Una década de jurisprudencia tributaria (2012-2021) E-Book

• Herausgeber: Universidad Externado
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 653

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Para conmemorar la década de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y recordar los treinta años de ausencia de Enrique Low Murtra, reunimos los propósitos comunes de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el Centro Externadista de Estudios Fiscales (CEEF) y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con la finalidad de analizar la jurisprudencia tributaria de la década, en un seminario que se realizó el 3 de diciembre de 2021 y que dio lugar a los escritos que se condensan en esta obra. Los trabajos fueron presentados por profesores y magistrados para una discusión abierta sobre la interpretación de las normas tributarias, la función de la jurisprudencia y de las sentencias de unificación, así como algunos temas que enfrenta la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que exigen un nivel más complejo de interpretación y aplicación del derecho, como son los precios de transferencia.

Leseprobe

Una década de jurisprudencia tributaria (2012-2021) / Rocío Araújo Oñate [y otros]; José Manuel Castro Arango, Julio Roberto Piza Rodríguez (editores). -- Bogotá: Universidad Externado de Colombia: Consejo Superior de la Judicatura. Rama Judicial: Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”, 2023.

361 páginas; 24 cm.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9786287620193 (impreso)

1. Derecho fiscal -- Legislación -- Colombia -- 2012-2021 2. Derecho fiscal -- Interpretación -- 2012-2021 3. Derecho fiscal -- Legislación -- España 4. Sentencias -- Colombia --2012-2021 5. Recursos extraordinarios (Derecho) -- Colombia -- 2012-2021 I. Araújo Oñate, Rocío II. Castro Arango, José Manuel, editor III. Piza Rodríguez, Julio Roberto [editor] IV. Universidad Externado de Colombia V. Título

344.3 SCDD 15

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. MRJ.

marzo de 2023

ISBN 978-628-7620-19-3

©   2023, JOSÉ MANUEL CASTRO ARANGO Y JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (EDS.)

©   2023, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá

Teléfono ([phone]

[email protected]

www.uexternado.edu.co

Primera edición: marzo de 2023

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Néstor Clavijo

Composición: Álvaro Rodríguez

Impresión y encuadernación: Imageprinting Ltda.

Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

Diseño epub:Hipertexto – Netizen Digital Solutions

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

AUGUSTO MORALES VALENCIA.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

ÁLVARO NAMÉN VARGAS

JOSÉ MANUEL CASTRO ARANGO

AITOR NAVARRO IBARROLA

MANUEL LUCAS DURÁN

MARY LUCERO NOVOA MORENO

ANA MARÍA GARCÍA GALEANO

RAFAEL ENRIQUE OSTAU DE LAFONT PIANETA

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

CARLOS PALAO TABOADA

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

CONTENIDO

Presentación

Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta

Introducción

José Manuel Castro Arango

Julio Roberto Piza Rodríguez

Semblanza

Mary Lucero Novoa Moreno

CAPÍTULO PRIMERO

Interpretación y aplicación de las normas tributarias

Carlos Palao Taboada

CAPÍTULO SEGUNDO

El papel de la jurisprudencia en España: ¿puede considerarse fuente del derecho tributario?

Manuel Lucas Durán

CAPÍTULO TERCERO

El precedente constitucional en Colombia

Rocío Araújo Oñate

CAPÍTULO CUARTO

Las sentencias de unificación del Consejo de Estado

William Hernández Gómez

CAPÍTULO QUINTO

Ley 2080 de 2021: pilares de la reforma al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Álvaro Namén Vargas

CAPÍTULO SEXTO

Jurisprudencia tributaria en la década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Julio Roberto Piza Rodríguez

CAPÍTULO SÉPTIMO

Aspectos controvertidos de la jurisprudencia sobre precios de transferencia en España y su relevancia para el Consejo de Estado

Aitor Navarro Ibarrola

CAPÍTULO OCTAVO

Financiación de la administración de justicia con instrumentos tributarios

Julio Roberto Piza Rodríguez

José Manuel Castro Arango

Ana María García Galeano

ANEXO 1

Una década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Análisis de la década en la Sección Cuarta del Consejo de Estado: cambios del Código y evolución de la jurisprudencia

Stella Jeannette Carvajal Basto

ANEXO 2

Sexto Conversatorio de Jurisprudencia Tributaria. Paipa (Boyacá), 22 y 23 de septiembre de 2022

ANEXO 3

Cien años de historia y de impacto social e institucional de las decisiones del Tribunal Administrativo de Caldas. Manizales, 9 de septiembre de 2022

Augusto Morales Valencia.

Notas al pie

PRESENTACIÓN

Es de considerar que con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adoptado mediante la Ley 1437 de 2011, se sentaron las bases para el inicio de una nueva etapa que tiende a propiciar la necesaria interrelación entre la gestión de las autoridades administrativas y su control judicial, relativo al fortalecimiento de la estructura y el funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Todo esto se refleja esencialmente en lo dispuesto por el artículo 1.º de tal codificación, cuando dispone que la finalidad de las normas de su primera parte es proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la Administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares, en armonía con lo dispuesto en el artículo 103 ibidem. En este se señala que los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico, reafirmándoles a los sujetos procesales que quien acuda a dicha jurisdicción en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en ese código.

Transcurrida una década de la puesta en vigencia del Código, con criterio positivo es entendible que deba analizarse la experiencia de su aplicación y los resultados de sus efectos, con el propósito de impulsar los ajustes que fueren pertinentes, tal como se hizo con las leyes 2080 de 2021, “Por la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”; 2195 de 2022, “Por la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”; y 2213 de 2022, “Por la cual se establece la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones”.

Para llevar a cabo evaluaciones como las mencionadas, es necesario que sean producto del estudio analítico, profundo y fundamentado sobre los resultados aplicativos del régimen de que se trate en las áreas correspondientes, en este caso el contencioso administrativo, realizado por quienes comparten la honrosa tarea de operadores judiciales y usuarios de la justicia, además de connotados representantes de la academia, lo cual se traduce en mayor grado de conocimiento y de objetividad en la valoración de los acontecimientos, calidades y condiciones propias de los autores de la importante obra que bajo el título de Una década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en la jurisprudencia tributaria se pone a disposición de la comunidad jurídica en general, con el apoyo del Consejo de Estado y la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y como editores el consejero de Estado Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez y el Dr. José Manuel Castro Arango.

A más de lo anterior, debe ponerse de resalto la trascendencia que en el ámbito contencioso-administrativo comporta el derecho tributario como área especializada del derecho administrativo, así como la repercusión de sus componentes en el análisis y la definición de los asuntos relacionados con la responsabilidad tributaria de los administrados frente al Estado y la de este para hacerla efectiva. Estos aspectos igualmente se vinculan con otras áreas sustanciales y procesales, como complemento de estudio para la resolución de los asuntos objeto de controversia, algunos de los cuales son tratados en este destacado texto. Al respecto, la temática desarrollada comprende los siguientes temas:

“Interpretación y aplicación de las normas tributarias”, abordado por el profesor universitario Dr. Carlos Palao Taboada, en el que partiendo de la doctrina de la interpretación económica de las normas tributarias, la prohibición de la analogía e interpretación y calificación de los hechos imponibles, se adentra en el formalismo y sustancialismo en las normas tributarias y los aspectos dogmáticos de la elusión fiscal y su naturaleza, distinguiendo entre el fraude a la ley y la simulación. Estos planteamientos lo llevan a reafirmarse en el sentido de que la solución de los problemas derivados del derecho tributario no requiere la aplicación de principios, reglas o criterios especiales diferentes de otras disciplinas jurídicas, manteniéndose la preponderancia del principio de legalidad como eje de acción para combatir uno de los más graves vicios de la gestión tributaria, la elusión fiscal, subrayando el importante papel de los jueces en el control de tal actuación.

“El precedente constitucional en Colombia”, de la consejera de Estado y profesora universitaria Dra. Rocío Araújo Oñate, que lo señala como una de las trascendentes controversias jurídicas en nuestro país, para lo cual toma como referente la creación del precedente en Colombia, las bases normativas e interpretación constitucional del sistema de fuentes, el significado de la expresión “Ley” en el artículo 230 de nuestra Constitución, expone los postulados de la interpretación auténtica e interpretación conforme con la Constitución, la conformación del precedente con las sentencias de constitucionalidad, el efecto vinculante de las sentencias de tutela, la parte obligatoria y vinculante de las sentencias que dicta la Corte Constitucional, la conformación del concepto de precedente y las principales tipologías de sentencias que contienen precedentes. Esta exposición conduce a la autora a considerar que si bien se reconoce la importancia del precedente como criterio de uniformidad jurídica, su aplicación ha causado que por vía de interpretación jurisprudencial se haya creado una jerarquización de la Corte Constitucional respecto de las demás altas cortes que no consideró el Constituyente de 1991. Tal situación genera factores de inestabilidad en las decisiones que se toman y que justifican un necesario dialogo institucional para propiciar vías de definición en temas tan sensibles al Estado social de derecho.

“La Ley 2080 de 2021: pilares de la reforma al Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo”, bajo la autoría del Dr. Álvaro Namén Vargas, expresidente del Consejo de Estado y profesor universitario, trabajo en el que se acentúa que dicha reforma tuvo como principales ejes la distribución armónica de competencias dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, la función unificadora del Consejo de Estado y la oferta de un proceso contencioso más ágil y eficaz, todo ello con la finalidad de fortalecer al Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo y órgano unificador de la jurisprudencia administrativa, superar las falencias aplicativas presentadas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y acercar más la jurisdicción al ciudadano. Resalta que para lograr tales objetivos es necesario realizar una importante inversión en infraestructura, tecnología y capital humano, adelantando un profundo proceso pedagógico para aprovechar y expandir la experiencia obtenida en los últimos tiempos con los avances logrados.

“Las sentencias de unificación del Consejo de Estado”, cuyo autor es el Dr. William Hernández Gómez, consejero de Estado, escrito cuyo análisis se centra en las características de las sentencias de unificación, la competencia anticipativa y prevalente para la unificación de conformidad con los artículos 111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las principales características generales de los recursos extraordinarios, las novedades en el recurso extraordinario de revisión, y en el de unificación de jurisprudencia y el procedimiento de la extensión de jurisprudencia. Estas conceptualizaciones permiten identificar dos clases de sentencias de unificación: una, las adoptadas por la citada vía preventiva o anticipativa, a voces de lo dispuesto por los artículos 111 y 271 del Código; y la otra, las adoptadas mediante los mecanismos de unificación jurisprudencial, a saber: el recurso extraordinario de revisión, el mecanismo eventual de revisión y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Resalta que las reformas introducidas a tales mecanismos, así como al de la extensión de la jurisprudencia, tienen como objetivo fortalecer esa concepción unificadora del Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa.

“El papel de la jurisprudencia en España: ¿puede considerarse fuente del derecho tributario?”, de la autoría del profesor universitario español Dr. Manuel Lucas Durán, texto en el que se parte de la importancia de las decisiones judiciales, especialmente las que se adoptan en los órganos superiores en la interpretación y aplicación del derecho, con fundamento en lo cual se alude a las fuentes del derecho en España, las fuentes del derecho tributario en España y el papel de la jurisprudencia en España. Este tema, además, comprende lo relativo a la jurisprudencia en el sistema español de fuentes del derecho, el concepto de jurisprudencia, los efectos jurídicos de infracción de jurisprudencia tributaria con énfasis en el recurso de casación contencioso-administrativo, la identificación de principios generales del derecho por la jurisprudencia y su relevancia en el derecho tributario. Tales valoraciones conducen a considerar que en el derecho español la jurisprudencia no es fuente formal de derecho, por lo menos en sentido estricto, sin perjuicio de que cada vez más los juzgados y tribunales amparen sus decisiones en los fundamentos de las decisiones adoptadas por los órganos superiores, en cuyo defecto se abre la posibilidad de que sean controvertidas por vía del recurso de casación como “sanción”, por apartarse y no tener en cuenta la jurisprudencia de los órganos que se encuentren en el “vértice superior de la pirámide judicial”.

“Una década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Análisis de la década en la Sección Cuarta del Consejo de Estado: cambios del Código y evolución de la jurisprudencia”, de la autoría de la consejera de Estado Dra. Stella Jeanette Carvajal Basto, que orienta su estudio a partir de un análisis comparativo de las principales reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021 al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con énfasis en lo tributario. Analiza las modificaciones con incidencia en el procedimiento contencioso, las modificaciones relevantes con respecto a las notificaciones, las modificaciones relevantes con respecto a las pruebas, las modificaciones relevantes con respecto a los recursos, la creación de nuevos despachos judiciales y la Comisión de Acompañamiento y Seguimiento. Los soportes de estos aspectos le permiten concluir que con las reformas adoptadas se logra el cometido, coincidente con los postulados de la carta de 1991, de propiciar una justicia tributaria más ágil, eficiente y más cercana al ciudadano.

“Jurisprudencia tributaria en la década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, cuyo autor es el consejero de Estado y profesor universitario Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez, que centra su trabajo en la evolución de la jurisprudencia tributaria en la Sección Cuarta del Consejo de Estado como fuente para los distintos operadores jurídicos. Para este propósito refiere a la jurisprudencia como fuente del derecho y a la jurisprudencia tributaria en la década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este tema trata las sentencias de unificación y los giros relevantes, poniendo énfasis en la deducibilidad de las expensas, las reorganizaciones societarias en cuanto a las transparencia fiscal en los patrimonios autónomos, ICA-salud, plusvalía, notificaciones, cobro coactivo de obligaciones no tributarias, devoluciones e intereses y eximentes de responsabilidad en la sanción por inexactitud. Finalmente se considera que las sentencias de unificación han contribuido con su función normativa a fortalecer los principios de igualdad, seguridad y eficiencia judicial, sin perjuicio de las diferencias en la interpretación de las normas tributarias, todo lo cual genera retos futuros como los relativos al derecho tributario internacional, el de la residencia fiscal, los problemas jurídicos de la Comunidad Andina (CAN) con los países de la región o los precios de transferencias, que de seguro la Sección Cuarta asumirá con el rigor que corresponde.

“Aspectos controvertidos de la jurisprudencia sobre precios de transferencia en España y su relevancia para el Consejo de Estado”, del profesor universitario español Dr. Aitor Navarro Ibarrola, se fundamenta en la evolución de la jurisprudencia española sobre precios de transferencia respecto de cuestiones referidas a los elementos esenciales de configuración de ese conjunto normativo y cuyos criterios puedan ser utilizados para los operadores jurídicos colombianos. En este sentido, se acomete el estudio de las paradojas que plantea la normativa sobre precios de transferencia como punto de partida del análisis jurisprudencial, así como los aciertos y desaciertos de la jurisprudencia española en materia de precios de transferencia, puntualizando en el análisis de comparabilidad y la relevancia de la razonabilidad y el reparto de la carga de la prueba en las decisiones de los tribunales, particularmente referidas a los supuestos en los que el contribuyente no es capaz de aportar elementos probatorios que respalden su política de precios de transferencia. Estos casos se dirimen atendiendo a un criterio de razonabilidad y el riesgo de discrecionalidad que ello encierra, para luego avocar lo concerniente a la errónea aplicación de la normativa sobre precios de transferencia a través de un prisma antiabuso. Así, estos aspectos llevan al autor a considerar que el tratamiento que la jurisprudencia española le ha dado al tema de los precios de transferencia no ha sido acertado y, por el contrario, se puede calificar como muy crítico, entre otros, en asuntos determinantes como el análisis de comparabilidad, el dispar reparto de la carga de la prueba y el empleo de la normativa de precios de transferencia como una norma antiabuso de límites difusos, experiencia que debe servirles a los colombianos para adoptar una jurisprudencia que supere tales complejidades y deficiencias.

“Una década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA): su fortalecimiento por medio de la capacitación judicial incorporada en la reforma de la Ley 2080 de 2021. Semblanza de Enrique Low Murtra”, de la Dra. Mary Lucero Novoa Moreno, directora de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. En la primera parte del trabajo se rinde homenaje a la memoria del connotado jurista y docente universitario, exministro de Justicia y exconsejero de Estado Dr. Enrique Low Murtra, en la que se subraya su vida y aportes al derecho administrativo, como referente de idoneidad y ética para los servidores de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, sus aportes como ministro de Justicia, académico, ciudadano, consejero de Estado y su legado; y en la segunda parte se aborda el proceso de formación judicial en la implementación de la reforma al procedimiento administrativo y de lo contencioso-administrativo con fundamento en los antecedentes correspondientes, la Ley 1437 de 2011 y la Ley 2081 de 2021, para concluir señalando la importancia del legado del profesor Low Murtra en el ámbito académico, judicial y administrativo, algunas de cuyas ideas se ven acogidas en la Ley 1437 de 2011, tales como el papel de la jurisprudencia como precedente obligatorio, el énfasis de la oralidad en el proceso contencioso y la adopción de medidas de descongestión, todo lo cual ha contribuido a encauzar de mejor manera los procesos de capacitación de la Escuela Judicial.

“Financiación de la administración de justicia con instrumentos tributarios”, cuyos autores son Julio Roberto Piza Rodríguez, consejero de Estado; José Manuel Castro Arango, profesor universitario; y Ana María García Galeano, profesional especializada del Consejo de Estado, analiza los debates constitucionales del derecho de acceso a la justicia frente a los tributos que se imponen por acceder a la jurisdicción

De acuerdo con los contenidos analíticos que se han relacionado, es de exaltar el significativo y fundamentado estudio adelantado por los autores de la obra en cada uno de los temas tratados, lo cual constituye un valioso aporte para la doctrina del derecho administrativo y procesal administrativo y una fuente de consulta y de apoyo para cualquier persona interesada en los asuntos que aquí se analizan, consideraciones que igualmente denotan el positivo proceso evolutivo de tan importante área del derecho en nuestro país.

Bogotá, D. C., agosto de 2022

Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta

INTRODUCCIÓN

UNA DÉCADA DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

La universidad es un escenario de construcción de conocimiento colectivo y un eje de la relación sociedad, empresa y Estado; por tanto, es su misión convocar a los distintos actores de la sociedad para propiciar debates neutrales, guiados por la crítica constructiva sustentada en argumentos.

Por ello, para conmemorar la década de la expedición de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), reunimos los propósitos comunes de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el Centro Externadista de Estudios Fiscales (CEEF) y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para analizar la jurisprudencia tributaria de la década, en un seminario que se realizó el 3 de diciembre de 2021 de forma virtual y que dio lugar a los escritos que se condensan en esta obra que se presenta.

Los trabajos fueron presentados por profesores y magistrados para una discusión abierta sobre la interpretación de las normas tributarias, las sentencias de unificación y algunos temas que enfrenta la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que exigen un nivel más complejo de interpretación y aplicación del derecho, como son los precios de transferencia.

El evento contó con dos bloques temáticos: el primero compuesto por un análisis de la jurisprudencia como fuente del derecho y la importancia de las sentencias de unificación, el cual, a su vez, tuvo como objeto de estudio los fallos más relevantes que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha emitido en materia tributaria en los últimos diez años y los retos que enfrentará la jurisdicción contenciosa en los próximos años con los conflictos que surgirán de la aplicación del derecho tributario internacional a los casos que deben resolver los jueces nacionales.

En el segundo bloque se propuso analizar la injerencia que el CPACA y su reforma de parte de la Ley 2080 de 2021 supone para la resolución de los conflictos en materia tributaria y aduanera, subrayando dentro de ellos los factores de competencia de los juzgados, tribunales y del Consejo de Estado, poderes del juez (ineptitud de la demanda), las pretensiones y medios de control, los medios probatorios (copias simples, dictámenes periciales, otros), la ejecutoria y el cobro coactivo.

Un aporte a la construcción del conocimiento colectivo es documentar los trabajos que dieron lugar al debate verbal, y así, el libro que tenemos el honor de presentar recoge los temas tratados en dicho seminario y otros que hemos tenido la oportunidad de divulgar en eventos que se han organizado en cooperación entre la rama judicial y el CEEF.

En el primer capítulo, el profesor Carlos Palao Taboada resume sus reflexiones sobre uno de los temas que más ha estudiado en su destacada labor intelectual como catedrático de Derecho Financiero y Tributario: la interpretación y aplicación de las normas tributarias. La ubicación del capítulo dentro del libro se explica porque generalmente un juez confronta dos formas de interpretar las normas tributarias: por un lado, la del contribuyente que defiende sus intereses, y por otro, la de la Administración; y justamente, el juez fija el significado y alcance de la norma, lo cual deriva en interpretaciones judiciales que pueden dar lugar a jurisprudencia que cuente con algún reconocimiento como fuente del derecho. Así, retomamos la ponencia presentada por el profesor español en el Encuentro de la Jurisdicción, que sincroniza bien con el objeto del seminario, a propósito de una forma de reconocer el valor del precedente como forma de estabilizar la interpretación de los jueces.

Varios de los capítulos de este libro parten del reconocimiento de la jurisprudencia como fuente del derecho y de que esta suele cambiar. Qué tanto cambia, qué tanta incertidumbre generan estos cambios, qué tan sólida es la jurisprudencia como fuente del sistema normativo son cuestiones sobre las cuáles los operadores jurídicos, litigantes, funcionarios y jueces lidian cotidianamente.

Si bien es natural que la jurisprudencia evolucione, más aún tratándose de un tribunal colegiado que hace recambios periódicamente de sus integrantes, en un Estado de derecho tales cambios deben estar sustentados en sólida y suficiente argumentación por una mejor interpretación.

Tal como se describe en el capítulo de autoría de Julio Roberto Piza Rodríguez, en esta década, del 2011 al 2021, hubo cambios de posiciones jurisprudenciales por cuenta de que se tuvieron, en síntesis, dos salas: la que conformaron los magistrados que estuvieron en ella en el primer quinquenio 2011 a 2016, y la que integraron los que los sucedieron por efecto de la renovación natural de sus integrantes, del 2016 al 2021.

Como se analiza en tal capítulo, bajo las mismas normas se dieron cambios en la forma de interpretarlas, de manera que existieron giros relevantes en la jurisprudencia. Allí se hace un ejercicio de observación, sin tener ninguna pretensión distinta de examinar cómo y de qué manera se cumple la tarea de impartir justicia en los conflictos tributarios.

En la idea de eliminar la dispersión de criterios e interpretaciones jurisprudenciales, el CPACA incorporó la nueva figura de las sentencias de unificación. Qué papel deben cumplir, cuál es su función y de qué manera la Sección Cuarta la ha entendido fue uno de los asuntos que convocó el seminario, para lo cual se contó con presentaciones más generales de magistrados de otras secciones, Segunda y Quinta, considerando que es una figura que aplica en cualquiera de las temáticas y que estas salas han avanzado más que la Sección Cuarta, que solo hace un par de años comenzó a usar este tipo de sentencias.

En esa línea, se deben reconocer las particularidades del sistema colombiano de fuentes del derecho respecto de la jurisprudencia del Consejo de Estado en los medios de control y acciones ordinarias y la jurisprudencia constitucional. Por ello, la consejera de Estado Rocío Araújo reflexiona en su capítulo sobre el precedente constitucional en Colombia, mientras que el magistrado William Hernández Gómez estudia las sentencias de unificación del Consejo de Estado como instrumento genérico con que cuenta esta corporación. Una visión comparada sobre el valor de la jurisprudencia puede encontrarse en el texto que el profesor de la Universidad de Alcalá, Manuel Lucas, preparó para este libro.

Igualmente, más con un sentido prospectivo, incluimos una sección sobre tributación internacional, habida cuenta de que será una temática que deberá enfrentar con mayor intensidad la jurisdicción contenciosa en materia impositiva, cuando los conflictos derivados de la legislación incorporada al sistema colombiano en la última década comiencen a llegar a los tribunales y debemos enfrentar estos conflictos.

A propósito de lo anterior, uno de los capítulos se concentra en describir y analizar sentencias españolas sobre precios de transferencia, siendo un abrebocas a las dificultades que tendrá el Consejo de Estado en los años venideros. Esta ponencia estuvo a cargo de Aitor Navarro Ibarrola, profesor de la Universidad Carlos III de Madrid.

En un tercer orden de temas, el libro recoge los aportes que se hicieron en el seminario sobre los cambios que el CPACA y su reforma por la Ley 2080 de 2021 suponen para la resolución de los conflictos contencioso-administrativos. Por una parte, el exconsejero Álvaro Namén Vargas analiza aspectos generales de la reforma de la Ley 2080 de 2021, y la actual consejera Stella Jeanette Carvajal contribuye con reflexiones concretas sobre el efecto en los asuntos litigiosos de la materia tributaria y aduanera.

Finalmente, en el evento exaltamos de igual manera la memoria del ilustre y recordado profesor Enrique Low Murtra, que fue consejero precisamente en la Sección Cuarta y que fue asesinado a un par de calles del Externado cuando terminaba una de sus clases en la Universidad de La Salle, hace tres décadas. En su memoria, la biblioteca del Consejo de Estado lleva su nombre, y en el CEEF el seminario de divulgación igualmente lleva su nombre. Por eso, la figura y la prestancia que tuvo Low Murtra en el derecho tributario y en la administración de justicia son reconocidas y evocadas en un texto de la directora de la Escuela.

A la Universidad y al CEEF en particular les corresponde la misión de crear escenarios para el debate y la confrontación de ideas, así como para la difusión de los avances de la jurisprudencia. Por tanto, este seminario realizado en noviembre de 2021, cuyas memorias ahora se publican, forman parte de intereses comunes tanto del CEEF como de la Escuela Judicial, por lo cual nos sentimos agradecidos con todos los autores, ponentes y todas las personas que apoyaron estas actividades.

En ese sentido, es preciso reconocer el apoyo de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y de su directora, la Dra. Mary Lucero Novoa Moreno, a quien le agradecemos su apertura para aceptar esta iniciativa y su disposición y esfuerzo para lograr llevarla a buen puerto.

Esperamos que esta buena experiencia pueda ser replicada en el futuro para continuar con debates similares, puesto que aquí se convocan los protagonistas que contribuyen con la producción jurisprudencial en las fuentes del sistema normativo y la academia, que tiene en la jurisprudencia uno de los materiales fundamentales para los procesos tanto de formación como de investigación. Así que estudiar la jurisprudencia es un objetivo común que comparte el CEEF y la Escuela, dado que esta tiene a su cargo el mejoramiento continuo de la capacidad analítica de los jueces de Colombia, a efecto de que puedan cumplir, cada vez mejor, su labor diaria de administrar justicia.

José Manuel Castro Arango

Julio Roberto Piza Rodríguez

Editores

Noviembre de 2021

MARY LUCERO NOVOA MORENO*

SemblanzaUna década del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA): su fortalecimiento por medio de la capacitación judicial incorporada en la reforma de la Ley 2080 de 2021. Semblanza de Enrique Low Murtra

SUMARIO

Introducción.I. Enrique Low Murtra: su vida y aportes al derecho administrativo.A. Enrique Low Murtra: referente de idoneidad y ética para los servidores de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.B. Los aportes de Enrique Low Murtra como ministro.C. Enrique Low Murtra como académico y ciudadano.D. Enrique Low Murtra como consejero de Estado.E. Su legado.II. La formación judicial en la implementación de la reforma al procedimiento administrativo y de lo contencioso-administrativo.A. Antecedentes.B. La Ley 1437 de 2011.C. La Ley 2080 de 2021.Conclusiones.

INTRODUCCIÓN

El derecho administrativo colombiano conmemora dos eventos importantes. Por un lado, recordamos los treinta y un años del trágico e injusto homicidio de Enrique Low Murtra, académico, consejero de Estado y ministro de Justicia, que con su rigor moral y profesional construyó importantes aportes al derecho público económico y al derecho administrativo general; por otro, se cumplen diez años de vigencia de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se creó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Estas dos conmemoraciones se presentan como coincidencia, pero sirven de excusa para hacer un homenaje, esperamos, original, a la herencia intelectual de Enrique Low Murtra. Nos explicamos: en nuestro sentir, con muy buenas razones, en estos treinta y un años del magnicidio del ministro de Justicia se han recordado sus luchas valientes y justicieras contra los carteles del narcotráfico, los cuales, a la postre, fueron el motivo de su asesinato. Sin embargo, además de esta situación de su ministerio, durante el año 1987, como mostraremos, Enrique Low Murtra también se preocupó por la dignificación de los empleados y funcionarios de la rama judicial y en últimas, la profesionalización de la carrera judicial.

Heredera de esta vocación por la profesionalización y construcción de una rama judicial cada día más estructurada y formada, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla quiere unir, a manera de homenaje, una reflexión sobre el periodo (septiembre de 1987 a julio de 1988) en que Enrique Low Murtra ejerció la cartera de Justicia, con la implementación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además, consideramos que sí puede sostenerse que existen coincidencias significativas entre su pensar en las sentencias en que participó como ponente de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y los avances incorporados por aquella en el derecho administrativo general y especial colombiano. Estas coincidencias nos permitirían pensar, a su vez, que esta especialidad jurídica se ha preguntado constantemente por los ajustes y adecuaciones necesarios que hagan efectiva la vigencia de la Constitución y la ley, y también por la realización de los derechos fundamentales y de una relación garantista entre la Administración y la ciudadanía.

Así mismo, puede considerarse que existen convergencias entre la forma en que Low Murtra pensaba al juez y sus funciones y los avances en el derecho administrativo en materia de la labor judicial y la garantía del acceso a la justicia. Según el primero, el Estado de derecho se desarrolla solo en la medida en que se reconoce que la judicatura debe dignificarse. Un juez que cuenta con las condiciones esenciales para conocer y estudiar casos, así como proferir fallos conforme al derecho y a las exigencias de la ciudadanía; mientras que en la Ley 1437 de 2011 (y su reforma, la Ley 2080 de 2011), la labor del juez se pensó en una adecuada distribución de cargas para que pudiera atender directa y prontamente a los ciudadanos y resolver los conflictos entre estos y la Administración.

La visión avanzada de Low Murtra y los progresos de la Ley 1437 de 2011 y su reforma requieren, sin embargo, jueces preparados para comprender dichas reflexiones y cambios que se incorporan de manera progresiva en el derecho administrativo. Por ello, este texto abordará un elemento esencial de las reformas introducidas por el legislador: la necesidad de capacitar y formar jueces y empleados judiciales para la materialización de los principios y metas previstos para el derecho administrativo. En especial, el texto se preguntará cuál ha sido la participación de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla en la preparación de magistrados, jueces y empleados judiciales (hombres y mujeres) en materia de procedimiento administrativo.

Para cumplir este propósito, se empleará un análisis de la intencionalidad del legislador en materia de reforma del procedimiento administrativo y de lo contencioso-administrativo, una revisión de archivo histórico y un análisis preliminar dogmático. Con ello se expondrán cuáles fueron los aportes de Low Murtra al derecho administrativo y cuáles fueron los cambios introducidos por la Ley 1437 de 2011 (y su reforma, la Ley 2080 de 2021), especialmente en materia de formación judicial.

El texto se dividirá, entonces, en tres apartados. Se hará una presentación de la vida de Low Murtra y los aportes que hizo como miembro de la rama ejecutiva y como consejero de Estado (I). Después se abordarán los avances que introdujo el legislador en materia de formación y capacitación de funcionarios y empleados judiciales, así como las acciones concretas que ha realizado la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla para lograr una adecuada aplicación de la Ley 1437 de 2011 y su reforma (II). Finalmente, se expondrán algunas conclusiones.

I. ENRIQUE LOW MURTRA: SU VIDA Y APORTES AL DERECHO ADMINISTRATIVO

A. ENRIQUE LOW MURTRA: REFERENTE DE IDONEIDAD Y ÉTICA PARA LOS SERVIDORES DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO1

Con ocasión de los once años de expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Universidad Externado y la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla se unen en un homenaje a la figura de destacados intelectuales que han prestado sus servicio y profesionalismo en altas responsabilidades en el Estado y que han aportado con su recorrido laboral y académico a las nuevas generaciones de funcionarios judiciales y profesionales del derecho, como es el caso del doctor Enrique Low Murtra, cuyo legado contribuye a reflexionar sobre los procesos de formación para el mejoramiento continuo en la administración de justicia.

Como ya se indicó, en este acápite se desea hacer una modesta conmemoración en la fecha del aniversario del magnicidio del exmagistrado y exministro Enrique Low Murtra, que durante su vida y trayectoria profesional y académica fue un referente de servicio al Estado, pero especialmente a la administración de justicia. En efecto, a lo largo de estas tres décadas, desde el 30 de abril de 1991, han sido varios los homenajes que se han rendido en su memoria y legado2. Su estatura moral, su horizonte de miras y su riqueza intelectual han sido puestos de relieve, en sus múltiples facetas de jurista y economista. Incluso varias de esas ceremonias de conmemoración se han efectuado aquí, en la Universidad Externado de Colombia3. En el mismo sentido se le han dedicado colecciones de obras y libros colectivos, y se publicaron sus textos universitarios4. En últimas, todos estos actos, conmemoraciones, aun hoy, continúan evidenciando que su ausencia es irreparable, y buscamos en su legado la manera de afrontar su pérdida.

En esta oportunidad queremos hacer un homenaje acentuando sus objetivos fundamentales, en los difíciles momentos en los que dirigió la cartera de Justicia, no por recordar anécdotas particulares, sino por mostrar la lucidez del exministro. Sostenemos que, ya desde la década de los ochenta Low Murtra tenía claridades que solo empezamos a comprender a mediados de la década de los noventa y comenzamos a resolver en este siglo.

Puntualmente, en sus primeras intervenciones al frente de la cartera de Justicia le indagaban por la difícil coyuntura relacionada con el orden público y el descrédito ciudadano en la administración de justicia. Ante los interrogantes respondía que eran tres sus prioridades: sin duda la lucha contra los carteles del narcotráfico, pero, además, la situación humanitaria de las personas privadas de la libertad y la modernización de la rama judicial5.

A propósito de lo anterior, debe recordarse que el objetivo del gobierno de Virgilio Barco Vargas era eliminar las prácticas heredadas del posfrente nacional de cogobierno entre los dos partidos políticos tradicionales, y que por el contrario se estableciera una lógica de gobierno-oposición6. En ese sentido, era de vital importancia eliminar la paridad partidista en la rama judicial y que, por el contrario, iniciara la carrera judicial. El periódico El Tiempo de 5 de agosto de 1987 explicaba: “El consejo superior de la administración de justicia puso ayer en marcha la carrera judicial y puso así fin, en lo que respecta a jueces, a la paridad política con excepción de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”7.

B. LOS APORTES DE ENRIQUE LOW MURTRA COMO MINISTRO

En ese sentido, debe recordarse que Enrique Low Murtra se posesionó como ministro de Justicia en septiembre de 1987, y en ese contexto, desde el principio apoyó con firmeza la carrera judicial. Puntualmente, haciendo, en sus intervenciones públicas un llamado al fortalecimiento de la carrera judicial, la adecuada construcción de la infraestructura física de las instalaciones judiciales y el respeto irrestricto a las determinaciones judiciales, incluso las que eran adversas a los intereses que le correspondía defender, en su condición de jefe de la cartera de Justicia. En efecto, como se sabe, en su condición de ministro de Justicia, con actos administrativos ordenó la captura de líderes del narcotráfico, con fines de extradición. Determinaciones gubernamentales que, no sin polémica, fueron revocadas por la judicatura. A pesar de las disputas judiciales, del riesgo que implicaba para su vida personal, no se tiene registro testimonial o escrito que haya proferido una manifestación en la que insinuara desconocer una decisión judicial8.

Por ello, con una férrea convicción de principios éticos, el doctor Enrique Low Murtra dejó un valioso aporte para la consolidación de los valores del Estado y del servicio público que ha permanecido incólume, siendo importante subrayar sus convicciones profesionales y personales. De él se ha dicho todo, pero, sin duda, todos sus colegas y compañeros insistieron en que, ante todo, era un gran ser humano9.

En efecto, la figura del doctor Enrique Low Murtra es un referente para los servidores de las ramas ejecutiva y judicial del poder público, y para la comunidad académica en las aulas de clases de la Universidad Externado de Colombia y los programas de formación judicial.

Ese carácter integral es el que debe ser inspirador para nuestros servidores judiciales, con un alto componente ético y vocación de servicio, de tal manera que en su ejercicio profesional demuestren condiciones humanas, con un fuerte convencimiento práctico de la transparencia como un compromiso inherente a su vida y a su gestión judicial que respondan de forma decorosa a las necesidades de los usuarios de la administración de justicia en nuestro país.

C. ENRIQUE LOW MURTRA COMO ACADÉMICO Y CIUDADANO

El profesor Low Murtra, como ciudadano y académico, destacó siempre en las instituciones a las cuales estuvo vinculado, prohijando a quienes se encontraban en posición de debilidad o desigualdad manifiesta, en favor de los grupos excluidos del acceso a la riqueza, con la consecuente exigencia para que el Estado asumiera y promoviera condiciones justas en el servicio público.

Su convencimiento por aportar ideas para la creación de un sistema con libertades e intervencionismo económico en el marco del derecho fiscal o tributario fue fundamental, con una visión del recaudo y distribución equitativa de los ingresos.

Sus inicios como docente fueron en la Universidad del Valle, en periodos cortos, puesto que inicialmente fue interrumpido por sus estudios en la Universidad de Illinois, y después fue nombrado director de la Unidad Global del Departamento Nacional de Planeación; continuó su trasegar laboral y profesional en la Dirección de Impuestos Nacionales, después fue secretario económico de la Presidencia, funcionario del Banco Mundial, investigador de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), vicepresidente de la Asociación de Industriales (ANDI), contralor de Bogotá, juez de la República y magistrado del Consejo de Estado, donde con su inquebrantable valor y firmes principios afrontó el holocausto del Palacio de Justicia10.

Después de su invaluable paso profesional por la rama judicial estuvo en la dirección general del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), para luego asumir, en el difícil año de 1987, como ministro de Justicia en la época que vivía Colombia en razón a la violencia generada por los carteles del narcotráfico.

D. ENRIQUE LOW MURTRA COMO CONSEJERO DE ESTADO

Enrique Low Murtra ejerció también la labor judicial y aportó elementos interesantes en la construcción de un imaginario de nuestro derecho administrativo. Como consejero de la Sección IV del Consejo de Estado, Low Murtra se caracterizó por estudiar el régimen económico del Estado, en especial lo relativo a los impuestos, las rentas y las liquidaciones.

Sus aportes, sin embargo, no se limitaron al derecho público económico, sino también al derecho administrativo en general (a la relación entre el Estado y el ciudadano) y al procedimiento administrativo. Sobre el contenido material del derecho administrativo, podría decirse que Low Murtra no se detuvo en lecturas puramente gramaticales de las normas, sino que procuró acudir con rigurosidad a los métodos jurídicos11. Así, por ejemplo, acudió a métodos cómo la excepción de inconstitucionalidad y la interpretación sistemática, para concluir que los requisitos para acceder a cargos públicos de carrera judicial o del ministerio público en vigencia de la Constitución de 1886 no eran libres12, salvo que fuera la misma Constitución o la ley la que fijaran alguna excepción. Igualmente, Low Murtra entendía que la interpretación de las normas debía conducir hacia su eficacia jurídica13.

La aplicación de los métodos, a su vez, debía encaminarse a compensar la relación asimétrica que existe entre la Administración y el ciudadano, sobre todo en materia fiscal, así como a la garantía efectiva de los derechos fundamentales14. Desde una perspectiva general, Low Murtra sostenía que era contrario a la Constitución y al derecho obligar al ciudadano a obedecer normas que consideraban vigencias previas a la promulgación de la ley (una ley que entraba a regir antes de su promulgación), pues sería imponer impuestos sin ley conocible15. Consideró también, y en un sentido concreto, que cuando surgían dudas interpretativas sobre las normas tributarias, era indispensable acudir a métodos que resultaran favorables al contribuyente, pues se garantizaba así la competencia del legislador en materia de imposición de tributos y restringía el margen de acción del Ejecutivo16.

En cuanto al derecho administrativo desde su dimensión adjetiva, Enrique Low Murtra veía de una forma concreta el proceso administrativo. En su opinión, el acceso a la administración de justicia no podía condicionarse a ritualismos excesivos; por el contrario, las acciones contencioso-administrativas imprimen el deber de todo juez de interpretar la demanda para establecer su alcance y sentido17. Además, Low Murtra empleaba teorías que, de una u otra forma, han sido recogidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Ejemplo de ello es la teoría de los móviles y finalidades desde una lectura amplia18. Consideraba que el estudio de las demandas debía hacerse desde la intencionalidad de la pretensión y no desde la naturaleza del acto19. Por tanto, “No puede cambiarse caprichosamente la naturaleza de una acción con una elegante demanda que disfraza como pretensiones de responsabilidad directa lo que en el fondo no es cosa distinta que una acción de plena jurisdicción”20.

Las anteriores líneas podrían sintetizarse de la siguiente manera: Low Murtra pensaba un derecho administrativo (materialmente) como un mecanismo que garantiza los mandatos constitucionales y procura eliminar relaciones asimétricas entre la Administración y el ciudadano. Por otra parte, consideraba que el derecho administrativo (adjetivamente) debía garantizar el acceso a la justicia mediante la eliminación de barreras formales y aplicación de teorías que serían retomadas con posterioridad por el legislador.

E. SU LEGADO

El doctor Low Murtra, fiel a su firme conducta de siempre hacer lo correcto, despertó en sus estudiantes, colegas, profesores y en sus familiares la sensibilidad por los valores, la empatía, la honradez y el amor, ternura y bondad para con los otros; así mismo, mostró su férrea determinación para vivir y obrar con honradez, que se tradujo en su emblemática frase: “Me puede temblar la voz, pero no la moral”. Testimonio de este legado lo encontramos en su hija, Amalia Low, que en su búsqueda por transmitir esos valores, ha publicado libros que pretenden abrir la conciencia desde la infancia mediante la palabra, la ilustración y la música, para despertar el amor y el cuidado de la naturaleza y de las virtudes morales.

El profesor Low Murtra enfrentó con entereza los problemas de Colombia, y particularmente expresó su consentimiento para que los principales miembros de las organizaciones criminales fueran extraditados a los Estados Unidos, razón por la cual constantemente lo amenazaban y a su familia, por lo que fue nombrado embajador de Colombia en Suiza21.

Dos años después regresó a Colombia, pese a que las amenazas eran latentes por cuenta de las organizaciones de narcotráfico, y continuó su vida como un ciudadano de a pie vinculándose de nuevo a la docencia en las universidades Externado, Javeriana y La Salle, en las cátedras de Economía y Derecho. Justo ahí, a la salida de la Universidad de La Salle, al culminar su jornada laboral y mientras caminaba por las calles de la Candelaria, en la búsqueda de un taxi para regresar a su hogar, fue asesinado por sicarios el 30 de abril de 1991[22].

Su legado como maestro en Economía y Derecho se enfocó especialmente en tratar de buscar soluciones a los problemas de justicia y el complejo sistema de distribución económica de los ingresos de Colombia, aspectos que lo fortalecieron en lo intelectual y pedagógico para dar creación a sus más emblemáticas obras académicas en Teoría fiscal y Política fiscal, en la búsqueda de marcar a las próximas generaciones de profesionales en estas áreas, con argumentos sólidos frente a la crítica de la sostenibilidad del gasto público.

El legado jurídico y académico del doctor Enrique Low Murtra es de gran valía y un referente en las materias de su experticia, en especial para los estudiantes de Derecho, y también para el Estado y el sistema judicial colombiano. Por ello, el Congreso de la República promulgó la Ley 46 de 1993, mediante la cual se rinde honores a Enrique Low Murtra por consagrar su vida al servicio del Estado, de la justicia y de la realización del bien común. En dicha ley se decidió, entre otras, denominar Enrique Low Murtra la Biblioteca del Palacio de Justicia. Además, en honor a su memoria y a su legado, ha sido motivo para instituir la condecoración que lleva su nombre y que se otorga a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación más destacados de cada anualidad desde 1993, mediante el Decreto 1684[23].

De igual manera, el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura decidieron reconocer y exaltar su entrega al servicio público, denominando con su nombre a la biblioteca de la rama judicial, mediante el Acuerdo 1717 del 12 de febrero del año 2003[24].

De modo que es de distinguir también dentro de la formación en la rama judicial al doctor Enrique Low Murtra como referente por su legado en las ciencias jurídicas y económicas y su integridad demostrada en el sector público y en las aulas de clase, con una verticalidad frente a la persecución de la delincuencia organizada, como prueba de su compromiso personal de trabajar por la igualdad, la justicia social y la democracia.

Ahora bien, en este mismo sentido se debe mencionar la figura del doctor Rodrigo Lara Bonilla, también un reconocido hombre de Estado, por su lucha frontal contra los carteles de la droga, su determinación e inquebrantable ética profesional, que aportó a la justicia y al bien común con sus ejecutorias. Siendo ministro de Justicia en el año 1984, también fue vilmente asesinado por su inexorable convicción de justicia y por enfrentar con decisión la más peligrosa forma de criminalidad organizada; no es coincidencia que las voces de estos dos ilustres ministros de Justicia hayan sido acalladas por las balas del narcotráfico en una época nefasta de la historia de nuestro país, mártires de la justicia por sus convicciones en defensa y protección del Estado de derecho. Por este motivo, honrando su legado y exaltando su memoria, mediante la Ley 17 del 8 de enero de 1985, la Escuela Judicial lleva su nombre, “Rodrigo Lara Bonilla”.

Finalmente, rememorando las convicciones y la filosofía del doctor Enrique Low Murtra, en cuyo sentir: “Un país sin justicia se ve abocado a la peor de todas las hecatombes: la autojusticia. Si se pierde la fe en el sistema judicial, se busca como solución la administración de justicia por la propia mano. Esta es la antesala de todos los males, el derrumbe de la democracia”25, por lo que la formación y la capacitación siempre serán el camino para la construcción de un mejor país, de una mejor administración de justicia, de una mejor democracia, que cada día avive la credibilidad de los ciudadanos en las instituciones.

II. LA FORMACIÓN JUDICIAL EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

La Ley 1437 de 2011 es un avance significativo en la modernización de la justicia contencioso-administrativa, que procura acercar al ciudadano al Estado, mediante una mayor interlocución entre el juez y las partes, y brinda una mayor legitimidad al proceso26. La Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla ha acompañado el proceso de implementación de esta ley y su reforma, con la finalidad de apoyar a los magistrados y empleados judiciales (tanto hombres como mujeres) en los cambios que implica una justicia administrada desde la oralidad y reorientada en un uso novedoso de las fuentes del derecho, entre otros aspectos. Por eso, en este primer momento cabe hacer mención a dos etapas importantes de la Ley 1437 de 2011, a saber: 1) la creación e implementación de la Ley 1437 de 2011 y 2) las oportunidades de mejora que se detectaron en la implementación, así como la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021.

A. ANTECEDENTES

Podría mencionarse como primer referente el Decreto 2733 del 7 de octubre de 1959, “Por el cual se reglamenta el derecho de petición, y se dictan normas sobre procedimientos administrativos”27, modificado mediante la Ley 58 de 1982, “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al presidente de la República para reformar el Código Contencioso Administrativo”.

Dos años después, mediante el Decreto 1 de 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”, este volvió a ser reformado de forma considerable. Después, y con el paso de los años, se le han hecho diversas reformas legales, mediante leyes y decretos, tales como: la Ley 96 del 21 de noviembre 1985, “Por la cual se modifican las leyes 28 de 1979 y 85 de 1981, el Código Contencioso Administrativo, se otorgan unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones”; el Decreto 597 de 1988, “Por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”; la Ley 14 de del 25 de enero de 1988, “Por la cual se integra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado en forma permanente integrada por cuatro consejeros, se establecen las competencias para los juicios electorales contra la elección de alcaldes y se dictan otras disposiciones”; la Ley 62 del 14 de diciembre de 1988, “Por la cual se modifica la Ley 96 de 1985 y el Decreto número 2241 de 1986 (Código Electoral)”; el Decreto 2304 del 7 de octubre de 1989, “Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo”; la Ley 809 del 6 de junio de 2003, “Por la cual se modifica el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo”; la Ley 1107 del 27 de diciembre de 2006, “Por la cual se modifica el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998”; la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”28, que sin entrar a ahondar al detalle en el desarrollo de cada una de las disposiciones que reseñan la dinámica evolutiva del marco normativo del derecho contencioso-administrativo que introdujo cambios y modificaciones en esta importante jurisdicción, por la cual se adelantaron las mentadas reformas, estas no fueron quizás las más congruentes e idóneas.

B. LA LEY 1437 DE 2011

El Congreso de la República encontró necesario crear un nuevo estatuto de procedimiento administrativo, así como de lo contencioso-administrativo, pues la Constitución Política de Colombia de 1991 trajo consigo nuevas dinámicas en materia de la administración pública29 y la estructura del Estado30; pero, especialmente, la creación de un nuevo código se fundamentaba en la existencia de una congestión judicial que afectaba el principio de pronta y cumplida justicia, además de los plazos razonables31 que deben darse en la satisfacción de la demanda de justicia.

En esa medida, el Congreso tramitó y promulgó la Ley 1437 de 2011, mediante la cual se creó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro de la cual se propuso la implementación de distintas medidas, de las cuales conviene mencionar solo tres: 1) el cambio de una jurisprudencia entendida como fuente persuasiva a un sistema de precedente obligatorio32, en el cual reconocía con especial fuerza la unificación jurisprudencial33, además del deber de todo juez y autoridad para atender las diferentes situaciones conforme a la unificación jurisprudencial; 2) el especial énfasis en la oralidad34 y en la mayor interacción entre el juez y las partes; y 3) la adopción de medidas de descongestión e implementación de los modelos previstos en la Ley 1437 de 2011.

Sobre este último punto, que se encuentra ligado a la función de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, cabe subrayar que el legislador era consciente del cambio paradigmático que ocurriría en la jurisdicción contencioso-administrativa. Por ello, previó en el artículo 304, inciso 3, numeral 3, literal a de la Ley 1437 el desarrollo de capacitaciones de funcionarios y empleados responsables del plan especial de descongestión de todos los procesos iniciados con anterioridad a la ley; mientras que el artículo 305, numeral 3, de la Ley 1437 de 2011 estableció que el Consejo Superior de la Judicatura, con la participación del Consejo de Estado, debía realizar los análisis necesarios y adoptar las decisiones correspondientes en cuanto a la previsión de la demanda y ejecución de planes de capacitación en el nuevo sistema a los jueces, magistrados y demás servidores judiciales.

En virtud de dichos mandatos, el Consejo Superior de la Judicatura aprobó el plan de formación 2012[35], en el cual se incluyó el programa de formación y capacitación para la implementación de la Ley 1437 de 2011[36]. En él participaron magistrados y jueces pertenecientes al grupo de formadores, que encausaron sus esfuerzos en fortalecer las competencias relativas al sistema de oralidad de los demás jueces y magistrados de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo37. Esta formación se mantuvo en los planes posteriores. Ello puede verse en el plan de formación del 2018, en el cual se consideró el curso de formación en la Ley 1437 de 2011 y manejo de audiencias, que se impartió, entre otros, en los distritos judiciales de Armenia, Pereira y Manizales38.

Ahora bien, bajo la arquitectura institucional prevista en la Ley 1437 de 2011, específicamente en el marco de asignación de competencias y el procedimiento consagrado en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (artículos 236 y ss. de la Constitución Política), era realmente una necesidad sentida del sistema judicial la implementación de una reforma legal que permitiera la aplicación precisa de los principios de celeridad y economía procesal, trámite legislativo que se constituyó en un acierto liderado por el honorable Consejo de Estado y la incorporación del eje axial de la capacitación para garantizar su exitosa implementación.

C. LA LEY 2080 DE 2021

La labor de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla no se concentró, sin embargo, únicamente en el diseño de planes de formación y en la creación de cursos. También le colaboró al Consejo de Estado en el estudio sobre la implementación de la Ley 1437 de 2011 y en las oportunidades de mejora de esta.

En dicha colaboración se logró establecer que la hermenéutica de la Ley 1437 de 2011 no ha sido uniforme y que, por tanto, los jueces del país han empleado tesis contrarias, las cuales han llevado a un cierto grado de incertidumbre no deseable39. Así mismo, se identificó que la remisión normativa se hizo compleja con la promulgación de la Ley 1564 de 2012[40] y que el plan de descongestión presentó avances en los procesos que adelantan los juzgados y tribunales que fungen como primera instancia, pero un retroceso en los tribunales y en el Consejo de Estado, cuando fungen como jueces de segunda instancia o atienden recursos especiales41.

Este diagnóstico llevó al Consejo de Estado y al Ministerio de Justicia a proponer una reforma a la Ley 1437 de 2011 en la cual se lograra un equilibrio entre los jueces administrativos, se redujeran los tiempos procesales, se fortaleciera la figura de unificación jurisprudencial y se adecuaran las normas sobre interposición de recursos y asuntos relativos a la competencia.

La Ley 2080 de 2021 introdujo así importantes modificaciones principalmente en materia de asuntos relacionados con el régimen de competencias de esta jurisdicción, las notificaciones, los recursos y la práctica de pruebas en segunda instancia, entre otras materias. Todo encaminado a la mejora continua en el servicio de administración de justicia, con miras a lograr una tutela judicial efectiva de los derechos de los ciudadanos en los términos de los artículos 228 y siguientes de la Constitución Política de Colombia.

Ahora bien, el Congreso de la República decidió considerar la formación como una alternativa para avanzar en la aproximación del ciudadano hacia la administración de justicia y como un instrumento para asegurar un adecuado proceso de aplicación de la ley. Por ello, el artículo 83, inciso 1, numeral 4, de la Ley 2080 estableció como una medida para lograr la adecuada transición del nuevo régimen de competencias y la implementación de las reformas aprobada en esta ley el diseño de planes de capacitación para los jueces, magistrados y demás servidores judiciales. Así mismo, el artículo 84 creó una comisión de acompañamiento y seguimiento compuesta de dos delegados del Consejo de Estado y otros tantos del Consejo Superior de la Judicatura, encargada de verificar el cumplimiento de las medidas para la implementación de la Ley 2080.

Estos mandatos normativos se concretaron en la conformación de la Comisión de Seguimiento y en la elaboración de un primer curso de formación en la Ley 2080 de 2021, celebrado a partir del 24 de mayo de 2021[42]. En él se siguieron los lineamientos generales del plan de formación 2020 y se propuso un programa distribuido en mesas, que abordaron: 1) temas relacionados con la etapa que comprende desde la elaboración de la demanda hasta su contestación43; 2) las excepciones y la sentencia anticipada44; 3) los recursos extraordinarios45; 4) el dictamen pericial46; 5) las competencias de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el recurso extraordinario de revisión y la solución de controversias entre entidades públicas47; 6) el proceso ejecutivo y las medidas cautelares dentro de este48; 7) los conflictos de competencia49; y 8) el proceso electoral50. También se crearon talleres de capacitación en los que se desarrollaron temáticas como la importancia de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones (TICS) en la Ley 2080 de 2021.

Observando dicha situación de tránsito legislativo y su incidencia en la comunidad en general, fue oportuna y efectiva la intervención del Consejo Superior de la Judicatura en cumplimiento de las funciones legalmente asignadas en los artículos 85, numeral 23, y 177 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 83, numeral 4, de la Ley 2080, al expedir la Resolución PCSJSR21-048, que inició un proceso participativo y constructivo de formación judicial para el fortalecimiento de las competencias específicas de los servidores de la jurisdicción contencioso-administrativa (jueces, magistrados y demás servidores judiciales) y de la Procuraduría General de la Nación (PGN) que actúan en la señalada jurisdicción.