Apurando el paso E-Book

Enrique Paris

• Herausgeber: Editorial Universitaria de Chile
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 581

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

Este libro recoge la falta de una respuesta adecuada del Estado a las demandas ciudadanas y que ha provocado una desconexión creciente entre las personas y las instituciones públicas. Impulsar la reforma del Estado adquiere, en consecuencia, una importancia política de primer orden para alcanzar el desarrollo y fortalecer y ampliar la democracia como espacio de convivencia. Para ello se requiere repensar el Estado para hacerlo más robusto y competente, creíble, abierto e innovador.

Leseprobe

352.3670983

A655p Apurando el paso: 10 experiencias de reformas y

mdernización del Estado de Chile / Enrique Paris H.

y Jorge Rodríguez C. (editores). – 1a. ed. –

Santiago de Chile: Universitaria: Ediciones

FLACSO-Chile, 2019.

342 p.: il., 2 cuadros, 10 figs., 14 grafs., 23 tablas; 17 x 24 cm.

Incluye bibliografías.

ISBN Impreso: 978-956-11-2622-0

ISBN Digital: 978-956-11-2660-2

1. Modernización – Chile.

2. Igualdad de género – Chile.

3. Empleo de servicios públicos – Chile.

4. Mercado financiero – Chile.

I. Paris H., Enrique, ed.             II. Rodríguez C. Jorge, ed.

© 2019 FLACSO

Inscripción N°300.126, Santiago de Chile.

Derechos de edición reservados para todos los países por

© FLACSO

Av. Dag Hammarskjöld 3269, Vitacura - Santiago de Chile.

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y

© EDITORIAL UNIVERSITARIA, S.A.

Avda. Liberador Bernardo O’Higgins 1050, Santiago de Chile.

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Ninguna parte de este libro, incluido el diseño de la portada,puede ser reproducida transmitida o almacenada, sea porprocedimientos mecánicos, ópticos, químicos oelectrónicos, incluidas las fotocopias,sin permiso escrito del editor.

Texto compuesto en tipografía CalibriSe terminó de imprimir esta 1a ediciónen los talleres de Salesianos Impresores S.A.,General Gana 1486, Santiago de Chile,en febrero de 2019

Producción Editorial: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile.

Diagramación interior: Marcela Contreras, FLACSO-Chile.

Diseño de portada: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile.

www.flacsochile.org    •    www.universitaria.cl

Diagramación digital: ebooks [email protected]

ÍNDICE

PRÓLOGO

Rodrigo Valdés P.

PRESENTACIÓN

Modernización y reforma del Estado, un desafío siempre vigente

Jorge Rodríguez Cabello y Enrique Paris Horvitz

CAPÍTULO 1

La apuesta del Estado por la equidad de género

Andrea Bentancor Cazenave y Patricia Orellana Flores

CAPÍTULO 2

El Registro Social de Hogares: una innovación al servicio de la protección social

Heidi Berner Herrera y Luis Díaz Silva

CAPÍTULO 3

Probidad y prevención de conflictos de intereses: pilares de un mejor Estado

William García Machmar y Valeria Lübbert Álvarez

CAPÍTULO 4

Programa de Modernización: de la idea a la práctica y de la práctica a la idea

José Inostroza Lara, Randall Ledermann Molina y Luis Madariaga Campusano

CAPÍTULO 5

El aporte del Laboratorio de Gobierno a la legitimidad y sustentabilidad de las políticas

Juan Felipe López Egaña

CAPÍTULO 6

La Comisión para el Mercado Financiero: experiencia innovadora en supervisión regulatoria

Macarena Lobos Palacios y George Lambeth Vicent

CAPÍTULO 7

Los asuntos corporativos como respuesta a los desafíos de gobernanza pública: el caso del Servicio de Impuestos Internos

Rodrigo Lavanderos Werner

CAPÍTULO 8

Nuevos horizontes para la meritocracia: la reforma al Servicio Civil y la Alta Dirección Pública

Enrique Paris Horvitz

CAPÍTULO 9

¿Se pueden cambiar paradigmas en el Estado? INAPI: Primer servicio público con teletrabajo

Felipe Welch Petit y Maximiliano Santa Cruz Scantlebury

CAPÍTULO 10

Tendencias y desafíos del empleo público en Chile

Jorge Rodríguez Cabello, Rodrigo Balbontín Miranda y Alex Seemann Ibar

AUTORAS Y AUTORES

ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS

PRÓLOGO

Rodrigo Valdés P.1

Para cualquier ciudadano que paga impuestos y recibe servicios públicos es fácil darse cuenta de que el Estado podría ser más efectivo, más amable, menos burocrático. Las listas de espera para lograr una atención en salud, los innumerables permisos que se necesitan para materializar un proyecto de inversión, o los problemas que enfrentamos como sociedad en la protección de los niños vulnerables son ejemplos de fallas evidentes del Estado. Aunque no debiera ser raro que la reforma del Estado sea una prioridad, en la realidad ocurre que todos coinciden en su importancia y necesidad, pero nunca es urgente y pocas veces se convierte en prioridad de la agenda de los gobiernos, salvo cuando una crisis moviliza.

Para los que hemos tenido la experiencia de trabajar en el Estado la situación tiene un poco más de claroscuros. Hay servicios que funcionan mal. Pero hay otros que son un modelo para otros países, y en buena hora se tornan casi transparentes para los ciudadanos. El Servicio de Impuestos Internos no solo nos propone la declaración anual de impuestos, sino que propone a los contribuyentes de IVA su declaración mensual. Banco Estado tiene más de 25.000 cajas vecinas y 11 millones de cuentas RUT, y la política de integración social a través de los programas de vivienda avanza y comienza a ser patrimonio de todos los sectores políticos.

He tenido la oportunidad de participar en procesos de reforma al Estado, especialmente desde el equipo del ministerio de Hacienda, aprendiendo lo difícil que es lograr reformas y modernizaciones. Aunque es relativamente fácil diseñar cambios desde la teoría o el pizarrón, es particularmente difícil que ellos se conviertan en realidad. Las soluciones técnicas existen y la mayor parte de las veces son compartidas entre distintos expertos. Pero es de gran complejidad que estas se materialicen e implementen de manera exitosa por restricciones y problemas de distinta índole. Muchas veces faltan recursos, casi siempre asoma el riesgo de captura por parte de sectores interesados, las visiones políticas no alcanzan mayorías sustentables, o los beneficios solo se ven en el largo plazo.

Este libro es una excelente contribución al documentar, entender y destilar aprendizajes de distintos esfuerzos de modernización de los últimos años y así facilitar futuros cambios.

Tiene gran valor, primero, dejar por escrito la experiencia, especialmente en un Estado que tiene poca vocación de escribir lo que hace. Documentar es una costumbre de los estados anglosajones a la que lamentablemente no adherimos. Un “white-paper”, que contenga la racionalidad y evalúe pro y contras de una reforma, simplemente no existe en nuestro país. Lo urgente mata la capacidad de análisis. Me tocó alguna vez tratar de entender la discusión del royalty minero posterremoto de 2010, y fuera de la historia fidedigna de la ley que produce el Congreso no había prácticamente nada.

En parte por eso es tan importante este libro. Porque hay gran escasez de análisis disciplinado. Porque todo el aprendizaje que se deje a los que deberán tomar decisiones en el futuro es ganancia para la sociedad.

Un segundo aspecto que hace valioso este libro es que está escrito por los protagonistas de las reformas. Sus autores son, en buena parte, las personas a quienes les tocó la responsabilidad de diseñar, negociar con las partes interesadas, convencer a autoridades, discutir en el Congreso, implementar en la práctica, y luego evaluar los cambios. No es habitual que un grupo así se junte y escriba sus experiencias.

Un tercer elemento que nos regala este libro es el esfuerzo por sacar conclusiones respecto de cómo acometer reformas al Estado que sean viables y exitosas. Por cierto, estos son siempre temas debatibles, pero la síntesis que realizan los editores es encomiable.

De las lecciones que considero más relevantes están: (i) tener reformas prediseñadas para aprovechar las ventanas de oportunidad que se presentan. Las oportunidades son aleatorias, pero cómo aprovecharlas es algo que se puede preparar; (ii) el compromiso político de las autoridades respectivas. Las ganancias de las reformas no son inmediatas y varios de sus sinsabores sí lo son, por lo que no conversan bien con la política en el corto plazo. Para la historia, sin embargo, son los cambios los que valen la pena; (iii) la institución pública debe tener grados mínimos de apropiación de la reforma que se realiza. Recetas prestadas y, peor aún, impuestas, lo más probable es que fracasen. Se necesita, por lo tanto, un trabajo paciente y constante con las partes interesadas, en particular los gremios de funcionarios, comprendiendo sus objetivos y restricciones; y (iv) una serie de principios orientadores para nuevas reformas donde sobresalen el rol de la descentralización y el foco en el ciudadano.

Finalmente, me atrevo a aventurar cuatro asuntos que pienso nos acompañarán en los próximos años. Son, en mi opinión, desafíos centrales para un Estado moderno, y varios de los cuales están explícita o implícitamente tratados en el libro y en la discusión actual. El primero dice relación con el empleo público. Un nuevo sistema de ingreso, reales posibilidades de desarrollo y reglas claras de desvinculación son asuntos clave. El sistema de evaluación de desempeño (los llamados PMG), el proceso de negociación de remuneraciones y los múltiples casos de puja que ponen la atención del ciudadano como rehén, necesitan de una gran modernización y concertación. Será necesario mucho mayor transparencia respecto de rentas y beneficios.

Segundo, parece urgente seguir avanzando en la profesionalización de las capas directivas de los servicios y de apoyo profesional en los ministerios. Por un lado, el número de cambios de personal con cada cambio de gobierno es evidentemente excesivo y atenta contra un buen Estado. Por otro, es tiempo que los convenios de desempeño sean simplificados y su evaluación ex post tengan consecuencias.

Tercero, necesitamos que exista mayor agilidad en reconvertir el uso de los escasos recursos que tiene el Estado. Todo programa debería tener una fecha de término y formas de evaluación ex post compartidas políticamente y diseñadas ex ante, para así determinar si se justifica su prórroga. El personal del Estado debería poder ser reasignado con mucha mayor facilidad a nuevas tareas de manera de separar la existencia de programas de la estabilidad laboral de las personas que lo llevan a cabo. Por último, debería ser posible usar la provisión privada más extensivamente, con resguardos financieros y de calidad apropiados. La competencia brinda eficiencias que son difíciles de igualar.

Y cuarto, el fuerte presidencialismo que tenemos necesita nuevos chequeos y balances. Ellos deberían construirse desde la democracia misma, con mayor poder y, especialmente, capacidades para el Congreso, junto a más autoridad para los partidos políticos. Un buen ejemplo es establecer una oficina presupuestaria del Congreso, que se construya a partir de los recursos que se destinan a su biblioteca. O reducir algunas de las facultades de flexibilidad presupuestaria existentes. En cambio, sustitutos como un rol expansivo de la Contraloría o del Tribunal Constitucional, me temo, pueden terminar solo obstruyendo la búsqueda de un Estado más ágil.

A modo de conclusión, cabe valorar y agradecer el libro que han editado Enrique Paris y Jorge Rodríguez. Nos permite enriquecer la reflexión sobre qué caminos seguir para acometer nuevas reformas y cómo viabilizar un mejor trabajo del Estado. Probablemente, como lo grafican varias de las experiencias que se revisan aquí, la modernización del Estado es más parecida a una actitud permanente, de experimentar y de aprender, que a la noción de conquistar una cima y darse por satisfecho. Los capítulos de este volumen serán lectura obligada para todos los que quieran ayudar a profundizar y darle mayor prioridad a esa actitud.

1 Economista, académico de la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica de Chile, ex Ministro de Hacienda.

PRESENTACIÓN

MODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO, UN DESAFÍO SIEMPRE VIGENTE

Jorge Rodríguez Cabello y Enrique Paris Horvitz

1. Introducción

Los procesos de modernización y reforma del Estado están ligados a la historia y al nivel de desarrollo de cada país, a la vez que dependen de las concepciones que prevalecen en la sociedad sobre el rol del Estado y las orientaciones políticas de sus gobiernos. En años recientes, además, estos procesos han estado fuertemente condicionados tanto por la transformación digital de la sociedad como por la crisis de confianza de la ciudadanía con las instituciones públicas.

Chile no es una excepción, y los avances y desafíos que enfrenta su institucionalidad dependen de los factores mencionados. Desde la recuperación de la democracia el país experimentó una transformación sin precedentes en su historia, incluido el ámbito institucional. En efecto, ha conseguido situarse como el país de mayor desarrollo humano de América Latina, con un PIB per cápita, medido a paridad de poder de compra, que se ha multiplicado por cuatro desde 19901, y una disminución significativa de la pobreza gracias a una combinación de crecimiento económico y provisión de bienes públicos con foco especial en la población más vulnerable2. Sin desconocer estos logros, Chile aún enfrenta grandes desafíos, como son los altos niveles de desigualdad y la baja productividad de su economía, aspectos que limitan las posibilidades de un crecimiento más vigoroso y sustentable que le permitan alcanzar el desarrollo, con mayor igualdad y cohesión social.

Muchos de los avances alcanzados por el país responden a la acción del Estado y a la calidad de sus instituciones para apalancar el crecimiento de la economía, enfrentar los déficits sociales heredados de la dictadura y el subdesarrollo, y responder a las aspiraciones de los nuevos y crecientes sectores medios de la sociedad. Pero los contrastes que exhibe nuestro desarrollo también se observan en el funcionamiento del Estado, cuyas instituciones no son homogéneas en su desempeño ni en la calidad de sus servicios, debido a que han evolucionado y se han transformado a distintas velocidades. Esto hace que los procesos de modernización y reforma del Estado no puedan escapar a una realidad que es diversa, donde servicios públicos que destacan en el cumplimiento de sus funciones –como ocurre con el Servicio de Impuestos Internos (SII) o el Instituto de Previsión Social (IPS)– coexisten en el mismo ecosistema estatal con un Servicio Nacional de Menores (SENAME) que no consigue cumplir adecuadamente su función de proteger los derechos de los menores vulnerados, ni asegurar la reinserción social y laboral de los jóvenes infractores.

Por lo tanto, aunque se haya avanzado, aún persisten grandes desafíos en materia de modernización y reforma del Estado, para corregir brechas de calidad de servicio, adaptarse a las transformaciones de la sociedad y contribuir al desarrollo equitativo y sustentable.

Abordar estos desafíos parte por reconocer que el Estado se compone de instituciones con funciones importantes y valiosas para la sociedad, que cumplen un rol insustituible para conducir nuestra vida en común y para facilitar que cada persona pueda desarrollar su proyecto de vida.

La deliberación política sobre el rol del Estado y sus procesos de modernización y reforma es propia de una democracia plural y en la historia contemporánea ha pasado por distintas etapas3. Hubo un periodo en que se impusieron reformas que buscaron disminuir el tamaño del Estado y sus funciones regulatorias, nivel de inversión y capacidad para atender necesidades sociales, preconizando la importancia de la eficiencia en la gestión siguiendo planes de estabilización económica y de ajuste del gasto fiscal de acuerdo con las posibilidades de financiamiento. Siguió otra etapa para los países en desarrollo, donde los procesos de reforma han considerado la creación de nueva institucionalidad pública, que se hace cargo de problemas no cubiertos por el Estado, el perfeccionamiento de sus capacidades regulatorias y el fortalecimiento de la gestión pública. Chile ha conseguido avances en estas áreas, y en capítulos de este libro se abordan algunos cambios muy significativos. Así, en la actualidad, muchas iniciativas de modernización, como alguna de las relatadas en los capítulos siguientes, apuntan a satisfacer las demandas de participación de la ciudadanía, a la protección de la integridad de la función pública frente al riesgo de la corrupción y de los conflictos de intereses, y a incorporarse a la corriente transformadora de la revolución digital.

Atrás han quedado las visiones que propugnaban las ventajas del Estado mínimo y de una sociedad ordenada solo por las reglas del mercado, pero persiste el debate legítimo acerca del alcance de la acción estatal para atender efectivamente las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía y la fuerza y profundidad con que lo hace. Como hemos dicho, en años recientes estas tendencias han puesto el foco en la necesidad de modernizar la gestión del Estado como una manera de renovar el pacto social entre las personas y el Estado, procurando alcanzar desempeños públicos más eficientes y de mayor calidad, y regidos por reglas más exigentes de probidad y transparencia.

Con todo, no hay modernización ni reforma posible que sea exitosa si el rol del Estado no está definido o carece de los contornos que lo distinguen del resto de la sociedad y el mercado. Hacerlo ayuda a perfeccionar y profundizar la democracia y, a través de ella, a traducir la voluntad popular en políticas públicas.

En consecuencia, modernizar y reformar el Estado hoy significa fortalecer y repensar sus instituciones para hacerlo más capaz y competente, creíble, abierto e innovador, conectado con los cambios que va experimentando la sociedad y con una ciudadanía más exigente y consciente de sus derechos4.

Para aportar a esta discusión, en el presente libro se recogen diez experiencias específicas de modernización y reforma del Estado en Chile del periodo 2014-2018, descritas y analizadas por profesionales que tuvieron una activa participación en ellas, ya sea en sus etapas de diseño o en sus etapas de negociación y tramitación legislativa, o de implementación y ejecución5.

La decisión de compartir estas experiencias se sostiene en la convicción profunda de que para alcanzar el desarrollo con justicia social y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía se debe dar continuidad a la tarea de construir y mejorar las capacidades de las instituciones del Estado, con una orientación que trascienda a los gobiernos de turno.

2. Contenidos de los capítulos temáticos

En el Capítulo 1 “La apuesta del Estado por la equidad de género”, escrito por Andrea Bentancor y Patricia Orellana, se revisa el proceso de generación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, analizando la oportunidad, el mandato político y su priorización en la agenda; así como también la importancia de contar con la participación de la Sociedad Civil en el proceso. Complementariamente, se aborda la creación de la Coordinación de Género en el Ministerio de Hacienda, analizando las principales lecciones que se desprenden de la ejecución de acciones en pos de una mayor autonomía económica de las mujeres, de una mayor representación femenina en posiciones directivas y de una mejora en las condiciones del empleo público, incorporando perspectiva de género.

En el Capítulo 2 “El Registro Social de Hogares: una innovación al servicio de la protección social”, escrito por Heidi Berner y Luis Díaz, se detalla el proceso de creación e implementación del Registro Social de Hogares (RSH) y se resaltan las potencialidades que posee. El RSH inició su funcionamiento en enero de 2016, para apoyar los procesos de selección de los usuarios de los distintos programas, beneficios o prestaciones sociales del Estado chileno. El RSH constituyó así una innovación importante y exitosa. La magnitud de la importancia del RSH se refleja en que a diciembre de 2017 incluía a 4.926.947 hogares y 12.945.149 personas, equivalente al 73,8% de la población nacional, con 110 programas, prestaciones o beneficios sociales que lo usan en el proceso de selección de sus usuarios, los que involucran un presupuesto equivalente al 22,8% del gasto social total del Gobierno Central.

En el Capítulo 3 “Probidad y prevención de conflictos de intereses: pilares de un mejor Estado”, escrito por William García y Valeria Lübbert, se describen los principales avances del periodo 2014-2018 en materia de probidad y prevención de los conflictos de intereses como factores de modernización del Estado. Para ello se abordan las leyes cuyo foco fue exclusivamente la probidad en el sector público, como también la forma en que estas materias fueron tratadas transversalmente en el resto de la agenda legislativa del periodo. En el análisis se describen los rasgos fundamentales de esta nueva legislación y, asimismo, se revisan la economía política de estas reformas y los desafíos pendientes en esta área.

En el Capítulo 4 “Programa de Modernización: de la idea a la práctica y de la práctica a la idea”, escrito por José Inostroza, Randall Ledermann y Luis Madariaga, se invita a conocer la experiencia de un Programa innovador en materia de Modernización del Estado de Chile, el que fue instalado en el Ministerio de Hacienda con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La iniciativa apoya proyectos de alto impacto en la mejora de la satisfacción usuaria mediante la innovación y la transformación digital. En este capítulo se muestra parte de los logros alcanzados a la fecha, pero, por sobre todo, se hace un análisis sobre los aspectos críticos que ayudaron o que dificultaron su desempeño, tanto a nivel institucional, como a nivel estratégico y operativo. Por último, se presentan reflexiones en cuanto a los aprendizajes del Programa, incluyendo una visión sobre el rol más estructural que puede jugar un Programa de este tipo en el contexto de un Estado con dificultades para emprender iniciativas innovadoras perdurables.

En el Capítulo 5 “El aporte del Laboratorio de Gobierno a la legitimidad y sustentabilidad de las políticas”, escrito por Juan Felipe López, se analiza el rol que tuvo el Laboratorio de Gobierno chileno en un contexto de reformas del sector público, para entender así las tensiones y complejidades que implica crear instituciones que promuevan innovación pública en las burocracias actuales, siguiendo la tendencia mundial de la última década en que han aparecido con fuerza los laboratorios de innovación como una respuesta para resolver de manera colaborativa problemáticas públicas.

En el Capítulo 6 “La Comisión para el Mercado Financiero: experiencia innovadora en supervisión regulatoria”, escrito por Macarena Lobos y George Lambeth, se da cuenta de los factores relevantes que incidieron en el diseño y creación de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), con el objeto de dotarla de la debida legitimidad que respalde su éxito y permanencia en el tiempo. La CMF, creada con la dictación de la Ley N° 21.000, se erige como una experiencia innovadora en materia de modernización del Estado, pues con ella no solo se introdujo un cambio trascendental respecto del sistema de supervisión financiera, sino que también una transformación institucional inédita en el contexto del modelo de las superintendencias, proponiendo integrar en un solo órgano (la CMF) a las Superintendencias de Valores y Seguros y de Bancos e Instituciones Financieras.

En el Capítulo 7 “Los asuntos corporativos como respuesta a los desafíos de gobernanza pública: el caso del Servicio de Impuestos Internos”, escrito por Rodrigo Lavanderos, se narra la experiencia del proceso de creación e implementación de la Subdirección de Asuntos Corporativos en el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile. Este Servicio es una de las instituciones públicas más reputadas a nivel nacional e internacional del país, pero en los primeros años de esta década sufrió un daño de imagen que afectó su prestigio y sus principales núcleos identitarios, desencadenando una serie de intervenciones, acciones, decisiones y procesos para enfrentar esta crisis reputacional. Una de ellas fue la creación de la Subdirección de Asuntos Corporativos.

En el Capítulo 8 “Nuevos horizontes para la meritocracia: la reforma al Servicio Civil y la Alta Dirección Pública”, escrito por Enrique París, se aborda el proceso de formulación de la reforma al Servicio Civil y del Sistema de Alta Dirección Pública, que afectó la articulación entre el poder político y la administración del Estado, y que demandó el concurso de capacidades técnicas y políticas para instalarla en la agenda y construir las mayorías necesarias para lograr soluciones compatibles con la profesionalización e integridad de la función pública. La creación del Servicio Civil y del Sistema de Alta Dirección Pública en 2003 fue un gran avance de transformación institucional, que en su desarrollo mostró debilidades que llegaron a amenazar su legitimidad. Los intentos por superarlas no obtuvieron el respaldo del Parlamento hasta el envío del proyecto de reforma el año 2015, que incorporó soluciones apoyadas por expertos, y la remoción de elementos que distorsionaban su misión pública. Todo este proceso deja enseñanzas y nuevas oportunidades de mejora, las que son revisadas en este capítulo.

En el Capítulo 9 “¿Se pueden cambiar paradigmas en el Estado? INAPI: Primer servicio público con teletrabajo”, escrito por Maximiliano Santa Cruz y Felipe Welch, trata el proceso de diseño, convencimiento, implementación y evaluación de una inédita experiencia de teletrabajo en el Estado chileno. En efecto, a fines de 2016 el Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INAPI), la agencia estatal encargada del registro de patentes y marcas de Chile, se convirtió en la primera entidad pública autorizada a teletrabajar. El Congreso hizo una excepción al Estatuto Administrativo, permitiendo a INAPI eximir del control horario de la jornada de trabajo hasta al 10% de su dotación. Debido a los positivos resultados en productividad del trabajo y conciliación entre la vida personal/familiar y el trabajo, un año después la autorización se extendió hasta el 35% de su dotación. El capítulo se detiene a analizar los factores clave que deben tenerse en cuenta para su eventual escalamiento a otras instituciones.

Finalmente, en el Capítulo 10 “Tendencias y desafíos del empleo público en Chile”, escrito por Jorge Rodríguez, Rodrigo Balbontín y Alex Seemann, se discuten los avances recientes y desafíos que persisten en materia de empleo público en Chile. Los autores señalan que al discutir de modernización del Estado el tema del empleo público es inevitable. Esto se debe tanto a que las personas, las que ejercen funciones públicas, son un pilar fundamental para implementar cualquier iniciativa de modernización, como al hecho que el gasto en personal representa un quinto del gasto del Gobierno Central. El capítulo entrega antecedentes para una discusión informada sobre el empleo público en Chile, presentando un diagnóstico del empleo en el Gobierno Central en la última década; revisando las principales políticas de empleo público aplicadas en el periodo 2014-2018; y planteando los principales desafíos que persisten en este ámbito, dando lineamientos para una agenda de corto y mediano plazo para modernizar el empleo público en Chile, teniendo en la mira construir un modelo de empleo público que maximice la productividad del sector y la calidad de los servicios entregados a los ciudadanos, a la vez que genere y resguarde condiciones adecuadas de trabajo para los funcionarios y funcionarias.

3. Aprendizajes de experiencias recientes de modernización y reforma del Estado

Cada una de las diez experiencias de modernización y reforma del Estado descritas en este libro es fuente de aprendizaje para las políticas de institucionalidad pública que se emprendan a futuro. En cada capítulo se abordan estas lecciones, las que a continuación se resumen, identificando finalmente aquellos aprendizajes más transversales.

En el caso de la creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, en su materialización resultó decisivo el compromiso político en todos los niveles de decisión. Hubo sin duda distintas posiciones sobre el diseño específico que quedó finalmente plasmado en la ley que lo creó, pero la legitimidad de la nueva institucionalidad es incuestionable, pues resultó de un debate democrático que dio cabida a diversas visiones y, cuando en materias específicas no fue posible un acuerdo amplio, se ejercieron las mayorías democráticas. Desde una perspectiva que va más allá del nuevo ministerio, para el despliegue de la agenda de género también fue un facilitador la voluntad de múltiples actores para avanzar en la reducción de brechas históricas, que permitió reunir capacidades para perseguir objetivos concretos y medibles, en sintonía con las demandas ciudadanas.

La adecuada planificación es también un factor clave de éxito en políticas públicas, elemento que se cumplió a cabalidad en el caso del diseño e implementación del Registro Social de Hogares (RSH) y del piloto de Teletrabajo del INAPI. El aprendizaje en ambos casos es que considerar de manera metódica las distintas dimensiones relevantes en el diseño y también en la preparación de la implementación de una reforma, reduce drásticamente los riesgos de incurrir en una política fallida. En el caso del RSH el éxito alcanzado es particularmente destacable si se considera la diversidad de actores involucrados y la sensibilidad política y social que involucraba su alcance, lo que lo convertía en una tarea de gran envergadura y de suma complejidad. Por su parte, abordar el desafío del Teletrabajo mediante un piloto permitió testear su impacto para rescatar aprendizajes y oportunidades de mejora, de forma previa a una implementación a mayor escala en la administración del Estado, algo muy útil al tratarse de una política muy innovadora de empleo público.

Las reformas sobre probidad y transparencia impulsadas en años recientes también dejan aprendizajes valiosos. Se supo aprovechar el impulso derivado de la discusión pública sobre estas materias a partir de 2015, lo que abrió una “ventana de oportunidad” para disminuir las resistencias. Asimismo, su implementación temprana con resultados que en el corto plazo quedaron a la vista permitió que la ciudadanía percibiera sus efectos y apoyase profundizar la agenda. Con todo, pese a los avances, la reforma que aborda los conflictos de intereses quedó inconclusa y cabe preguntarse si los factores que ayudaron a la aprobación de las primeras iniciativas de la agenda siguen vigentes, o si son situaciones que no se pueden replicar fácilmente.

La modernización de la gestión del sector público necesita esfuerzos sistemáticos que permitan aprender de las experiencias exitosas y también de los errores. En ese sentido, la experiencia del Programa de Modernización del sector público que ha implementado el Ministerio de Hacienda despeja el camino para desarrollar una mirada más integral y estratégica. Este Programa muestra que los cambios en cualquier institución desde una situación actual a una deseada deben vencer lastres institucionales y de contexto externo con una fuerza mayor a la provocada por la inercia del statu quo, y a modo de gran aprendizaje, esta fuerza debe estar compuesta de, al menos, tres vectores de transformación: un liderazgo político que aporta un compromiso transversal y da legitimidad al proyecto; gobernanza y capacidad institucional para generar la coordinación estratégica y operacional de la institución; y gestión estratégica del presupuesto para contar oportunamente con los recursos suficientes y en un horizonte multianual para la implementación de transformaciones de alcance estratégico.

Aprendizajes similares están dejando otras iniciativas como el Laboratorio de Gobierno de Chile, el que en pocos años ha logrado transformarse en un referente global de innovación pública para abordar los esfuerzos de dotar de mejores habilidades a instituciones y personas para innovar en el Estado. En este caso se siguió una estrategia similar a la del Programa de Modernización, consistente en apoyar iniciativas que respondieran al propósito de una transformación integral del Estado e impulsaran nuevas formas de trabajo para una nueva relación entre Estado y ciudadanía, viendo en la innovación pública una forma de resolver creativamente problemas con recursos escasos.

Un ejemplo de cómo transformar un problema en una oportunidad se observa en el caso del Servicio de Impuestos Internos, con la creación de la Subdirección de Asuntos Corporativos, mediante la cual se atrevió a explorar nuevos espacios de gestión institucional. Ante los déficits de coordinación, riesgo reputacional y la necesidad de comunicación estratégica, con esta reforma el SII ofreció una respuesta con una estructura innovadora de mayor flexibilidad para abordar nuevas demandas, que probablemente introducirá cambios culturales de mediano plazo en la gestión de políticas públicas más allá del SII. Esta innovación institucional debe ser analizada y evaluada en la perspectiva de adoptar mecanismos que permitan mejorar la coordinación al interior de las instituciones públicas que operan en condiciones de alta desconcentración o descentralización.

Por su parte, el proceso de modernización de la institucionalidad financiera a través de la creación de la Comisión para el Mercado Financiero es un buen ejemplo de lo que es posible alcanzar con el esfuerzo conjunto de los diversos actores involucrados, que a través del diálogo y la construcción de consensos técnicos y políticos formularon aportes que permitieron pavimentar el camino para mejorar la regulación del sector. Sin embargo, este proceso nos enseña también que para que los consensos logren amalgamarse y traducirse en propuestas políticamente viables y técnicamente sólidas, son un factor decisor el compromiso, liderazgo, capacidad de trabajo, diálogo y persuasión de la autoridad política y los equipos técnicos a su cargo.

En esta misma línea, el principal aprendizaje de la reforma al Sistema de Alta Dirección Pública y al Servicio Civil, que finalmente se materializó en 2016, dice relación con las capacidades técnicas y políticas que fue necesario aglutinar para generar y aprovechar “ventanas de oportunidad” para su concreción. En este caso la existencia de consensos en lo técnico y la urgencia de una reforma no bastaron, por lo que se puede decir que el reconocimiento social de un problema es muchas veces solo el punto de partida de un proceso que requiere movilizar participantes, persuadir a los tomadores de decisiones para sostener el compromiso de impulsar los cambios y ser flexibles en la construcción de soluciones. Es decir, para el éxito de una política pública no se puede prescindir de su economía política, como tampoco del liderazgo, voluntad y capacidad de diálogo de la autoridad política. En suma, si bien es un componente necesario, un buen diseño técnico de política pública no constituye un elemento suficiente para el éxito de las reformas, pues tanto o más importante es la capacidad de lograr conciliar una propuesta óptima desde lo técnico con su viabilidad política. En esto también son buenos ejemplos las reformas sobre probidad y transparencia, y la creación de la nueva institucionalidad de supervisión financiera.

Por último, las políticas de empleo público que se materializaron en el periodo 2014-2018 permiten reconocer que en esta área existen desafíos estructurales que no han sido abordados en las últimas décadas y que requieren de un amplio consenso técnico y político. En términos de economía política, se puede concluir que no es viable realizar reformas sustantivas al empleo público sin contar con el acuerdo de los funcionarios y funcionarias públicos involucrados. Un elemento unificador de las políticas de empleo público que se emprendieron en años recientes es que ellas se trabajaron siempre en diálogo con las asociaciones de funcionarios, buscando llegar a acuerdos formales documentados en protocolos. Durante las numerosas negociaciones realizadas se fue instalando una serie de buenas prácticas, lo que resulta especialmente valioso, toda vez que la negociación en el sector público no está legalmente regulada. Así, se procedió a ingresar proyectos de ley sobre materias de empleo público solo luego de llegar a acuerdo con la asociación de funcionarios respectiva; las propuestas del Gobierno a las asociaciones de funcionarios se realizaron siempre de manera formal y por escrito, y se requirió que sus respuestas se hicieran de la misma forma; se procuró acotar las negociaciones particulares solo a aquellas que se enmarcasen dentro del proceso de modernización de un Servicio, formasen parte del Programa de Gobierno y contasen con marco presupuestario; y se puso especial cuidado en que una negociación específica no generase efectos de demostración no deseados en otros sectores del empleo público.

A la luz de los aprendizajes de las diez experiencias analizadas en este libro se pueden encontrar algunos elementos transversales que en general ayudan a la concreción de las reformas deseadas.

En primer lugar, se concluye que se requiere un fuerte compromiso político del gobierno con la reforma respectiva. A ello se suma la necesidad de realizar una adecuada planificación de la reforma, pero no solo de su diseño sino que también de su implementación, la que muchas veces se desatiende. Con todo, se observa que no bastan los consensos técnicos, los que son necesarios pero no suficientes. Así, se requiere conciliar una propuesta óptima desde lo técnico con su viabilidad política. Para ello ayuda saber aprovechar “ventanas de oportunidad”, las que en muchos casos incluso pueden venir dadas por algún caso problemático que haya impactado a la opinión pública. Es decir, en muchos casos las reformas surgen al transformar un problema en una oportunidad. Asimismo, para profundizar una reforma en marcha que requiera un periodo más extenso para su completa instauración, lo que es bastante habitual, es útil generar y visibilizar resultados de corto plazo que ayuden a generar apoyo. Finalmente, es clave que las instituciones desarrollen una capacidad para aprender de las experiencias exitosas, propias y de servicios afines, pero también que sepan aprender de los errores.

4. Criterios orientadores para seguir avanzando

Una agenda de modernización del Estado no se puede limitar a identificar cómo lograr que el Estado haga mejor y a un menor costo lo que ya hace, ni tampoco como un conjunto de iniciativas aisladas. Por el contrario, debe proponerse construir de manera coherente el “Estado al que aspiramos” para el desarrollo y bienestar de nuestra vida en común. La falta de una respuesta adecuada del Estado a las demandas y expectativas ciudadanas ha provocado en años recientes una desconexión creciente entre los ciudadanos y las instituciones públicas. Impulsar la reforma del Estado adquiere en consecuencia una importancia política de primer orden para el fortalecimiento y ampliación de la democracia como espacio de convivencia, donde la esfera de lo público adquiere un valor central para el ejercicio de derechos y libertades individuales y sociales.

Dicha definición implica una reflexión profunda, lo que podría tomar tiempo para alcanzar los consensos necesarios. Sin dejar de hacer esa reflexión, es necesario tener capacidad de reacción en el corto plazo, puesto que todo gobierno en ejercicio propone temas en su agenda de modernización sobre los cuales hay que tomar postura. Para ello nos proponemos un camino que consiste en definir un conjunto acotado de criterios orientadores que permitan abordar la modernización del Estado, y juzgar las propuestas en función de ellos.

En esta línea planteamos un conjunto de diez criterios orientadores que se definen a continuación, y que se basan en la reflexión del grupo de trabajo sobre modernización del Estado impulsado durante 2018 por el Presidente del Senado, senador Carlos Montes, que contó también con la participación de los senadores José Miguel Insulza y Ricardo Lagos Weber6.

a. Toda mejora en la prestación de servicios a los ciudadanos (en acceso, calidad, cantidad, oportunidad o copago), debe estar orientada a mejorar los niveles de satisfacción de los usuarios. Consistentemente, se debe hacer esfuerzos para medir metódica y periódicamente dicha satisfacción.

b. Una mayor equidad territorial en la entrega de servicios a los ciudadanos debe ser un objetivo de la modernización del Estado. Chile es aún un país marcado por las desigualdades y una de sus dimensiones la experimentan los ciudadanos de regiones. La desconcentración y descentralización del Estado debe cumplir con los propósitos de avanzar hacia un país que trate a todos con la misma dignidad, respetando por igual sus derechos.

c. La participación ciudadana es imprescindible para abordar las tareas de reformar a las instituciones públicas, tanto para su mejora continua como para su legitimización. Esto es clave tanto al momento de identificar los problemas y pensar en las soluciones, como durante su deliberación e implementación y, sobre todo, en la etapa de evaluación. Más participación favorece nuevas formas de relación con la ciudadanía, más inclusivas y que reconocen su diversidad, junto con iniciativas que promuevan un gobierno más abierto al escrutinio público.

d. Se debe apuntar a aumentar la eficiencia y la eficacia en la entrega de servicios a los ciudadanos. Esto significa construir soluciones que disminuyan los costos de entrega de los servicios, no solo para el Fisco sino que también, y prioritariamente, para la propia ciudadanía (ya sean costos monetarios, en tiempo o de otro tipo). En ello el Estado debe valerse de estudios y evaluaciones rigurosas que lo ayuden a una mejor toma de decisiones.

e. El Estado debe invertir en el uso de tecnologías de la información que deben estar al servicio de los ciudadanos, y no al revés, ayudándoles, por tanto, a acceder a los beneficios estatales de manera más fácil, rápida y económica. En ello es importante también que el Estado tenga altos estándares de protección de los datos personales de los ciudadanos.

f. Es imprescindible aumentar la rendición de cuentas de los directivos públicos y la responsabilización por los resultados del servicio, siendo esto extensivo tanto al Gobierno Central como a los gobiernos subnacionales. Para lograrlo es clave el rol de nuestras instituciones democráticas, sirviendo el interés general y evitando y sancionando la captura de los servicios públicos por parte de grupos de interés que alteren la entrega equitativa de beneficios a la ciudadanía.

g. El Estado ha ampliado su alcance y realiza tareas cada vez más complejas que requieren una mejor coordinación institucional. Lograr esta coordinación eleva la efectividad de las políticas públicas, disminuyen sus costos, se aprovechan sinergias y se evita la duplicidad de funciones, tanto dentro de una misma institución como entre instituciones, en especial cuando se sobreponen distintos niveles de gobierno.

h. Es clave definir el rol de los privados en la prestación de servicios públicos por encargo del Estado. La provisión privada de servicios públicos es legítima, muchas veces necesaria y muy útil para satisfacer las necesidades ciudadanas, pero ella debe cumplir siempre transparentemente con estándares de calidad, subordinarse al interés público y estar sujeta a una adecuada rendición de cuentas, sin que ello implique en ningún caso que el Estado renuncie a sus obligaciones.

i.Se deben potenciar las capacidades y facultades normativas, regulatorias y fiscalizadoras del Estado. El Estado es el encargado de cumplir la función de resguardar el interés general, por lo que sus instituciones deben actualizarse constantemente para estar a la altura de los nuevos desafíos para un desarrollo sostenible.

j. El Estado se compone de personas, por lo que es indispensable que cuente con un sistema de empleo público que incentive el reclutamiento y desarrollo de servidores públicos regidos por los principios de calidad, mérito y probidad, y que favorezcan el ejercicio profesional de la función pública y la confianza de la ciudadanía en las instituciones del Estado.

1 En 1990 el PIB per cápita de Chile medido por paridad de poder de compra ascendí a a US$ 5.860 y en 2017 alcanzó a US$ 24.592 (FMI).

2 La pobreza por ingresos a nivel de personas disminuyó desde un 38,6% en 1990 a un 8,6% en 2017 (Observatorio social del Ministerio de Desarrollo Social de Chile).

3 OCDE (2005). “Modernising Government: The way forward”. https://bit.ly/2zVNCZV; Casas Tragodara, C. (2012) “Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado y de la Gestión Pública”. Secretaría de la Gestión Pública de Perú: https://bit.ly/2fy6iae.

4 Esta es precisamente la misión para los países de América Latina de acuerdo con el informe 2018 sobre Perspectivas económicas de la región, elaborado por el Centro de Desarrollo de la OCDE, CEPAL, Unión Europea y el Banco de Desarrollo de América Latina.

5 Con todo, los análisis que se presentan en este libro son responsabilidad de los autores y no comprometen la opinión de las instituciones en las que se desempeñan.

6 Participaron activamente de este grupo: Heidi Berner, Luis Díaz, Rodrigo Egaña, Javier Etcheberry, Sergio Granados, Enrique Paris, Enrique Rajevic, Jorge Rodríguez Cabello, Jorge Rodríguez Grossi, Paulina Saball y Paulina Veloso.

CAPÍTULO 1

LA APUESTA DEL ESTADO POR LA EQUIDAD DE GÉNERO

Andrea Bentancor Cazenave y Patricia Orellana Flores

Resumen: En este capítulo se revisa el proceso de creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, analizando la oportunidad, el mandato político y su priorización en la agenda, así como también la importancia de contar con la participación de la Sociedad Civil. En paralelo, se detalla la creación de la Coordinación de Género en el Ministerio de Hacienda, analizando las principales lecciones que derivan de la ejecución de acciones en pos de una mayor autonomía económica de las mujeres, de una mayor representación femenina en posiciones directivas y de una mejora en las condiciones del empleo público, incorporando perspectiva de género.

Presentación

En los últimos tiempos los movimientos de mujeres y feministas han irrumpido en la agenda pública y en Chile han visibilizado sus demandas, entre ellas una educación no sexista, que incluye transformar a los liceos emblemáticos en colegios mixtos; protocolos de prevención, sanción y acompañamiento en acciones de violencia de género; tipificación de abuso y acoso como delito en las entidades educativas; pre y posnatal para madres y padres estudiantes; apoyo institucional para la crianza; fin a la brecha salarial; cambio al actual sistema de pensiones; acceso a sala cuna universal, y establecer cuotas de equidad de género.

Ha sido interesante ver cómo las estudiantes universitarias una vez más han liderado esta agenda y cómo los hombres universitarios han sumado su apoyo. Esto es una muestra de una nueva etapa sociocultural, donde los roles de hombres y mujeres de las nuevas generaciones se expresan de forma más igualitaria en materia de derechos. Esto contrasta con la transición de la generación que se encuentra en sus cuarenta años, en la cual las mujeres han tenido que ganarse con mucho esfuerzo los espacios de poder en las esferas política y económica, y donde aún forma parte de la discusión el cómo profundizar las responsabilidades familiares compartidas e ir aboliendo las discriminaciones. Todo ello hoy ha encontrado un espacio incuestionable entre los y las jóvenes.

Respecto de este debate público, surgen las preguntas sobre qué rol debe jugar el Estado; por qué el Estado tiene que crear una institucionalidad pública especial para las mujeres; qué ganan las mujeres con una institucionalidad pública dirigida a ellas; cómo y con qué intención los gobiernos han puesto en la agenda los temas de las mujeres; deben las instituciones del Estado ser neutrales para desarrollar los temas de género; qué habría pasado si no hubiese existido el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género con las demandas recientes de los movimientos de mujeres y feministas; y, finalmente, cómo se mide el éxito o la pertinencia de una institucionalidad pública dirigida a reducir desigualdades de género, será acaso con el propio fin de su necesidad de existir una vez que logre la transversalización de la perspectiva de género a todas las políticas y a todas las instituciones públicas.

En este capítulo explicaremos cómo las preguntas anteriores fueron respondidas tanto en el proceso de creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, como en la Coordinación de Género creada en el Ministerio de Hacienda para trabajar en la transversalización del enfoque de género en ese ministerio en el periodo 2014-2018. Ciertamente estas dos políticas institucionales no agotan la agenda de género del periodo, pero analizar su experiencia sirve para desarrollar aprendizajes con el objeto de abordar los desafíos futuros en la materia.

Para esos efectos el presente capítulo ha sido dividido en tres partes: la primera versa sobre la creación de una nueva institucionalidad ministerial, mientras que la segunda parte trata sobre la Coordinación de Género en el Ministerio de Hacienda. En cuanto a la creación del Ministerio de la Mujer, ella es tratada a través de siete secciones que analizan el proceso de creación e instalación de la nueva institución. En cuanto a la parte correspondiente al trabajo de la Coordinación de Género del Ministerio de Hacienda, ella se estructura en tres secciones que desarrollan los ejes de acción de la coordinación –autonomía económica, representación femenina en posiciones directivas, y perspectiva de género en el empleo público–. Finalmente se incluye una tercera parte de lecciones aprendidas y desafíos futuros.

Parte I. Creación de institucionalidad ministerial

1. Proceso de creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género

La creación de instituciones públicas generalmente pasa por largos procesos de maduración antes de que exista la decisión política de enviar un proyecto de ley para concretarlas, como corresponde a nuestro ordenamiento jurídico1. Y luego de ello, muchas de estas iniciativas pueden tardar varios años en el Congreso Nacional antes de lograr convertirse en ley.

En algunas oportunidades la creación de institucionalidad pública es progresiva y las precede una larga historia, tal como ha ocurrido con aquella dirigida para las mujeres, pues hace más de 40 años que se creó la primera Oficina Nacional de la Mujer de la Presidencia de la República, dependiente de la Secretaría General de Gobierno, en el gobierno del presidente Frei Montalva. Más tarde, en 1990, tuvo lugar otro hito relevante con el envío al Congreso Nacional del mensaje del presidente Patricio Aylwin, del proyecto de ley que creaba el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), el cual se fundaba en los compromisos internacionales que Chile había asumido al ratificar en el año 1989 la “Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer”2. La misión del SERNAM estaba dirigida a coordinar, planificar y proponer políticas, planes y programas que procurasen la plena igualdad e incorporación de la mujer en todas las áreas del quehacer nacional, y velar por la eliminación de cualquier norma y práctica discriminatoria en su contra. Desde su creación el jefe superior del Servicio tuvo rango de ministro. Finalmente, esta iniciativa se materializó mediante la Ley N° 19.023, publicada el 3 de enero de 1991.

Ya en esa época las organizaciones de mujeres demandaban la creación de un ministerio de la mujer. Sin embargo las condiciones políticas y sociales del momento solo permitieron avanzar con la creación del SERNAM.

Después de 23 años de la creación del SERNAM, el 27 de marzo de 2014, la presidenta Michelle Bachelet envió al Congreso Nacional el proyecto de ley que creaba el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género3. El mensaje que acompañó al proyecto de ley señalaba que el desafío de esta nueva institucionalidad era …alcanzar el desarrollo como nación, se hace necesario que demos un salto en el perfeccionamiento de nuestra institucionalidad, creando un Ministerio de la Mujer que nos permita garantizar el acceso pleno de las mujeres al control de los recursos económicos y políticos, para asegurar la equidad e igualdad entre hombres y mujeres y de esa forma construir una sociedad más democrática, en que los derechos humanos de todos y todas sean respetados. Más tarde, con fecha 20 de marzo de 2015, se publicó la Ley N° 20.820 que crea el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género.

2. La oportunidad, el mandato político y su priorización en la agenda

Una respuesta del Estado no se genera en cualquier momento sino cuando hay una necesidad que satisfacer o, mejor dicho, cuando la sociedad ha tomado conciencia de ella. Desde 1990 hasta hoy las agendas política y ciudadana han sido fuentes fundamentales para responder si debe o no crearse una institucionalidad pública para un determinado fin. Un hecho nuevo es que en los tiempos actuales hemos visto que la agenda “ciudadana” ha ido crecientemente ganando fuerza en la definición de la agenda política.

La decisión política de crear una institucionalidad pública generalmente se manifiesta en el Programa de Gobierno y su priorización en la agenda. En el caso del Programa de Gobierno de la segunda administración de la presidenta Bachelet se contemplaba la creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, y además, esa iniciativa formó parte de la agenda de los 100 primeros días de su gobierno, siendo por consiguiente uno de los temas priorizados. Así lo expresa el mensaje con el cual fue acompañado el Proyecto de Ley que “Crea el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, y Modifica Normas Legales que Indica”, señalando lo siguiente: Como señalé en mi programa de Gobierno, y en el marco de las 50 medidas para los primeros 100 días de Gobierno, es necesario iniciar una nueva etapa en nuestra política de género, de manera de garantizar adecuadamente los derechos de las mujeres y avanzar decididamente hacia una mayor equidad entre hombres y mujeres. Propusimos al país la creación de un Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género y una reformulación del Servicio Nacional de la Mujer. Mediante este acto damos cumplimento al compromiso que adquiriéramos durante la campaña presidencial de dar inicio a la tramitación legislativa del proyecto de ley que permitirá concretar los cambios institucionales mencionados.

Lo anterior fijó un mandato político y una priorización en el quehacer de los distintos servicios públicos que debían participar en la implementación de esta medida: el SERNAM, la Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES). Por lo tanto, esto significó que las referidas instituciones tuvieran que coordinarse desde el comienzo del gobierno, y permanentemente, para la elaboración de las propuestas que respondieran a los objetivos planteados en forma eficaz y eficiente.

Considerando que los periodos de gobierno de cuatro años resultan ser cortos para desarrollar una agenda ambiciosa de reformas, se releva la importancia de la priorización y de la prontitud con la cual comienza a desarrollarse la agenda. Por lo tanto, el ingreso al Congreso Nacional del proyecto de ley en cuestión durante los primeros días de instalado el nuevo gobierno permitió que existiera tiempo para que su implementación pudiera concretarse dentro de la misma administración.

3. El proceso democrático

Nuestro ordenamiento jurídico constitucional dispone que la creación de instituciones públicas deba ser materia de ley. No obstante lo anterior, debe tenerse presente que también nuestra normativa indica que la ley debe tener un carácter general dejando la especificidad para la potestad reglamentaria de ejecución de las leyes. Este equilibrio es un asunto importante de resolver a la hora de formular políticas públicas, en cuanto puede ser más ágil y flexible crear o modificar instituciones mediante reglamentos, pero ello puede nublar el objetivo de dotarlas de legitimidad para el cumplimiento de sus fines. Y es justamente a través del proceso democrático que se consigue la legitimidad. Este es un proceso que requiere construir consensos políticos y/o alcanzar las mayorías parlamentarias necesarias para establecer la misión de las instituciones que se crean, de manera que ello no se esté revirtiendo cada vez que cambian las mayorías. De esta manera, el diálogo y la discusión parlamentaria van forjando el quehacer de las instituciones del Estado, el que les permite a los ciudadanos relacionarse con los gobiernos de turno. Así, durante el primer trámite constitucional ante la Cámara de Diputados, el proyecto de ley que creaba el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género pasó por tres Comisiones: de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización; de Familia y de Adulto Mayor, y de Hacienda. En su segundo trámite constitucional en el Senado el proyecto pasó por dos Comisiones: de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Hacienda. La tramitación legislativa duró en total once meses, de manera que el 20 de marzo de 2015 se publicó en el Diario Oficial la Ley N° 20.820 que crea el Ministerio de la Mujer y Equidad de Género.

La tramitación del proyecto de ley en el Congreso Nacional se destacó por el alto consenso alcanzado entre los parlamentarios sobre la idea de legislar para la creación del Ministerio, lo cual permitió avanzar en esta materia. Cabe señalar que no siempre la creación de institucionalidad pública genera tal nivel de acuerdo, pues en muchos casos existen cuestionamientos a la necesidad de aumentar el tamaño del Estado.

En cuanto a la discusión en particular de la iniciativa legal, el debate se centró principalmente en las tres materias que se mencionan a continuación, y se tratan con más profundidad en las secciones que siguen:

- En el nombre del Ministerio, en cuanto fuera solo “de la Mujer” o incluyese también “la Equidad de Género”;

- Si en la ley debiesen incorporarse los conceptos de “género” y de “equidad de género”;

- En cuanto a la incorporación entre las funciones y atribuciones del Ministerio los temas relativos al “fortalecimiento de la familia”, “valoración del trabajo doméstico como un aporte indispensable para el funcionamiento de la familia” y “el valor de la maternidad para la sociedad”.

a. Ministerio de la Mujer o Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género

El debate sobre el nombre del Ministerio se suscitó en el Senado. El proyecto del Ejecutivo denominaba al Ministerio como “de la Mujer y de la Equidad de Género”. Al respecto, la H. Senadora Von Baer solicitó información sobre la denominación del Ministerio y su fundamento, así como sobre el significado de la expresión “Equidad de Género”, pues un primer análisis del proyecto permitía advertir que se procuraba eliminar toda forma de discriminación basada en el género, lo que la llevaba a consultar si la intención era crear un Ministerio destinado a atender los problemas de la mujer o un Ministerio destinado a buscar la no discriminación, pues no le quedaba claro el sentido de la frase “impulsar, coordinar y evaluar la incorporación de la perspectiva de género en las políticas y planes de diversos Ministerios”4.

A la vez, la H. Senadora Von Baer señaló que los problemas, particularmente los de género, no se solucionan necesariamente por la creación de un Ministerio, ya que incluso puede plantearse que una vez solucionado el problema de la discriminación hacia la mujer deba disolverse el Ministerio. También agregó que parecía pertinente reflexionar sobre la posibilidad de denominarlo derechamente como “Ministerio de la Mujer”, pues al agregar una mención a la equidad de género se introducía una discusión que para algunos podía representar una diferencia ideológica que le restase apoyo a la nueva institucionalidad, sin que sea claro el beneficio que aportaba mantener dicha denominación, y sin que se explicase por qué ella era necesaria5.

Por su parte, la H. Senadora Van Rysselberghe expresó que la “equidad de género” es un objetivo y no un concepto. Agregó que los ministerios tienen un sujeto, como es el caso, por ejemplo, del Ministerio de Agricultura, el Ministerio de la Mujer o el Ministerio de Bienes Nacionales, entre otros. Los ministerios, continuó, tienen que tener objetivos y metas dentro del área de su competencia, y la equidad es una meta y la equidad de género también lo sería según se ha manifestado, por lo que, en su opinión, si se está creando el Ministerio de la Mujer, la equidad o la igualdad que busca alcanzarse con tal institucionalidad debe estar en la misión u objetivos generales de dicha Secretaría de Estado y no en su nombre. Para ello, el Ministerio tendrá objetivos genéricos y específicos, y sus políticas deben establecer el cómo se va a conseguir esa igualdad de oportunidades y de derechos. En síntesis, indicó que por lo expuesto no era partidaria de que uno de los objetivos de la nueva institución forme parte de su nombre6.

Sobre este debate parlamentario, la Ministra del SERNAM señaló que existen discriminaciones y una situación estructural que afecta a las mujeres y que coopera en fomentar la desigualdad en comparación con los hombres, a partir de una mirada cultural que aleja a hombres y mujeres en distintos roles con valoraciones diferenciadas. Agregó que no es lo mismo trabajar fuera del hogar con remuneración y reconocimiento social, que hacerlo dentro del hogar sin salario y sin valoración social, al igual que no es similarmente valorado estar al cuidado de los hijos e hijas con los otros roles en los cuales hombres y mujeres nos hemos educado en este modelo social. Desde este diagnóstico, ella sostuvo, no solo se intenta promover nuevos derechos o una mayor autonomía de las mujeres, así como disminuir la violencia hacia el género femenino, sino que también generar políticas que permitan una mayor, equitativa e igualitaria distribución en la toma de decisiones y en la distribución del poder entre hombres y mujeres. Cerrando su argumento, la Ministra destacó que lo anterior no implica necesariamente desconocer que existan diferencias entre hombres y mujeres, sino que más bien resaltar que ellas no pueden constituirse en discriminaciones, subvaloraciones y subordinaciones, u otras connotaciones que estimulen o permitan generar un marco de mayor desigualdad entre hombres y mujeres7.

Como puede advertirse, este debate sobre el nombre del Ministerio no era meramente formal, sino más bien decía relación con la misión y objetivo del mismo. Finalmente, el nombre de esta institución pública quedó como Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, tal como venía propuesto en el proyecto de ley enviado por la Presidenta, tras haberse rechazado la indicación que proponía que se llamase solo Ministerio de la Mujer, por cuatro votos en contra y uno a favor, según se da cuenta en la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado8.

b. Incorporación de los conceptos de “género” y “equidad de género”

Otro aspecto debatido fue el referido a la necesidad de incorporar un concepto de “género” en el proyecto, considerando que este hacía alusión muchas veces a él. Así, en la tramitación del proyecto de ley ante la Cámara, la H. Diputada Nogueira presentó una indicación en orden a conceptualizar la expresión “género”, señalando que Para los efectos de esta ley, el género es aquella expresión cultural, variable según las circunstancias históricas y sociales, de aquellos aspectos y características naturalmente constituidas por la configuración genética, hormonal, morfológica, sicológica, afectiva, cognitiva y conductual de la persona sexualmente diferenciada ya sea como hombre o como mujer9.

Sobre este tema el Ejecutivo señaló que basa sus definiciones en los conceptos utilizado en 2012 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en donde se determinó que la diferencia entre sexo y género radica en que el primero se concibe como un dato biológico y el segundo como una construcción social. Agregó que, sobre esta base, género se concibe para los efectos de esta ley como aquellas “identidades, funciones y atributos construidos socialmente en la mujer y el hombre, y al significado social y cultural que se atribuye a esas diferencias biológicas en los distintos periodos históricos”10.

Si bien la indicación de la Diputada Nogueira fue rechazada, este debate continuó en el Senado, donde la H. Senadora Van Rysselberghe presentó una indicación para incorporar el concepto de “género” del siguiente tenor: