Teilhaben und Mitgestalten E-Book

• Herausgeber: Stiftung Mitarbeit
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Veröffentlichungsjahr: 2016

Beschreibung

Was macht heute eine 'gute Politik' und eine 'gute Demokratie' aus? Die Reformdebatte über die Einführung ergänzender Formen der politischen Beteiligung zielt darauf, die Form der Entscheidungsfindung in der repräsentativen Demokratie qualitativ zu verändern und transparenter zu machen. Dies bedeutet nicht weniger, als sich auf die Suche nach einer neuen politischen Kultur zu machen, die eine neue Qualität der Beteiligung vorsieht. Die Publikation beschreibt, was unter einer Beteiligungskultur verstanden werden kann und welche Elemente eine Beteiligungskultur in demokratischen Gesellschaften ausmachen könnten. Drei Länderberichte aus Deutschland, Österreich und der Schweiz nähern sich mit je eigener Perspektive dem Konzept der Beteiligungskultur und erläutern Elemente, die den Autorinnen und Autoren länderspezifisch geeignet und angemessen erscheinen.

Leseprobe

Inhalt

Impressum

Vorwort

Einleitung

Delegieren, diskutieren, protestieren: Von der »Krise der Repräsentation« zur »Beteiligungskultur«?

Demokratie in der »Knirschzone«. Beteiligungskultur in Österreich

Zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Beteiligungskultur in der Schweiz

Zwischen Parteiendemokratie und partizipativen Innovationen. Beteiligungskultur in Deutschland

Quellen

Literatur

Autorinnen und Autoren

Stiftung Mitarbeit

Publikationen der Stiftung Mitarbeit

Impressum

Stiftung Mitarbeit

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Telefax: (02 28) 6 04 24-22

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Web: www.mitarbeit.de, www.buergergesellschaft.de, www.netzwerk-buergerbeteiligung.de

Redaktion: Marion Stock, Dr. Jeannette Behringer

Layout: Stiftung Mitarbeit

E-Book-Herstellung: Zeilenwert GmbH 2016

Verlag Stiftung Mitarbeit

ISBN 978-3-941143-18-0 (Printversion)

ISBN 978-3-941143-27-2 (E-Pub)

ISBN 978-3-941143-26-5 (Mobipocket)

Bonn 2015

Die Stiftung Mitarbeit wird gefördert aus Mitteln des Bundesministeriums des Innern.

Vorwort

Die Teilhabe der Menschen an politischen Entscheidungsprozessen gewinnt aktuell immer mehr an Bedeutung – nicht nur in Deutschland, sondern auch in unseren Nachbarländern Österreich und Schweiz. Ein Blick über die Landesgrenzen zeigt, dass die Formen der Mitgestaltung und die Möglichkeiten der Einflussnahme auf politische, wirtschaftliche und kulturelle Entscheidungsprozesse sehr unterschiedlich gestaltet sind. Das »Alphabet der Bürgerbeteiligung« von A wie Akteure über G wie gesetzliche Grundlagen, M wie Methoden bis hin zu Z wie Zukunftsfähigkeit wird je unterschiedlich buchstabiert. Es existieren vielfältige Traditionen, Verfahren, Strukturen, Gestaltungsformen und Projektansätze.

Wir sind unterschiedlich – und gerade darin liegt die Chance. Es lohnt sich, danach zu sehen, was wir über die Gestaltung der politischen Teilhabemöglichkeiten und die Beteiligungspraxis voneinander lernen können. Wo bieten sich Ansatzpunkte, um mit Blick auf die Erfahrungen der Nachbarländer Neues zu erproben? Und welche Wege sollten wir besser meiden?

Diese Publikation will eine Orientierung bieten und erste Ansatzpunkte liefern, über die Beteiligungskultur in den deutschsprachigen Ländern nachzudenken, sie zu reflektieren und Schlüsse für die eigene Beteiligungspraxis zu ziehen. Es ist ein erster Versuch, Beteiligungskultur begrifflich zu fassen und mit Leben zu füllen. Es sollen Diskussionen angestoßen werden hin auf dem Weg zu einer zukunftsfähigen Gestaltung der Teilhabe in unseren Demokratien.

Wir danken den Autorinnen und Autoren herzlich für ihre Beiträge – und für ihre Teilhabe an diesem Aufbruch hin zu einem besseren Verständnis der Beteiligungskulturen in Deutschland, Österreich und der Schweiz.

Hanns-Jörg Sippel und Marion Stock

Stiftung Mitarbeit

Einleitung

Gewohntes und vermeintlich Selbstverständliches rückt häufig erst dann ins Bewusstsein, wenn dieses durch Ereignisse massiv infrage gestellt oder durch die konkrete Erfahrung anderer Kontexte oder Kulturen sichtbar wird. Dies gilt auch für das Erleben von Demokratie, das sich unter anderem in politischen Ereignissen und im Erfahrungsaustausch über Grenzen hinweg zeigt.

Angesichts der geforderten und real stattfindenden Entwicklung von Demokratien hin zu einem Ausbau von Partizipation und Bürgerbeteiligung stellt sich die Frage, wie sich diese Entwicklung verstetigen lässt. Welche Elemente und Rahmenbedingungen sind nötig, damit so etwas wie eine »Beteiligungskultur« entsteht? Dem Begriff der Beteiligungskultur, der diesem Ziel des partizipativen Wandels seit einiger Zeit eine Überschrift gibt, wollen wir mit der vorliegenden Dokumentation auf den Grund gehen.

Die Frage nach einer Beteiligungskultur stellt sich auch deshalb, weil die erwähnte Reformdebatte über die bloße Einführung einiger ergänzender Maßnahmen zur politischen Beteiligung hinausgeht. Die Langfristigkeit des Vorhabens und die angestrebte qualitative Veränderung der Art der Entscheidungsfindung sowie die Forderung nach mehr Transparenz verweisen auf die Notwendigkeit zu definieren, was heute »gute Politik« und eine »gute Demokratie« ausmachen. Dies bedeutet nicht weniger, als dass man sich auf die Suche nach einer politischen Kultur begeben muss, die eine neue Qualität der Beteiligung vorsieht. Dabei darf die Frage nach der Legitimität der Entscheidungsfindung nicht vernachlässigt werden und es stellen sich Fragen nach neuen Rollenverständnissen der Akteurinnen und Akteure, nach Verantwortung und Gemeinwohlorientierung – auch der Bürgerschaft. Antworten auf diese Fragen, oder zumindest Anregungen, ergeben sich dabei aus dem Blick über die Grenzen in andere Länder und damit andere Traditionen. Die Erfahrung und Entdeckung des »Anderen« bei gleichzeitigem Sprechen über das vermeintlich Gleiche – politische Partizipation und Engagement in Deutschland, Österreich und der Schweiz – lassen vielfältige Fragen aufkommen. Deren Beantwortung ist hilfreich für die Entwicklung von Reformüberlegungen innerhalb der je eigenen demokratischen Kultur: Wie gestalten sich Mitbestimmungsprozesse in den Nachbarstaaten? Warum sind die angebotenen Möglichkeiten zur Beteiligung unterschiedlich? Warum engagieren sich in einem Land mehr Bürgerinnen und Bürger bei Wahlen als in einem anderen? Welche Rolle spielen neue soziale Bewegungen im politischen Geschehen? Warum sind Verständnis und die Rolle des Staates unterschiedlich? Und: Können wir trotz markanter Unterschiede im Beteiligungsverhalten und im Angebot an Beteiligungsinstrumenten grenzüberschreitend voneinander lernen?

Gerade das Konzept der Beteiligungskultur legt es nahe, auf eine naive »Übertragung« von Maßnahmen und Prozessen der politischen Beteiligung aus anderen Kontexten zu verzichten. Das Potenzial grenzüberschreitender Diskussionen liegt nicht nur darin, Kenntnisse über Partizipationspraxen anderer Länder zu erhalten, sondern vor allem darin, dass diese im Rahmen nationaler, regionaler und lokaler Reformdebatten zu einer aktiven Reflexion der eigenen politischen Kultur beitragen. In diesem Sinne versucht die vorliegende Publikation einen Beitrag zur Debatte um »Beteiligungskultur« zu leisten.

Die vorliegende Publikation beschreibt – vor dem Hintergrund vielfältiger Veränderungen von Beteiligung in demokratischen Gesellschaften – zunächst konzeptionell, was unter einer Beteiligungskultur verstanden werden kann und welche Elemente diese in demokratischen Gesellschaften umfassen könnte. Diese sind zu verstehen als dynamische Elemente, die im Hinblick auf Partizipation und Beteiligung Güter demokratischer Gestaltung sind. Drei Länderberichte aus Deutschland, Österreich und der Schweiz schließen sich an und beschreiben je eigene Annäherungen an das Konzept der Beteiligungskultur sowie spezifische Elemente, die den Autorinnen und Autoren länderspezifisch geeignet und angemessen erscheinen.

Jeannette Behringer

Delegieren, diskutieren, protestieren: Von der »Krise der Repräsentation« zur »Beteiligungskultur«? [1]

Jeannette Behringer

Demokratie – Quo vadis?

Demokratien sind weltweit in Bewegung. Einerseits sind autoritäre Regime in vielen Teilen der Welt unter Druck, Bürgerproteste und Demonstrationen rufen nach Gerechtigkeit und freien Wahlen, nach Zugang zu Arbeit und Wohlstand und fairem Wirtschaften. Andererseits sind demokratische Entwicklungen nicht unumkehrbar. Demokratie ist der immer noch gültige zentrale Referenzrahmen für gesellschaftliches und politisches Leben, der angestrebte Ordnungsrahmen für gutes Zusammenleben, auch wenn Demokratie in diesem Sinne auf seine Gültigkeit immer wieder hinterfragt wird. [2] Und die empirische Demokratieforschung stellt fest, dass Demokratie auf globaler Ebene eine häufige Regierungsform ist, wenn auch in unterschiedlicher Qualität. [3]

In den etablierten Demokratien in Deutschland, Österreich und der Schweiz werden je spezifische Reformdiskussionen geführt, die in unterschiedlicher Weise um das Thema Partizipation der Bürgerinnen und Bürger kreisen. In Deutschland hat das Projekt Stuttgart 21 auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene für erhebliche Aufmerksamkeit gesorgt. Eine vormals vor allem in Fachkreisen von Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft geführte Reformdiskussion ist öffentlich in Gang gekommen. Veränderungen der politischen Partizipation werden stärker beobachtet und analysiert, und eine intensive Debatte um Reformen politischer Entscheidungsfindung hat eingesetzt. Auch unsere Nachbarn in Österreich und der Schweiz beobachten die Veränderungen in Deutschland und reflektieren die eigenen Entwicklungen: In der Schweiz, einem Land, für das die halbdirekte Demokratie mehr als in anderen Ländern Teil der nationalen Identität ist [4], wird angesichts rechtlich schwieriger Abstimmungsergebnisse, wie das Beispiel der Minarettinitiative vom November 2009 zeigt, eine Diskussion um die Begrenzung von Abstimmungen in rechtlicher Hinsicht diskutiert. In Österreich wird um die Einführung von Mechanismen partizipativer Demokratie gerungen, wie das Beispiel Vorarlberg zeigt.

Wie also kann die repräsentative Demokratie in Deutschland weiterentwickelt, »umgebaut«, angepasst werden, damit das Bedürfnis nach mehr Mitgestaltung, damit die Kompetenzen und Ideen der Bürgerinnen und Bürger besser in Entscheidungsfindungsprozesse einfließen können? Und: Wie können diese Veränderungen auch weiterhin die Legitimität, die Zustimmungsfähigkeit aller zu den Ergebnissen politischer Entscheidungen, garantieren?

Diese Fragen sind nicht neu, und eine Veränderung des Partizipationsverhaltens der Bürgerinnen und Bürger sind in allen Ländern seit mehreren Jahrzehnten zu beobachten. [5] Diese Veränderung umfasst zwei Ebenen: Erstens eine langsame, aber abnehmende Unterstützung sogenannter »konventioneller« oder »formaler« Beteiligung. Im Zentrum steht hier die Wahlbeteiligung, die auf allen Ebenen (Bund, Länder, Kommunen, Europa) langfristig abnimmt. [6] Die Mitgliedschaft in Parteien stagniert oder geht zurück [7], wie auch das Potenzial der aktiven Mitglieder innerhalb von Parteien, das sich in der abnehmenden Teilnahme an Versammlungen oder an Wahlkampfaktivitäten zeigt.

Zweitens wird von Bürgerinnen und Bürgern, zivilgesellschaftlichen Assoziationen und sozialen Bewegungen der Anspruch, politische Mitwirkung und Beteiligung zu gestalten und an Entscheidungen beteiligt zu werden, mit neuem Nachdruck formuliert. Insbesondere sozialen Bewegungen wird ein bedeutendes Potenzial im Rahmen der demokratischen Entwicklung attestiert, wobei zu beachten ist, dass soziale Bewegungen nicht per se demokratische Entwicklungen unterstützen. [8] Durch soziale Bewegungen entstehen nach dem Zweiten Weltkrieg Protestformen wie Demonstrationen, Kundgebungen und Petitionen oder es wird an Vorkriegstraditionen angeknüpft. Zentral für die Entwicklung einer Beteiligungskultur ist die Entstehung der sogenannten Neuen Sozialen Bewegungen (Friedensbewegung, Frauenbewegung, Umweltbewegung) [9], in den 60er und 70er Jahren, die im Zuge der Studentenunruhen und weiteren politischen Ereignissen zu einer Verbreiterung des Partizipationsrepertoires und des damit verbundenen Anspruchs beiträgt. In Österreich und der Schweiz setzt diese Entwicklung zum Teil etwas verzögert ein. [10]

Wichtigster Ort der Manifestation von sozialen Bewegungen und Bürgerbeteiligung ist die lokale Ebene. Im Rahmen der beschriebenen Veränderungen zeigen sich hier Ansprüche auf Beteiligung und Mitwirkung unmittelbar und konkret. Stadt- und Quartiersentwicklung, die Beteiligung an kommunalen Bau- und Infrastrukturprojekten, die Gestaltung »Lokaler Agenden« im Rahmen der Nachhaltigkeitsdebatte, New Public Management und Bürgerhaushalte (in der Schweiz Budget Participatif) sind Politikfelder, in denen neue dialogische Beteiligungsformen entstehen und erprobt werden. [11] Die frühzeitige Mitwirkung an politischen Entscheidungen soll ausgebaut und leichter zugänglich gemacht werden. [12] Parallel mit der Entwicklung dialogischer Verfahren geht die Diskussion um Qualität und Standards einher, die mit der Durchführung dieser Verfahren verbunden ist. Formen der direkten Demokratie – in Deutschland, Österreich und der Schweiz vorhanden, aber unterschiedlich ausgestaltet – werden insbesondere in Deutschland und Österreich auf unterschiedliche Art und Weise ausgebaut. [13] Insbesondere in diesem Themenfeld werden die Instrumentarien des halbdirekten politischen Systems der Schweiz beobachtet und evaluiert. [14] Und schließlich gewinnen im Rahmen der Diskussion um die Struktur des politischen Partizipationsraums auch Formen elektronisch unterstützter Beteiligung wie Flashmobs, Carrotmobs oder elektronische Unterschriftensammlungen und Online-Dialoge im Zuge überregionaler Partizipation an Bedeutung, z. B. im Rahmen von Konsultationen auf Bundes- oder Europaebene. Auch neue Themenbereiche wie konsumorientierte Aktivitäten entstehen. [15]

Vielschichtige Ursachen

Die beschriebenen Veränderungen im Bereich der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am politischen Geschehen haben ihre Ursachen in gesellschaftlichen Veränderungen und in Veränderungen auf individueller Ebene. Ein Wandel der Wertorientierungen führt zu einem Wertewandel, der bereits in den späten 60er Jahren begann. Dieser ist gekennzeichnet durch eine Entwicklung sogenannter »Pflicht- und Akzeptanzwerte« hin zu Werten der Selbstentfaltung und Mitgestaltung. [16] Wobei es sich nicht um eine lineare Ablösung, sondern um einen dynamischen Prozess der Vermischung dieser Wertebündel handelt. Angewendet auf den Bereich der Partizipation bedeutet dies, dass zum Beispiel der Verpflichtungscharakter, wählen zu gehen, sinkt. Gleichzeitig gewinnt die unmittelbare persönliche Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger für die Gestaltung des eigenen Lebens an Bedeutung; auch die Bedürfnisse nach direkter Beteiligung an Sachfragen steigen.

Ein zweiter wichtiger Bereich ist die Entwicklung der Säkularisierung, die Abnahme religiöser Werte [17] sowie die durch den amerikanischen Soziologen Ronald Inglehart vielfältig beschriebene Abnahme materialistischer, ökonomisch-orientierter Werte hin zu postmaterialistischen und idealistischen Orientierungen. [18] Verschiedene Wertorientierungen tragen zu einer Pluralisierung der Gesellschaft bei, die sich in einer Vielfalt an Lebensstilen, Lebensformen und Lebensgestaltung äußert.

Neben gesellschaftlichen Veränderungen wird der Wandel in Bezug auf die politische Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger durch das Bildungsniveau, durch das politische Interesse sowie durch Wissen und Fähigkeiten, sich in demokratische Prozesse einzubringen, positiv beeinflusst. Durch den Anstieg des allgemeinen Bildungsniveaus und die damit verbundenen Möglichkeiten des sozialen Aufstiegs verbessern sich auch die Voraussetzungen, sich an der politischen Meinungsbildung zu beteiligen und sich zu engagieren. Politisches Interesse und Bildung sind die beiden Komponenten, die eine hohe »kognitive Mobilisierung« und damit eine »Ansprechbarkeit« für politische Themen generieren. Bildung ist eine unverzichtbare Voraussetzung für das Funktionieren demokratischer Systeme, die auf ausgebildete, kompetente und mündige Bürgerinnen und Bürger angewiesen sind.

Neben gesellschaftlichen und sozioökonomischen Veränderungen wird das politische Teilhabeverhalten auch durch Veränderungen auf der individuellen Ebene beeinflusst. Einen zentralen Erklärungsansatz liefert das sogenannte »sozioökonomische Ressourcenmodell«: Demnach ist das Teilhabeniveau umso höher und ausgeprägter, je höher Bildungsgrad, Einkommen und beruflicher Status sind. [19] Mit dem Anstieg des Bildungs- und Wohlstandsniveaus in den 60er und 70er Jahren wurde auch das Niveau der Beteiligung positiv beeinflusst. Weitere Variablen, die sich auf die politische Beteiligung auswirken, sind Alter und Geschlecht. Sie beeinflussen die persönliche Ausprägung des politischen Partizipationsverhaltens ebenso wie Häufigkeit und Form, Ausmaß des persönlichen politischen Interesses, persönliches Kompetenzbewusstsein und Selbstvertrauen sowie die persönliche Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie.

Krisenphänomene als Motor der Veränderung?

Veränderungen der Landschaft politischer Beteiligung werden neben Entwicklungen des sozialen Gefüges und der Grundorientierungen der Bevölkerung auch getragen durch Ereignisse, die als »Krisen« wahrgenommen werden. Parallel zu den mobilisierenden Beobachtungen bezüglich demokratischem Engagement ergibt sich seit einigen Jahrzehnten ein heterogenes Bild der Demokratieunterstützung. Dabei ist festzuhalten, dass im internationalen Vergleich insbesondere die Schweiz, gefolgt von Österreich und Deutschland, zur Spitzengruppe bzw. zum oberen Mittelfeld der stabilen Demokratien gezählt wird. [20] Gleichzeitig beruhen die festgestellten Entwicklungen bezüglich mehr Beteiligung zum Teil auch auf einem Diskurs um eine immer wieder festgestellte »Politikverdrossenheit« – 1992 in Deutschland gar zum »Wort des Jahres« gekürt.

Zwar unterstützt der überwiegende Teil der Bevölkerung – in Deutschland, Österreich und der Schweiz zwischen 70 und 80 % – nach wie vor die »Demokratie als die beste Staatsform«, und auch das Interesse an Politik ist auf mittlerem Niveau stabil – rund die Hälfte der Bevölkerung bekundet ein solches. Jedoch lässt sich empirisch eine abnehmende Zufriedenheit in Bezug auf Personen, auf zentrale Institutionen wie Parlament und Parteien, in Bezug auf Prozesse des Zustandekommens politischer Entscheide sowie deren Ergebnisse feststellen. Darüber hinaus zeigen Studien heute ein Ausmaß an Politikverdrossenheit, das sich inzwischen auch auf Wertvorstellungen bezieht. [21]

Diese Unzufriedenheit führt zu zwei Reaktionen: Die Wahl neuer Partizipationsformen wird als zusätzliche Möglichkeit, weniger als »Ersatz« für konventionelle Formen betrachtet – dies führt zur demokratietheoretisch problematischen Verstärkung des politischen Einflusses der gut gebildeten und mit Zeitressourcen ausgestatteten Mittelschicht, teilweise aber auch zu verbesserten Politikergebnissen. Eine weitere Beobachtung ist, dass im Zeichen zunehmender Selbstorganisation bürgerschaftliches Engagement in der Zivilgesellschaft auch politische Ambitionen der Selbstgestaltung des Politischen annimmt, ohne dass (zunächst) explizit politische Institutionen adressiert werden [22], ein bislang zentrales Kennzeichen politischer Beteiligung.