Städte in Not E-Book

• Herausgeber: Bertelsmann Stiftung
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 413

Veröffentlichungsjahr: 2013

Beschreibung

Steigende Kassenkredite und schrumpfende Handlungsspielräume bestimmen seit zwanzig Jahren die Diskussion um lokale Politik und Verwaltung. Defizite sind zwar kein flächendeckender Zustand, doch die Zahl betroffener Städte und das Problemniveau wachsen kontinuierlich - unabhängig von der Konjunktur. Die Haushaltskrise verstetigt sich. Sie wird zur dauerhaften, fast selbstverständlichen Begleiterin von Städten, Politik, Beschäftigten und Bürgern. Das hohe Gut kommunale Selbstverwaltung ist in Gefahr und vielerorts bereits verschwunden. An zukunftsbezogene Gestaltung ist dort nicht mehr zu denken. Die Problemlagen kumulieren, Abwärtsspiralen drohen. Dieses Buch widmet sich möglichen Reaktionen auf die Krise und verknüpft Erfahrungsberichte der Städte mit wissenschaftlichen Erkenntnissen. Die 16 Beiträge untersuchen die Ursachen der Krise, beleuchten die aktuellen Reaktionen der Länder, die eigenen Handlungsspielräume der Städte und die Perspektiven kommunaler Konsolidierung.

Leseprobe

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Städte in Not

Wege aus der Schuldenfalle?

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© E-Book-Ausgabe 2013© 2013 Verlag Bertelsmann Stiftung, GüterslohVerantwortlich: Dr. René GeißlerLektorat: Heike HerrbergHerstellung: Christiane RaffelUmschlaggestaltung: Elisabeth MenkeUmschlagabbildung: PantherMedia.net/Lars HalbauerISBN 978-3-86793-512-8 (Print)ISBN 978-3-86793-539-5 (E-Book PDF)ISBN 978-3-86793-540-1 (E-Book EPUB)

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Inhalt

Vorwort

Kirsten Witte, René Geißler

Befunde

Kommunen – Ausfallbürgen für Defizite staatlicher Sozial-, Bildungs- und Familienpolitik

Monika Kuban

20 Jahre Haushaltskonsolidierung unter Aufsicht

Lars Holtkamp

Der haushaltsrechtliche Rahmen der kommunalen Aufsicht im Vergleich der deutschen Flächenländer

Benjamin Holler

Die politische Rationalität der Bürger in der Haushaltskrise

René Geißler

Innovationen der Länder

Kommunaler Schutzschirm Hessen – Werkstattbericht

Ulrich Keilmann, Marc Gnädinger

Erfahrungen mit dem Stärkungspakt NRW

Johannes Winkel, Benedikt Emschermann

Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW als Beraterin im Stärkungspakt

Christoph Gusovius

Frühwarnsysteme – ein innovativer Beitrag zur Sicherung der kommunalen Haushaltsstabilität

Mario Hesse, Florian F. Woitek

Kommunale Standards als Konsolidierungsansatz

Peter Kuras

Handlungsansätze der Städte

Von der Haushaltskonsolidierung zur wirkungsorientierten Steuerung

Jochen Gottke

Steuerung mit Kennzahlen in Großstadtverwaltungen

Alexander Kroll

Haushaltskonsolidierung trotz widriger Umstände

Marc Seuberlich

Bürgerbeteiligung in Haushaltsfragen – ein scheiterndes Modell?

Tobias Fuhrmann, Alexander Koop

Ausblicke

Nur gemeinsam: Nachhaltige kommunale Finanzpolitik und nachhaltige Infrastrukturplanung

Busso Grabow, Stefan Schneider

Politische Akzeptanz des neuen kommunalen Haushaltsrechts

Andreas Burth, Dennis Hilgers

Bedingungen erfolgreicher Konsolidierung

Uwe Wagschal

Autorinnen und Autoren

Abstract

Vorwort

Kirsten Witte, René Geißler

Der Titel ist plakativ. Städte in Not – das ist keine neue Diagnose. Die Nöte der Städte sind altbekannt und vielfältig. Der Titel dieses Buches könnte sich daher auf diverse Politikfelder beziehen. Im Zentrum stehen jedoch, wie meist in der öffentlichen Diskussion, die Finanzen. Die kommunale Haushaltskrise begleitet uns seit fast 20 Jahren. Gemessen wird sie gemeinhin am Stand der Kassenkredite. Erstmals sichtbar wurde die Krise in Nordrhein-Westfalen. Sie breitete sich dann ins Saarland, nach Rheinland-Pfalz, Hessen und Niedersachsen aus. Mit Blick auf die gesamte Bundesrepublik mehren sich die betroffenen Regionen und wächst das Ausmaß der Verschuldung (vgl. Abb. 1). Doch weder sind in diesen Bundesländern alle Kommunen betroffen noch bleiben die übrigen Länder von der Haushaltsnot verschont.

Die Haushaltskrise verstetigt sich. Sie wird zur dauerhaften, fast gewohnten Begleiterin der Kommunen, der Politik, der Beschäftigten, der Bürgerinnen und Bürger. Das hohe Gut der kommunalen Selbstverwaltung ist in Gefahr; vielerorts kann nicht mehr wirklich davon die Rede sein. Die Städte sind die politische und administrative Ebene mit der größten Bürgernähe. Nicht zufällig fühlen sich die Bürger* ihren Kommunen besonders verbunden und wünschen sich deren Stärkung. Städte, denen die Handlungsfähigkeit fehlt und die die Erwartungen ihrer Bürger an Leistungen, Infrastruktur und Mitwirkung nicht mehr erfüllen können, sind daher auch ein demokratietheoretisches Problem.

Abbildung 1: Entwicklung der Kassenkredite

Die Haushaltsnot hat zahllose Folgen. Viele sind auf den ersten Blick nicht sichtbar. Wenige sind so transparent wie der Stand der Kassenkredite – was diese zum zentralen Krisenindikator gemacht hat, die Sicht auf andere Folgen gelegentlich aber verstellt.

Ein genauerer Blick in die kommunalen Haushalte verrät uns, dass die Investitionstätigkeit in den alten Bundesländern in den letzten 20 Jahren zurückgegangen ist. Auch die Konjunkturpakete waren nur ein Strohfeuer – finanziert durch Kredite des Bundes. Die Haushaltsstrukturen der Städte haben sich bedenklich zulasten der Investitionen und Zukunftsaufgaben verschoben. Die kommunale Infrastruktur leidet. Die Finanzierungsstruktur der Kommunen verschlechtert sich ebenfalls. Ein immer größerer Teil der Kredite sind Kassenkredite, die kurzfristig finanziert ein wachsendes Zinsrisiko darstellen (vgl. Bertelsmann Stiftung 2013). Die Gestaltungsfähigkeit der Städte ist in den Regionen gesunken, in denen die gesellschaftlichen Problemlagen und der Handlungsbedarf am größten sind.

Wo bestehende Infrastruktur nicht erhalten und pflichtige Leistungen nicht finanziert werden können, ist an zukunftsbezogene Gestaltung, an Herausforderungen wie Bildung, Integration und Demographie nicht zu denken. Im Jahr 2012 schätzen die Kommunen den Investitionsrückstand auf rund 128 Mrd. Euro – mehr als das Fünffache der tatsächlichen jährlichen Investitionen (KfW Bankengruppe 2013: 34 ff.; vgl. den Beitrag von Grabow und Schneider in diesem Band). Die größten Engpässe bestehen in den Bereichen Verkehrsinfrastruktur und Bildung. Letzteres sind die langfristigen, noch nicht sichtbaren Folgen der Haushaltskrise.

Die Bertelsmann Stiftung versteht sich als Institution zwischen Wissenschaft und Praxis. Ihr Anspruch ist es, Lösungsbeiträge für drängende gesellschaftliche Probleme im Dialog zu entwickeln und praxisorientierte Konzepte anzubieten. Finanzen sind hierbei ein Querschnittsthema zu Handlungsfeldern wie Bildung, Integration, Zivilgesellschaft, Beteiligung oder Demographie. Nachhaltige Finanzen sind eine Voraussetzung eines starken Staates, der Chancen und Teilhabe gewährleisten kann. Die Städte können ihre Haushaltskrise meist nicht allein lösen; es bedarf koordinierter Maßnahmen zwischen Bund, Ländern und Kommunen, die Wechselwirkungen berücksichtigen. Nicht zuletzt aus dieser Erkenntnis setzt sich die Bertelsmann Stiftung für eine Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen ein (vgl. Bertelsmann Stiftung 2012).

Die kommunale Haushaltskrise hat viele Ursachen (vgl. Schwarting 2011). Die umfangreiche Diskussion endogener und exogener Faktoren soll hier nicht vertieft werden. Dieses Buch widmet sich mit seinen 16 Beiträgen weniger den Ursachen denn möglichen Reaktionen. Es entstand aus der Zusammenarbeit mit Wissenschaft und Praxis und soll den Ansprüchen und Interessen beider Zielgruppen gerecht werden.

Die Beiträge des ersten Teils Befunde beziehen sich auf Hintergründe oder Ausprägungen städtischer Not. Monika Kuban behandelt die (ungewollte) Rolle der Städte als Ausfallbürgen staatlicher Politik. Die steigenden Sozialausgaben sind wesentliche Treiber der Haushaltskrise. Noch viel mehr sind sie allerdings auch Folge und symptomatisch für eine verfehlte gesamtstaatliche Sozialpolitik. Die Auswirkungen treffen die Kommunen nicht allein finanziell, sondern auch in Form zunehmender gesellschaftlicher Zerrüttung. Lars Holtkamp geht auf die Folgen langjähriger Haushaltsdefizite ein, wie sie sich speziell in Nordrhein-Westfalen (NRW) in Gestalt haushaltsrechtlicher Sanktionen stellen – welche vielerorts gescheitert sind.

Auf das Wachstum der Haushaltsdefizite reagierten die Innenministerien mit einer Verschärfung des Haushaltsrechts. Nicht nur die Defizite selbst, sondern auch das Haushaltsrecht an sich stürzt die Städte in Not. Gleichwohl ist das Aufsichtsrecht als Steuerungsressource notwendig und nicht zwangsläufig wirkungslos. Die unterschiedlichen Ausprägungen der Probleme in den Ländern können teilweise auch hierauf zurückgeführt werden. Benjamin Holler hat eine Methode entwickelt, die Stärke des Haushaltsrechts zu messen. Die Politik in den Städten sieht sich häufig als getrieben von überbordenden Erwartungen der Bürgerschaft. René Geißler geht der Frage nach, wie die Bürger die Haushaltspolitik, die Haushaltslage ihrer Stadt einschätzen und wie sie zur Haushaltskonsolidierung stehen.

Der zweite Teil dieses Buches versammelt unter der Überschrift Innovationen der Länder fünf Beiträge, die sich mit der Rolle des Landes in der kommunalen Haushaltsnot beschäftigen. In jüngerer Zeit sind bemerkenswerte Bemühungen der Bundesländer zu beobachten, mit der Haushaltskrise der Kommunen neu umzugehen. In NRW und Hessen wurden Finanzen bereitgestellt, um die Konsolidierung der Städte zu fördern. Beide Programme sind langfristig angelegt; gleichwohl unterscheiden sie sich deutlich in der Ausgestaltung. Ulrich Keilmann und Marc Gnädinger berichten aus der Perspektive des Hessischen Finanzministeriums, Johannes Winkel und Benedikt Emschermann aus der des Innenministeriums NRW. In NRW ist die Gemeindeprüfungsanstalt als Beraterin eingebunden. Christoph Gusovius gibt in seinem Beitrag die Erfahrungen und Lehren aus der Begleitung von 57 Städten wieder.

Die Haushaltslage der Städte in Sachsen erscheint im Vergleich positiv. Ist das auch eine Folge kluger Kommunalaufsicht? Mario Hesse und Florian F. Woitek stellen ein neues Aufsichtsinstrumentarium vor, mit dem kennzahlenbasiert Haushaltslagen überwacht und transparent werden. Nur ein kleiner Teil kommunaler Ausgaben ist tatsächlich hausgemacht. Im Gegenteil leiden die Städte unter kostenträchtigen Leistungsstandards, die ihnen auch von den Ländern auferlegt werden. Sachsen-Anhalt hat daher eine interministerielle Projektgruppe eingesetzt, um den Leistungskatalog der Städte kritisch zu durchforsten und Einsparpotenziale aufzudecken. Peter Kuras berichtet über Hintergründe, Verfahren und Hürden dieser Bemühungen.

Im dritten Teil des Sammelbandes stehen die Städte selbst im Blickpunkt. Unter Handlungsansätze der Städte soll nicht die Diskussion um Einnahmeerhöhung und Ausgabensenkung, gewissermaßen die Mikroebene der Konsolidierung, aufgegriffen werden. Die Beiträge behandeln auf einer Metaebene Handlungsansätze, die indirekt positive Auswirkungen auf den Haushalt haben. Jochen Gottke stellt den bemerkenswerten Umgang der Stadt Solingen mit einer langjährigen Haushaltskrise vor. Die Stadt hat ein eigenes Modell der Aufgabenkritik entwickelt, das Ausgabensenkungen mit einer strategischen Wirkungsanalyse verbindet. Die interne Steuerung von Stadtverwaltungen steht ebenfalls seit vielen Jahren auf der Reformagenda. Über Kennzahlen können Kosten und Ergebnisse messbar gemacht werden. Die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung steigt, der Ressourcenverbrauch sinkt – allerdings nur, wenn die Beschäftigten und Führungskräfte tatsächlich mit diesem Instrument arbeiten. Alexander Kroll untersucht, ob dies funktioniert und wie sich Akzeptanz und Nutzen in den Verwaltungen steigern lassen.

Letztlich hängt es auch in einem schwierigen sozioökonomischen Umfeld von den Menschen ab, wie Haushaltspolitik in den Städten betrieben wird. Marc Seuberlich belegt, dass ein gemeinsames Leitbild und Sachlichkeit in den Stadträten elementare Faktoren stabiler Haushalte sind. Niemand redet gern über Nöte. Ein inzwischen etabliertes Instrument der Kommunikation und Beteiligung ist der Bürgerhaushalt in seinen vielen Varianten. Tobias Fuhrmann und Alexander Koop vergleichen diverse Ausprägungen. Im Ergebnis zeigt sich, dass Bürgerhaushalte mit dem Ziel der Konsolidierung eigenen Rahmenbedingungen folgen und einer speziellen Konzeption bedürfen.

Im Abschnitt Ausblicke wagen wir einen Blick nach vorn. Busso Grabow und Stefan Schneider beleuchten den Begriff der Nachhaltigkeit am Beispiel kommunaler Finanzen. Der Abbau von Schulden und der Erhalt bzw. sogar Ausbau der Infrastruktur dürfen nicht rivalisierend gegeneinanderstehen; vielmehr sollten sie zusammenhängen und können sich gegenseitig bedingen. Nachhaltigkeit und ein integriertes Verständnis von Finanzen und Infrastruktur sollen auch über das neue kommunale Haushaltsrecht gestärkt werden. Andreas Burth und Dennis Hilgers analysieren auf Basis einer Befragung von 608 Kommunen, ob die Reformerwartungen erfüllt wurden, die Aussagekraft des Haushalts und die städtische Steuerung sich verbessert haben. Verschuldung hat, wie erwähnt, viele Ursachen, die stets nur gemeindeindividuell zu beurteilen sind. Gleiches kann über Konsolidierungsstrategien gesagt werden. Nichtsdestotrotz können und sollten die Akteure voneinander lernen. Uwe Wagschal leitet aus seiner langjährigen Erforschung staatlicher Haushalte eine Reihe nützlicher Empfehlungen ab, wie Konsolidierung wirksamer erfolgen kann.

Literatur

Bertelsmann Stiftung. Neuordnung der föderalen Finanzverfassung Deutschlands ab 2020. Gütersloh 2012.

Bertelsmann Stiftung. Kommunaler Finanzreport 2013. Gütersloh 2013.

Bundesamt für Bau, Stadt und Raumforschung. Kommunale Kassenkredite. Bonn 2012.

KfW Bankengruppe. KfW-Kommunalpanel 2012. Frankfurt a.M. 2013.

Schwarting, Gunnar. Haushaltskonsolidierung in Kommunen. 3. Auflage. Berlin 2011.

* In dieser Publikation verwenden wir nicht durchgängig eine geschlechtergerechte Sprache. Mit »Bürger«, »Wähler«, »Bürgermeister« etc. sind immer auch Frauen gemeint.

Befunde

Kommunen – Ausfallbürgen für Defizite staatlicher Sozial-, Bildungs- und Familienpolitik

Monika Kuban

Einleitung

Die Entwicklung der kommunalen Kassenkredite kennt seit 20 Jahren nur eine Richtung. Viel wird über die Ursachen spekuliert. Der Deutsche Städtetag kommt im Gemeindefinanzbericht 2012 zu der Erkenntnis, dass jene nur zu einem geringen Teil auf der Einnahmeseite zu suchen sind und der Blick stattdessen auf die durch Bund und Länder übertragenen Aufgaben zu richten ist, namentlich die bundesgesetzlich begründeten Sozialausgaben.

»Der Anstieg der sozialen Leistungen setzt sich ungebrochen fort. Die sozialen Leistungen werden nach Steigerungen in Höhe von 3,2 Prozent im letzten und 3,6 Prozent in diesem Jahr an die Grenze von 45 Mrd. heranreichen (...) Gerade in den nicht konjunkturell bedingten Ausgabenbereichen liegen die Steigerungsraten Jahr für Jahr über dem Wachstum der Einnahmen. Hierzu zählen die Hilfen zur Erziehung, die Jugendhilfe, die Eingliederungshilfe, die Hilfe zur Pflege und die Grundsicherung im Alter. So ist die Zahl der Inobhutnahmen im letzten Jahr um 6 Prozent gestiegen und hat damit den Trend der letzten Jahre fortgesetzt; allein seit dem Jahr 2007 ist ein Anstieg um 36 Prozent zu verzeichnen« (Deutscher Städtetag 2012: 5).

Obwohl der Finanzierungssaldo der kommunalen Haushalte im Jahr 2011 mit 1,7 Mrd. Euro um 6 Mrd. geringer als 2010 ausgefallen ist, sind die Kassenkredite 2011 weiter um 4,9 Mrd. auf 43,8 Mrd. Euro gestiegen. Seit Ende des Jahres 2008 ist ein Anstieg um mehr als 18 Mrd. Euro zu verzeichnen. Zwischen den steigenden Sozialausgaben und der Haushaltsmisere vieler Städte besteht ein deutlicher Zusammenhang.

Innerhalb der letzten zehn Jahre sind die Pro-Kopf-Sozialausgaben der Kommunen in den Flächenländern von 367 auf 571 Euro pro Einwohner gestiegen, das heißt um 55 Prozent. Die Belastung der Kommunen mit Sozialausgaben ist allerdings sehr unterschiedlich: Während die Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen 2011 pro Einwohner 733 Euro aufwenden mussten, waren es in Baden-Württemberg 417 Euro (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2012).

Beginnend mit der Pflegeversicherung über Hartz IV bis zur jüngsten Entscheidung zur schrittweisen Übernahme der Kosten der Grundsicherung im Alter haben die Kommunen durchaus Fortschritte und Teilerfolge bei der Entlastung von Sozialausgaben erzielt, die nicht lokal verursacht und zu beeinflussen sind. Diese sind Folge des sozioökonomischen Wandels der Gesellschaft und daraus folgender neuer sozialer Risiken, wie Langzeitarbeitslosigkeit oder Alterung der Gesellschaft. Dennoch ist der Anstieg der Sozialausgaben ungebrochen.

»Alle Anzeichen deuten darauf hin, dass sich die deutliche Steigerung bei den Sozialausgaben zukünftig fortsetzen wird. Die Unterkunftskosten der SGB II-Bezieher werden weiter wachsen, während der Bund seine eigene Beteiligung absenkt. Die Kosten der Erziehungshilfen steigen an, die Zahl der Familien mit Beratungs- und Betreuungsbedarf wird infolge der gesellschaftlichen Veränderungen weiter zunehmen. Die demografische Entwicklung hin zu einer immer älter werdenden Bevölkerung wird zu weiteren Ausgaben bei der Grundsicherung im Alter und bei der Pflege führen« (Deutscher Städtetag 2010: 28)

Steigende Kosten der Unterkunft hängen zusammen mit Konjunktur und Arbeitsmarkt. Steigende Kosten der Grundsicherung und die Kosten der Pflege haben ihre Ursache in der immer älter werdenden Bevölkerung. Für den Kostenanstieg in den Erziehungshilfen gibt es hingegen keinen offensichtlichen Erklärungsansatz. Hier ist die demographische Entwicklung gegenläufig. Waren 1991 noch 26 Prozent der Bevölkerung unter 21 Jahre alt, so waren es 2011 nur noch 18 Prozent. Das Volumen der Ausgaben ist aber absolut wie auch im Verhältnis zur Zahl der jungen Menschen gestiegen. Lagen 1990 die Ausgaben für Hilfen zur Erziehung (HzE) pro unter 21-Jährigem bei 215 Euro, lagen sie 2010 doppelt so hoch: bei 428 Euro. Um diese Entwicklung zu erklären, reicht kein allgemeiner Verweis auf gesellschaftliche Veränderungen. Dieser Beitrag nimmt die Hintergründe in den Blick.