América Latina: de ruinas y horizontes E-Book

• Herausgeber: Bonilla Artigas Editores
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Veröffentlichungsjahr: 2019

Beschreibung

Cuando esbozábamos los contornos de este libro, vislumbrar el fin del "ciclo progresista" en América Latina se antojaba una osadía. Tomar distancia de los gobiernos que alguna vez formaron la "marea rosada" es ya un lugar común. Las criticas se han multiplicado y vienen de todas las posiciones ideológicas. Sucede que este volumen no nació para celebrar el fin de dichos procesos sino para comenzar una profunda reflexión sobre los grandes problemas regionales: la salud de nuestras democracias, el papel del Estado, la crisis ambiental, la influencia de los medios de comunicación, la calidad de nuestros líderes, la corrupción desbocada, la violencia civil, los vaivenes geopolíticos y la urgente necesidad despatriarcalizar nuestras sociedades. Nos interesa huir de las antinomias que pululan en la prensa y reducen el debate a la airada cacofonía de los estudios de radio y televisión. El eterno debate por determinar quiénes son los buenos y quiénes los malos en la tragicomedia latinoamericana. Este volumen no es el manifiesto de un equipo de investigadoras que comparten convicciones políticas y uniformidad metodológica. Se trata de un coro que busca, en su polifonía, rendir cuentas de los que ha sucedido en tiempos recientes. Venimos a hacer un balance provisorio sobre el último cuarto de siglo, etapa que creemos fundamental para América Latina. Algo más. Nos interesa reivindicar un análisis político de largo aliento, a medio camino entre el rigor del ensayo académico y la prosa ágil del intelectual público. ( Francisco Carballo)  Con artículos de Laura Valencia Escamilla, Jaime Osorio, Olivier Dabène, Alfonso León Pérez y Miriam Calvillo Velasco, Gabriela de la Mora-de la Mora, Jorge E. Brenna B., Juan José Carrillo Nieto, Mario Ruiz Sotelo, Pablo Alabarces, Pedro Portugal Mollinedo, Fabiola Escárzaga, Ilse Scherer-Warren, Claudia Heiss. Fidel Astorga Ortiz, Fabio López de la Roche, Haroldo Dilla Alfonso, Carlos de la Torre, Alberto J. Olvera, Yusuke Murakami, Conrado Ramos y Alejandro Milanesi, Luis Gómez Calcaño, Claudio Katz, María Galindo, Colectivo Mujeres Creando, La Paz Bolivia; Rita Laura Segato  

Leseprobe

Contenido

Presentación

Prólogo

PRIMERA PARTE. América Latina: la política y las instituciones

Cambio institucional, congresos y procesos de transición y consolidación democrática en América Latina

Laura Valencia Escamilla

Autoritarismo con “coro electoral”. Estado y “democracia” en América Latina

Jaime Osorio

Recientes evoluciones del regionalismo en América Latina

Olivier Dabène

Los movimientos sociales en América Latina

Alfonso León Pérez y Miriam Calvillo Velasco

Conservación de servicios ambientales. Grandes tendencias en América Latina

Gabriela de la Mora-de la Mora

Revuelta, revolución y reforma en América Latina. A propósito de Octavio Paz

Jorge E. Brenna B.

El zapatismo como referente de la lucha política en América Latina

Juan José Carrillo Nieto

Enrique Dussel: una teoría política transmoderna

Mario Ruiz Sotelo

SEGUNDA PARTE. Los procesos nacionales y regionales

Peronistas, populistas y plebeyos: ocho entradas

Pablo Alabarces

Descolonización, gobierno del MAS y viabilidad histórica del proyecto indianista en Bolivia

Pedro Portugal Mollinedo

¿Indianismo o indigenismo? La política del gobierno de Evo Morales hacia los indios

Fabiola Escárzaga

Movimientos sociales y manifestaciones en la vía pública en el Brasil contemporáneo

Ilse Scherer-Warren

El Chile de las movilizaciones: ¿giro a la izquierda o catarsis antisistémica?

Claudia Heiss

Los polos de la democracia centroamericana: Costa Rica y Guatemala

Fidel Astorga Ortiz

El gobierno de Juan Manuel Santos 2010-2015: cambios en el régimen comunicativo, protesta social y proceso de paz con las FARC

Fabio López de la Roche

Cuba: cuando se cierra el telón

Haroldo Dilla Alfonso

Rafael Correa: entre las promesas democratizadoras y las prácticas autoritarias

Carlos de la Torre

La crisis política, los movimientos sociales y el futuro de la democracia en México

Alberto J. Olvera

“Cuanto más cambia algo, más es la misma cosa”: política peruana en este siglo

Yusuke Murakami

La izquierda en el gobierno: balance sobre el legado político y administrativo de las presidencias de Vázquez y Mujica en Uruguay

Conrado Ramos y Alejandro Milanesi

Venezuela: ¿democratización electoral o enfrentamiento de poderes?

Luis Gómez Calcaño

Coda: desenlaces del ciclo progresista

Claudio Katz

TERCERA PARTE. Los temas de la agenda que se construye

La revolución feminista se llama despatriarcalización

María GalindoColectivo Mujeres Creando, La Paz Bolivia

Cinco debates feministas: temas para una refexión divergente sobre la violencia contra las mujeres

Rita Laura Segato

Sobre los coordinadores

Presentación

Esta obra versa sobre el ámbito de la política, las particularidades de los procesos sociales y políticos nacionales y regionales y los debates en torno a la construcción de una agenda feminista para América Latina. En la primera parte del volumen se presentan sendos trabajos relativos al tema de la política, su expresión institucional y algunas ideas que históricamente le han dado un perfil particular a la política latinoamericana en las últimas tres décadas. La primera colaboración es la de la profesora Laura Valencia Escamilla titulada: “Cambio institucional, congresos y procesos de transición y consolidación democrática en América Latina”, texto cuyo propósito es explicar el papel de los congresos en América Latina en los procesos de transición y consolidación democráticos a partir de dos interrogantes: ¿cuál es el papel de los congresos en el proceso de transformación política? y ¿cómo contribuyen al fortalecimiento de las instituciones democráticas? La explicación dada por la profesora Valencia alude a que en América Latina los congresos han estado previendo reformas institucionales que promueven y consolidan las transiciones democráticas al tiempo que atienden demandas sociales en pro de los cambios sociales. Por su parte, el profesor Jaime Osorio, en su colaboración titulada: “Autoritarismo con ‘coro electoral’. Estado y ‘democracia’ en América Latina”, pretende explicar, “desde una caracterización estructural del Estado dependiente, y desde las transformaciones económicas y políticas producidas en la región en los últimos cuarenta años, al calor de la inserción de América Latina en el proceso de mundialización”, los procesos regionales calificados como “transición a la democracia”.

Los trabajos siguientes aluden también al cambio, la evolución, y las grandes tendencias institucionales en la región. Es el caso del trabajo de Olivier Dabène: “Recientes evoluciones del regionalismo en América Latina”, ensayo en el que se afirma que, a diferencia de Europa, donde el proceso de integración avanza por olas de ampliaciones sucesivas, “en Latinoamérica las olas de creación de grupos regionales se dan con cierta regularidad. Los procesos se sobreponen, se entrelazan y forman un mosaico complejo”. En la década de los noventa del siglo pasado, emergieron en América Latina “nuevos actores que renovaron la crítica social a través de una posición contrahegemónica”, nos dicen Alfonso León Pérez y Miriam Calvillo Velasco en su colaboración titulada “Los movimientos sociales en América Latina”; este texto pretende abordar de manera general la irrupción y el ascenso de los nuevos actores sociales en la configuración de los movimientos latinoamericanos.

Para aportar un matiz imprescindible a la reflexión sobre la región, tenemos la colaboración de Gabriela de la Mora-de la Mora, intitulada “Conservación de servicios ambientales. Grandes tendencias en América Latina”. Teniendo como referencia las políticas neoliberales implementadas desde la década de los años ochenta, De la Mora señala que “este modelo ha logrado permear cada vez más incluso en las políticas públicas sobre medio ambiente a través de la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales”. En su colaboración analiza exhaustivamente la tendencia en el desarrollo de estos mecanismos en algunos países de la región y los propósitos del andamiaje institucional y legal que sostienen dichos mecanismos. En teoría –señala– buscan reducir la fricción social y legitimar las metas de conservación a través de la inversión económica y social, sin que sean una atribución exclusiva del Estado. Sin embargo, para algunos actores sociales, se hace necesario generar nuevas reglas del juego que posibiliten la valoración económica de los ecosistemas a través de la asignación de precios y valores monetarios previendo, así, el aseguramiento en la conservación de los ecosistemas.

En relación a las ideas políticas gestadas en Latinoamérica, esta parte de la obra abre con una reflexión acerca del pensamiento de Octavio Paz relacionado con los vaivenes políticos en la región; el ensayo titulado “Revuelta, revolución y reforma en América Latina. A propósito de Octavio Paz”,deJorge E. Brenna B., señala que en América Latina las revoluciones siguen constituyéndose en parte de un discurso populista de izquierda inherente a una cultura política autoritaria que no ha madurado, frente a una apabullante realidad global que impone –para bien o para mal– sus procesos y sus valores en un mundo revuelto en el que los paradigmas societales parecen no encontrar un punto de equilibrio que preserve los valores humanos más preciados: la libertad y los derechos humanos. Es el momento en el que aparece en el centro de las reflexiones del poeta “el papel transfigurador de las reformas” frente a experimentos revolucionarios que, al final, terminan en la institucionalización de regímenes políticos más rígidos y autoritarios que aquellos que han sido desplazados con altos costos humanos.

“El zapatismo como referente de la lucha política en América Latina”, ensayo de Juan José Carrillo Nieto versa sobre el surgimiento en México del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, en 1994, como uno de los fenómenos sociales más importantes en la historia reciente de América Latina. Un movimiento que se caracterizó por la fuerza de sus argumentos políticos que se han diseminado por todo el mundo; en este sentido, el autor reflexiona en torno al zapatismo, sus posiciones políticas, así como las causas que lo han llevado a convertirse en un referente político de la lucha global contra el neoliberalismo.En esta tesitura parece ir también el ensayo “Enrique Dussel: una teoría política transmoderna”de Mario Ruiz Sotelo el cual reflexiona en torno a la construcción de una filosofía política “desde la periferia, desde la exterioridad política, donde la argumentación debe partir de premisas diferentes”. Dussel busca nuevos principios para desarrollar una filosofía política de cuño latinoamericano, pero con alcances globales Se trata de la filosofía política de la liberación, perfilada por el autor como una propuesta filosófico-política transmoderna.

La segunda parte del presente volumen hace un recorrido a través de miradas distintas de académicos prestigiosos involucrados en el análisis de la política de los países latinoamericanos en la última década. En primer término, tenemos el trabajo de Pablo Alabarces intitulado “Peronistas, populistas y plebeyos: ocho entradas”, escrito en un estilo muy afortunado por original en su manera humorística de expresar sus tesis: la experiencia kirchnerista es coherente con un mapa latinoamericano más amplio –justamente, objeto de este volumen– de la llamada marea rosada, un modo algo despectivo de denominar a los gobiernos “progresistas” de la región desde la irrupción del chavismo en 1999. En el caso de la Argentina, Alabarces enfatiza en la idea de un populismo centrado en la necesidad de recuperar un déficit de democratización luego de la etapa neoliberal como una suerte de repetición de las experiencias democratizadoras posdictatoriales de los años setenta y ochenta del siglo pasado. Esa democratización –nos dice– no puede ser ahora meramente formal –de derechos ciudadanos– sino primariamente económica: de distribución de la renta que exige, a la vez, la democratización de las relaciones sociales, de género, sexuales. El segundo trabajo de este recorrido por las realidades políticas y sociales de Latinoamérica es el trabajo de Pedro Portugal Mollinedo, militante del Movimiento Indio Tupak Katari (MITKA) en Bolivia, intitulado “Descolonización, gobierno del MAS y viabilidad histórica del proyecto indianista en Bolivia”. Este trabajo busca determinar lineamientos históricos y sociales que permitan entender las condiciones del triunfo de Evo Morales y su desempeño de cara a la responsabilidad histórica que las condiciones sociales e históricas le condicionan, así como señalar algunas tendencias futuras a partir de los elementos antes desarrollados. En esta misma latitud se encuentra la colaboración de Fabiola Escárzaga “¿Indianismo o indigenismo? la política del gobierno de Evo Morales hacia los indios”, texto en el que la autora analiza las diferencias, la forma de la enunciación y los alcances de dos proyectos de construcción de la nación que han estado confrontados en Bolivia desde la segunda mitad del siglo XX hasta hoy: el indigenismo y el indianismo; proyectos que no han dejado de disputarse el gobierno de Evo Morales el cual, aunque pretende representar a los indios, aplica el proyecto indigenista y no el indianista, mismo que solamente es usado como discurso oficial con fines retóricos para subordinar a la población india a su proyecto de nación, que no es india sino mestiza.

Un trabajo medular en esta obra es la colaboración de Ilse Scherer-Warren: “Movimientos sociales y manifestaciones en la vía pública en el Brasil contemporáneo”, en donde analiza “la pluralidad de significados políticos en movimientos contemporáneos organizados resultado de la ar-ticulación discursiva de subredes de actores sociales que ha permitido la construcción de proyectos emancipatorios en común”. La autora establece que “los movimientos organizados son relevantes para las negociaciones” centrados en manifestaciones posteriores a la implementación de la política pública. Por su parte Claudia Heiss nos habla de la crisis de desafección y legitimidad que aqueja al sistema político chileno, misma que se ha traducido, hoy en día, en nuevas formas de participación y protesta a través de movimientos sociales; en su colaboración titulada “El chile de las movilizaciones: ¿giro a la izquierda o catarsis antisistémica?”, la profesora chilena señala que a pesar de que la Concertación en su momento fue exitosa en liderar el cambio de régimen del autoritarismo a la democracia, “no ha logrado construir un proyecto político capaz de canalizar la voluntad popular”. Han sido entonces las movilizaciones sociales de la última década las que han conformado un componente “de reclamo por cambio político que podría interpretarse como un giro a la izquierda, como un rechazo a los enclaves dictatoriales y la política de los acuerdos”, pero también –nos dice– de rechazo a la política en su conjunto, a las élites y las instituciones.

El análisis de la realidad política de Colombia se hace presente en la colaboración de Fabio López de la Roche: “El gobierno de Juan Manuel Santos 2010-2015: cambios en el régimen comunicativo, protesta social y proceso de paz con las FARC”; en su análisis intenta analizar la herencia de cultura política recibida de los dos gobiernos de Álvaro Uribe Vélez por el nuevo gobierno de Juan Manuel Santos, así como llamar la atención sobre los replanteamientos llevados a cabo en la transición del gobierno de Uribe Vélez al de Juan Manuel Santos en el “régimen comunicativo” así como el papel de las grandes movilizaciones sociales y las respuestas gubernamentales ocurridas bajo el gobierno Santos en tanto permiten imaginar los escenarios posibles que van a emerger, en el contexto del posconflicto armado, en el proceso de paz de Santos con las FARC en el 2016. La aprobación en el Congreso de la Ley de amnistía a finales del 2016, en el marco del acuerdo de paz con las FARC, se convirtió en el primer paso para dar inicio a la implementación del acuerdo (resultado de cuatro años de negociaciones con la guerrilla) resultando en una ley que puede sacar de la cárcel a 4000 guerrilleros. El análisis del espacio centroamericano es abordado por el maestro Fidel Astorga Ortiz en suinteresante colaboración titulada “Los polos de la democracia centroamericana: Costa Rica y Guatemala”. En su colaboración el profesor Astorga establece la existencia de diferencias estructurales sobre las que ocurre el cambio político en Centroamérica, contrastando Costa Rica y Guatemala en tanto que “ambos países muestran aspectos e incluso coyunturas similares que resultan particularmente relevantes en el análisis comparado”: el punto central –nos dice– estará en señalar las modalidades que puede (o no) adoptar el cambio político en Centroamérica a través de los dos casos más contrastantes.

Cuba es una realidad política que por sí misma es interesante en tanto que ha sido un proceso sui generis en América Latina que es abordado en el trabajo “Cuba: cuando se cierra el telón” del profesor Haroldo Dilla Alfonso. En su colaboración afirma contundentemente que, a pesar de la evidente complejización de la vida política cubana, no existe un proceso de democratización o de liberalización que sugiera de un proceso de construcción de ciudadanías, creación de derechos, etcétera, pues en realidad “no se ha consagrado un derecho ciudadano al libre tránsito, sino sólo un relajamiento de controles y un alargamiento de la permisividad”. La política ecuatoriana es analizada por Carlos de la Torre en su colaboración titulada “Rafael Correa: entre las promesas democratizadoras y las prácticas autoritarias”, en la que señala que el advenimiento de la presidencia del outsider Rafael Correa irrumpió en un contexto de crisis de las instituciones políticas con un proyecto de refundación, sin una sociedad civil significativa y con una oposición fragmentada y en desbandada: el país quedó con un referente único: Rafael Correa. Sin embargo la caída de los precios del petróleo y la imprevisión del gobierno que se gastó los fondos de los excedentes petroleros llevaron al país a una crisis económica; la democracia quedó reducida a su visión más básica como elecciones sin garantías, en un contexto en que la esfera pública y la sociedad civil han sido colonizadas por el Estado. De la Torre señala que “el poscorreísmo tendrá que desmontar muchas de las instituciones del correísmo de lo contrario cualquier sucesor tendrá en sus manos una institucionalidad perfectamente diseñada para el autoritarismo”.

En México, nos dice Alberto J. Olveraen su colaboración intitulada “La crisis política, los movimientos sociales y el futuro de la democracia en México”, que la crisis de 2015 es múltiple: económica, política, moral y social, teniendo ante sí “radicales disyuntivas: la restauración autoritaria o un salto cualitativo hacia la democratización; una ruta hacia el crecimiento o el estancamiento indefinido; la construcción de Estado de derecho o la continuidad de la precariedad institucional y la captura del Estado”; Olvera analiza en su texto la evolución y los retos estratégicos de los nuevos movimientos sociales de protesta y los posibles itinerarios de la actual lucha entre la restauración autoritaria y la democratización. En Perú ¿podemos decir que la política peruana ha cambiado –o mejorado– en este siglo?, se pregunta el profesor Yusuke Murakami en su colaboración “‘Cuanto más cambia algo, más es la misma cosa’: política peruana en este siglo”: se puede estar de acuerdo en que la etapa posfujimorista es más democrática que la transcurrida en los años noventa, no obstante –señala Murakami–: “ debemos tener presente que el autoritarismo fujimorista […] fue el producto del fracaso de la democracia basada en los partidos políticos de la década de los ochenta; en su colaboración se aportan elementos para examinar si se han presentado algunos síntomas que indiquen la tendencia a superar las fallas de la política peruana en la década de los ochenta –que son al mismo tiempo históricas– con respecto a sus ‘instituciones’” –remata–.

El análisis de la política uruguaya se hace presente en el trabajo de los profesoresConrado Ramos y Alejandro Milanesi: “La izquierda en el gobierno: balance sobre el legado político y administrativo de las presidencias de Vázquez y Mujica en Uruguay”. En esta colaboración se parte de la llegada del Frente Amplio al gobierno nacional en marzo de 2005: por primera vez una fuerza política de izquierda ganaba las elecciones nacionales, rompiendo con el tradicional predominio de los partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional); el Frente Amplio asume el gobierno con un importante respaldo ciudadano y el apoyo de actores como los sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil. Los autores hacen un repaso reflexivo del legado político y administrativo de los primeros dos gobiernos del Frente Amplio (FA) rematando con una síntesis de sus legados y algunos de los desafíos de gobierno que actualmente está enfrentando la segunda presidencia de Vázquez. Venezuela es actualmente objeto de filias y fobias, por lo que el análisis de Luis Gómez Calcaño titulado “Venezuela: ¿democratización electoral o enfrentamiento de poderes?”,viene a llenar un importante vacío analítico en cuanto a una perspectiva desapasionada después de los resultados de las elecciones parlamentarias del 6 de diciembre de 2015; Gómez Calcaño intenta caracterizar al régimen chavista en términos de las teorías sobre la democracia, el autoritarismo, los regímenes híbridos y el populismo, dando cuenta de los factores que los produjeron, y vislumbrando los itinerarios posibles de la sociedad y el Estado venezolano en los próximos meses y años.

Finalmente, esta segunda parte de la obra se cierra con un interesante balance del ciclo político latinoamericano realizado por Claudio Katz en su colaboración titulada “Coda: desenlaces del ciclo progresista”. Trabajo en el que afirma que el año “2015 concluyó con significativos avances de la derecha en Sudamérica. Macri llegó a la presidencia de Argentina, la oposición obtuvo la mayoría en el parlamento venezolano y persisten las presiones para acosar a Dilma en Brasil. También hay campañas de los conservadores en Ecuador y habrá que ver si Evo obtiene un nuevo mandato en Bolivia”. Claudio Katz se cuestiona ¿En qué momento se encuentra la región? ¿Concluyó el periodo de gobiernos distanciados del neoliberalismo? El llamado ciclo progresista supuso transformaciones que impactaron internacionalmente en referencia a los movimientos sociales sobre todo en América del Sur. Sin embargo, son visibles ahora los límites de esas transformaciones en Sudamérica. Pero, ¿podemos hablar de un período posliberal? El cierre que hace el profesor Katz pretende responder analíticamente esta pregunta.

La tercera parte de este volumen nos envía a una reflexión en torno a la construcción de una agenda feminista para América Latina. Es el propósito del ensayo de María Galindo (de la organización Mujeres Creando) titulado “La revolución feminista se llama despatriarcalización”, en el quela autora asume una voz colectiva que cuestiona radicalmente “el hecho de que los movimientos se hayan concentrado en la producción de discurso ideológico y hayan abandona la producción de lo que nosotras llamamos ‘política concreta’ que es la lucha cotidiana por producir justicia”. La despatriarcalización como horizonte que inspira y obliga a la revisión del sujeto político del feminismo, ya no como la mujer en general, en tanto que ésta es sustituida por la figura de la fugitiva que es capaz de huir; la desobediente que opta por su propio camino; la conflictiva que es generadora de problemas allí donde está; la exiliada económica que es capaz de salir en busca de subsistencia enfrentando una condición de paria; la abortera y la abortienta que enfrentan el mandato de maternidad todos los días: una serie inagotable de figuras de mujeres señaladas por su rebeldía, un sujeto político indigesto e imposible de disciplinar, ni conciliar. Por su parte Rita Laura Segatonos obsequia “Cinco debates feministas: temas para una reflexión divergente sobre la violencia contra las mujeres”,ensayo con el que pretende enfrentar el reto de colocar la historia en el género para ir más allá de la reflexión sobre el género como tal; por ello, la autora nos propone una suerte de “apuntes fragmentarios de mis esfuerzos en ese sentido, apuntes que he ido recogiendo a lo largo de la última década”, en forma de cinco divergencias entre feministas que fue encontrando desde 2003 en diversos foros de debate en los que la autora participó.

Así pues, no queda más que aventurarnos a leer esta serie de ensayos propositivos en los que existe una sincera y honesta voluntad de transmitir ideas y reflexiones, más que verdades canónicas o posiciones extremas irreconciliables. A decir verdad, la obra en su conjunto está concebida para concitar un diálogo y una reflexión desde la diversidad y desde la voluntad de futuro, es decir, la determinación de éste desde la reflexión intensa sobre los problemas del presente que aquejan a nuestro continente.

Jorge E. Brenna B.

Cuernavaca, Morelos, verano del 2016

Prólogo

La región latinoamericana es una de las que más cambios ha experimentado en las últimas décadas; y no tanto por la profundidad de ellos sino por lo vertiginoso de los ciclos que se cumplen en su seno. Dar una idea de la naturaleza de esos cambios cíclicos en lo social y lo político era justo el propósito de este libro; intención que, sin embargo, experimentó algunos percances temporales y técnicos, imprevisibles, que nos hicieron quedar un tanto desfasados rápidamente del análisis coyuntural que pretendíamos realizar de la mano de las agudas plumas que colaboraron para hacer realidad este texto. Es por eso que en esta breve entrada o prólogo queremos hacer algunas anotaciones que nos permitan introducir, precisamente, el contexto general de la coyuntura en la que este libro estará viendo la luz y contrastar los apuntes que en su momento hicieron los colaboradores acerca de temas específicos y casos nacionales concretos. Entre los años en los que se empezaron a producir estos análisis brotaron nuevas realidades, desaparecieron otras, surgieron nuevos actores políticos (Donald Trump por ejemplo), otros desaparecieron (Fidel Castro, Hugo Chávez). Pero el año que corre es un año muy especial desde diversos puntos de vista: la región experimenta un ciclo electoral intenso en el que algunos gobiernos estarán renovándose; y, por otro lado, la región atraviesa un contexto en el que una nueva intentona hegemónica de los Estados Unidos enfrenta a una región que atraviesa un declive del ciclo “socialista” que experimentó desde el principio del nuevo milenio. Los intentos de Donald Trump por hacer valer a toda costa y con argumentos delirantes e hilarantes una hegemonía en declive de los Estados Unidos en el concierto internacional han visto aparecer indicios claros de la nueva posición hegemónica de Rusia y China en el concierto Global. En efecto, actualmente el bloque regional más importante es el de Asia-Pacífico, seguido por Estados Unidos como tal. Por su parte, la Comunidad Europea experimente en la actualidad una fase de desencuentro consigo misma (Brexit) y con la impredecibilidad e inestabilidad política de su aliado tradicional (los Estados Unidos) en el marco de una crisis estructural sin precedentes. El otro bloque regional, sin reconocimiento formal, es el grupo de las potencias emergentes: los BRICS, en el que juegan un papel central Brasil, Rusia, India, China, al que recientemente se sumó Sudáfrica, llamados también el bloque regional de las potencias emergentes. En Américala geopolítica estadounidense ha estado operando en el marco de una serie de movimientos, sin una lógica racional aparente, distanciándose paulatinamente de la región del Medio Oriente (hasta el sorpresivo bombardeo a Siria del 14 de abril). Donald Trump no ha dejado de quitarle el ojo a la supuestamente amenazante región de Asia-Pacífico, el patio trasero de China su actual principal competidor en la hegemonía económica y política mundial.

América Latina, por su parte, experimenta desde finales del siglo pasado una serie de cambios políticos ambivalentes, pues mientras que en algunas regiones los procesos de consolidación institucional de la democracia avanzan, en otras se dan procesos inciertos aclamados como triunfos populares más que democráticos. Es el caso de la llamada oleada progresista presente en el subcontinente desde el 2000 y que hizo llegar al poder gobiernos populares de izquierda en Caracas, Buenos Aires, Brasilia, La Paz, Quito y Managua. Desde el año 2015 esta oleada se ha venido debilitando más allá de lo que sus promotores quisieran. Y los indicios de tal debilitamiento han sido contundentes: a) en las elecciones de noviembre de ese año el candidato a la presidencia liberal-conservador Mauricio Macri logró llegar al poder en Argentina derrotando la oleada kirchnerista de principios de milenio; b) en agosto del 2016 hubo un proceso de destitución, por delitos de corrupción, contra la presidenta Dilma Rousseff en Brasil, secuela que años más tarde alcanzará al propio Lula Da Silva; c) en Chile el ex presidente y empresario Sebastián Piñera ganó las elecciones desplazando a la socialista Michel Bachelet en el gobierno (la cual se reinstalará en el siguiente ciclo electoral).

Estos acontecimientos son indicativos de las transformaciones que se han venido presentando en lo que nos hace presumir el inicio de un nuevo ciclo político (de carácter pendular) que se aleja de las fuerzas de izquierda. En vista de lo anterior, el año 2018 parece ser un año crucial para la región pues sería un año lleno de elecciones importantes. En total tendrían lugar once elecciones en ocho países. En seis casos se trata de elecciones presidenciales (sin incluir la “elección” del sucesor de Raúl Castro como jefe del Estado de Cuba que, para cuando este libro vea la luz, es probable que ya se haya efectuado).

En el marco anterior, resulta notorio que, como nunca, los ciclos de crecimiento económicos de los diferentes países latinoamericanos se han visto desfasados entre sí. Pues mientras México enfrenta un momento de incertidumbre política y económica –marcado por una incierta y coactiva negociación del TLCAN del que dependen el 85% de sus exportaciones–, Brasil y Argentina (primera y tercera economías de la región) pugnan por dejar atrás sus desequilibrios y recuperar el brío económico. Los casos de Colombia y Perú contrastan pues a pesar de haber pasado por bajos niveles de crecimiento a finales del siglo pasado, desde hace al menos tres lustros han venido creciendo sin muchos obstáculos ni contratiempos. En este sentido, el jefe de la unidad para América Latina y el Caribe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Ángel Melguizo, ha subrayado que la agenda de la región pasa por superar la trampa del ingreso medio. Al respecto señala: “Mientras el resto de Estados miembros lograron dar el salto hace 30 años, Latinoamérica sigue siendo una región de ingreso medio desde hace seis décadas”. Lo que supone que la región se ve obligada a enfrentar algunos retos importantes, como el consolidar los avances socioeconómicos, fortalecer a las clases medias y el abatimiento del trabajo informal, la integración regional, así como el fortalecimiento de las instituciones democráticas en un contexto regional de creciente insatisfacción y desconfianza.

En el año 2018 se realizarán elecciones en Brasil, México, Colombia y Costa Rica. Los focos de incertidumbre se prenden en Brasil y México afectando los flujos de inversión económica de manera momentánea. Tanto en Brasil como en México preocupa a los inversionistas la posible ofensiva “reversionista” de las reformas económicas que actualmente se vienen implementando y la potencial vuelta atrás de la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El inicio del ciclo electoral se dio en Costa Rica, con una primera vuelta electoral el 4 de febrero. En la segunda vuelta –a principios de abril– se enfrentaron Carlos Alvarado, el candidato del partido del actual gobierno, y Fabricio Alvarado (líder religioso y conservador). La victoria de éste en la primera vuelta electoral muestra un crecimiento preocupante de fuerzas conservadoras de orientación populista muy orientadas a una interpretación literal de la Biblia que se hacen notar también en otros países de la región al final la tortilla se ha volteado y resultó vencedor el candidato oficial. En Venezuela, las elecciones propuestas para el mes de diciembre han sido adelantadas mañosamente por Nicolás Maduro y las autoridades electorales beneficiándose del desacuerdo en la alianza de oposición, la llamada Mesa de Unidad Democrática (MUD), adelantando las elecciones al próximo mes de mayo. No obstante, el mayor enemigo del régimen chavista de Maduro son las fisuras y enfrentamientos entre su círculo íntimo, además de la presión de la comunidad internacional desconociendo la legitimidad de las elecciones. Paraguay (ausente de los estudios de caso en este libro) tendrá elecciones al enfrentarse dos candidatos de partidos tradicionales: Mario Abdo Benítez, hijo del antiguo secretario privado del dictador Stroessner (que representa la derecha del Partido Colorado), y Efraín Alegre, candidato del Partido Liberal (aliado político del ex presidente de izquierda Fernando Lugo derrocado en el 2012). En Colombia es muy probable que las elecciones terminen con una segunda vuelta en junio. La Corte Constitucional Colombiana declaró que los próximos tres gobiernos estarán ligados al tratado de paz de 2016 con las FARC. Los aspirantes a la presidencia van desde los candidatos críticos del tratado de paz del entorno político del ex presidente Álvaro Uribe hasta Humberto de la Calle, quien negoció dicho tratado de paz. En Brasil el ex presidente Lula Da Silva, del Partido de los Trabajadores (PT), y Jair Bolsonaro van a la cabeza en las encuestas (a pesar de la sentencia de arraigo que le dictó la Corte brasileña por delitos de corrupción). En una segunda vuelta Brasil podría elegir entre un político agotado sin plan alternativo para el futuro e involucrado en casos de corrupción y un populista de derecha –proclive a la élite militar brasileña–. En Argentina habrá elecciones en 2019 y antes de que el electorado argentino pueda decidir sobre una reelección de Mauricio Macri, el panorama político en América Latina podría haber cambiado ya significativamente.

En suma, el panorama político electoral en Latinoamérica es poco alentador. El 2018 alcanza a América Latina sin haber superado uno de los mayores desafíos políticos que enfrenta desde hace años: la crisis de confianza y credibilidad de sus respectivas poblaciones respecto de la honestidad, transparencia y capacidad de gestión de sus gobernantes y políticos, estén éstos ubicados a la derecha, la izquierda o al centro del espectro ideológico. El más reciente informe Latinobarómetro da cuenta de que en 2017 continuaron las bajas sistemáticas en los niveles de apoyo y la satisfacción popular, así como de la percepción de que los gobiernos sólo gobiernan para unos pocos y lo hacen mal. Y esta crisis no es poca cosa pues se conjunta con la desconfianza estructural que se ha empezado a sentir desde hace décadas por las instituciones económicas y sobre todo las políticas. Nuestros Estados se han mostrado en una creciente debilidad institucional producto, sin duda, de la escasa legitimidad que han logrado acumular y los pocos resultados económicos que han producido y que no han logrado hacerse visibles en la economía de los ciudadanos. Si a ello le agregamos el tema de la corrupción secular de las instituciones y la creciente inseguridad que campea en la mayoría de las sociedades de la región, tenemos un caldo con efectos perversos sobre el tejido social que ya se refleja en forma de incertidumbre en la mayoría de los panoramas preelectorales de la región. Cuesta aceptarlo pero, después de la supuesta oleada “progresista” que tanto cantaron los líderes del “socialismo del siglo XXI”, y después de sus fracasos y complicidades con carteles y corporaciones corruptas y con el pos-neoliberalismo extractivista que despoja de los recursos a las naciones en aras de un supuesto compromiso estatal con el empleo y el bienestar, tenemos el día de hoy un escenario de declive democrático, signado por la merma en la credibilidad popular y en los apoyos internos, síntomas que hacen prever un año incierto, vulnerable, de falta de gobernabilidad no sólo en los países en que habrá cambios en el poder, sino hasta en aquellos donde no habrá elecciones.

La sociedad civil latinoamericana, ese gran actor ausente, es la que por décadas parece estar pasivamente a la expectativa de los rumbos inciertos y difusos que pretenden mostrarles sus líderes, tanto de derecha como de izquierda, y los diversos posicionamientos al centro no han alcanzado para concitar alianzas y coaliciones sólidas, no solo entre las formaciones políticas –desprestigiadas casi todas– sino entre éstas y la sociedad civil para definir un curso de acción, menos ideologizado y más realista y eficaz, en términos de lograr una verdadera autonomía y movilización de los grupos sociales, las minorías, la ciudadanía como tal, a fin de poder dar un vuelco de ciento ochenta grados a la dependencia económica política e ideológica de las sociedades respecto de los partidos políticos y de toda suerte de líderes rojos y blancos que, junto al asalto al poder, realizan el asalto a las arcas de la riqueza nacional sin resolver jamás el problema de fondo de la desigualdad social que mantiene postrada a la región en el rezago económico, social, político y cultural. Este escenario un tanto pesimista para el corto plazo no invalida el hecho de que América Latina, sus sociedades más que sus caudillos (rémora histórica de la región), han de persistir en sus verdaderos horizontes de bienestar y estabilidad democrática. En este sentido, no está de más tener presente las palabras de uno de nuestros mejores pensadores del latinoamericanismo utópico (me atrevería a etiquetarlo así), Eduardo Galeano: “La utopía está en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. ¿Entonces para qué sirve la utopía? Para eso, sirve para caminar”.

Jorge E. Brenna B.

Cuernavaca, Morelos, primavera del 2018

PRIMERA PARTEAmérica Latina: la políticay las instituciones

Cambio institucional, congresos y procesos de transición y consolidación democrática en América Latina

Laura Valencia Escamilla

Introducción

El fenómeno democrático ha sido un proceso histórico diferenciado cuyas peculiaridades se relacionan con la profundización de los procesos de consolidación democráticos. Las marcadas diferencias han sido señaladas en torno a la durabilidad y estabilidad de las democracias (Huntington 1996; Colomer 2001); a la fase histórica en la que ocurrió el proceso democrático (Linz 1988), y al grado de consolidación institucional y resistencia al cambio (Morlino 1986; Dahl 2006), entre las aportaciones más importantes. Todos estos procesos intentan explicar las causas que llevaron a muchos países a consolidar sus democracias.

Sin embargo, las transformaciones económicas, políticas y sociales del último cuarto del siglo XX y principalmente en los albores de este siglo XXI, han puesto a debate la capacidad de las recientes democracias para enfrentar los retos del nuevo milenio.

Hoy, las tareas pendientes se han orientado hacia la consolidación y profundización de las incipientes democracias. Se ha hecho evidente que por la debilidad institucional de muchas de estas democracias, no ha sido posible avanzar en la modernización de las economías y las sociedades de estos países, pero ¿cuáles son las causas de dicha “debilidad”?

Morlino (1986) identifica dos etapas posteriores a la transición: instauración y consolidación. La consolidación se identifica con la fase de reforzamiento del sistema democrático al aumentar la estabilidad y persistencia que contrarresta los posteriores momentos de crisis. Por su parte, la instauración es el período de creación o diseño de nuevas instituciones y procedimientos democráticos.

En esta etapa –de instauración– Cansino (2004) señala dos componentes adicionales del proceso: la destitución del antiguo régimen y el diseño constitucional. En el diseño, se busca derogar aquellas normas jurídicas existentes en el régimen autoritario con la creación de nuevas constituciones o la transformación de reformas profundas de la constitución existente, lo que incrementa el potencial de persistencia del nuevo régimen democrático y lo conduce a su consolidación. La carencia de alguno de los dos elementos sugiere la proclividad hacia la debilidad institucional, dado que los nuevos regímenes enfrentan problemas de consolidación y por tanto, el afianzamiento democrático es más susceptible frente a las crisis que pueden devenir en descrédito de los nuevos sistemas.

Parte del problema se encuentra en la estructura y funcionamiento de los mismos, en tanto que los regímenes democráticos experimentan constantes transformaciones a fin de consolidar la legitimidad y eficacia democráticas. En la actualidad, los países más susceptibles a los problemas de consolidación son aquellas democracias en desarrollo y bajo afianzamiento institucional, tal es el caso de la región latinoamericana, que a pesar de las libertades y la realización de procesos democráticos competitivos, aún enfrentan problemas no sólo de desarrollo, sino de confianza y transparencia de las instituciones (principalmente las representativas), la supervivencia de prácticas patrimonialistas y clientelistas, así como la identificación personalista de la sociedad con los líderes presidencialistas (Nohlen 2011). Es en este contexto en el que parte importante del afianzamiento democrático lo representan los congresos en la medida en la que los poderes legislativos cumplen una doble función: por una parte son sujetos de su propia institucionalización como el proceso mediante el cual un congreso poco profesional, inestable y disfuncional llega a convertirse en una institución autónoma, política y técnicamente con estabilidad e influencia política. Por otra parte, fungen como constructores de las reformas constitucionales con las que se busca no sólo legitimar el actual sistema, sino establecer pactos que dan estabilidad, efectividad y eficacia a los gobiernos democráticos.

Bajo este doble esquema, este texto intenta explicar el papel de los congresos en América Latina en los procesos de transición y consolidación democráticos, sobre la base de dos cuestionamientos, si los poderes legislativos son la base de las transformaciones democráticas, ¿cuál es el papel de los congresos en el proceso de transformación política?, y ¿cómo contribuyen al fortalecimiento de las instituciones democráticas?

En este sentido, podemos afirmar que los congresos latinoamericanos se enfrentan a cambios que prevén reformas institucionales que a la vez impulsan y consolidan el cambio y la estabilidad institucional, al tiempo que intentan satisfacer las nuevas demandas de la sociedad, para procesarlas a favor del cambio.

Instituciones y cambio institucional

Las instituciones son normas que configuran el comportamiento de organizaciones e individuos dentro de una sociedad (Burki y Perry 1998). La función que cumplen los cambios institucionales es acelerar el desarrollo económico y social de un país. Se trata de prever reformas institucionales que satisfagan las nuevas demandas de la sociedad. La naturaleza de los cambios que se emprenden depende de la manera en la que el sistema político procesa o no las demandas por el cambio. Las organizaciones políticas, por ejemplo los partidos políticos, desempeñan una función importante como intermediarios entre los agentes promotores y las instituciones formales y organizaciones de gobierno.

Las instituciones formales del gobierno afectan las posibilidades de que se pueda realizar un cambio institucional. Por ejemplo, las constituciones y otras normas formales pueden determinar la naturaleza de los controles y equilibrios que existen entre las distintas partes del gobierno, como en la estructura del sistema político en términos del número de partidos y determinar los agentes políticos que controlan el destino del cambio institucional. Los incentivos de los agentes políticos se ven influenciados por las normas que regulan la competencia electoral, y sus capacidades son determinadas conjuntamente por su éxito electoral y los poderes estipulados por la constitución para los diversos cargos gubernamentales en juego en las elecciones (Cox y McCubbins 1993).

¿Qué produce la necesidad de un cambio? Actualmente, la globalización de las economías y los procesos de democratización en diversas regiones del mundo están contribuyendo a aumentar la demanda de reformas institucionales, sobre todo en aquellos países cuyo atraso en su desarrollo institucional respecto a otros países con los que debe competir obliga al cambio. Otros elementos que pueden ser detonantes de dicho cambio han sido las innovaciones tecnológicas, los impactos económicos externos, los desastres naturales o causados por el hombre y las experiencias extranjeras, el aprendizaje social o la acumulación de conocimiento, etcétera.

Desde nuestro punto de vista, las instituciones políticas emanadas de los congresos tienen un peso en tres sentidos: 1) como normas para la competencia de las instituciones, ya que permiten el intercambio entre fuerzas políticas, legisladores y votantes, generando de esta forma un “mercado político eficiente” en el cual los últimos pueden evaluar correctamente las políticas emprendidas por los diferentes candidatos; 2) como códigos de penalización de las infracciones, las instituciones sustituyen la coerción efectiva por una amenaza predecible; y 3) las normas influyen sobre los resultados porque las formas de negociación colectiva tienen efectos en términos de eficacia y distribución (North 1990).

Transición y cambio institucional en la rama legislativa del gobierno

Dentro de la literatura sobre transiciones encontramos una diversidad de procesos a veces lineales1 y en ocasiones más complejos2 en los que se destacan diversas etapas en las que los procesos de consolidación van de la mano de la institucionalización,3 son posteriores a ella o abren el proceso de consolidación.4 Con independencia del tiempo y el lugar en el que se coloque la institucionalización, la mayoría de los autores destaca este tema como un elemento significativo sin el cual no sería posible la consolidación, es decir, la relación de ambos es causal. Para Dahl (2006) las instituciones son el resultado de un proceso generado por diversas etapas que inician con previos arreglos institucionales de carácter provisional. Posteriormente se establecen las prácticas institucionales como la celebración recurrente de elecciones que convierte a la práctica en algo habitual, para finalmente establecer instituciones que junto con la consolidación se convierten en actos y acciones duraderas que pasan de generación en generación.5

Es así como entendemos el proceso de institucionalización democrática como un proceso ligado a la instauración-consolidación, encargada de formar estructuras internas y relaciones externas cuyas cualidades se vinculan a la autonomía, la cohesión, la perdurabilidad y la complejidad de las instituciones democráticas. A medida que éstas emergen y funcionan, su propia forma de operar constituirá el criterio para probar el compromiso de la consolidación entre los actores.

Dentro de la convergencia institucionalización-consolidación, se encuentran las instituciones representativas, en particular las legislaturas, cuyo papel varía dependiendo del lugar que ocupe en la consolidación. Algunos enfoques sugieren que las asambleas legislativas, junto con asociaciones de interés, son el “foro central” en la reconstrucción de legitimidad para el nuevo régimen y por tanto, son cruciales para la consolidación democrática (Fernández y López Nieto 1993; Schmitter 1988; Przeworsky 1995; Liebert 1992). Otros consideran al parlamento como un posible y relativamente raro camino que conduce a la consolidación democrática, que en una situación normal es alcanzada principalmente por la vía de los partidos o de los líderes carismáticos, bajo la condición de que el parlamento sea capaz de ganar espacios en la toma de decisiones con relación a problemas de políticas urgentes, neutralizar la fuerza militar y reformar el orden jurídico heredado (Santa María 1994). Finalmente hay quienes sostienen que el parlamento es casi superfluo en el establecimiento del consenso original acerca de las reglas del nuevo juego entre los actores políticos principales, y solamente es relevante para el “subsiguiente estadio de institucionalización y reproducción del consenso democrático”.

Generalmente, el gobierno, un líder carismático, las fuerzas militares o el liderazgo del partido son actores que actúan como los principales representantes en el establecimiento de un régimen democrático sin hacer mucha referencia al cuerpo legislativo. Son ellos quienes en principio establecen las reglas del nuevo juego sin ningún tipo de vigilancia o control por parte de los órganos elegidos. Sin embargo, en la medida en que el proceso se desplaza hacia la construcción y consolidación, las reglas y procedimientos tienden a caer en las instituciones representativas y en la élite parlamentaria que contribuyen, de alguna forma, a la integración de las fuerzas políticas y sociales del país (tanto las emergentes como las antisistema), es decir, la integración se enmarca en el consenso entre los actores; en la estabilización a través de la regulación pacífica del conflicto entre los principales actores políticos; y la construcción del apoyo popular a través de la participación en elecciones, en expresiones de confianza o desconfianza popular, o sea reforzando las funciones del congreso (Liebert 1992).6

Ciertamente hablar del parlamento como el “centro” de la consolidación democrática no nos asegura un análisis serio de la situación, significaría la exclusión de diversas instituciones que contribuyen a la misma. Sin embargo, debemos tomar en cuenta la demanda que en los últimos tiempos los congresos han tenido como ente legitimador de las acciones gubernamentales. Incluso hay quienes aseguran como Patterson y Copeland (1994) que “estamos viviendo en la era del parlamentarismo”.

Todo ello obedece, sin duda a una gran cantidad de legislaturas que a la vez surgen y se consolidan, o están siendo partícipes de su propia “institucionalización” en el sentido de que los congresos actualmente cumplen un doble papel: como agentes y sujetos de la construcción institucional.

El congreso en la construcción institucional

Las transformaciones institucionales juegan un doble papel, por un lado, implican la posibilidad de un cambio limitado o ampliado que genera incertidumbre, y por el otro, es un proceso de adaptación que engancha y estabiliza la consolidación (Morlino 1986). En este escenario, los congresos al fungir como agentes del cambio representan el primer acercamiento hacia la consolidación (ver Figura 1). Se trata de un proceso identificado con tres variantes en su papel de agente: la del sistema electoral que establece las reglas del juego, al mismo tiempo que legitima al sistema mediante la certeza de la participación regular de los partidos y electores en las elecciones, así como la inclusión ciudadana en las decisiones públicas; la del sistema de partidos como la repercusión de las reformas electorales al adecuar sus reglas internas de selección de la élite política y el establecimiento de vínculos de cohesión ciudadana. Al final, las legislaturas fungen como constructores de las reformas constitucionales en las que se busca no solo legitimar al actual sistema, sino que se establecen pactos a largo plazo que den estabilidad, efectividad y eficacia a los gobiernos democráticos (Di Palma 1990).

Para Negretto (2009) los cambios institucionales, y en particular los constitucionales, se dan en tres niveles: en el régimen político, en las preferencias de la distribución del poder y en la ampliación de derechos y garantías. Las constituciones de transición suelen incluir este tipo de cambios y generalmente se producen nuevas constituciones o se adaptan las ya existentes a los cambios en las preferencias de la distribución de poder. En este último aspecto, el autor enfatiza que la introducción de nuevas reglas electorales suele cambiar las reglas de decisión, tal es el caso de reglas que garantizan mayorías, los sistemas proporcionales, o los sistemas de distribución del poder que incrementan o disminuyen el control del poder de los sistemas presidenciales, por ejemplo, control del congreso sobre el gabinete ministerial, o reforzamiento de los poderes legislativos del presidente.

La región latinoamericana ha experimentado la caída paulatina de regímenes autoritarios por otros de tipo democráticos, en este tránsito, se ha intentado modernizar y consolidar a los nuevos Estados democráticos, sin embargo, lo que se observa es una debilidad en sus diseños institucionales, derivados de las transformaciones de sus propios regímenes. Estas debilidades se intentaron fortalecer en América Latina con reformas constitucionales. Dos tendencias son las que marcan esta dinámica de cambios constitucionales de 1978 a 2011. El primero está constituido por países que generaron una nueva constitución (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela). Esta tendencia ha ido acompañada de diversos procesos que han dado paso a la sustitución de regímenes autoritario a regímenes democráticos; cuando el régimen autoritario saliente había reemplazado la constitución democrática anterior, el país carecía de experiencia democrática previa, o bien la última constitución democrática había caído en desprestigio (Negretto 2009). La segunda tendencia es de países que optaron por reformas constitucionales profundas que modificaron sus sistemas políticos, electorales, judiciales y de rendición de cuentas (tal es el caso de Costa Rica, México, Panamá y Uruguay).

La tendencia de estas transformaciones incluidas en las nuevas o reformadas constituciones, incluyen cambios a nivel del sistema político y cambios electorales que modificarían las preferencias o distribución de poder entre los principales actores políticos (Negretto 2009). Los cambios incorporados supusieron la introducción de rasgos parlamentarios a los sistemas presidenciales como la censura y destitución de algunos ministros del gabinete por parte del congreso, facultar al presidente para disolver al congreso y la creación del cargo de jefe de gabinete, parcialmente responsable ante el poder legislativo (Argentina, Guatemala, Perú y Uruguay). Otra tendencia fue la restricción del poder presidencial para emitir decretos y fortalecer las capacidades del poder legislativo mediante la modernización de sus sistemas de información y personal especializado, así como el reforzamiento de las comisiones legislativas (Chile, Colombia, Costa Rica) (Payne et al. 2003, 288) Por último, en algunas constituciones la figura presidencial se mantiene relativamente poderosa en la medida en la que los ejecutivos detentan facultades extraordinarias que les pueda otorgar la constitución,7 tal es el caso del poder de veto, el poder de decreto sin restricción que sólo poseen Argentina, Brasil y Colombia, el de política reservada que sólo detenta el presidente de Uruguay, el poder de iniciativa presupuestaria extraordinaria que tienen la mayoría de los mandatarios, pero sólo en algunos casos, se restringe la participación del congreso en la modificación del mismo, por ejemplo, Brasil, Chile, Colombia y Perú y el poder de referéndum que no requiere del consentimiento del congreso para convocarlo (Ecuador y en algún momento Guatemala), lo que supone el consentimiento popular antes que el de sus contrapartes políticas (Shugart 2000, 167-163).

Derivado de estas facultades, los regímenes presidenciales se pueden clasificar por sus facultades constitucionales en hegemónicos como Brasil, Ecuador, Honduras, México, República Dominicana y Venezuela; los de matices parlamentarios como Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Paraguay; y los presidencialismos parlamentarizados como Argentina, Guatemala, Perú y Uruguay (Reniu y Albala 2011).

Otro tipo de tendencias que transformaron las nuevas constituciones fue el otorgamiento o restricción de apoyos partidistas como la desconcentración y descentralización de los sistemas unitarios y algunos federales, la fragmentación de los sistemas de partidos a través de la instauración de sistemas de representación proporcional y sistemas de cooperación de los sistemas de partidos a raíz a los nuevos sistemas electorales propuestos. La tendencia en las elecciones presidenciales supuso el distanciamiento del sistema de mayorías simple por el de mayoría absoluta con dos vueltas; la concurrencia de las elecciones presidenciales y legislativas a favor del mantenimiento de una mayoría por parte del ejecutivo, límites a la reelección presidencial, la existencia de una segunda cámara en aquellos países no federados, mejoró la representación regional combinada con la proporcionalidad de ambas cámaras con el fin de reducir los sistemas de mayorías unipartidarias por sistemas fragmentados obligados a crear gobiernos de coalición (Payne et al. 2003).

Finalmente, los efectos de estos cambios supusieron la integración de congresos y gobiernos destinados a generar sistemas de cooperación que favorezcan el cambio institucional. Actualmente, los sistemas multipartidistas funcionan en la medida en la que su grado de fragmentación da como resultado tres escenarios potenciales: gobiernos unipartidarios con una mayoría parlamentaria contraria al partido del gobierno o gobiernos con fuerzas políticas desiguales en tamaño, a favor de una de ellas, en este modelo se incrementa el riesgo de bloqueo y conflicto para el primer caso; u ofrece canales de cooperación si la mayoría corresponde al gobierno en turno. Gobiernos minoritarios donde ningún partido ostenta la mayoría, en este caso particular la negociación de acuerdos parlamentarios es puntual y provisional y supeditada a la proximidad de los partidos en las políticas concretas. Y gobiernos de coalición con fuerzas políticas similares en tamaño donde la negociación y el acuerdo es estable, cuya duración depende de la celebración de las siguientes elecciones (Reniu 2008, 21-23).

El escenario para la negociación dentro del congreso varía de acuerdo a la formación de mayorías, de ahí que Reniu y Albala (2011, 5) afirmen que “la necesidad de crear mayorías parlamentarias sitúa al parlamento en el centro de la actividad política”. Cuando el parlamento es de mayoría a favor del gobierno, ésta ofrece canales en la articulación pública de intereses respecto a las fuerzas excluidas del gobierno y al mismo tiempo dan lugar a la formación de un gobierno fuerte y estable, aunque su plataforma de expresión generalmente está subordinada a un gobierno. Cuando la mayoría pertenece a la oposición o se trata de un gobierno dividido, el riesgo de bloqueo y conflicto aumenta en la medida en la que las fuerzas opositoras inhiben la dinámica de colaboración o el sistema carece de incentivos de cooperación.

Cuando ningún partido ostenta la mayoría se conforma un gobierno minoritario que carece de condiciones para pactar acuerdos más allá de las circunstancias que favorezcan a alguna de las fuerzas minoritarias, además de carecer de una sólida disciplina de partido. El resultado es un gobierno débil donde el parlamento es un foro para la mediación central y toma de decisiones entre las fuerzas políticas (Italia) o las fuerzas sociales más importantes del país (Alemania) (Liebert 1992).

En la medida en la que el consenso aflora se ofrecen oportunidades a todas las fuerzas políticas y sociales importantes, con representación parlamentaria, que generalmente forman coaliciones mayoritarias.

Estos elementos varían en cuanto al grado de “poder” que se le otorga a los congresos, porque para el caso de un parlamento de mayoría, con disciplina de partido y control de sus miembros, esta situación genera en una primera etapa, un protagonismo que coincide con la transición (España 1977-1982); una segunda etapa que a la vez consolida el sistema político, debilita al parlamento en dos sentidos: 1) cuando al producirse la alternancia se imponen victorias mayoritarias sucesivas del gobierno en turno, incrementa el poder partidista del presidente, sometiendo al legislativo a las decisiones gubernamentales; y 2) cuando existe mayor protagonismo de la oposición, el poder legislativo si no cuenta con sistemas de cooperación, genera inestabilidad, dada la naturaleza de los gobiernos minoritarios.

Sin embargo, la inestabilidad en sistemas presidenciales bien es solventada además de los rasgos parlamentarios introducidos en las constituciones de algunas democracias latinoamericanas, por sistemas de cooperación o consenso. Se tienen gobiernos donde el compromiso está basado en mecanismos para la mediación legislativa y en poderes de codecisión entre los diversos actores de presión. En este caso, el parlamento juega un papel importante como agente de agregación e integración de intereses, los cuales en la mayoría de las ocasiones utilizan a los comités parlamentarios como instrumentos formales o informales de las batallas entre los principales grupos de interés (Liebert 1992).

Cambio institucional en la estructura interna de los congresos

Si bien es cierto que los congresos son agentes del cambio, esto no sería posible dado que al tiempo que la democracia emerge y con ella las estructuras representativas, muchas veces pueden resultar insuficientemente institucionalizados debido a la dependencia gubernamental (o falta de autonomía); a la carencia de reglas y procesos legislativos claros (formalidad); a la ausencia de procesos establecidos para la toma de decisiones (uniformidad) y a la falta de una estructura técnica y organizativa que fortalezca la labor legislativa (complejidad). De ahí que la institucionalización de las legislaturas incluya estos cuatro aspectos (Patterson y Copeland 1994, 20)

La autonomía parlamentaria apela a la independencia que la asamblea representativa tiene para organizarse así misma sin la intervención o el dominio del aparato gubernamental, del partido político, de la burocracia, la iglesia, de la fuerza militar o de la presión de los grupos de interés internos y externos.

La formalidad se refiere a los procesos y reglas que indican claramente la normatividad por la que se rigen cada uno de los miembros en el parlamento, así como el papel que éstos cumplen dentro del proceso y el procedimiento parlamentario.

La uniformidad representa al tipo de organización política expresada en la forma como se lleva a cabo el procedimiento legislativo en relación a la combinación de intereses a través de coaliciones y disciplina parlamentaria.

Finalmente, la complejidad trata de la amplia estructura organizativa de la institución que cuenta con fracciones parlamentarias bien organizadas, minorías fuertes, amplios sistemas de información y apoyo técnico, así como organización del trabajo en comités ampliamente estructurados.8

La falta o disfuncionalidad de alguno de éstos elementos impide la consolidación de la institucionalización de un parlamento, sobre todo en el momento del cambio, pues algunas asambleas por su endeble institucionalidad no han sobrevivido a los colapsos en los sistemas políticos, tal es el caso de la disolución del congreso en Perú por Alberto Fujimori o el Reichstag alemán durante la República de Weimar, el parlamento de la Tercera República francesa o el congreso argentino disuelto por el régimen peronista. Estos son algunos ejemplos de congresos que además de que adolecían de una organización y un robustecimiento institucional, carecían del apoyo popular. En este sentido, podemos decir que la institucionalización legislativa debe incluir, además de los cuatro elementos antes citados, del reconocimiento popular.9

Para Alcántara et al.