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- Herausgeber: Kohlhammer Verlag
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
Das Lehrbuch stellt das Landesbeamtenrecht Baden-Württemberg dar. Ausführlich behandelt es die grundlegenden Bereiche des Dienstrechts, wobei auch das Zusammenspiel von Beamtenstatus- und Landesbeamtengesetz deutlich gemacht wird. Weitere praxisnahe Themen (z.B. Nebentätigkeit, Disziplinar- und Personalvertretungsrecht) werden prägnant vermittelt. Es enthält viele Beispiele, Schaubilder sowie Aufgaben mit Lösungen, um die oft als schwierig empfundene Materie anschaulich und besser verständlich zu machen. Hilfreich sind dabei auch die zahlreichen Rechtsprechungsbelege und Hinweise auf weiterführende Fachliteratur. Die 5. Auflage bringt das Werk auf den Stand von Dezember 2022; eingearbeitet sind insbesondere die Neuerungen der Besoldungsreform 2022.
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Seitenzahl: 1030
Veröffentlichungsjahr: 2022
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Beamtenrecht Baden-Württemberg
von
Professor Dr. iur. Stefan StehleHochschule für öffentliche Verwaltung Kehl
5., aktualisierte Auflage
Verlag W. Kohlhammer
5. Auflage 2023
Alle Rechte vorbehalten
© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-17-042871-3
E-Book-Formate:
pdf: ISBN 978-3-17-042872-0
epub: ISBN 978-3-17-042873-7
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Das Lehrbuch stellt das Landesbeamtenrecht Baden-Württemberg dar. Ausführlich behandelt es die grundlegenden Bereiche des Dienstrechts, wobei auch das Zusammenspiel von Beamtenstatus- und Landesbeamtengesetz deutlich gemacht wird. Weitere praxisnahe Themen (z.B. Nebentätigkeit, Disziplinar- und Personalvertretungsrecht) werden prägnant vermittelt. Es enthält viele Beispiele, Schaubilder sowie Aufgaben mit Lösungen, um die oft als schwierig empfundene Materie anschaulich und besser verständlich zu machen. Hilfreich sind dabei auch die zahlreichen Rechtsprechungsbelege und Hinweise auf weiterführende Fachliteratur. Die 5. Auflage bringt das Werk auf den Stand von Dezember 2022; eingearbeitet sind insbesondere die Neuerungen der Besoldungsreform 2022.
Prof. Dr. Stefan Stehle ist Professor an der Hochschule Kehl für Arbeitsrecht, Beamtenrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, Dozent im Bereich des Personalrechts.
Vorwort zur fünften Auflage
Die fünfte Auflage bringt das Lehrbuch auf den Stand von Dezember 2022.
Neu eingearbeitet wurde insbesondere die Besoldungsreform 2022 (also das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Baden-Württemberg 2022 und zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, BVAnp-ÄG 2022). Kern dieser Reform ist im mittleren Dienst die Anhebung des Eingangsamts (vom Obersekretär, A 7, zum Hauptsekretär, A 8) sowie des Endamts (vom Amtsinspektor, A 9, zum – neu geschaffenen – Endamt des Ersten Amtsinspektors, A 10). Im gehobenen Dienst wird durch die Reform das Eingangsamt angehoben (vom Inspektor, A 9, zum Oberinspektor, A 10); das Statusamt des Inspektors, A 9, wird es daher ab dem 1.12.2022 in Baden-Württemberg nicht mehr geben. In den technischen Laufbahnen des gehobenen Dienstes wird das Eingangsamt ebenfalls angehoben (vom Oberinspektor, A 10, zum Amtmann, A 11 – sofern die Laufbahn einen Studienabschluss voraussetzt, andernfalls bleibt das Eingangsamt weiterhin der Besoldungsgruppe A 10 zugeordnet). Im höheren Dienst ändert sich insoweit nichts, das Eingangsamt dort bleibt unverändert das des Rates, A 13.
Neu aufgenommen wurden außerdem zahlreiche aktuelle Urteile und Beschlüsse.
Um die Lesbarkeit und Zitierfähigkeit des Werkes zu erhöhen, wurden zahlreiche neue Randnummern eingefügt.
Für Anregungen und Verbesserungsvorschläge aus dem Kreis der Leserschaft bin ich immer dankbar. Sie erreichen mich per E-Mail ([email protected]) oder über meine Homepage (www.personalrecht-leicht-gemacht.de).
Stuttgart, im Dezember 2022Dr. Stefan Stehle
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Kapitel 1Recht des öffentlichen Dienstes – Beamtenrecht
I.Begriff des öffentlichen Dienstes1
II.Aufgaben und Bedeutung des öffentlichen Dienstes2
III.Das Berufsrecht des öffentlichen Dienstes3
Kapitel 2Verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlagen
I.Gesetzgebungszuständigkeit6
1.Gesetzgebungskompetenzen des Bundes6
2.Gesetzgebungskompetenzen des Landes7
II.Rechtsquellen des Beamtenrechts8
1.Verfassungsrechtliche Grundlagen8
2.Europäisches Gemeinschaftsrecht8
3.Beamten-Bundesrecht10
4.Bundesbeamtenrecht10
5.Landesbeamtenrecht10
III.Struktur des Beamtenrechts in Baden-Württemberg12
1.Inhalte des Beamtenstatusgesetzes12
2.Inhalte des Landesbeamtengesetzes13
3.Zusammenspiel von Beamtenstatus- und Landesbeamtengesetz14
IV.Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums15
1.Inhalt und Bedeutung von Art. 33 Abs. 5 GG15
2.Wichtige hergebrachte Grundsätze16
3.Hergebrachte Grundsätze und Modernisierung des Beamtenrechts17
Kapitel 3Grundrechte und Beamtenverhältnis
I.Geltung im Beamtenverhältnis20
II.Einschränkung einzelner Grundrechte22
1.Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG)22
2.Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG)25
3.Glaubens-, Gewissens- und Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG)26
4.Recht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 GG)29
5.Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)31
6.Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG)31
7.Berufsfreiheit (Art. 12 GG)34
Kapitel 4Grundbegriffe des Beamtenrechts
I.Der Beamte36
1.Beamter im staatsrechtlichen Sinn36
2.Beamter im haftungsrechtlichen Sinn37
3.Amtsträger im Sinn des Strafgesetzbuches38
II.Das Amt38
1.Das Amt im statusrechtlichen Sinn39
2.Das Amt im funktionellen Sinn40
III.Dienstherr und Dienstherrnfähigkeit41
IV.Organe des Dienstherrn42
1.Die oberste Dienstbehörde42
2.Der Dienstvorgesetzte43
3.Der Vorgesetzte45
Kapitel 5Das Beamtenverhältnis
I.Beamte oder Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst – der Funktionsvorbehalt47
II.Arten der Beamtenverhältnisse49
1.Unterscheidung nach der Person des Dienstherrn49
2.Unterscheidung nach dem Umfang der Bindung49
3.Unterscheidung nach der Dauer der Bindung51
4.Beamte mit besonderer Rechtsstellung58
Kapitel 6Die Begründung des Beamtenverhältnisses
I.Sachliche Voraussetzungen60
II.Persönliche Voraussetzungen64
Kapitel 7Die Ernennung
I.Ernennungsfälle83
II.Rechtsnatur und Form der Ernennung84
1.Die Ernennung als Verwaltungsakt84
2.Die Formgebundenheit der Ernennung86
III.Wirksamkeit der Ernennung88
IV.Zuständigkeit zur Ernennung89
1.Landesbeamte89
2.Kommunalbeamte89
3.Beamte sonstiger Dienstherrn90
V.Ernennungsverfahren90
1.Ausschreibung der Stelle91
2.Recht auf Beratung und Auskunft94
3.Beteiligung der Beschäftigtenvertretungen bei der Ernennung94
4.Exkurs: Beteiligung des Personalrats bei Maßnahmen des Dienstherrn95
5.Bekanntgabe der Auswahlentscheidung104
VI.Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Ernennung105
1.Beachtung des Leistungsprinzips105
2.Ausnahmen vom Grundsatz „kein Rechtsanspruch auf Ernennung“124
VII.Rechtsschutz der Mitbewerber126
1.Bewerbungsverfahrensanspruch126
2.Konkurrentenklage130
VIII.Rechtsverstöße bei Ernennungen – Fehlerfolgen143
1.Allgemeines143
2.Nichtigkeit der Ernennung144
3.Rücknahme der Ernennung151
4.Sonstige Rechtsverstöße154
Kapitel 8Das Laufbahnrecht
I.Allgemeines156
II.Laufbahn- und Laufbahngruppenprinzip157
1.Laufbahnprinzip157
2.Laufbahngruppenprinzip158
3.Laufbahngrundsätze159
4.Kritik am Laufbahn- und Laufbahngruppensystem162
III.Alternative Wege zum Erwerb der Laufbahnbefähigung164
IV.Anderer Bewerber165
V.Die Probezeit166
1.Allgemeines166
2.Dauer der Probezeit167
3.Abkürzungs-, Anrechnungs- und Verlängerungsmöglichkeiten168
VI.Die dienstliche Beurteilung181
1.Begriff und Bedeutung181
2.Gesetzliche Regelung186
3.Die Beurteilung der Landesbeamten187
4.Rechtsschutz gegenüber dienstlichen Beurteilungen197
VII.Der Laufbahnwechsel199
1.Horizontaler Laufbahnwechsel200
2.Wechsel aus Laufbahnen anderer Dienstherrn203
3.Der Aufstieg206
Kapitel 9Statusrechtliche Änderungen im Beamtenverhältnis
I.Die Einstellung und erste Verleihung eines Amtes212
1.Begriff und Bedeutung212
2.Verleihung eines Amtes213
II.Die Beförderung215
1.Begriff und Bedeutung215
2.Beförderungsgrundsätze216
3.Beförderungsverbote und sonstige Einschränkungen219
III.Die Rangherabsetzung224
IV.Der Aufstieg227
Kapitel 10Versetzung, Abordnung und Umsetzung
I.Unterscheidung der Personalmaßnahmen231
II.Die Versetzung232
1.Begriff232
2.Voraussetzungen233
3.Versetzung in ein Amt einer anderen Laufbahn; Versetzung mit Dienstherrnwechsel241
4.Versetzung in ein Amt mit geringerem Endgrundgehalt244
5.Länderübergreifende Versetzung245
6.Eingeschränkte Versetzbarkeit bei bestimmten Beamtengruppen245
7.Rechtsschutz246
III.Die Abordnung247
1.Begriff247
2.Voraussetzungen248
3.Abordnung zu einer nicht amtsgemäßen Tätigkeit; Abordnung zu einem anderen Dienstherrn; länderübergreifende Abordnung251
4.Eingeschränkte Abordnungsmöglichkeit bei bestimmten Beamtengruppen252
5.Rechtsschutz252
IV.Die Umsetzung253
1.Begriff253
2.Voraussetzungen253
3.Eingeschränkte Umsetzbarkeit bei bestimmten Beamtengruppen260
4.Rechtsschutz261
5.Änderung des Geschäftsverteilungsplans262
V.Die Zuweisung des Beamten zu anderen Einrichtungen264
Kapitel 11Die Beendigung des Beamtenverhältnisses
I.Überblick268
II.Die Entlassung268
1.Entlassung kraft Gesetzes269
2.Entlassung durch Verwaltungsakt272
3.Rechtsfolgen der Entlassung291
III.Der Eintritt in den Ruhestand293
1.Das Ruhestandsbeamtenverhältnis293
2.Eintritt in den Ruhestand kraft Gesetzes294
3.Versetzung in den Ruhestand299
IV.Der Verlust der Beamtenrechte328
V.Die Entfernung aus dem Dienst329
Kapitel 12Pflichten und Rechte des Beamten
I.Pflichten des Beamten331
1.Treuepflicht331
2.Verfassungstreuepflicht331
3.Pflicht zur Unparteilichkeit und Gerechtigkeit332
4.Mäßigung bei politischer Betätigung334
5.Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten334
6.Dienstleistungspflicht335
7.Beratungs- und Unterstützungspflicht; Gehorsamspflicht344
8.Verschwiegenheitspflicht346
9.Leistung des Diensteids347
10.Residenzpflicht348
II.Folgen von Pflichtverletzungen349
1.Bestrafung nach den Strafgesetzen350
2.Disziplinarmaßnahmen350
3.Vermögensrechtliche Haftung370
4.Personelle Maßnahmen und sonstige Folgen376
III.Rechte des Beamten379
1.Recht auf Fürsorge und Schutz379
2.Nichtvermögenswerte Rechte385
3.Vermögenswerte Rechte423
Kapitel 13Der Rechtsschutz im Beamtenverhältnis
I.Nichtförmliche Rechtsbehelfe449
II.Förmliche Rechtsbehelfe450
1.Die Klage451
2.Der Widerspruch456
Stichwortverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Battis, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, 6. Aufl., 2022; zitiert: Battis
Dietlein/Pautsch, Beck’scher Onlinekommentar Kommunalrecht Baden-Württembergzitiert: BeckOK KommunalR/Bearbeiter
Claussen/Janzen, Bundesdisziplinarordnung, Kommentar, 8. Aufl., 1995; zitiert: Claussen/Janzen
Eckstein/Kastner/Klein-Erwig/Vögt, Landesbeamtengesetz Baden-Württemberg, Kommentar, 2017; zitert: Eckstein/Kastner/Klein-Erwig/Vögt
Eckstein/Kastner/Vögt, Dienstrecht für Polizeibeamte in Baden-Württemberg, 2011; zitiert: Eckstein/Kastner/Vögt
Fürst (Hrsg.), Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht (Loseblattausgabe); zitiert: Bearbeiter in GKÖD
Katz, Staatsrecht, Grundkurs im öffentlichen Recht, 19. Aufl., 2019; zitiert: Katz
Kingreen/Poscher, Grundrechte – Staatsrecht II, Lehrbuch, 37. Aufl., 2021; zitiert: Kingreen/Poscher
Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, 23. Aufl., 2022; zitiert: Kopp/Ramsauer
Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Kommentar (Loseblattausgabe); zitiert: Kunze
Leppek, Beamtenrecht, Lehrbuch, 13. Aufl., 2019; zitiert: Leppek
v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 7. Aufl., 2018; zitiert: v. Mangoldt/Klein/Starck
Müller/Beck/Danner/Gelhaar/Heinz, Das Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Kommentar (Loseblattausgabe); zitiert: Müller/Beck
Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Bundesbeamtengesetz, Kommentar (Loseblattausgabe); zitiert: Plog/Wiedow
Reich, Beamtenstatusgesetz, Kommentar, 3. Aufl., 2018; zitiert: Reich
v. Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, Kommentar (Loseblattausgabe); zitiert: v. Roetteken/Rothländer
Rooschüz/Bader (Hrsg.), Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 16. Aufl., 2019; zitiert: Rooschüz/Bader
Scheerbarth/Höffken/Bauschke/Schmidt, Beamtenrecht, 6. Aufl., 1992; zitiert: Scheerbarth/Höffken
Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl., 2008; zitiert: Bearbeiter in Schmidt-Aßmann
Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, Lehrbuch, 16. Aufl., 2013; zitiert: Schmitt Glaeser
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar (Loseblattausgabe); zitiert: Schoch VwGO
Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 10. Aufl., 2020; zitiert: Schnellenbach/Bodanowitz
Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Kommentar (Loseblattausgabe);zitiert: Schütz/Maiwald
Schweickhardt/Vondung/Zimmermann-Kreher, Allgemeines Verwaltungsrecht, Lehrbuch, 11. Aufl., 2021; zitiert: Schweickhardt/Vondung/Zimmermann-Kreher
Urban/Wittkowski, Bundesdisziplinargesetz, 2. Aufl., 2017; zitiert: Urban/Wittkowski
Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 8. Aufl., 2017; zitiert: Bearbeiter in Wichmann/Langer
Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 4. Aufl., 2019; zitiert: Ziekow
Kapitel 1Recht des öffentlichen Dienstes – Beamtenrecht
I.Begriff des öffentlichen Dienstes
1Der Begriff öffentlicher Dienst wird sowohl im allgemeinen Sprachgebrauch als auch in zahlreichen Rechtsvorschriften (z. B. Art. 33 Abs. 4 und 5 GG, Art. 77 LV, § 60 LBG) verwendet. Eine allgemeingültige Definition kann es daher nicht geben. Soweit er in Rechtsnormen vorkommt, sind Sinn und Zweck des jeweiligen Gesetzes zur Auslegung heranzuziehen. Im Regelfall bezeichnet man als öffentlichen Dienst die Tätigkeit im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts. Zum öffentlichen Dienst zählen danach1 alle berufsmäßig beim Bund, bei den Ländern, den Landkreisen, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beschäftigten Personen2.
Für die Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst ist somit nicht auf die vom Bediensteten wahrgenommene Tätigkeit – etwa deren öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Natur – abzustellen; maßgeblich ist vielmehr die Rechtsform des Dienstherrn bzw. Arbeitgebers. Damit sind Angehörige des öffentlichen Dienstes alle Beamten, Richter, Berufssoldaten sowie alle Arbeitnehmer im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts. So ist etwa ein Bediensteter eines Landkreises oder eines gemeindlichen Eigenbetriebs im öffentlichen Dienst beschäftigt (denn der Eigenbetrieb besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit; Arbeitgeber bzw. Dienstherr des dortigen Personals ist die Gemeinde). Dagegen zählen die Arbeitnehmer eines kommunalen Versorgungsbetriebs, der in Form einer juristischen Person des Privatrechts (z. B. einer GmbH) betrieben wird, nicht zum öffentlichen Dienst, denn Arbeitgeber dieser Bediensteten ist die privatrechtliche Gesellschaft, hier also die GmbH.
Nicht zum öffentlichen Dienst gehören die zahlreichen ehrenamtlich Tätigen wie z. B. Gemeinderäte und Schöffen. Diese Personengruppen sind nämlich nicht berufsmäßig beschäftigt. Regierungsmitglieder, beispielsweise den Ministerpräsidenten oder die Minister wird man ebenfalls nicht zum öffentlichen Dienst im engeren Sinn zählen können, da sie in keinem Dienstverhältnis, sondern in einem durch die Verfassung und durch besondere Gesetze geregelten öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen (vgl. § 1 Ministergesetz Baden-Württemberg). Einen Sonderstatus nehmen auch Abgeordnete ein. Sie verrichten keinen Dienst, sondern üben das öffentliche Amt eines frei gewählten, weisungsunabhängigen Volksvertreters aus.
2
Schaubild Nr. 1: Öffentlicher Dienst
II.Aufgaben und Bedeutung des öffentlichen Dienstes
3Die Aufgaben des öffentlichen Dienstes beschränken sich heute längst nicht mehr auf nur eingreifende und überwachende Staatstätigkeiten, so wie sie beispielsweise noch für die Polizei oder die Steuerverwaltung typisch sind. Die vom Grundgesetz verlangte Verwirklichung eines sozialen Rechtsstaates sowie die vielfältigen Anforderungen, die die moderne Industrie-, Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft an das Gemeinwesen stellt, haben zu einer starken Ausweitung der Staatsaufgaben geführt (z. B. soziale Dienste, staatliches Gesundheitswesen, Leistungen im Schul- und Bildungsbereich, Verkehrsentwicklung und sonstige Infrastrukturmaßnahmen, Umweltvorsorge, Datensicherheit). Als Folge dieser Entwicklung ist der öffentliche Dienst zum wesentlichen Teil eine planende, steuernde und Leistungen gewährende Verwaltung.
Die erhebliche Zunahme staatlicher Aufgaben hat zu einem starken Anwachsen der Beschäftigungszahlen im öffentlichen Dienst geführt: Waren 1913 in Deutschland bei rund 60 Millionen Menschen ca. 730.000 Personen im öffentlichen Dienst tätig, so sind es derzeit (Stand 30.6.2021) bei rund 83 Millionen Staatsbürgern etwa 5,1 Millionen3. Im öffentlichen Dienst in Baden-Württemberg waren am Stichtag 30.6.2021 insgesamt 613.320 Bedienstete beschäftigt (rund 36 % Beamte und 64 % Arbeitnehmer), davon ca. 54 % im Landesdienst und etwa 43 % im Dienst von Kommunen und Kommunalverbänden4. Die Bemühungen der Politik, angesichts der mit diesen Beschäftigtenzahlen verbundenen hohen Personalausgaben (u. a. Pensionslasten für Beamte) Stellen im öffentlichen Dienst abzubauen, hatten bisher nur geringen Erfolg – vor allem wegen der Fülle und Wichtigkeit der Aufgaben, die der Verwaltung obliegen.
So dringend ein sparsamer Umgang mit Steuergeldern auch in der Personalwirtschaft ist: Die Personalstärke des öffentlichen Dienstes kann nicht einseitig an den Personalkosten ausgerichtet werden. Eine funktionierende Verwaltung setzt eine ausreichende Ausstattung mit sächlichen und personellen Mitteln voraus. Es ist von der Verfassung vorgegeben, dass die Verwaltung und somit der öffentliche Dienst im demokratischen Rechtsstaat verpflichtet ist, seine Staatsaufgaben als Teil der Exekutive unter Einhaltung der rechtsstaatlichen Prinzipien – erwähnt seien nur Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes, Beachtung der Grundrechte und fehlerfreie Ermessensausübung – zu gewährleisten. Dazu benötigt der Staat Bedienstete in genügender Zahl und mit der jeweils einschlägigen Ausbildung und Befähigung. Nicht selten erfordert die Verwirklichung der von der jeweiligen Regierung (meist) im Weg der Gesetzgebung angesteuerten politischen Ziele noch zusätzliches Personal. Beispielsweise ist eine angestrebte größere Polizeipräsenz auch auf dem flachen Land, wenn andere Maßnahmen (z. B. Umstrukturierungen, Erhöhung der Arbeitszeit) ausgereizt sind, nur mit einer ausreichenden Zahl von Polizeibeamten zu erreichen. Gleiches gilt etwa für die benötigte Zahl von Lehrern, wenn die Politik das Ziel verfolgt, mithilfe kleinerer Schulklassen die Qualität des Unterrichts zu verbessern.
Die Existenz einer fachlich versierten und gut funktionierenden Verwaltung ist für eine rechtsstaatliche Demokratie von großer Wichtigkeit. Hierin liegt auch die Rechtfertigung für das Berufsbeamtentum5. Es gewährleistet aufgrund seiner besonderen Treuepflicht (vgl. Art. 33 Abs. 4 und 5 GG) am ehesten eine von Solidität, Fachkunde, Sachlichkeit und Unparteilichkeit geprägte Verwaltung. Im Wechselspiel der politischen Kräfte bildet das Berufsbeamtentum ein beständiges neutrales Element, welches den Verfassungsgrundsätzen der Rechts- und der Sozialstaatlichkeit verpflichtet ist.
III.Das Berufsrecht des öffentlichen Dienstes
4Für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten gibt es kein einheitliches Dienstrecht. Grund hierfür ist die überkommene und durch den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG6 verfassungsrechtlich vorgegebene Aufteilung des Personals in zwei große Gruppen von Staatsbediensteten mit unterschiedlich ausgeprägten Dienstverhältnissen. Die Beamten, Richter und Soldaten stehen zu ihrem Dienstherrn in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis. Dagegen wird das Beschäftigungsverhältnis der Arbeitnehmer (Angestellten und Arbeiter) im öffentlichen Dienst durch privatrechtlichen Arbeitsvertrag begründet (siehe Schaubild Nr. 1 unter Rn. 2 und Schaubild Nr. 2 unter Rn. 6).
Die Regelung des Berufsrechts der Beamten erfolgt durch das Beamtenrecht, insbesondere durch Bundes- und Landesbeamtengesetze (z. B. BBG, BeamtStG, LBG, LBesGBW, LDG)7. Die Normierung der Rechtsverhältnisse der ebenfalls zum öffentlichen Dienst zählenden Richter und Soldaten ist vor allem im Deutschen Richtergesetz und in den Landesrichtergesetzen bzw. im Soldatengesetz zu finden; auf diese Berufsgruppen wird hier nicht näher eingegangen.
Das Beamtenrecht ist Teil des öffentlichen Rechts; im Wesentlichen zählt es zum besonderen Verwaltungsrecht.
5Das Berufsrecht der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst – sie wurden bisher in Angestellte und Arbeiter unterteilt8 – zählt zum Arbeitsrecht und ist damit größtenteils Privatrecht. Auf die Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst finden grundsätzlich die allgemeinen Vorschriften des Arbeitsrechts Anwendung, beispielsweise die §§ 611 ff. BGB, das Kündigungsschutzgesetz und das Mutterschutzgesetz. Für einige Bereiche gelten allerdings Sonderregelungen. So richten sich die Beteiligungsrechte der im öffentlichen Dienst Beschäftigten nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz bzw. den Personalvertretungsgesetzen der Länder, nicht nach dem Betriebsverfassungsgesetz. Für die Ausgestaltung der einzelnen Arbeitsverhältnisse sind die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes von wesentlicher Bedeutung. In aller Regel gelten für Arbeitnehmer der Gemeinden und Landkreise sowie für Arbeitnehmer des Bundes der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD), für Arbeitnehmer der Länder der Tarifvertrag Land (TV-L). Das Recht der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst wird durch die genannten Gesetze und Tarifverträge somit bundeseinheitlich geregelt; landesspezifisches Arbeitsrecht von größerer Bedeutung gibt es nicht.
Das Recht der in der Landes- und Kommunalverwaltung tätigen Arbeitnehmer ist nicht Gegenstand dieses Lehrbuchs. Insoweit wird auf die einschlägige Fachliteratur verwiesen9.
6
Schaubild Nr. 2: Abgrenzung Beamtenverhältnis – Arbeitsverhältnis
Dienstverhältnis
Beamtenverhältnis
Arbeitsverhältnis
Rechtsnatur:
öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG; § 3 Abs. 1 BeamtStG)
privatrechtliches Arbeitsverhältnis (§ 611 BGB)
anzuwendendeRechtsvorschriften:
öffentliches Recht: Beamtengesetze (BeamtStG, LBG, LBesGBW…)
Privatrecht: arbeitsrechtliche Gesetze (§§ 611 ff. BGB, KSchG, TVöD, TV-L…)
Begründungdurch:
Ernennung (Verwaltungsakt)
Arbeitsvertrag (privatrechtlicher Vertrag)
Beendigungdurch:
Entlassung, Eintritt in den Ruhestand… (abschließende gesetzliche Regelung, vgl. § 21 BeamtStG)
Kündigung, Fristablauf, Auflösungsvertrag…
Rechtsweg bei Streitigkeiten:
Verwaltungsgericht; zuvor Widerspruchsverfahren (§ 54 Abs. 2 BeamtStG)
Arbeitsgericht (§ 2 ArbGG);anders, wenn streitentscheidende Norm Art. 33 Abs. 2 GG ist, dann: Verwaltungsgericht10
Kapitel 2Verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlagen
I.Gesetzgebungszuständigkeit
1.Gesetzgebungskompetenzen des Bundes
7Die Verfassung unseres föderalistisch aufgebauten Staates hat das Recht zum Erlass von Gesetzen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt (vgl. insbesondere Artt. 70 ff. GG11). Auf dem Gebiet des Beamtenrechts wurden im Jahr 2006 durch die Föderalismusreform12 die Gesetzgebungszuständigkeiten neu verteilt:
Der Bund hat (wie schon zuvor) die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Bediensteten des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG). Die Dienstverhältnisse der Beamten der Dienststellen des Bundes, etwa der Bundesministerien, sowie beispielsweise der Beamten der Arbeitsverwaltung und der Deutschen Rentenversicherung sind somit bundesrechtlich geregelt; für diese Beamten gelten das Bundesbeamtengesetz (BBG), die Bundeslaufbahnverordnung (BLV), das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG), das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG), die Bundesdisziplinarordnung (BDO), das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPVG) und weitere Bundesgesetze.
8Bezüglich der Beamten der Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände und der sonstigen, der Rechtsaufsicht des jeweiligen Landes unterliegenden Körperschaften des öffentlichen Rechts steht dem Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG (i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG) nur die Befugnis zu, deren „Statusrechte und -pflichten“ zu regeln. Der Begriff ist unklar gefasst, seine Auslegung deswegen umstritten. Aus der Sicht des Bundesgesetzgebers zählen hierzu u. a. die Arten der Beamtenverhältnisse, die Ernennung der Beamten, ihre grundlegenden Pflichten und Rechte sowie die Beendigung der Beamtenverhältnisse13. Nach wohl richtiger Ansicht ermächtigt die Grundgesetznorm den Bund, den Status dieser Beamten, also deren Rechtsstellung zu regeln14. Der Bundesgesetzgeber darf somit – von den in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG aufgezählten Ausnahmen Besoldung, Versorgung und Laufbahnrecht abgesehen – zumindest den Kernbereich derRechtsverhältnisse der Beamten in den Bundesländern normieren, also deren Dienstverhältnisse in den Grundstrukturen festlegen15. Von dieser konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (siehe hierzu Art. 72 GG) hat der Bund durch Erlass des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) Gebrauch gemacht. Es ist im Wesentlichen am 1.4.2009 in Kraft getreten.
Die frühere Bundeskompetenz aus Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG zum Erlass von Rahmenvorschriften für die Rechtsverhältnisse der Beamten der Länder, Kommunen und der sonstigen unter der Rechtsaufsicht des Landes stehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts ist dafür weggefallen16.
2.Gesetzgebungskompetenzen des Landes
9Soweit das Grundgesetz die Gesetzgebungsbefugnis nicht dem Bund zugesprochen oder dieser von ihr (noch) keinen Gebrauch gemacht hat, sind die Länder zum Erlass beamtenrechtlicher Vorschriften zuständig (vgl. Artt. 70, 72 Abs. 1 GG). Das Land Baden-Württemberg hat sein Gesetzgebungsrecht genutzt und insbesondere durch das Dienstrechtsreformgesetz (DRG)17 das Landesbeamtenrecht Baden-Württemberg neu geregelt. Das DRG (ein Artikelgesetz) gilt für die Beamten des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Das DRG ist größtenteils zum 1.1.2011 in Kraft getreten und enthält wesentliche Teile des seither geltenden Dienstrechts, u. a. das Landesbeamtengesetz Baden-Württemberg (LBG), das Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg (LBesGBW) und das Landesbeamtenversorgungsgesetz Baden-Württemberg (LBeamtVGBW). Das neue Landesrecht regelt die Rechtsverhältnisse der oben aufgeführten Beamten unter Beachtung der Festlegungen des Beamtenstatusgesetzes. Die sonstigen auf dem Gebiet des Landesbeamtenrechts ergangenen Regelwerke, beispielsweise das Landesdisziplinargesetz (LDG) oder das Landespersonalvertretungsgesetz (LPVG), beruhen ebenfalls im Wesentlichen auf der originären Gesetzgebungskompetenz des Landes aus Art. 70 GG18.
Die Gemeinden und Landkreise besitzen keine Rechtsetzungskompetenz für das Beamtenrecht – abgesehen etwa von der auf ihrem Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 3 GG) beruhenden Befugnis zu Regelungen im Bereich von Zuständigkeit und Organisation (siehe dazu auch Rn. 14). Ansonsten ist ihre Personalhoheit durch die beamtenrechtlichen Vorschriften (BeamtStG, LBG, LBesGBW usw.) in zulässiger Weise begrenzt. Die diesbezüglichen vom Land erlassenen Verwaltungsvorschriften (z. B. Erlasse, Richtlinien – wie etwa die BeamtVwV) binden die Kommunen dagegen grundsätzlich nicht.
II.Rechtsquellen des Beamtenrechts19
1.Verfassungsrechtliche Grundlagen
10Bereits das Grundgesetz enthält, vor allem in Art. 33, mehrere für das Berufsbeamtentum bedeutsame Festlegungen:
Art. 33 Abs. 2 GG garantiert allen Deutschen den gleichen Zugang zu allen öffentlichen Ämtern. Danach darf sowohl bei der Einstellung als auch bei späteren Stellenvergaben (insbesondere bei Beförderungen) nur auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber abgestellt werden. Der Leistungsgrundsatz, auch Prinzip der Bestenauslese genannt, ist also bereits im Grundgesetz verankert. Die Vorschrift gilt für den gesamten öffentlichen Dienst, also auch für Arbeitnehmer.
Art. 33 Abs. 3 GG wiederholt und konkretisiert Gleichheitsrechte, die bereits in anderen Grundgesetznormen (Art. 3 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2, Art. 33 Abs. 2 GG) verbürgt sind. Die Norm stellt nochmals klar, dass die Zulassung zu öffentlichen Ämtern nicht vom religiösen Bekenntnis oder von der Weltanschauung (z. B. von der parteipolitischen Überzeugung) abhängig gemacht werden darf. Auch diese Vorschrift gilt für den gesamten öffentlichen Dienst, d. h. für Beamte und Arbeitnehmer.
Art. 33 Abs. 4 GG enthält – zusammen mit Art. 33 Abs. 5 GG – eine Garantie des Berufsbeamtentums. Die Vorschrift gewährleistet zum einen die Beibehaltung des Berufsbeamtentums überkommener Prägung. Zum anderen legt sie fest, dass hoheitliche Staatsaufgaben (als ständige Aufgabe) grundsätzlich Beamten übertragen werden müssen, sog. Funktionsvorbehalt. Zu den hoheitlichen Aufgaben gehören nicht nur die Aufgaben der Eingriffsverwaltung, sondern auch die der öffentlich-rechtlich handelnden Leistungsverwaltung (Näheres zum Funktionsvorbehalt unter Rn. 82).
Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und weiter zu entwickeln. Die Norm ist für das Beamtenrecht von erheblicher Bedeutung. Sie wird unter Rn. 22 ff. näher erläutert.
2.Europäisches Gemeinschaftsrecht
11Das Recht der Europäischen Union enthält ebenfalls Vorgaben für das nationale Dienstrecht. Im Konfliktfall geht es dem deutschen Recht, regelmäßig selbst dem Grundgesetz vor20. Anwendungsvorrang haben sowohl das zwischen den Mitgliedstaaten vereinbarte primäre Gemeinschaftsrecht der Europäischen Union – es findet sich vor allem in den Gründungsverträgen mit den heutigen Bezeichnungen EUV und AEUV21 – als auch das von Europäischem Parlament, Rat und Kommission zur Verwirklichung dieser EU-Verträge erlassene Sekundärrecht; Letzteres ist hauptsächlich in Verordnungen und Richtlinien kodifiziert.
Kollisionen mit dem deutschen Beamtenrecht sind möglich (und keineswegs selten), so beispielsweise in der Frage des Zugangs von Unionsbürgern zum öffentlichen Dienst (geregelt in Art. 45 AEUV; zuvor Art. 39 Abs. 4 EGV; davor Art. 48 EGV) oder im Bereich der Diskriminierungsverbote der Europäischen Union (Grundlage Art. 10 AEUV; zuvor Artt. 137 und 141 EGV). Zwar gilt das Gemeinschaftsrecht unmittelbar (insbesondere EG-Verordnungen) bzw. ist in nationales Recht zu transferieren (EU-Richtlinien)22. Unklarheiten und divergierende Regelungen sind dennoch nicht zu vermeiden, so etwa als Folge unterschiedlicher Auslegung von Gemeinschaftsrecht oder von nationalem Recht durch Gesetzgeber, Verwaltung oder Gerichte innerhalb Deutschlands. In diesen Fällen ist es aber häufig möglich, das deutsche Recht im Wege der Auslegung an die EU-Bestimmungen anzupassen23.
Beispiel:
Durch das 2006 erlassene Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) wurden vier, die Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes betreffende EG-Richtlinien ins deutsche Recht übernommen. Sie zielen u. a. auf die Bekämpfung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf wegen der sexuellen Ausrichtung eines Menschen24.
Streitig war hierzu, ob dieses sich jetzt aus den §§ 1, 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 und 24 AGG ergebende Diskriminierungsverbot für das deutsche Beamtenrecht dazu führt, dass ein mit einem anderen Mann in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft zusammenlebender Beamter („Homoehe“) Anspruch auf den nach den damaligen beamtenrechtlichen Bestimmungen (vgl. § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG-alt) nur „verheirateten“ Beamten zustehenden Ehegattenzuschlag hat (in Baden-Württemberg „ehegattenbezogener Teil“ des Familienzuschlags, vgl. §§ 40, 41 Abs. 1 LBesGBW). Die Rechtsprechung (u. a. das Bundesverfassungsgericht25) hat dies zunächst abgelehnt und eine Diskriminierung verneint. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass der Ehegattenzuschlag beim verheirateten Beamten berufliche Nachteile infolge der in der Ehe typischerweise geforderten Kindererziehung ausgleiche; in der eingetragenen Lebenspartnerschaft finde Kindererziehung dagegen nur in Ausnahmefällen statt. Außerdem sei die Begünstigung von Verheirateten wegen des besonderen Schutzes von Ehe und Familie durch Art. 6 GG gerechtfertigt. Das Bundesverwaltungsgericht26 hat dann jedoch (unter Hinweis auf inzwischen zu vergleichbaren Fragestellungen ergangene Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts27) seine Rechtsprechung geändert und anerkannt, dass auch die Ehe heutzutage nicht mehr typischerweise auf Kindererziehung ausgerichtet sei, so dass sich verheiratete Beamte und in eingetragener Lebenspartnerschaft lebende Beamte hinsichtlich der Besoldung doch in vergleichbarer, keine Besserstellung der Verheirateten erlaubenden Situation befänden. Allein der durch Art. 6 GG gewährte Schutz der Ehe könne die Benachteiligung der Lebenspartnerschaft nicht rechtfertigen. Die Versagung des Zuschlags bedeute eine Diskriminierung wegen der sexuellen Orientierung. Beamten in eingetragener Lebenspartnerschaft steht deshalb nunmehr nach höchstrichterlicher Rechtsprechung der Familienzuschlag (ehegattenbezogener Teil) zu28.
Der Gesetzgeber hat hierauf reagiert und das Gesetz entsprechend geändert: Nach § 41 Abs. 1 Nr. 2 LBesGBW steht der ehegattenbezogene Teil des Familienzuschlags auch Beamten zu, die in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz leben29.
3.Beamten-Bundesrecht
12Unter Beamten-Bundesrecht versteht man vom Bundesgesetzgeber geschaffenes Recht, das einheitlich für alle Beamten in Bund und Ländern, zumindest jedoch für die Beamten in den Ländern gilt. Zu dieser Kategorie des Beamtenrechts zählt vor allem das Beamtenstatusgesetz. Es gilt für die Beamten in den Ländern, nicht für die Beamten des Bundes. Beamten-Bundesrecht sind außerdem Beamte betreffende Normen etwa des Arbeitsplatzschutzgesetzes (z. B. Regelungen des § 9 ArbplSchG zu den Auswirkungen von Wehrdienst auf die Probezeit der Beamten) sowie die auf Beamte anwendbaren Bestimmungen des Sozialgesetzbuches (SGB IX, Teil 3, also die §§ 151 ff. SGB IX) zur Beschäftigung schwerbehinderter Menschen30.
4.Bundesbeamtenrecht
13Zum Bundesbeamtenrecht gehören alle Rechtsnormen, die der Bundesgesetzgeber zur Regelung derRechtsverhältnisse der Bundesbeamten sowie der Beamten der seiner Aufsicht unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts (sogenannte bundesunmittelbare Körperschaften) geschaffen hat.
Die meisten vom Bund erlassenen Beamtengesetze betreffen nur diese Bediensteten, so etwa das Bundesbeamtengesetz (BBG), das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPVG). Auf die Beamten der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände usw. findet das Bundesbeamtenrecht dagegen keine Anwendung.
5.Landesbeamtenrecht
14Landesbeamtenrecht ist vom Land Baden-Württemberg geschaffenes Recht, das für die Dienstverhältnisse derBeamten des Landes, der Landkreise, der Gemeinden und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts gilt. Hierzu zählen vor allem das Landesbeamtengesetz (LBG), das Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg (LBesGBW) und das Landesbeamtenversorgungsgesetz Baden-Württemberg (LBeamtVGBW). Die beiden zuletzt genannten Regelwerke sind wie das LBG Teil des am 1.1.2011 in Kraft getretenen Dienstrechtsreformgesetzes (DRG); sie haben die bis dahin geltenden bundesrechtlichen Gesetze abgelöst, nämlich das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG). Weitere wichtige baden-württembergische Gesetze zum Beamtenrecht sind das Landespersonalvertretungsgesetz (LPVG), das Chancengleichheitsgesetz (ChancenG) und das Landesdisziplinargesetz (LDG).
Für Kommunalbeamte finden sich in Gemeindeordnung und Landkreisordnung ergänzende beamtenrechtliche Bestimmungen (vgl. z. B. §§ 24 Abs. 2, 42 Abs. 2, 44 Abs. 4, 50 Abs. 1 GemO; §§ 19 Abs. 2, 37 Abs. 2, 42 Abs. 4 LKrO). Das Reise- und Umzugskostenrecht ist im Landesreisekosten- und im Landesumzugskostengesetz geregelt.
15Weiter gehören zum Landesbeamtenrecht eine Vielzahl von Rechtsverordnungen mit beamtenrechtlichen Inhalten. So wird beispielsweise das in den §§ 14 ff. LBG geregelte Laufbahnrecht der Beamten durch zahlreiche Rechtsverordnungen der jeweiligen Fachministerien31 und durch einschlägige Ausbildungs- und Prüfungsordnungen ergänzt, z. B. durch die Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den gehobenen Verwaltungsdienst (APrOVw gD). Daneben konkretisieren die Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung (AzUVO) sowie die Beurteilungsverordnung und die Beihilfeverordnung wichtige, den Beamten im BeamtStG und LBG auferlegte Pflichten bzw. zugebilligte Rechte.
16Zum Landesbeamtenrecht zählen auch Bestimmungen in Satzungen, soweit sie Regelungen zu den Dienstverhältnissen von Beamten enthalten.
Beispiel:
Regelungen in der Hauptsatzung der Gemeinde (§ 39 GemO) zur Übertragung von dem Gemeinderat gemäß § 24 Abs. 2 GemO zustehenden Befugnissen im Rahmen des Beamtenverhältnisses (z. B. Ernennung, Entlassung, Versetzung) auf einen beschließenden Ausschuss.
17Beamtenrechtliche Bestimmungen finden sich auch in zahlreichen Verwaltungsvorschriften. Meist handelt es sich um (die Dienstverhältnisse von Beamten betreffende) Anweisungen und Erläuterungen durch übergeordnete Stellen (insbesondere Ministerien) an nachgeordnete Behörden.
Beispiele:
Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Durchführung beamtenrechtlicher Vorschriften (BeamtVwV), Gemeinsame Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes (BRL).
Verwaltungsvorschriften haben als verwaltungsinterne Regelungen grundsätzlich keinen Rechtsnormcharakter. Das bedeutet, dass sie nur die Verwaltung binden, für das Beamtenverhältnis bewirken sie keine rechtliche Festlegung. Zutreffend ist das jedenfalls für norminterpretierende Verwaltungsvorschriften, d. h. für solche Richtlinien, Erlasse und Anordnungen, die für nachgeordnete Dienststellen bei der Anwendung beamtenrechtlicher Normen auftretende Rechtsfragen klären sollen. Anderes gilt für normkonkretisierende und ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften. Erstere konkretisieren die den Dienststellen gesetzlich eingeräumten Gestaltungs- oder Beurteilungsspielräume. Die ermessenslenkenden Vorschriften steuern die Ermessenshandhabung der Verwaltung dort, wo ihr das Gesetz Ermessen zubilligt. Bei ihnen kann die fortdauernde Anwendung der Anordnungen durch eine Dienststelle zur Ermessensbindung im Rahmen des Gleichheitsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG führen. Insoweit kann man dann doch von einer Rechtswirkung dieser Verwaltungsvorschriften sprechen32.
III.Struktur des Beamtenrechts in Baden-Württemberg
18Um zu verstehen, wie die verschiedenen beamtenrechtlichen Bestimmungen zusammenwirken, ist es hilfreich, einmal die Struktur des Beamtenrechts zu betrachten, wie es in Baden-Württemberg seit dem 1.1.2011 gilt. Diese Struktur stellt sich – am Beispiel wichtiger Beamtengesetze – wie folgt dar:
Schaubild Nr. 3: Struktur des Beamtenrechts
1.Inhalte des Beamtenstatusgesetzes
19Das Landesbeamtenrecht Baden-Württemberg hat durch die Dienstrechtsreform (die im Wesentlichen zum 1.1.2011 in Kraft getreten ist) erhebliche Änderungen erfahren. Das erschließt sich dem Rechtsanwender aber erst in der Zusammenschau mit dem vom Bund erlassenen Beamtenstatusgesetz. Ziel des für alle Bundesländer geltenden BeamtStG ist es, die beamtenrechtlichen Grundstrukturen festzulegen, um im Interesse der Mobilität der Beamten insbesondere bei länderübergreifendem Dienstherrnwechsel die erforderliche Einheitlichkeit des Dienstrechts zu gewährleisten. Hierzu trifft das BeamtStG vor allem Regelungen
– zur Begründung des Beamtenverhältnisses
Beispiele:
Dienstherrnfähigkeit (§ 2 BeamtStG), Voraussetzungen des Beamtenverhältnisses (§ 7 BeamtStG)
– zu den Arten der Beamtenverhältnisse
Beispiele:
Beamte auf Lebenszeit, auf Zeit, auf Probe, auf Widerruf usw. (§§ 4, 5 BeamtStG)
– zur Ernennung der Beamten
Beispiele:
Ernennungsfälle, Ernennungskriterien, Nichtigkeit, Rücknahme (§§ 8 bis 12 BeamtStG)
– zu länderübergreifendem Wechsel und Wechsel zum Bund
Beispiele:
Versetzung und Abordnung in die Bundesverwaltung (§ 13 ff. BeamtStG)
– zu den statusprägenden Pflichten und Rechten
Beispiele:
Grundpflichten, Wahrnehmung übertragener Aufgaben, Weisungsgebundenheit (§§ 33 ff. BeamtStG)
– zur Beendigung der Beamtenverhältnisse
Beispiele:
Entlassung, Dienstunfähigkeit, Ruhestand (§§ 21 ff. BeamtStG)
– zum Verwaltungsrechtsweg bei Rechtsstreitigkeiten (§ 54 BeamtStG)
2.Inhalte des Landesbeamtengesetzes
20Das vom Landesgesetzgeber auf das Beamtenstatusgesetz abgestimmte Landesbeamtengesetz enthält jetzt vor allem ergänzende Regelungen zu den vorrangigen Normierungen des BeamtStG. Es handelt sich um „allgemeine Vorschriften“, insbesondere Begriffsbestimmungen und Zuständigkeitsregelungen (z. B. §§ 1 bis 5 LBG) sowie ergänzende materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Normierungen beispielsweise zu den Arten der Beamtenverhältnisse (z. B. §§ 6 bis 8 LBG), zur Ernennung des Beamten (§§ 9 bis 13 LBG), zu seiner Entlassung sowie zum Eintritt in den Ruhestand (§§ 26 ff. LBG). Größere Rechtsgestaltungsmöglichkeiten hat das Land im Bereich der Pflichten und Rechte der Beamten (§§ 47 ff. LBG), weil das BeamtStG hier großenteils auf detaillierte Regelungen verzichtet. Beispielsweise normiert das LBG – meist zusammen mit einschlägigen Rechtsverordnungen – das Nebentätigkeitsrecht und Grundlegendes zur Arbeitspflicht (vgl. Bestimmungen der §§ 67 ff. LBG zu Arbeitszeit, Teilzeitbeschäftigung, Jahresurlaub und Beurlaubung ohne Bezüge). Desgleichen finden sich im LBG zahlreiche Regelungen zum Fürsorgeanspruch des Beamten (u. a. Mutterschutz, Beihilfeanspruch, Ersatz von Sachschaden, Rechte im Zusammenhang mit der Erhebung von Personalaktendaten).
Einen wichtigen Regelungsbereich mit eigenständiger Rechtsetzung durch das Land bildet die Personalsteuerung im Landesbereich, insbesondere Versetzungen und Abordnungen (vgl. §§ 24 ff. LBG). Schließlich finden sich im LBG die grundlegenden Bestimmungen des Laufbahnrechts der Beamten (§§ 14 bis 23 LBG). Es handelt sich um auf der Gesetzgebungszuständigkeit des Landes beruhende, also originäre Landesregelungen (vgl. Artt. 70 ff., 74 Abs. 1 Nr. 27 GG).
3.Zusammenspiel von Beamtenstatus- und Landesbeamtengesetz
21Die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern im Grundgesetz macht es notwendig, die bundes- und landesrechtlichen Regelungen des Beamtenstatusgesetzes bzw. Landesbeamtengesetzes aufeinander abzustimmen. In erster Linie war es dabei Aufgabe des Landesgesetzgebers, das bei Reformierung des LBG bereits in Kraft getretene BeamtStG zu beachten und das Landesrecht daran anzupassen. Es lassen sich folgende „Spielregeln“ erkennen:
(1) Das Beamtenstatusgesetz enthält unmittelbar geltendes Recht. Dieses Bundesrecht hat Vorrang, d. h. hiervon abweichende landesrechtliche Regelungen sind unwirksam („Bundesrecht bricht Landesrecht“, Art. 31 GG).
(2) Im Regelungsbereich des BeamtStG trifft das Landesrecht deshalb meist nur ergänzende Bestimmungen, so etwa
a) wenn das BeamtStG landesrechtliche Regelungen voraussetzt oder erlaubt.
Beispiel:
§ 10 BeamtStG überlässt die näheren Regelungen zur Probezeit dem Landesrecht; sie finden sich vor allem in § 19 LBG.
b) wenn das Landesbeamtenrecht die Regelungen des BeamtStG konkretisiert oder ergänzt. Insbesondere sind dies Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften.
Beispiel:
§ 31 LBG enthält für die Fälle der Entlassung von Beamten nach den §§ 22, 23 BeamtStG ergänzende, hauptsächlich die Zuständigkeit und das Verfahren betreffende Bestimmungen.
c) wenn das BeamtStG einen Rechtsbereich nur teilweise regelt.
Beispiel:
§§ 13 ff. BeamtStG regeln nur den länderübergreifenden Wechsel sowie den Wechsel in die Bundesverwaltung. Versetzungen und Abordnungen innerhalb des Landesbereichs normieren die §§ 24 und 25 LBG.
(3) Das Laufbahnrecht fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer (siehe Rn. 7). Es findet sich deshalb nahezu vollständig im Landesrecht; die Grundlagen regeln die §§ 14 bis 23 LBG.
(4) Besoldung und Versorgung der Landes- und Kommunalbeamten (sowie der Beamten der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts) liegen ebenfalls vollständig in der Gesetzgebungskompetenz des Landes. Sie sind außerhalb des LBG in eigenständigen Regelwerken normiert, nämlich im Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg (LBesGBW) und im Landesbeamtenversorgungsgesetz Baden-Württemberg (LBeamtVGBW).
IV.Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
1.Inhalt und Bedeutung von Art. 33 Abs. 5 GG
22Das Grundgesetz bestimmt in Art. 33 Abs. 5, dass das Recht des öffentlichen Dienstes (gemeint ist das Recht der Beamten, nicht auch das Recht der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst) unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. Art. 33 Abs. 5 GG enthält somit – zusammen mit Abs. 4 – eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Die Norm bestimmt, dass die eigentlichen Staatsaufgaben (als ständige Aufgaben) grundsätzlich Beamten übertragen werden müssen; der Berufsstand darf insoweit nicht durch Arbeitnehmer – Angestellte, Arbeiter oder andere Bedienstete mit privatrechtlichem Status – ersetzt werden. Die Verfassung geht von der Überlegung aus, dass auch der demokratische Rechtsstaat mit seinen zahlreichen Parteien und Interessengruppen Beamte benötigt, weil dieser Berufsstand mit der nötigen Sachkunde ausgestattet und eng an den Dienstherrn gebunden ist, so dass auch in Krisenzeiten eine zuverlässige, loyale Pflichterfüllung sowie eine stabile, gesetzestreue Verwaltung garantiert sind33.
Eine Abschaffung des Berufsbeamtentums im Wege der Grundgesetzänderung wäre zwar grundsätzlich möglich, da Art. 33 Abs. 4 und 5 GG nicht von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst ist34. Eine solche Verfassungsänderung ist jedoch dadurch erschwert, dass sie gemäß Art. 79 Abs. 2 GG Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat benötigt.
23Für den Gesetzgeber enthält Art. 33 Abs. 5 GG vor allem die Vorgabe, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums bei der Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts zu berücksichtigen. Es handelt sich dabei um ein Verfassungsgebot, nicht lediglich um einen Programmsatz. Bei der Schaffung oder Änderung beamtenrechtlicher Regelungen muss der Gesetzgeber also stets die hergebrachten Grundsätze im Auge behalten; sie begrenzen seinen Gestaltungsspielraum.
Beispiel:
Der hergebrachte Grundsatz der Alimentationspflicht, d. h. der amtsangemessenen Besoldung des Beamten unter Berücksichtigung seines Familienstandes, zwingt den Gesetzgeber, bei Änderungen des Besoldungssystems die Beamtenbezüge weiterhin – anders als es die Entgeltregelungen für Beschäftigte im öffentlichen Dienst praktizieren – auch an der Zahl unterhaltsberechtigter Kinder auszurichten.
Beamtenrechtliche Regelungen, die gegen einen hergebrachten Grundsatz verstoßen, sind somit verfassungswidrig35. Der Beamte hat die Möglichkeit, die (vermeintliche oder tatsächliche) Verletzung eines ihn begünstigenden Grundsatzes überprüfen zu lassen. Aus Art. 33 Abs. 5 i. V. m. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG leitet sich nämlich ein subjektives Recht jedes Beamten dahin gehend ab, dass der Staat nicht „die durch die hergebrachten Grundsätze geschaffene Rechtsstellung des Beamten verletzt“36. Eine Beeinträchtigung seiner Rechtsstellung – im obigen Beispiel etwa die Missachtung des Alimentationsgrundsatzes durch unzureichende Kinderzuschläge zum Gehalt – kann der Beamte (letztlich) mit einer Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG selbst rügen37. Art. 33 Abs. 5 GG gewährt Beamten damit einen grundrechtsähnlichen Individualanspruch.
Für die Frage, ob eine Regelung zu den hergebrachten Grundsätzen zählt, sind zwei Kriterien zu prüfen: Es muss sich (erstens) um einen das Berufsbeamtentum prägenden Grundsatz handeln, und dieser Grundsatz muss (zweitens) bereits Tradition haben. Das Bundesverfassungsgericht spricht zusammenfassend von einem „Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch überwiegend und während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind“38.
2.Wichtige hergebrachte Grundsätze
24Welche Regeln im Einzelnen zu den überkommenen, das Berufsbeamtentum prägenden Grundprinzipien zählen, ist teilweise streitig. Klarheit schaffen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die meist auf Klagen von Beamten ergehen, die die Verletzung eines hergebrachten Grundsatzes durch eine gesetzliche (Neu-)Regelung geltend machen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehören zu den hergebrachten Grundsätzen unter anderem die nachfolgenden Prinzipien:
– Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis (vgl. Rn. 2 ff.)
– Treuepflicht des Beamten (vgl. Rn. 633)
Hierzu zählt auch die Pflicht zur Verfassungstreue (vgl. Rn. 121 und 634).
– Streikverbot (vgl. Rn. 45 und 654)
Das ebenfalls zu den hergebrachten Grundsätzen gehörende Recht des Beamten auf Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) ist insoweit eingeschränkt.
– grundsätzliche Anstellung und Übertragung von Ämtern auf Lebenszeit (vgl. Rn. 90)
– Leistungsprinzip (vgl. Rn. 202, 406)
– Laufbahnprinzip (vgl. Rn. 297)
– Neutralitätspflicht (vgl. Rn. 635)
– Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. Rn. 737 ff.)
– Gewährung amtsangemessener Dienst- und Versorgungsbezüge39 (Alimentationsprinzip, vgl. Rn. 870 ff.)
– Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und Formen (vgl. Rn. 522 ff.)
Bezüglich zahlreicher Rechte hat das Bundesverfassungsgericht die Zugehörigkeit zu den hergebrachten Grundsätzen dagegen verneint. Insbesondere zählen hierzu nicht schon die sogenannten wohlerworbenen Rechte40. Es gibt zum Beispiel keinen hergebrachten Grundsatz, der Beamten den Erhalt einer einmal erreichten summenmäßig bestimmten Besoldung garantiert41. Ebenso wenig rechnen zu den hergebrachten Grundsätzen das Recht am Amt im Sinn eines Anspruchs auf „unveränderte und ungeschmälerte Ausübung der übertragenen dienstlichen Aufgaben“42 oder das derzeitige System der Beihilfengewährung43. Normen, die insoweit im einfachen Beamtenrecht bestehen, können also jederzeit vom Gesetzgeber geändert oder abgeschafft werden.
3.Hergebrachte Grundsätze und Modernisierung des Beamtenrechts
25Die dem Gesetzgeber von der Verfassung auferlegte Pflicht zur Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze wird heute von manchen als Zwang zum Festhalten an überholten Prinzipien empfunden, als Hemmschuh bei der Schaffung eines modernen, leistungsfähigen Verwaltungsapparats. Es wird die Auffassung vertreten, dass diese Grundsätze (oder jedenfalls ihre Auslegung durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) die Schaffung eines leistungsorientierten Beamtenrechts hindern und vor allem der Erhaltung nicht mehr gerechtfertigter Beamtenprivilegien dienen würden44.
Unterstützung bei künftigen Reformen des Dienstrechts erhofften sich manche Kritiker der bisherigen Rechtslage von der mit der Föderalismusreform in den Art. 33 Abs. 5 GG eingefügten sog. Fortentwicklungsklausel („und fortzuentwickeln“). Entgegen deren Rechtsauffassung hat sich aber durch diese Klausel an der Auslegung der Grundgesetznorm selbst nichts geändert. Ihrem Wortlaut ist eindeutig zu entnehmen, dass die hergebrachten Grundsätze nach wie vor „zu berücksichtigen“ sind. Zu regeln und nunmehr auch fortzuentwickeln ist allein das „Recht des öffentlichen Dienstes“, nicht aber, wie vereinzelt behauptet, der hierfür geltende Maßstab, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Der Regelungsauftrag ermöglichte dem Gesetzgeber schon bisher auch die Fortentwicklung des Dienstrechts unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze, denn unter „regeln“ hat man bereits vor der Föderalismusreform zu Recht auch „fortentwickeln“ verstanden. Damit verstoßen (auch) nach der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts weiterhin „… Änderungen, die mit den Grundstrukturen des von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Leitbilds des deutschen Berufsbeamtentums nicht in Einklang gebracht werden können …“ gegen die Vorgaben der Verfassung45.
26Der Vorwurf der mangelnden Reformfähigkeit des Beamtenrechts ist dennoch unberechtigt. Schon die in den letzten Jahren durchgeführten Reformen zeigen, dass eine Modernisierung möglich ist und erfolgreich sein kann:
Reformen des Dienstrechts sollen heute den verschiedensten Anforderungen gerecht werden. Ziele waren in letzter Zeit u. a. die Stärkung der Leistungsbereitschaft der Beamten, (noch) flexiblere Arbeitszeiten, (noch) breitere Verwendbarkeit in den verschiedensten Funktionen, ein leichterer Wechsel zu privaten Arbeitgebern sowie umgekehrt aus der Privatwirtschaft in ein Beamtenverhältnis. Dabei darf man nicht vergessen, dass das Berufsbeamtentum, falls seine Beibehaltung Sinn ergeben soll, weiterhin auch seiner ursprünglichen und eigentlichen Aufgabe nachkommen muss, nämlich verlässlich zur Sicherung des Rechtsstaats beizutragen – insbesondere zur Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.
Klar ist, dass es zwischen diesen unterschiedlichen Anforderungen, die das Berufsbeamtentum heute gleichzeitig erfüllen soll, Zielkonflikte gibt. So würde eine uneingeschränkte, nicht an die Hürden des Laufbahnrechts (z. B. Wartezeiten und Bewährungsfristen für die Einstellung in Beförderungsämter, Beförderung und Aufstieg in höhere Laufbahnen, vgl. vor allem §§ 18 Abs. 1 und 2, 20 Abs. 2 und 3, 22 Abs. 1 LBG) gebundene Förderung und Beförderung leistungsstarker Nachwuchsbeamter oder die Vergabe von Spitzenfunktionen auf Zeit (z. B. ab Besoldungsgruppe A 15 aufwärts) sicher die Leistungsbereitschaft vieler Beamter steigern. Andererseits würde aber auch der Anpassungsdruck für die Beamtenschaft zunehmen und die von ihr ebenfalls geforderte Unabhängigkeit, Neutralität und Überparteilichkeit tendenziell in Mitleidenschaft gezogen werden46. Außerdem gilt: Gäbe man der Personalführung bei Stellenbesetzungen größere Entscheidungsspielräume, statt sie wie bisher strikt an gesetzliche Vorgaben zu binden, stiege die Gefahr, dass Stellen nicht primär leistungsbezogen besetzt werden, sondern aus sachfremden Erwägungen heraus, z. B. aufgrund von Beziehungen oder aus parteipolitischen Gründen.
Das Grundgesetz löst diesen Zielkonflikt keineswegs in der Weise, dass stets an den betroffenen hergebrachten Grundsätzen (hier also am Laufbahnprinzip47 und am Lebenszeitgrundsatz) starr festgehalten werden muss. Die hergebrachten Grundsätze sind bei Reformen zu „berücksichtigen“; es wird kein striktes Befolgen verlangt. Die Verfassung räumt dem einfachen Gesetzgeber also durchaus Gestaltungsmöglichkeiten ein, so dass dieser über den notwendigen Handlungsspielraum verfügt, „um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können“48.
Beispiel:
Mit der Dienstrechtsreform 1997 wurde eine stärker leistungsorientierte Bezahlung eingeführt. Die Reform machte es möglich, Beamten Leistungsprämien und Leistungszulagen zu bezahlen sowie herausragende Leistungen durch den Leistungsaufstieg (beschleunigter Aufstieg in die nächsthöhere Dienstaltersstufe derselben Besoldungsgruppe) zu honorieren; unterdurchschnittliche Leistungen führten dagegen zur Aufstiegshemmung (temporäres Festhalten in der bisherigen Dienstaltersstufe)49. Der durch diese leistungsorientierte Bezahlung betroffene hergebrachte Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation der Beamten wurde hierdurch jedoch nicht verletzt, da sich die Besoldung im Wesentlichen weiterhin nach dem verliehenen Amt und nach den familiären Verpflichtungen des Beamten richtet.
27Eine Modernisierung ist somit möglich und in einigen Bereichen geboten, wobei allerdings der Grundgedanke der hergebrachten Grundsätze, nämlich die Schaffung und Erhaltung einer im politischen Kräftespiel neutralen und gesetzestreuen Verwaltung, nicht aufgegeben werden darf. Anders ausgedrückt: Bei denjenigen Grundsätzen, die den Wesensgehalt des Berufsbeamtentums ausmachen, sind die Spielräume geringer. Je bedeutender ein Grundsatz für den Erhalt einer neutralen, gesetzestreuen Verwaltung im demokratischen Rechtsstaat ist, umso mehr „erstarkt die Berücksichtigungspflicht des Gesetzgebers zu einer bindenden Beachtenspflicht. Der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum ist dann insoweit auf Null reduziert“50.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass Art. 33 Abs. 5 GG mit seinem Auftrag, bei der Regelung des Beamtenrechts die hergebrachten Grundsätze (lediglich) zu berücksichtigen, dem Gesetzgeber die nötige Gestaltungsfreiheit belässt, um ein den Anforderungen unserer Zeit genügendes modernes Beamtenrecht zu schaffen51.
Kapitel 3Grundrechte und Beamtenverhältnis
I.Geltung im Beamtenverhältnis
28Der demokratische Rechtsstaat zeichnet sich u. a. dadurch aus, dass sich die Menschen ihm gegenüber auf Grundrechte berufen können. In ihrer Funktion als Abwehrrechte schützen die Grundrechte den Einzelnen vor Übergriffen der Staatsgewalt. Grundrechtsträger sind grundsätzlich alle Menschen, bei Bürgerrechten (z. B. Artt. 8, 9, 11 GG) alle Deutschen.
Der Beamte befindet sich nach traditioneller Rechtsmeinung in einem Sonderstatus, d. h. in einer Sonderbeziehung zum Staat. Sein Dienst- und Treueverhältnis legt ihm – im Vergleich zum Bürger – weitergehende Pflichten auf, beispielsweise die Verfassungstreuepflicht, die Neutralitätspflicht und die Pflicht zum vollen Einsatz im Beruf. Heute ist unstreitig, dass Grundrechte prinzipiell auch für Menschen in einem solchen Sonderrechtsverhältnis gelten; auch Beamte sind also Grundrechtsträger. Allerdings unterliegen die Grundrechte im Beamtenverhältnis weitergehenden Begrenzungen. Der Beamte ist nämlich bei der Ausübung seiner Grundrechte insoweit eingeschränkt, als Sinn und Zweck seines Sonderstatus (die Wahrung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes) dies erfordern. Die Rechtmäßigkeit dieser Einschränkung lässt sich jedoch heute nicht mehr allein damit begründen, dass sich der Beamte (wie z. B. auch der Berufssoldat und der Strafgefangene) in der soeben beschriebenen Sonderbeziehung zum Staat befindet, die früher auch als „besonderes Gewaltverhältnis“ bezeichnet wurde52. Wie auch sonst bei Grundrechtseinschränkungen ist der Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts vielmehr nur dann gerechtfertigt, wenn eine Grundrechtsschranke, also eine Vorbehaltsschranke (einfacher oder qualifizierter Gesetzesvorbehalt) oder eine verfassungsimmanente Schranke den Eingriff im konkreten Fall erlauben53. Und schließlich gilt auch im Beamtenverhältnis, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Grundrechtseingriffen seitens des Dienstherrn Grenzen zieht54.
291) Enthält das betroffene Grundrecht einen Gesetzesvorbehalt (Vorbehaltsschranke), können Vorschriften des einfachen Beamtenrechts die Grundrechtseinschränkung rechtfertigen.
Beispiele:
(a) Das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 GG) wird durch die Pflicht des Beamten zur Mäßigung bei politischer Betätigung (§ 33 Abs. 2 BeamtStG) eingeschränkt. Das Mäßigungsgebot zählt zu den „allgemeinen Gesetzen“ i. S. d. Art. 5 Abs. 2 GG (Näheres zu diesem qualifizierten Gesetzesvorbehalt unter Rn. 40) und kann deshalb einen Eingriff in den Schutzbereich der Meinungsäußerungsfreiheit grundsätzlich rechtfertigen.
(b) Das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) darf gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden (einfacher Gesetzesvorbehalt). Es bedarf hierzu allerdings eines Parlamentsgesetzes, wie man aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Art. 104 GG folgert, denn diese Normen verlangen bereits für bloße Freiheitsbeschränkungen ein förmliches Gesetz (Erst-recht-Schluss: Wenn schon bei Einschränkung der Freiheit ein Parlamentsgesetz nötig ist, dann erst recht bei Eingriffen in die noch kostbareren Rechtsgüter Leben und Gesundheit)55. In Betracht kommt beispielsweise § 34 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG. Diese Norm verpflichtet Beamte zu vollem persönlichen Einsatz und kann daher im Einzelfall, etwa bei gefährlichen Einsätzen von Polizei- oder Feuerwehrbeamten, den Eingriff in das Grundrecht erlauben.
302) Falls das tangierte Grundrecht seinem Wortlaut nach uneingeschränkt verbürgt ist, muss geprüft werden, ob andere Verfassungswerte, insbesondere Art. 33 Abs. 4 und 5 GG als kollidierendes Verfassungsrecht den Eingriff dennoch gestatten. Die darin geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes ist ein mit Verfassungsrang ausgestatteter Wert, der als verfassungsimmanente Schranke im Einzelfall auch Eingriffe in ein vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht, beispielsweise in die freie Religionsausübung (Art. 4 Abs. 2 GG), erlauben kann. Dabei sind die betroffenen Verfassungswerte gegeneinander abzuwägen; die Verfassungsnorm mit dem im konkreten Fall geringeren Gewicht muss (unter Wahrung zumindest ihres Grundwertgehaltes) zurücktreten56.
313) Für den Fall, dass Werte mit Verfassungsrang, insbesondere Art. 33 Abs. 4 und 5 GG, oder Normen des einfachen Beamtenrechts die Einschränkung des Grundrechts grundsätzlich zulassen, sind Eingriffe keineswegs unbegrenzt möglich; vielmehr unterliegen sie ihrerseits Schranken, den sogenannten Eingriffsschranken (auch Schranken-Schranken genannt). Die bedeutendste Eingriffsschranke ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (abgeleitet aus dem Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG). Er gebietet, kein Grundrecht stärker einzuschränken als Sinn und Zweck des Beamtenverhältnisses dies im konkreten Fall erfordern. Grundrechtliche Gewährleistung einerseits und das von der einschränkenden Norm verfolgte Ziel – regelmäßig der Erhalt der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung – müssen dabei gegeneinander abgewogen werden57.
II.Einschränkung einzelner Grundrechte
32Der Sonderstatus der Beamten kann insbesondere zur Einschränkung folgender Grundrechte führen:
1.Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG)
33Die allgemeine Handlungsfreiheit des Menschen, also sein Recht, zu tun und lassen, was er will, steht vor allem unter dem Vorbehalt, dass dabei nicht die „verfassungsmäßige Ordnung“ verletzt werden darf. Diese umfasst alle formell und materiell verfassungsgemäßen Rechtsnormen, so auch die gesetzlich geregelten Beamtenpflichten, beispielsweise die Pflicht, Weisungen zu befolgen (§ 35 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG), das Verbot der Annahme von Belohnungen und Geschenken (§ 42 Abs. 1 BeamtStG) oder die Bestimmungen über die Einschränkung von Nebentätigkeiten (§§ 60 ff. LBG). So dürfen etwa Nebentätigkeiten nicht genehmigt werden, wenn deren Ausübung eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen befürchten lässt (§ 62 Abs. 2 LBG).
34Neben der allgemeinen Handlungsfreiheit leitet sich aus Art. 2 Abs. 1 GG auch das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit ab. Es umfasst mehrere Facetten der privaten Lebensgestaltung der Menschen, u. a. gewährleistet es jedem Menschen ein Recht auf Selbstdarstellung in der Öffentlichkeit (weitere Bereiche58 sind beispielsweise das Recht auf informationelle Selbstbestimmung59 und der Schutz der persönlichen Ehre). Hier können sich für den Beamten Einschränkungen ergeben aufgrund seiner Pflicht, sich achtungswürdig zu verhalten und als Repräsentant des Staates die Neutralitätsfunktion nicht zu gefährden (§§ 33 Abs. 1 Satz 2, 34 Satz 3 BeamtStG). Vor allem bei Beamtengruppen, die gemäß § 55 LBG zum Tragen von Dienstkleidung verpflichtet sind, kommt es zu Eingriffen in deren Grundrecht auf eigenverantwortliche Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes60. So kann es beispielsweise materiellrechtlich gerechtfertigt sein, Beamten des Polizeivollzugsdienstes das Tragen auffälligen Schmuckes im Dienst61 oder von Tätowierungen zu verbieten oder Vorgaben für die Haartracht62 zu machen; das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Beamten wird hierdurch nicht unverhältnismäßig eingeschränkt.
Ob derartige Vorgaben, insbesondere das Verbot von Tätowierungen, allerdings einer formellen gesetzlichen Grundlage bedürfen (Wesentlichkeitstheorie63), muss differenziert betrachtet werden:
35Grundsätzlich gilt: Ein derartiges Verbot, namentlich das von Tätowierungen, bedarf einer gesetzlichen Regelung durch den Parlamentsgesetzgeber, weil hierdurch in Art. 2Abs. 1 GG (Persönlichkeitsrecht) und ggf. auch in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (körperliche Unversehrtheit) eingegriffen wird. § 55 Abs. 1 LBG ermächtigt die obersten Dienstbehörden lediglich zum Erlass näherer Bestimmungen betreffend „Dienstkleidung und Dienstrangabzeichen“ – davon sind Tätowierungen begrifflich nicht erfasst64. Der VGH Baden-Württemberg hatte daher im Jahr 201865 eine parlamentsgesetzliche Regelung angemahnt. Inzwischen hat der Bundesgesetzgeber reagiert und mit § 34 Abs. 2 BeamtStG dieerforderliche parlamentsgesetzliche Regelung geschaffen. Nach § 34 Abs. 2 Satz 2 BeamtStG kann insbesondere das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken, Schmuck, Symbolen und Tätowierungen im sichtbaren Bereich sowie die Art der Haar- und Barttracht eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Das ist die Ermächtigungsgrundlage für entsprechende Einzelweisungen an Beamte.
36Dagegen ist kein weiteres formelles Gesetz nötig bei „qualifizierten“ Tätowierungen, deren Inhalt bereits einen Verstoß gegen andere beamtenrechtliche Pflichten darstellt – etwa, weil die Tätowierung einen Straftatbestand erfüllt (Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen, § 86 a Abs. 1 Nr. 1 StGB) oder weil sie die mangelnde Verfassungstreue des Beamten offenbart. Letzteres ist der Fall, wenn durch das Tragen einer Tätowierung mit verfassungsfeindlichem Inhalt eine Ablehnung der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes zum Ausdruck kommt (dann sind beamtenrechtliche Konsequenzen bis hin zur disziplinarrechtlichen Entfernung aus dem Dienst möglich – selbst wenn eine hinreichende gesetzliche Regelung über das zulässige Ausmaß von Tätowierungen bei Beamten fehlt). Dazu folgender Fall:
Fall 1: Der tätowierte Polizeikommissar66
Bei einem Polizeikommissar wird dem Dienstherrn bekannt, dass dieser an nicht sichtbaren Stellen mehrere Körpertätowierungen mit Kennzeichen (SS-Runen) trägt, wie sie von rechtsextremistischen Organisationen verwendet werden aber auch von Anhängern der Wikingerkultur. In der Wohnung des Beamten werden zudem zahlreiche Gegenstände mit Bezug zum Nationalsozialismus aufgefunden. Fotos zeigen ihn beim Darbieten des Hitlergrußes. Der Dienstherr verfügt die disziplinarrechtliche Entfernung aus dem Dienst.
Lösung:
I. Die Entfernung aus dem Dienst wegen der Tätowierungen stellt einen Eingriff in den Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts67 des Beamten dar. Denn aus dem durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten Persönlichkeitsrecht folgt u. a. die Befugnis jedes Menschen, die äußere Gestaltung seines Erscheinungsbildes selbst zu bestimmen, dazu gehört auch das Tragen von Tätowierungen.
Dieser Eingriff könnte jedoch durch die in Art. 2 Abs. 1 GG aufgeführte Schranke der „verfassungsmäßigen Ordnung“ gedeckt sein. Dazu zählen alle formell und materiell verfassungsgemäßen Normen sowie darauf gestützte Einzelakte (z. B. Verfügungen). Hier wurde die Entfernung aus dem Dienst auf § 31 Abs. 1 LDG gestützt. Die Norm ist verfassungsgemäß und auch die darauf gestützte Einzelmaßnahme erscheint hier im Ergebnis rechtmäßig:
Die Norm setzt voraus, dass der Beamte durch ein schweres Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit in seine pflichtgemäße Amtsführung endgültig verloren hat. Das ist hier der Fall. Das schwere Dienstvergehen liegt in der Verletzung der Verfassungstreuepflicht. Zwar genügt das bloße Haben einer Überzeugung und die bloße Mitteilung, dass man diese habe, noch nicht aus. Umgekehrt ist die Schwelle zur Verfassungstreuepflicht-Verletzung nicht erst dann überschritten, wenn der Beamte offensiv für verfassungsfeindliche Ziele wirbt. Dazwischen liegen zahlreiche erhebliche Abstufungen. Insbesondere ist die „Betätigung“ einer verfassungsfeindlichen Gesinnung auch durch „bloße“ Tätowierung möglich: Denn durch sie wird der Körper bewusst als Kommunikationsmedium eingesetzt. Sie enthält eine plakative Kundgabe, die das „forum internum“ verlässt, eine dokumentierte Mitteilung durch deren Träger über sich selbst. Einer Tätowierung kommt insoweit sogar besonderer Stellenwert zu, als das dauerhaft eingestochene Motiv belegt, dass sich sein Träger in besonders intensiver Weise zu ihm bekennt. Ein Beamter, der sich derart intensiv mit einer verfassungsfeindlichen Auffassung identifiziert, dass er sie sich in die Haut eintätowieren lässt, ist nicht tragbar. Er dokumentiert damit seine Abkehr von der Verfassungsordnung. Die Disziplinarmaßnahme sanktioniert daher nicht nur eine innere Haltung und Gesinnung, sondern sein äußeres Handeln.
