geschäft. Seit mehr als drei Jahrzehnten ist dies ein Politikfeld, in dem Fortschritte erkennbar sind, kohärente Reformen aber ausblieben. So ist Migrationspolitik hierzulande trotz der Fortschritte weitgehend eine Baustelle geblieben, deren öffentliche Bedeutung im Laufe der Zeit aber stetig zunahm. Es gibt in dem Politikfeld Migration diverse Schauplätze, die je nach politischer Konjunktur oder Tagesthema in das Blickfeld der Öffentlichkeit gelangen. Es ist verständlich und nachvollziehbar, dass sich bei dieser Themenkomplexität die Fortschritte bei der Umsetzung einer zeitgemäßen Migrationspolitik eher auf das Nachjustieren und die Ergänzung bereits gewachsener Strukturen beschränken. Die Umsetzung einer einheitlichen Migrationspolitik ist nicht einfach. Sie erfordert eine strukturierte, sorgfältig geplante und strategische Herangehensweise. Es muss nicht nur eine klare Vorstellung über das Ziel geben, sondern auch über den Weg dahin. Der "ReformKompass Migration - Einwanderungssteuerung, Willkommenskultur und Beteiligung" skizziert die entsprechenden Handlungsfelder einer umfassenden Migrationsreform und zeigt die zentralen Erfordernisse auf, die für ihre Umsetzung relevant sind. Hierbei wird das Thema aus drei Blickwinkeln betrachtet: aus der Sicht der qualitativen Politikanalyse, der fachlichen Migrationsexpertise und der praktischen Politikberatung.

Leseprobe

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© E-Book-Ausgabe 2014 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh

Verantwortlich: Dr. Orkan Kösemen

Lektorat: Heike Herrberg

Gestaltung: Dietlind Ehlers

Umschlagfoto: Thomas Kunsch

ISBN 978-3-86793-599-9 (E-Book EPUB)

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Der ReformKompass Migration nutzt für die strategische Analyse das Instrument ReformKompass. Weitere Informationen zu diesem Strategieinstrument, Fallstudien, unterstützende Werkzeuge und Lehrmaterialien finden Sie unter www.reformkompass.de.

INHALT

Vorwort –Ziel und Weg zu einer erfolgreichen Migrationspolitik

Jörg Dräger

Die Umsetzung von Reformen im Politikfeld Migration –eine Skizze für Deutschland

Orkan Kösemen

Die Rot-Weiß-Rot-Karte in Österreich –Inhalt, Implementierung, Wirksamkeit

Heinz Faßmann

Governance von Migration und Integration –internationale Erfahrungen und Empfehlungen für Deutschland

Dietrich Thränhardt

Die Autoren

Executive Summary

VORWORT – ZIEL UND WEG ZU EINER ERFOLGREICHEN MIGRATIONSPOLITIK

Migrationspolitik ist ein anspruchsvolles Thema im politischen Geschäft. Seit mehr als drei Jahrzehnten ist dies ein Politikfeld, in dem Fortschritte erkennbar sind, kohärente Reformen aber ausblieben. Ein Musterbeispiel dafür ist die doppelte Staatsbürgerschaft: Die Reform des Staatsbürgerschaftsrechts Ende der 1990er-Jahre ermöglichte zwar die deutsche Staatsbürgerschaft für Kinder von rechtmäßig in Deutschland lebenden Ausländerinnen und Ausländern, aber der anschließende Streit führte zur Einführung der Optionspflicht, die die Möglichkeit doppelter Staatsbürgerschaft wieder einschränkte. Die aktuelle Große Koalition versprach dann, die Optionspflicht abzuschaffen, schränkte das aber wiederum ein: Um von der Optionspflicht ausgenommen zu werden, müssen Kinder von Ausländern nicht nur in Deutschland geboren, sondern auch hier aufgewachsen sein. Eine kohärente, konsequent am »ius soli«, also am Geburtsortsprinzip orientierte Gestaltung eines modernen Staatsbürgerschaftsrechts sieht anders aus.

So ist Migrationspolitik hierzulande trotz der Fortschritte weitgehend eine Baustelle geblieben, deren öffentliche Bedeutung im Laufe der Zeit aber stetig zunahm. Die Bezeichnung als »Querschnittsthema« oder »Megathema« sind nur zwei Beispiele, die das wachsende Gewicht von Migrationsfragen für die Politik unterstreichen. Wie jedes langlebige Politikfeld hat auch die Migrationspolitik in Deutschland eine Entwicklung durchgemacht, die sich besonders in der Wortwahl spiegelt: von der Gastarbeiter- und Ausländerpolitik über die Integrationspolitik hin zur künftigen Inklusionsund Beteiligungspolitik von Mitbürgern mit sogenanntem Migrationshintergrund.

Mit der Bedeutung eines Themas steigt aber auch das Erregungspotenzial, welches Lösungen in der Politikumsetzung erschwert. Die Asyldebatte in den frühen 1990ern, die Anti-Doppelpass-Kampagnen einige Jahre später oder die aktuelle Debatte um die EU-Binnenwanderung stehen beispielhaft für unkontrollierbare Eigendynamiken, die grundlegende politische Prozesse hemmen können. Politische Akteure agieren in einem Spannungsfeld verschiedenster Einflussfaktoren – der öffentlichen Meinung, Verwaltung, Machtlogik, Koalitionsräson, Finanzierbarkeit, Parteibasis, aber auch zufälliger Ereignisse –, sodass Baustellen in der Migrationspolitik uns nicht überraschen sollten.

Es gibt in dem Politikfeld Migration diverse Schauplätze, die je nach politischer Konjunktur oder Tagesthema in das Blickfeld der Öffentlichkeit gelangen. Die dazugehörigen Stichworte lauten demographischer Wandel, Fachkräftemangel, Willkommenskultur, EU-Binnenwanderung, Flüchtlingspolitik, Integration, Staatsbürgerschaft, Partizipation sowie kulturelle und religiöse Vielfalt. Es ist verständlich und nachvollziehbar, dass sich bei dieser Themenkomplexität und den Verästelungen der Mehrebenenpolitik (Kommune – Bundesland – Staat – EU) die Fortschritte bei der Umsetzung einer zeitgemäßen Migrationspolitik eher auf das Nachjustieren und die Ergänzung bereits gewachsener Strukturen beschränken.

Deutschland fehlt nach wie vor eine robuste und umfassende Migrationsarchitektur, die weltweit attraktiv ist und mit Ländern wie Kanada oder Australien konkurrieren könnte – aus ökonomischer wie auch gesellschaftspolitischer Sicht. Eine moderne Migrationspolitik muss Zuwanderer herholen, hier halten und zu selbstbestimmten Mitbürgern machen, unabhängig davon, ob sie als Hochqualifizierte, Familiennachzügler oder Flüchtlinge ins Land kommen. Sie muss auf die Bedürfnisse der zukünftigen Einwanderer und auch die der bereits im Land lebenden Migrantinnen und Migranten ausgerichtet sein. Und zu guter Letzt muss eine moderne Migrationspolitik die kontroverse gesellschaftliche Debatte über Multikulturalität entschärfen, die in Teilen der Bevölkerung existierenden Befürchtungen zerstreuen und Vielfalt im Selbstverständnis des Landes als positives Narrativ verankern. Migration ist eine Tatsache, die unabhängig davon existiert, ob eine Gesellschaft sich dazu bereit fühlt oder nicht. Es liegt an Politik und Zivilgesellschaft, sie positiv im Sinne aller zu gestalten und die Öffentlichkeit mit den Herausforderungen und Chancen zu konfrontieren.

Elemente einer umfassenden Migrationsarchitektur

Transparente und nachvollziehbare Einwanderungsregeln

Strukturelle Verankerung von Willkommens- und Anerkennungskultur

Gesetzlicher Rahmen für langfristige gesellschaftliche Beteiligung

Koordinierung dieser Elemente durch eine einzelne staatliche Institution

| BertelsmannStiftung

Die Idee einer Migrationsarchitektur kann als Orientierung für eine umfassende Reform der Migrationspolitik dienen. Eine umfassende Migrationsarchitektur für eine einheitliche und attraktive Migrationspolitik umfasst vier Elemente:

•   Transparente und nachvollziehbare Einwanderungsregeln. Das Nebeneinander von »Blaue Karte EU«, Beschäftigungsverordnung und Einzelbestimmungen sollte beendet werden. Jede interessierte Person muss die Möglichkeit haben, vorab die Erfolgschancen auf eine Einwanderungserlaubnis abzuschätzen und die Gründe dafür nachzuvollziehen. Deutschland braucht ein einfaches Visa-System, das die Vorteile eines Punktesystems und eines arbeitgebergesteuerten Ansatzes verbindet und je nach Zielgruppe klare Pfade der Einwanderung und Niederlassung vorsieht. Ein möglicher Ansatz ist das in diesem Band vorgestellte Konzept der »Schwarz-Rot-Gold«- Karte (Seite 34).

•   Eine strukturell verankerte Willkommens- und Anerkennungskultur. Willkommenskultur sollte nicht nur verkündet werden, sondern muss für Migrantinnen und Migranten greifbar sein. Im Zuwanderungskontext bedeutet dies ein einheitliches System von zentralisierten Dienstleistungen (sogenannten Migrationsdiensten), um das Zurechtkommen in Deutschland so einfach wie möglich zu machen. Diese Dienstleistungen dürfen nicht zersplittert oder unzureichend angeboten werden, sondern müssen sich an den Bedürfnissen der Migranten orientieren und allen Einwanderern zugänglich sein, egal ob diese von außerhalb der EU kommen oder EU-Bürger sind, egal ob Fachkräfte, Studierende, Familiennachzügler oder Flüchtlinge. Diese Migrationsdienste umfassen zum Beispiel eine allgemeine Beratung und Orientierungshilfe, die Vermittlung von Sprachkursen, Behördengänge aus einer Hand, die Anerkennung von Qualifizierungen, Visa-Formalitäten für Familienangehörige und Unterstützung bei der Einschulung der Kinder, verbunden mit einem wertschätzenden und dienstleistungsorientierten Kundenumgang.

•   Einen gesetzlichen Rahmen für langfristige gesellschaftliche Beteiligung. Ziel jeder Einwanderung sollte es sein, aus Migranten so bald wie möglich engagierte Mit- und Staatsbürger zu machen. Dazu gehört eine zügig und nach transparenten Regeln vergebene Niederlassungserlaubnis sowie die Beseitigung von individuellen Einbürgerungshemmnissen, was die Ermöglichung der doppelten Staatsbürgerschaft als Regelfall mit einschließt.

•   Eine administrativ umsetzungsstarke institutionelle Aufhängung des Themas auf Regierungsebene. Eine einzige staatliche Institution sollte alle Dienstleistungen und Regeln koordinieren und die Position der Regierung in der Migrationspolitik widerspruchsfrei nach außen kommunizieren. Dies kann ein eigenes Integrationsministerium sein oder bei einem bestehenden Ministerium konzentriert werden, das nicht rein sicherheitsorientiert ist.

Die Umsetzung einer solchen Migrationsarchitektur ist anspruchsvoll. Eine erfolgreiche Implementierung erfordert eine strukturierte, sorgfältig geplante und strategische Herangehensweise. Es muss nicht nur eine klare Vorstellung über das Ziel geben, sondern auch über den Weg dahin. Dazu hat die Bertelsmann Stiftung ein entsprechendes Modell entwickelt: den »ReformKompass – Das Strategieinstrument für politische Reformprozesse«. Er hilft bei der Orientierung in vielschichtigen Reformfeldern und bei der Planung und Umsetzung konkreter Maßnahmen. Der ReformKompass ist somit ein Instrument für die Planung der eigenen Reformschritte.

Mit dem vorliegenden »ReformKompass Migration – Einwanderungssteuerung, Willkommenskultur und Beteiligung« möchten wir dieses Instrument auf den Bereich der Migrationspolitik anwenden, also einen Bereich, der angesichts der Komplexität der mit Migration und Integration verbundenen Prozesse und Aspekte eine besondere strategische Herangehensweise erfordert. Dazu skizziert Orkan Kösemen in »Die Umsetzung von Reformen im Politikfeld Migration – eine Skizze für Deutschland« die entsprechenden Handlungsfelder einer umfassenden Migrationsreform und zeigt die zentralen Erfordernisse auf, die für ihre Umsetzung relevant sind.

Der Band wirft zudem einen Blick über Deutschland hinaus. Auch wenn Deutschland längst nicht mehr integrations- und migrationspolitisches Entwicklungsland ist, kann es immer noch viel von den Erfahrungen anderer Länder lernen. Heinz Faßmann zeichnet in seinem Beitrag »Die Rot-Weiß-Rot-Karte in Österreich – Inhalt, Implementierung, Wirksamkeit« den Reformprozess in Österreich nach, der 2011 zur Änderung der Einwanderungssteuerung führte. Hier wird deutlich, wie wichtig das Einbinden der Sozialpartner für den Erfolg der Reform (in diesem Fall eines Teilbereichs der Migrationspolitik, der Zuwanderungssteuerung) ist. Wenn sich die wichtigsten Akteure über den Reformbedarf einig sind, können durch faire Aushandlungsprozesse auch ursprünglich entgegengesetzte Positionen in Einklang gebracht werden. Es wird aber auch deutlich, dass zu strenge Regelungen bei der Umsetzung die Wirksamkeit einer gelungenen Reform abschwächen können.

Abschließend wertet Dietrich Thränhardt in »Governance von Migration und Integration – internationale Erfahrungen und Empfehlungen für Deutschland« die administrative Gestaltung der Migrationspolitik in verschiedenen OECD-Staaten aus. Seine Ausführungen verdeutlichen, dass eine erfolgreiche Migrationspolitik eine Verankerung in einem durchsetzungs- und ressourcenstarken Ministerium erfordert. Ebenso ist in diesem Politikbereich eine ministerielle Verlagerung weg von der Sicherheitsorientierung hin zu einem stärkeren Fokus auf Arbeit und Soziales wünschenswert, da diese die Kernbereiche einer erfolgreichen Migrationspolitik darstellen.

Wir sind überzeugt, dass eine zukunftsorientierte Einwanderungspolitik bereits heute geplant und gestaltet werden muss: ganzheitlich in der Durchführung, umfassend hinsichtlich der Bedürfnisse und robust gegenüber den normalen politischen Ausschlägen des täglichen parlamentarischen Betriebs und der öffentlichen Debatten. Es ist notwendig, die Dauerbaustelle zu verwandeln: in ein bezugsfertiges Haus mit solider Architektur.

Dr. Jörg Dräger

Vorstandsmitglied der Bertelsmann Stiftung

DIE UMSETZUNG VON REFORMEN IM POLITIKFELD MIGRATION – EINE SKIZZE FÜR DEUTSCHLAND

ORKAN KÖSEMEN

Am 17. Dezember 2013 wurde das Kabinett der Regierung aus CDU/CSU und SPD vereidigt. Die Koalition hat eine Bundestagsmehrheit aus 504 von 631 Parlamentssitzen. Im Bundesrat fehlen ihr für eine einfache Mehrheit zwar acht Stimmen, eine Übereinkunft mit den Grünen ergäbe aber dennoch eine Zweidrittelmehrheit (Stand Juli 2014). Dies ist eine komfortable Position, um Politik zu gestalten und in komplexen Politikfeldern Weichenstellungen vorzunehmen. Zumal eine gemeinsame Politik der Großen Koalition gerade in umstrittenen Bereichen einen breiteren gesellschaftlichen Konsens erwirken kann als Beschlüsse einer Regierung, die nur aus einem politischen Lager stammt. Dies trifft besonders auf die Migrationspolitik zu.