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- Herausgeber: C.F. Müller
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
Der Verfasserin kommt es darauf an, das Beamtenrecht in seiner historischen Entwicklung aufzuzeigen und die Zusammenhänge mit dem Verfassungs- und Verwaltungsrecht zu betonen. Gerade das Ernennungsrecht eignet sich dazu, Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts zu veranschaulichen. Verwaltungswissenschaftliche Bezüge werden dagegen aus Platzgründen nur angedeutet. Die Darstellung bietet neben den theoretischen Ausführungen zahlreiche Fälle mit ausführlichen Lösungen, um auch auf diesem Gebiet die Technik der Rechtsanwendung zu zeigen. Wiederholungsfragen am Ende eines jeden Kapitels erleichtern die Lernkontrolle. Einfache Übersichten, Skizzen und Abbildungen von Urkunden lockern den Stoff auf. Das Lehrbuch richtet sich vor allem an Studierende der Fachhochschulen und Hochschulen für öffentliche Verwaltung, an deren Lernzielen es sich orientiert. Es kann darüber hinaus aber auch Jurastudierenden, Referendaren und Verwaltungspraktikern von Nutzen sein.
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Veröffentlichungsjahr: 2023
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Beamtenrecht
begründet von
Dr. Fritjof Wagner
14., neu bearbeitete Auflage
www.cfmueller.de
Autoren
Begründet von Dr. Fritjof Wagner, vormals Professor an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung.
Weitergeführt von Dr. Sabine Leppek, Professorin an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung.
Impressum
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
ISBN 978-3-8114-5947-2
E-Mail: [email protected]
Telefon: +49 6221 1859 599Telefax: +49 6221 1859 598
www.cfmueller.de
© 2023 C.F. Müller GmbH, 69123 Heidelberg
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Vorwort
In die vorliegende 14. Auflage wurden die seit Dezember 2018 erfolgten Änderungen beamtenrechtlicher Vorschriften eingearbeitet. Hierbei handelt es sich insbesondere um:
-
Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenstatusgesetzes und des Bundesbeamtengesetzes sowie weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 29.11.2018, BGBl. I, S. 2232,
-
Art. 11 des Zweiten Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetzes EU (2. DSAnpUG-EU) vom 20.11.2019, BGBl. I, S. 1626 sowie
-
Art. 1 des Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 28.6.2021, BGBl. I, S. 2250.
Es gehört zum didaktischen Konzept dieses Lehrbuchs, die theoretischen Ausführungen durch Übersichten und andere Abbildungen zu veranschaulichen. Die Methodik der Fallbearbeitung hat weiter großes Gewicht in diesem Rechtsgebiet des besonderen Verwaltungsrechts. In diesem Sinne bietet Anhang II Leserin und Leser die Möglichkeit zur anwendungsbezogenen Überprüfung des Lernerfolgs.
Der Verfasserin kommt es darauf an, das Beamtenrecht in seiner historischen Entwicklung aufzuzeigen und die Zusammenhänge mit dem Verfassungs- und Verwaltungsrecht zu betonen. Gerade das Ernennungsrecht eignet sich Gemeinsamkeiten mit und Unterschiede zu den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts zu veranschaulichen. Verwaltungswissenschaftliche Bezüge werden dagegen aus Raumgründen nur angedeutet.
Dieses Lehrbuch richtet sich vor allem an Studierende der Fachhochschulen und Hochschulen für öffentliche Verwaltung, an deren Lernzielen es sich orientiert. Es kann darüber hinaus aber auch Jurastudenten, Referendaren und Verwaltungspraktikern von Nutzen sein.
In diesem Lehrbuch werden ab dieser Ausgabe sämtliche Begriffe „gegendert“, um den Vorgaben des § 4 Abs. 3 BGleiG sowie dem sich wandelnden Sprachgebrauch Rechnung zu tragen. Falls an der einen oder anderen Stelle der besseren Lesbarkeit wegen nur die männliche Form verwendet wird, bitte ich um Verständnis.
Bedanken möchte ich mich bei meinem Kollegen Herrn Dr. Jan Sulk für seine Hilfe bei den Korrekturarbeiten zu dieser Neuauflage.
Literatur und Rechtsprechung wurden aktualisiert und bis November 2022 berücksichtigt. Hinweise auf Fehler, Anregungen und Verbesserungsvorschläge sind herzlich willkommen. Bitte wenden Sie sich an Dr. Sabine Leppek, Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Willy-Brandt-Straße 1, 50321 Brühl oder [email protected].
Bonn, im Januar 2023 Sabine Leppek
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Abkürzungsverzeichnis
Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur
Zum Arbeiten mit diesem Buch
Erster TeilAllgemeine Grundlagen
§ 1Das Recht des öffentlichen Dienstes
I.Begriff des öffentlichen Dienstes1
II.Angehörige des öffentlichen Dienstes2
III.Funktion des öffentlichen Dienstes3, 4
IV.Struktur und Entwicklung des öffentlichen Dienstes5, 6
V.Selbstverständnis des öffentlichen Dienstes7, 8
VI.Fortentwicklung und Reformen: Die Entwicklung des Beamtenrechts in den vergangenen 20 Jahren9 – 21
Wiederholungsfragen
§ 2Die geschichtliche Entwicklung des Beamtentums
I.Absolutismus22 – 25
II.Konstitutionell-monarchische Epoche26
III.Weimarer Republik27
IV.Nationalsozialismus28 – 30
V.Demokratischer Neubeginn31
Wiederholungsfragen
§ 3Das Beamtentum im Rechtssystem
I.Beamtenrecht und Recht der sonstigen Amtsträger32, 33
II.Gesetzgebungszuständigkeiten34
III.Rechtsquellen35 – 48
Wiederholungsfragen
§ 4Das Beamtenverhältnis
I.Beamtenbegriff49
II.Öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis50, 51
III.Dienstherr und Organe des Dienstherrn52 – 55
Wiederholungsfragen
§ 5Die Arten des Beamtenverhältnisses
I.Arten des Beamtenverhältnisses gem. § 6 BBG56 – 61
II.Nach dem Dienstherrn62
III.Nach der Bindung an den Dienstherrn63 – 65
IV.Nach der Art der Befähigung66
V.Nach der Art der Laufbahn und Laufbahngruppen67
VI.Nach der haushaltsrechtlichen Stellung68
Wiederholungsfragen
§ 6Das Amt
I.Allgemeines zum Amtsbegriff69
II.Amt im statusrechtlichen Sinn70
III.Amt im funktionellen Sinn71, 72
Wiederholungsfragen
§ 7Das Laufbahnrecht
I.Begriffe73 – 77
II.Laufbahnrechtliche Grundsätze78 – 92
Wiederholungsfragen
Zweiter TeilBegründung, Veränderung und Beendigung des Beamtenverhältnisses
§ 8Die Ernennung – Einführung und Allgemeines zur Rechtmäßigkeit
I.Begriff93
II.Rechtsnatur94
III.Allgemeine Anforderungen an die Rechtmäßigkeit einer Ernennung95 – 108
IV.Ermessen109
Wiederholungsfragen
§ 9Besondere materielle Anforderungen an die Rechtmäßigkeit einer Ernennung zur Begründung des Beamtenverhältnisses (Einstellung)
I.Übertragung hoheitlicher Aufgaben oder Sicherungsaufgaben111
II.Anforderungen an die Staatsangehörigkeit112
III.Eintreten für die freiheitlich-demokratische Grundordnung113
IV.Amtswürdigkeit114
V.Laufbahnbefähigung115
VI.Unveränderliche Merkmale des Erscheinungsbildes, § 7 Abs. 1 Satz 2116
VII.Altersgrenzen117
Wiederholungsfragen
§ 10Besondere materielle Anforderungen an die sonstigen Ernennungen
I.Umwandlung119 – 122
II.Beförderung123 – 131
III.Rückernennung132
IV.Wechsel der Laufbahngruppe (Aufstieg)133, 134
Wiederholungsfragen
§ 11Die fehlerhafte Ernennung und ihre Rechtsfolgen
I.Nichternennung135
II.Ernennungsfehler (im engeren Sinne)136 – 157
III.Verfahren bei Ernennungsfehlern158, 159
IV.Rechtsfolgen und Abwicklung160 – 163
V.Kein Grundsatz ohne Ausnahme: Die Möglichkeit der Aufhebung einer Ernennung164
Wiederholungsfragen
§ 12Die funktionellen Änderungen im Beamtenverhältnis
I.Personaleinsatz165, 166
II.Versetzung167 – 177
III.Abordnung178 – 185
IV.Zuweisung186
V.Umsetzung187 – 191
Wiederholungsfragen
§ 13Die Beendigung des Beamtenverhältnisses
I.Überblick192
II.Entlassung193 – 204
III.Verlust der Beamtenrechte205
IV.Entfernung aus dem Beamtenverhältnis206
V.Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand207 – 216
Wiederholungsfragen
Dritter TeilDie rechtliche Stellung der Beamtinnen und Beamten – Pflichten und Rechte
§ 14Die Pflichten der Beamtinnen und Beamten
I.Überblick217
II.Treuepflicht218, 219
III.Gemeinwohlverpflichtung und Neutralitätspflicht220
IV.Mäßigungs- und Zurückhaltungspflicht221
V.Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten222 – 227
VI.Dienstleistungspflicht228 – 232
VII.Beratungs-, Unterstützungs- und Folgepflicht233 – 235
VIII.Pflicht zur Leistung des Diensteides236
IX.Verschwiegenheitspflicht237
X.Weitere Pflichten238 – 242
Wiederholungsfragen
§ 15Die Folgen der Nichterfüllung von Pflichten
I.Strafrechtliche Folgen244, 245
II.Disziplinarische Maßnahmen – Dienstvergehen und Disziplinarverfahren246 – 262
III.Vermögensrechtliche Haftung263 – 265
IV.Personelle Maßnahmen und sonstige Folgen266
Wiederholungsfragen
§ 16Die Grundrechte im Beamtenverhältnis
I.Überblick267
II.Geltung der Grundrechte268
III.Einzelne Grundrechte269 – 278
Wiederholungsfragen
§ 17Die nichtvermögenswerten Rechte
I.Überblick279
II.Recht auf Fürsorge und Schutz280 – 287
III.Rechte in Bezug auf das Amt288 – 290
IV.Recht auf Nebentätigkeit291 – 296
V.Recht auf Urlaub297 – 299
VI.Rechte in Bezug auf Personalakten300 – 306
VII.Recht auf gewerkschaftliche Betätigung307
VIII.Recht auf Zeugniserteilung308
Wiederholungsfragen
§ 18Die vermögenswerten Rechte
I.Alimentationsprinzip309, 310
II.Recht auf Besoldung311 – 318
III.Recht auf Versorgung319, 320
IV.Sonstige geldwerte Rechte321 – 324
Wiederholungsfragen
Vierter TeilRechtsschutz im Beamtenverhältnis
§ 19Verwaltungsakte und innerdienstliche Maßnahmen
I.Abgrenzung325 – 330
II.Einzelfälle331 – 335
Wiederholungsfragen
§ 20Der Rechtsschutz
I.Außergerichtliche Rechtsbehelfe337 – 343
II.Gerichtliche Rechtsbehelfe344 – 364
Exkurs:Die sog. beamtenrechtliche Konkurrentenklage365 – 370
Wiederholungsfragen
Anhang
Anhang IZulässigkeit und Begründetheit des Widerspruchs
Anhang IIMethodik der Fallbearbeitung im Beamtenrecht
Stichwortverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
a. A.
anderer Ansicht
a. a. O.
am angegebenen Ort
AbgG
Abgeordnetengesetz
Abs.
Absatz
a. F.
alte Fassung
AG
Aktiengesellschaft
AGG
Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz
AIV
Allgemeine Innere Verwaltung
Anm.
Anmerkung
ArbPlSchG
Arbeitsplatzschutzgesetz
Art.
Artikel
AuR
Arbeit und Recht
AZV
Arbeitszeitverordnung
BAG
Bundesarbeitsgericht
Bay.VBl.
Bayerische Verwaltungsblätter
BBankG
Bundesbankgesetz
BBesG
Bundesbesoldungsgesetz
BBG
Bundesbeamtengesetz
BBhV
Bundesbeihilfeverordnung
Bd.
Band
BDA
Besoldungsdienstalter
BDBOS
Bundesanstalt für den Digitalfunk der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben
BDG
Bundesdisziplinargesetz
BDO
Bundesdisziplinarordnung
BDSG
Bundesdatenschutzgesetz
BeamtStG
Beamtenstatusgesetz
BeamtVG
Beamtenversorgungsgesetz
BesGr
Besoldungsgruppe
BesÜG
Besoldungsüberleitungsgesetz
BfDI
Bundesbeauftragte/r für den Datenschutz und die Informationsfreiheit
BGB
Bürgerliches Gesetzbuch
BGleiG
Bundesgleichstellungsgesetz
BHO
Bundeshaushaltsordnung
BKM
Bundesbeauftragte für Kultur und Medien
BLV
Bundeslaufbahnverordnung
BMF
Bundesministerium der Finanzen
BMI
Bundesministerium des Innern und für Heimat
BMinG
Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung
BNV
Bundesnebentätigkeitsverordnung
BPA
Bundespersonalausschuss
BPersVG
Bundespersonalvertretungsgesetz
BPolBG
Bundespolizeibeamtengesetz
BPolLV
Bundespolizei-Laufbahnverordnung
BPräsWahlG
Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung
BRH
Bundesrechnungshof
BRKG
Bundesreisekostengesetz
BRRG
Beamtenrechtsrahmengesetz
BUKG
Bundesumzugskostengesetz
BVerfG
Bundesverfassungsgericht
BVerfGE
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerwG
Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
DBG
Deutsches Beamtengesetz
DDR
Deutsche Demokratische Republik
d. h.
das heißt
DNeuG
Dienstrechtsneuordnungsgesetz
DÖD
Der öffentliche Dienst
DÖV
Die öffentliche Verwaltung
DPMA
Deutsches Patent- und Markenamt
DRiG
Deutsches Richtergesetz
DSGVO
Datenschutz-Grundverordnung
DVBl.
Deutsches Verwaltungsblatt
EG
Europäische Gemeinschaft
EGMR
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EMRK
Europäische Menschenrechtskonvention
EPA
Europäisches Patentamt
EU
Europäische Union
EUrlV
Erholungsurlaubsverordnung
f.
folgende (Seite)
ff.
folgende (Seiten)
GG
Grundgesetz
GKÖD
Großkommentar öffentliches Dienstrecht
GmbH
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
Halbs.
Halbsatz
h. M.
herrschende Meinung
Hrsg.
Herausgeber
HS Bund
Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung
i. d. R.
in der Regel
IÖD
Informationsdienst Öffentliches Dienstrecht
i. S.
im Sinne
i. V. m.
in Verbindung mit
JA
Juristische Arbeitsblätter
JURA
Juristische Ausbildung
JuS
Juristische Schulung
JZ
Juristenzeitung
KPD
Kommunistische Partei Deutschlands
KrimLV
Kriminallaufbahnverordnung
LKV
Landes- und Kommunalverwaltung
MdB
Mitglied des Deutschen Bundestags
MdEP
Mitglied des Europäischen Parlaments
MuSchArbV
Verordnung zum Schutze der Mütter am Arbeitsplatz
m. w. N.
mit weiteren Nachweisen
NJW
Neue Juristische Wochenschrift
NSDAP
Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei
NVwZ
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
OVG
Oberverwaltungsgericht
ParlStG
Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre
PersV
Die Personalvertretung
RdA
Recht der Arbeit
Rn.
Randnummer
S.
Seite
SchwerbehG
Schwerbehindertengesetz
SG
Soldatengesetz
SGB
Sozialgesetzbuch
sog.
sogenannt/e
StGB
Strafgesetzbuch
st. Rspr.
ständige Rechtsprechung
StruktRefG
Strukturreformgesetz
SUrlV
Sonderurlaubsverordnung
TVöD
Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst
UNO
United Nations Organisation
VerwArch.
Verwaltungsarchiv
VG
Verwaltungsgericht
VGH
Verwaltungsgerichtshof
vgl.
vergleiche
VO
Verordnung
VOP
Verwaltungsführung, Organisation, Personal
vr
Verwaltungsrundschau
VwGO
Verwaltungsgerichtsordnung
VuF
Verwaltung und Fortbildung
VwVfG
Verwaltungsverfahrensgesetz
WehrBG
Wehrbeauftragtengesetz
WRV
Weimarer Reichsverfassung
z. A.
zur Anstellung
z. B.
zum Beispiel
ZBR
Zeitschrift für Beamtenrecht
ZTR
Zeitschrift für Tarifrecht
Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur
Auerbach/Pietsch, Beamtenstatusgesetz, Kurzkommentar für die Praxis, 2009
Bär/Gola/Nickel, Öffentliches Dienstrecht, 9. Auflage, 2008
Baldarelli/Wölke, Musterklausuren Öffentliches Dienstrecht, 2. Auflage, 2007
Baßlsperger, Einführung in das neue Beamtenrecht, 2009
Battis, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, 6. Auflage, 2022
Battis, Recht des öffentlichen Dienstes in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band III, 4. Auflage, 2021
Bieler/Lukat, Das behördliche Disziplinarverfahren, 4. Auflage 2012
Brinktrine/Schollendorf (Hrsg.), Beamtenrecht Bund, Kommentar, 2021
Brüggenhorst/Behrens/Sommer, Beamtenrecht, 2. Auflage, 2022
Brühl, Verwaltungsrecht für die Fallbearbeitung, 9. Auflage, 2018
Conze/Karb/Wölk, Personalbuch Arbeits- und Tarifrecht öffentlicher Dienst, 7. Auflage, 2021
Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage, 2022
Ebert, Das aktuelle Disziplinarrecht, 5. Auflage, 2020
Eyermann, VwGO, 16. Auflage, 2022
Fischer, Strafgesetzbuch, Kommentar, 69. Auflage, 2022
Fürst/Bachmann/ Bauschke u. a., Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Bd. I des Großkommentars Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), 1973 ff.
Giemulla/Jaworsky/Müller-Uri, Verwaltungsrecht, 7. Auflage, 2004
Hattenhauer, Geschichte des deutschen Beamtentums, 2. Auflage, 1993
Hummel/Köhler/Mayer, BDG, 7. Auflage, 2021
Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, 17. Auflage, 2022
Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts, Band IV: Status des Einzelnen und Verfahren, 2022
Kawik/Dechmann/Krause/Pflüger, Beamtenrecht, 2020
Keller, Disziplinarrecht, 4. Auflage, 2020
Kernbach, Die Konkurrentenklage im Beamtenrecht, 1995
Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 28. Auflage, 2022
Kunig, Das Recht des öffentlichen Dienstes, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2018
Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Loseblatt (Stand: 50. AL – 2022)
Lenders/Peters/Weber/Grunewald/Lösch, Das Dienstrecht des Bundes, 2. Auflage 2013
Lorig (Hrsg.), Moderne Verwaltung in der Bürgergesellschaft, 2008
Lorse, Die dienstliche Beurteilung, 7. Auflage, 2020
Loschelder, Die Bekämpfung von AIDS als gesundheitsrechtliches Problem, in: Schünemann/Pfeiffer, Die Rechtsprobleme von AIDS, 1988
Lückerath (Hrsg.), Berufsbeamtentum und Beamtenorganisationen, Bd. 2, 1987
Magiera/Siedentopf (Hrsg.), Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft, 1994
Monhemius, Beamtenrecht, 1995
von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1: Präambel, Art. 1 bis Art. 69, 7. Auflage, 2021
Pechstein, Laufbahnrecht in Bund und Ländern, 5. Auflage, 2020
Plog/Wiedow/Lemhöfer/Groeppner/Schmidt/Tegethoff, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, 1965 ff., Stand: 7/2022
von Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, Loseblatt (Stand September 2021)
Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht I, 13. Auflage, 2010
Schmidt-Bleibtreu, Kommentar zum Grundgesetz, 15. Auflage, 2021
Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 10. Auflage, 2020
Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Loseblatt (Stand: 73. AL, 2022)
Schoch, Besondere Verwaltungsrecht, 1. Auflage, 2018
Schütz/Maiwald, Beamtenrecht – Kommentar, Loseblatt (Stand August 2012)
Schweitzer/Dederer, Staatsrecht III, 12. Auflage, 2020
Stober, Der Ehrenbeamte in Verfassung und Verwaltung, 1981
Thiele, Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, 1981
Urban/Wittkowski, Bundesdisziplinargesetz, Kommentar, 2011
Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 8. Auflage, 2017
Zum Arbeiten mit diesem Buch
Das Lehrbuch ist in vier Teile gegliedert: Es beginnt mit der Einordnung des Beamtenrechts in das deutsche Rechtssystem, seiner historischen Entwicklung und der Darstellung beamtenrechtlicher Grundbegriffe.
Danach stehen Begründung, Veränderung und Beendigung des Beamtenverhältnisses im Vordergrund. Insbesondere geht es hier um das Ernennungsrecht, Fragen der Umsetzung, Abordnung und Versetzung sowie die gesetzlichen Beendigungstatbestände.
Im dritten Teil beschäftigt sich das Werk mit der Rechtsstellung der Beamtinnen und Beamten, die sowohl Rechte als auch Pflichten haben. Die Dienstpflichten sowie die Folgen der Nichterfüllung dieser Pflichten stehen im Vordergrund. Dazu gehört auch ein Überblick über Grundzüge des formellen Disziplinarrechts.
Abschließend widmet sich der vierte Teil dem Rechtsschutz im Beamtenverhältnis, der insbesondere bei außergerichtlichen Rechtsbehelfen einige Besonderheiten gegenüber dem allgemeinen Verwaltungs(prozess)recht aufweist.
Jeder der vier Teile ist thematisch in Paragrafen untergliedert. Zu Beginn jedes Paragrafen finden sich weiterführende Hinweise auf Monografien und Aufsätze in juristischen Fachzeitschriften, mit deren Hilfe Leser und Leserin die angesprochenen Themen vertiefen können. Am Ende jedes Paragrafen ist eine Selbstkontrolle des erworbenen Wissens anhand von Wiederholungsfragen möglich.
Im Anhang finden Leserinnen und Leser ein Aufbauschema zur Prüfung der Zulässigkeit eines Widerspruchs im Beamtenrecht (Anhang I). Daran schließt sich ein Ausflug in die Methodik der juristischen Fallbearbeitung an: Nach einigen allgemeinen Empfehlungen für die Herangehensweise an (beamten-)rechtliche Sachverhalte, werden zu jedem Teil des Buches mehrere Fälle aus dem Beamtenrecht gutachterlich aufbereitet (Anhang II).
Eine Empfehlung zum Schluss: Gerade Leserinnen und Leser, die sich erstmals mit dem Beamtenrecht beschäftigen, sollten parallel zur Lektüre des Buches den Gesetzestext der jeweils besprochenen Vorschriften lesen. Die Arbeit mit einem Lehrbuch kann die Arbeit mit dem Gesetz systematisieren und vereinfachen, aber nicht ersetzen. Viel Erfolg bei der Arbeit mit diesem Buch!
Erster TeilAllgemeine Grundlagen
§ 1Das Recht des öffentlichen Dienstes
Kroppenstedt, Der öffentliche Dienst der Zukunft, ZBR 1990, 197; Summer, Das Berufsbeamtentum als Instrument des liberalen Verfassungs- und Rechtsstaates, PersV 1996, 241 ff.; Badura, Die hoheitlichen Aufgaben des Staates und die Verantwortung des Berufsbeamtentums, ZBR 1996, 321 ff.; Vogelsang, Ethos des Berufsbeamtentums in der Gegenwart, ZBR 1997, 33; Schnellenbach, Öffentlicher Dienst im Umbruch, DÖV 1998, 223 ff.; Isensee, Affekt gegen Institutionen – überlebt das Berufsbeamtentum? ZBR 1998, 331; Jachmann, Das Berufsbeamtentum – Säule der Rechtsstaatlichkeit? ZBR 2000, 181; Zypries, Moderner Staat – Moderne Verwaltung, VuF 2000, 57 ff.; Derlien, Öffentlicher Dienst im Wandel, DÖV 2001, 322 ff.; Isensee, Transformation von Macht in Recht – das Amt, ZBR 2004, 3 ff.; Remmert, Warum muss es Beamte geben? JZ 2005, 53 ff.; Lindner, Grundrechtssicherung durch das Berufsbeamtentum, ZBR 2006, 1 ff.; Bull, Beamte – die vernachlässigten Hüter des Gemeinwohls? – Die Dienstrechtsdiskussion zwischen Standespolitik und Staatstheorie, DÖV 2007, 1029 ff.; Landau/Steinkühler, Zur Zukunft des Berufsbeamtentums in Deutschland, DVBl. 2007, 1343 ff.; Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis und das Recht des öffentlichen Dienstes. Abschied vom Prinzipiellen, ZBR 2008, 243 ff.; Hermanowski, Zur Lage der Personalwirtschaft des öffentlichen Dienstes, DÖV 2019, 991 ff; Gourmelon/Hoffmann/Seidel, Personalentwicklungskonzepte in Zeiten der Personalnot, VR 2020, 149 ff; Zähle, 100 Jahre und mehr – Der Öffentliche Dienst der Zukunft, DÖV 2021, S. 380; Groß/Stüben, Das Besoldungsstrukturenmodernisierungsgesetz, NVwZ 2020, 1297; Battis, Hergebrachte Grundsätze versus Ökonomismus: Das deutsche Beamtenrecht in der Modernisierungsfalle, DÖV 2001, 309 ff.
I.Begriff des öffentlichen Dienstes
1
Einen allgemeingültigen Begriff des öffentlichen Dienstes gibt es nicht. Der Begriff wird im Grundgesetz (z. B. in Art. 33 Abs. 3 bis 5, Art. 131 GG) und in einfachen Gesetzen[1] unterschiedlich verwendet. Enthält die jeweilige Vorschrift selbst keine Definition, müssen Abgrenzungsmerkmale zwischen dem öffentlichen Dienst und den sonstigen Beschäftigungsverhältnissen gesucht werden. Nach allgemeiner Auffassung liegt dieser Unterschied nicht in der Art der Tätigkeit, sondern in der Zugehörigkeit zu einer juristischen Person des öffentlichen Rechts. Öffentlicher Dienst im weiteren Sinne ist nach diesem formellen Verständnis die Beschäftigung im Dienste einer juristischen Person des öffentlichen Rechts.[2] Das sind Bund, Länder sowie sonstige Körperschaften (z. B. Gemeinden, Gemeindeverbände und Kreise), Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Die juristischen Personen des öffentlichen Rechts besitzen gemäß § 2 BBG[3] regelmäßig auch die sog. Dienstherrnfähigkeit, d. h. das Recht, Beamtinnen und Beamte zu haben. Ausgenommen vom öffentlichen Dienst sind die Unternehmen der öffentlichen Hand in privatrechtlicher Form, wie z. B. die Deutsche Bahn AG, selbst wenn die öffentliche Hand die Mehrheit des Gesellschaftskapitals besitzt. Auch bei den sog. Eigengesellschaften, wie die in Form einer Aktiengesellschaft oder GmbH betriebenen Verkehrs- und Versorgungseinrichtungen, handelt es sich nicht um juristische Personen des öffentlichen Rechts, sondern um solche des Privatrechts. Diese Betriebsangehörigen können daher nicht dem öffentlichen Dienst angehören.
II.Angehörige des öffentlichen Dienstes
2
Zum öffentlichen Dienst im weiteren Sinne zählen Beamtinnen und Beamte, Beschäftigte im öffentlichen Dienst, Richterinnen und Richter sowie Berufssoldatinnen und Berufssoldaten.[4] Diese Personen erbringen ihre Dienste auf Dauer. An einer solchen ständigen Leistung von Diensten fehlt es dagegen bei ehrenamtlich Tätigen (z. B. Gemeinderatsmitgliedern). Nicht zu den Angehörigen im öffentlichen Dienst gehören ferner die Bundespräsidentin/der Bundespräsident, die Mitglieder der Bundesregierung und der Landesregierungen sowie die Parlamentarischen Staatssekretärinnen und -sekretäre. Denn sie stehen in keinem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, sondern in einem durch die Verfassung und besondere Gesetze[5] geregelten öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis. Einen Sonderstatus besitzen die Mitglieder der parlamentarischen Körperschaften wie Bundestag und Landtage und der kommunalen Vertretungskörperschaften. Sie verrichten keinen Dienst, sondern repräsentieren in freier Verantwortung das Volk.[6] Die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages regelt das Abgeordnetengesetz (AbgG). Bei Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in den Bundestag gewählt werden, ruhen gem. § 5 AbgG vom Tage der Annahme der Wahl für die Dauer der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag die Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis. Nach Ende des Mandats haben die ehemaligen Abgeordneten Anspruch auf statusgleiche Verwendung im öffentlichen Dienst (vgl. § 6 ff. AbgG). Üblicherweise werden schließlich die Bediensteten der Religionsgesellschaften ausgeklammert.[7] Die Berufssoldatinnen und -soldaten sowie Richterinnen und Richter haben eine besondere Rechtsstellung, die durch eigene Gesetze (SG, DRiG) geregelt ist. Die Besonderheiten dieser Berufsgruppen werden hier nicht behandelt. Zum öffentlichen Dienst im engeren Sinne werden nur die Beamtinnen und Beamten sowie die Beschäftigten im öffentlichen Dienst gezählt.[8] Die Beamtinnen und Beamten stehen im Mittelpunkt der Betrachtungen dieses Lehrbuchs.
Übersicht 1
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Übersicht 2[9]
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III.Funktion des öffentlichen Dienstes
3
Seit Beginn der Industrialisierung vor mehr als hundert Jahren hat sich der öffentliche Dienst erheblich gewandelt. Der Umfang der Staatstätigkeiten hat stark zugenommen und sich im Hinblick auf die Aufgaben verändert. Während früher das Schwergewicht auf der Eingriffsverwaltung lag, steht heute die leistende, planende und steuernde Verwaltung im Vordergrund.[10] Mit wachsender Komplexität des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens, mit zunehmender Arbeitsteilung, durch Wohnen in dicht besiedelten Gebieten und steigende Ansprüche der Einzelnen an ihre individuelle Lebensqualität hat der Aufgabenbestand der öffentlichen Verwaltung eine quantitative aber auch eine qualitative Ausweitung erfahren. Mit den Aufgaben hat auch die Zahl der Beschäftigten zugenommen. Dies gilt vor allem für den Bildungsbereich, Gesundheit und Soziales, aber auch für die innere Sicherheit. Bürgerinnen und Bürger sind heute bei wachsender Verwaltungsdichte und Auflösung überkommener Sozialstrukturen von staatlichen Leistungen abhängiger geworden. Sie können ihre Bedürfnisse nicht beliebig durch andere – private – Leistungsträger decken.
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Dem öffentlichen Dienst obliegt es, politische Entscheidungen des Parlaments und der Regierung umzusetzen. Dies geschieht etwa durch den Erlass allgemeiner Durchführungsbestimmungen, durch Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe und Ausübung des Ermessens. Der öffentliche Dienst wirkt aber auch bei der parlamentarischen Gesetzesvorbereitung, bei der Erstellung des Regierungsprogramms und anderen politischen Grundentscheidungen in beträchtlichem Umfang mit. In diesem Sinne erfüllt er auch eine politische Funktion. Der öffentliche Dienst ist weder Hüter der Verfassung, noch kommt ihm zu, Ziele des Gemeinwohls festzulegen und durchzusetzen. Seine Aufgabe ist es vor allem, einen Ausgleich der im pluralistischen Gemeinwesen vorhandenen verschiedenen Interessen herbeizuführen und dabei insbesondere die Gruppen zu vertreten, die nicht oder schwach organisiert sind und sich deshalb kein Gehör verschaffen können. In diesem Sinn hat der öffentliche Dienst eine Ausgleichsfunktion. Das Bundesverfassungsgericht umschreibt dies mit folgenden Worten[11]:
„Das Berufsbeamtentum ist eine Institution, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften darstellen soll.“
Das Berufsbeamtentum soll ein Garant der Unparteilichkeit, Uneigennützigkeit und Sachlichkeit sein. Es stellt im Gefüge des parlamentarisch-demokratischen Systems ein unentbehrliches, stabilisierendes Element dar. Gerade die zukunftsgestaltenden Aufgaben des Staates etwa in den Bereichen Umwelt- und Klimaschutzschutz, Sicherung der Energieversorgung, Regulierung der IT-Nutzung einschließlich des Datenschutzes und Katastrophenschutz erfordern eine Einrichtung, die Stabilität und Kontinuität gewährleistet. Dabei hat sich der öffentliche Dienst verstärkt betriebswirtschaftlicher Methoden wie der Kosten-Leistungs-Rechnung, der Budgetierung und dem Controlling geöffnet und sie – mehr oder weniger erfolgreich[12] – in Verwaltungsabläufe implementiert.
IV.Struktur und Entwicklung des öffentlichen Dienstes
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Die Zahl der Beamtinnen und Beamten und Beschäftigten im öffentlichen Dienst ist seit Beginn des letzten Jahrhunderts bis in die 1990er-Jahre stetig gestiegen. Im Jahre 1913 waren bei etwa 60 Millionen Einwohnern rund 730 000 Personen im öffentlichen Dienst beschäftigt. 1950 waren es schon 2,3 Millionen. Im wiedervereinigten Deutschland wurden 1991 6,7 Millionen Beamte und Beschäftigte im öffentlichen Dienst gezählt. Diese Entwicklung war zwischenzeitlich rückläufig: 2014 (Stichtag 30.06.2014) gehörten insgesamt 4,65 Millionen dem öffentlichen Dienst im weiteren Sinne an.[13] Inzwischen hat sich diese Entwicklung jedoch verändert. Besonders im Bereich der öffentlichen Sicherheit und zur Bewältigung der öffentlichen Aufgaben im Zusammenhang mit Einwanderung und Flucht nach Deutschland sowie der Pandemiebekämpfung wurde das Personal wieder vergrößert (Stichtag 30. Juni 2020: 4,968 Millionen).[14] Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten vergrößert sich, die Vollzeitbeschäftigung ist (spiegelbildlich) rückläufig. Allein in der Bundesverwaltung sind 509 920 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigt.[15]
Vor besondere Herausforderungen wird der Öffentliche Dienst in den nächsten Jahren durch den demografischen Wandel gestellt: So ist zu erwarten, dass in den nächsten zehn Jahren allein im gehobenen Dienst etwa 50% des Bestandspersonals in den Ruhestand tritt.[16] Bei der Gewinnung von hochqualifiziertem und motiviertem Personal steht der Öffentliche Dienst dabei in direkter Konkurrenz zur Privatwirtschaft. Aber auch die Konkurrenz der unterschiedlichen Dienstherren untereinander soll hier nicht unerwähnt bleiben. Gerade in Zeiten der Pandemie hat der Öffentliche Dienst im Hinblick auf die Arbeitsplatzsicherheit nahezu ein Alleinstellungsmerkmal und ist daher gerade in Krisenzeiten als Arbeitgeber weiterhin attraktiv. Sicherheit darf allerdings nicht das Kriterium sein, dass die Hauptmotivation ist, um in den Öffentlichen Dienst zu gehen. Braucht dieser doch Persönlichkeiten, die entscheidungsfreudig und also auch mutig sein müssen, um die viel geforderte Modernisierung des öffentlichen Sektors voranzutreiben.
Mit der Erweiterung staatlicher Aufgaben nimmt die Spezialisierung und Technisierung in allen Gruppen des öffentlichen Dienstes zu. Allseitig verwendbare Bedienstete gibt es nicht, das Laufbahnprinzip (siehe §§ 17 ff. BBG, § 6 ff. BLV) soll daher auch weiterhin dafür sorgen, dass nur qualifizierte Beamtinnen und Beamte die Aufgaben in der Laufbahngruppe und der Laufbahn, für die sie eine entsprechende Laufbahnbefähigung nachweisen können, wahrnehmen dürfen.
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Obwohl hier das Recht der Beamtinnen und Beamten im Mittelpunkt stehen soll, ist kurz auf die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst einzugehen, die einheitlich als Beschäftigte bezeichnet werden.[17] Ihre Rechtsverhältnisse werden durch private Dienst- bzw. Arbeitsverträge gestaltet (vgl. oben Übersicht 1). Seit der Weimarer Zeit sind dafür Tarifverträge maßgebend. Heute wird das Recht der Beschäftigten im öffentlichen Dienst des Bundes und der Kommunen, durch den am 1.10.2005 in Kraft getretenen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) geregelt. Das neue Tarifrecht soll die Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst flexibel, leistungsorientiert und transparent gestalten. Obwohl der TVöD sich in einigen Punkten vom Beamtenrecht absetzt, gibt es doch viele Gemeinsamkeiten.
Die Verteilung der öffentlichen Aufgaben auf Beamte und Beschäftigte erscheint, zumindest teilweise, wenig überzeugend. So übernehmen häufig Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, deren Rechtsverhältnisse nach unterschiedlichen Regelungen geordnet sind, gleichartige Funktionen. Dies führt zu unterschiedlichen Rechten und Pflichten und damit unter den betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern häufig zur Unzufriedenheit.[18]
Übersicht 3
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V.Selbstverständnis des öffentlichen Dienstes
Kübler, Parteipolitische Ämterpatronage, vr 1982, 361 ff.; Wassermann, Der öffentliche Dienst im Griff der Parteien, DÖD 1986, 165 ff.; Wichmann, Parteipolitische Patronage 1986; von Armin, Parteien und Patronage, PersV 1988, 21 ff.; Schauer, Zur Stellung des Beamten im Parteienstaat, ZBR 1989, 11 ff.; Thiele, Berufsbeamtentum in der Bewährung, DÖD 1991, 193 ff.; Lorig/Mayer-Schlöder, Die Parteipolitisierung des öffentlichen Dienstes, vr 992, 55 ff.; Quambusch, Die moralische Krise des öffentlichen Dienstes, DÖD 1992, 97 ff; Hattenhauer, Das Beamtentum im Parteienstaat, ZBR 1993, 1 ff.; Stegmann, Beamte oder Angestellte, ZBR 1996, 6 ff.; Minz/Conze, Plädoyer für eine grundlegende Reform des öffentlichen Dienstrechts, ZTR 1995, 243 ff; Kloepfer, Politische Klasse und Ämterpatronage, ZBR 2001, 189 ff.; Bull/Benorden, Personalrecht und Personalwirtschaft als Handlungsfelder der Verwaltungsreform, 2001; Lorse, Personalentwicklung im Abseits aktueller dienstrechtlicher Reformüberlegungen, ZBR 2008, 145 ff.; Lorse, Zum Stand der Personalentwicklung im öffentlichen Dienst – dienstrechtliche Anmerkungen, ZBR 2018, 145 ff.; Hebeler/Sitzer/Tews, Ökonomisierung des öffentlichen Dienstrechts – eine Bestandsaufnahme, PersV 2012, 44 ff.; Groß/Stüben. Das Besoldungsstrukturenmodernisierungsgesetz, NVwZ 2020, 1297; Mandelartz: Leistungsbezogene Bezahlung im öffentlichen Dienst – Ein Schritt in die richtige oder falsche Richtung?, NVwZ 2006, 996.
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Der öffentliche Dienst hat sich immer als Repräsentant des Staates verstanden, der als ausgleichender Faktor zwischen den politischen Kräften des Staates wirkte. Dabei galten Begriffe wie Berufsethos, Gemeinwohlverpflichtung, Loyalität und Opferbereitschaft allgemein verbindlich. Es gibt Anzeichen, dass sich hier ein Wertewandel vollzieht. Jüngere Angehörige des öffentlichen Dienstes scheinen sich heute nicht mehr in überkommener Weise mit ihrem Dienstherrn zu identifizieren.[19] Eine gewisse Orientierung an Berufsbildern der freien Wirtschaft ist nicht zu übersehen, wie umgekehrt privatwirtschaftliche Organisationen bürokratische Strukturen übernehmen. Beamtinnen und Beamte verstehen sich zunehmend als Beschäftigte, die ihre Tätigkeit als „Job“ ansehen. Sie suchen nach dem Sinn ihrer Arbeit, streben nach mehr Selbstverwirklichung und erwarten inzwischen viele Freiheiten in der Arbeit, die die Herstellung der „Work-Life-Balance“ ermöglicht. Wie allgemein in unserer Gesellschaft gibt es auch im öffentlichen Dienst weniger Interesse am Dienen als am Verdienen. Der Gesetzgeber hat 2012 durch das „Fachkräftegewinnungsgesetz“ (BGBl. I S. 467) und 2019 durch das „Besoldungsstrukturenmodernisierungsgesetz“ (BesStMG – BGBl. I S. 2053) versucht, hierauf in bestimmten Mangelbereichen wie der IT durch eine Flexibilisierung der Einstellung in einem höheren als dem Eingangsamt und andere besoldungswirksame Maßnahmen zu reagieren. Nicht ganz zu Unrecht wird von den Betroffenen Klage darüber geführt, dass das geltende Dienstrecht bisher wenig Leistungsanreize bietet.[20] Das BBesG bleibt hier bei dem bekannten Dreiklang „Leistungsprämie – Leistungszulage – Leistungsstufe“. Personalgewinnungsprämien und monetäre Bleibeanreize werden aber ausgeweitet. Diese Instrumente haben in der Vergangenheit aufgezeigt, dass die Verwirklichung des Ziels einer leistungsgerechten Bezahlung im öffentlichen Dienst aus systemimmanenten Gründen problematisch ist:
Das Laufbahnprinzip setzt den Karrieremöglichkeiten der Beamtinnen und Beamten Grenzen und sorgt (allein durch die Amtsbezeichnungen) für eine große Vergleichbarkeit untereinander. Das Lebenszeitprinzip lässt die Sanktionierung schlechter Leistungen durch die Entlassung von Beamtinnen und Beamten nur in extremen Ausnahmefällen zu. In diesen Grenzen ist die Motivierung der Beamtinnen und Beamten durch Leistungsanreize nur sehr schwer zu erreichen. Die Motivation Einzelner kann spiegelbildlich ganz schnell zur Demotivation aller anderen Beschäftigten in der Organisationseinheit führen. In einem Ämter- und Besoldungssystem, das – wie beschrieben – den Vergleich aller Kolleginnen und Kollegen untereinander ermöglicht, neigen Einzelne (zu Recht oder zu Unrecht) dazu, sich ungerecht und „unter Wert“ behandelt zu fühlen. Aus der Perspektive von Vorgesetzten, die über die Vergabe der Leistungsanreize (mit-)entscheiden, stellt sich ein Problem: Was haben sie bspw. davon, einen vielleicht schon „ausbeförderten“ Beamten dadurch zu demotivieren, dass sie diesen bei der Vergabe von Leistungsanreizen nicht berücksichtigt? Diese Frage stellt sich auch dann, wenn dieser Beamte den Anreiz wegen vergleichsweise schlechter Leistungen nicht verdient. Hinzu kommt, dass die Vergabe von Leistungsanreizen immer auf einer Leistungseinschätzung der Vorgesetzten beruht. Deshalb sind die zugrunde liegenden Bewertungsmaßstäbe und die Ausgestaltung und Transparenz des Verfahrens besonders sorgfältig in den Blick zu nehmen.
Es liegt in der Natur eines hierarchischen Verwaltungsaufbaus mit unterschiedlichen Vorgesetztenebenen und Verantwortlichkeiten, dass der persönliche Handlungsspielraum der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter – abhängig von der Stellung in der Behörde – in der Regel eingeengt ist. Dies begünstigt Arbeits- und Verhaltensweisen, die mehr auf die formalistische und routinemäßige Erledigung der Aufgaben ausgerichtet sind. Ein Impulsgeber für Originalität und Innovationsbereitschaft scheint das Beamtenrecht daher auch nach den Reformen des Dienstrechts 2009 und danach nicht zu werden.
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Hinzu kommt, dass der öffentliche Dienst aus unterschiedlichen Gründen schon lange im Kreuzfeuer der allgemeinen Kritik steht.[21] Mangelnde Zukunfts- und Leistungsfähigkeit im Hinblick auf Qualität und Quantität der Arbeit sowie fehlende Bürger- und Kundenorientierung sollen hier als Stichworte ausreichen. Der Eindruck, dass die „Beamtenlobby“ im Bundestag besonders einflussreich sei, hat sich in der öffentlichen Meinung verfestigt, auch wenn die aktuellen Zahlen hier ein etwas anderes Bild zeichnen.[22] Besorgt wird eine zunehmende Korruption und Ämterpatronage, d. h. Einstellung insbesondere nach parteipolitischen Gesichtspunkten vermutet. Eine Reduzierung des parteipolitischen Einflusses erscheint insgesamt angebracht, wenn der öffentliche Dienst seine Funktionsfähigkeit erhalten will. In der öffentlichen Meinung kommen schließlich allgemeine Bürokratiekritik und Beamtenschelte hinzu, die zu einem weiteren Ansehensverlust der staatlichen Verwaltung führen. Neben den politisch Verantwortlichen sind die Angehörigen des öffentlichen Dienstes und hier besonders die Beamtinnen und Beamten aufgerufen, selbst alles zu tun, um bestehende Vorurteile im Bewusstsein der Öffentlichkeit abzubauen und das Verhältnis zum Bürger zu verbessern. Das „lebenslange Lernen“ sollte in diesem Zusammenhang nicht als Schlagwort abgetan, sondern ernst genommen werden. Dazu müssen die Rahmenbedingungen für die Aus- und Fortbildung auch weiterhin einem hohen Standard genügen.
VI.Fortentwicklung und Reformen: Die Entwicklung des Beamtenrechts in den vergangenen 20 Jahren
Bull, Das öffentliche Dienstrecht in der Diskussion, DÖV 2004, 155 ff.; Battis, Zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Strukturen des öffentlichen Dienstrechts, ZBR 2005, 325; Czerwick, Der Gesetzentwurf zur Reform der Strukturen des öffentlichen Dienstrechts (Strukturreformgesetz – StruktRefG) vom 15. Juni 2005, DÖD 2006, 45 ff.; Heynckes, Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 15. Deutschen Bundestages von 2002 bis 2005, ZBR 2006, 369 ff.
Auswirkungen der Föderalismusreform I: Pechstein, Wie können die Länder ihre neuen beamtenrechtlichen Kompetenzen nutzen? ZBR 2006, 285 ff.; Knopp, Föderalismusreform – zurück zur Kleinstaaterei? NVwZ 2006, 1216 (1219 f.); Battis, Die Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2007, NVwZ 2008, 379 ff., Lecheler, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die Statusrechte der Beamten, ZBR 2007, 18 ff.; Hofmann, Föderalismusreformen im Verfassungsstaat, DÖV 2008, 833 ff.; Panzer, Die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum öffentlichen Dienstrecht zwischen Bewahrung und Fortentwicklung, DÖV 2008, 707 ff.; Pechstein, Das Laufbahnrecht in der Gesetzgebungskompetenz der Länder, ZBR 2008, 73 ff.; Frank/Heinicke, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf das öffentliche Dienstrecht – das neue Spannungsfeld von Solidität, Kooperation und Wettbewerb zwischen den Ländern, ZBR 2009, 34 ff.; Wolff, Die Reformpolitik der kleinen Schritte, ZBR 2009, 1 ff.; Herzog, Gestaltung des neuen Laufbahnrechts – Das Beispiel der norddeutschen Küstenländer, PersR 2009, 101 ff.; Burkiczak/Höfling, Die Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums unter Fortentwicklungsvorbehalt, DÖV 2007, 328;
Beamtenstatusgesetz (2008): Lemhöfer, Nach der Föderalismusreform: Das kommende Beamtenstatusgesetz für Länder- und Gemeindebeamte, RiA 2007, 49 ff.; Bochmann, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Reföderalisierung des öffentlichen Dienstrechts und der Entwurf eines Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern, ZBR 2007, 1 ff.; Wolff, Die Aufhebungskompetenz des Bundes für das BRRG, ZBR 2007, 145 ff.; Günther, Länderübergreifender Dienstherrnwechsel ohne Zustimmung des Beamten – Bemerkungen zum Entwurf des Beamtenstatusgesetzes, RiA 2007, 97 ff.; Baßlsperger, Das neue Beamtenstatusgesetz, PersV 2008, 404 ff.; Battis/Grigoleit, Die Statusgesetzgebung des Bundes, ZBR 2008, 1 ff.; Auerbach, Beamtenstatusgesetz – Das neue Dienstrecht in den Ländern der Kommunen nach der Föderalismusreform I, DVP 2008, 397 ff.; Schlenzka, Das neue Beamtenstatusgesetz – Die (Nicht-)Regelung des Statusrechts in den Ländern, PersR 2009, 95 ff.; Auerbach/Pietsch, Beamtenstatusgesetz, 2009
Dienstrechtsneuordnungsgesetz (2009):Meerkamp, Der Entwurf des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes: Eine Bestandsaufnahme aus gewerkschaftlicher Sicht, PersR 2008, 151 ff.; von Kiedrowski, Der Gesetzentwurf zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts: ein Überblick mit Schwerpunkt auf den besoldungsrechtlichen Regelungen, ZAS 2008, 18 ff.; Peters, Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform – Der Entwurf eines Dienstrechtneuordnungsgesetzes, RiA 2008, 97 ff.; Ziekow, Die Fortentwicklung des Dienstrechts der Bundesbeamten, DÖV 2008, 569 ff.; Lorse, Personalentwicklung im Abseits aktueller dienstrechtlicher Reformüberlegungen, ZBR 2008, 145 ff.; Kammradt, Zur Besoldungsentwicklung in Bund und Ländern, PersR 2009, 104 ff.; Wolff, Die Reformpolitik der kleinen Schritte – Zum Erlass des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes, ZBR 2009, 73 ff.; Lenders, BBG – BBesG – BeamtVG, Synopse zum neuen Dienstrecht, 2009; Auerbach, Das neue Bundesbeamtengesetz, Synopse mit Kurzerläuterungen zu den Änderungen im BBG, 2009; Lenders/Peters/Weber, Das neue Dienstrecht des Bundes, 2009.
Neues Laufbahnrecht des Bundes (Bundeslaufbahnverordnung 2009):Grunewald/Lösch, Das neue Laufbahnrecht des Bundes, RiA 2008, 201 ff.; Peters/Lösch/Grunewald, Paradigmenwechsel im Laufbahnrecht des Bundes, ZBR 2009, 1 ff.; Baden, Beförderung freigestellter Beamter – Zur „fiktiven Laufbahnnachzeichnung“, PersR 2009, 107 ff.; Pechstein, Laufbahnrecht in Bund und Ländern, 4. Aufl., 2017.
Entwicklungen nach 2009:Schwarz, Neuerungen im Beamtenrecht des Bundes: Das Gesetz zur besseren Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf, ZBR 2017, 77 ff.; Heynckes, Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 18. Deutschen Bundestages von 2013 bis 2017, ZBR 2018, 187 ff.; Battis/Grigoleit/Hebeler: Entwicklung des Beamtenrechts in den Jahren 2020 und 2021, NVwZ 2022, 379; dies.: Entwicklung des Beamtenrechts in den Jahren 2018 und 2019, NVwZ 2020, 283; dies.: Entwicklung des Beamtenrechts in den Jahren 2016 und 2017, NVwZ 2018, 207; dies.: Entwicklung des Beamtenrechts in den Jahren 2010 – 2015, NVwZ 2016, 194.
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Recht verändert sich: Wenn der Gesetzgeber ein Reformbedürfnis ausmacht, kann er – mit den erforderlichen politischen Mehrheiten – eine Gesetzesmaterie neu ordnen oder novellieren.
Das Dienstrechtsreformgesetz von 1997[23] formulierte als Ziel, die öffentliche Verwaltung effektiver zu machen. Die Reform konzentrierte sich im Wesentlichen auf eine Verbesserung des Leistungsgedankens durch stärkere Steuerung der Besoldungsstufen, Leistungsprämien und Leistungszulagen, Vergabe von Führungsämtern auf Probe und Erweiterung von Versetzung und Abordnung. Das Strukturreformgesetz 2005 (StruktRefG) ist aufgrund der durch die vorzeitigen Neuwahlen verkürzten 15. Legislaturperiode nicht zur Verabschiedung gelangt. Mit dem StruktRefG war eine weitreichende Reform des Dienstrechts geplant.[24] Ein Schwerpunkt lag dabei auf der Neuordnung der Besoldung insbesondere durch den Ausbau der Leistungsbezahlung.[25]
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Durch die Föderalismusreform I[26] haben sich auf grundgesetzlicher Ebene verschiedene Bestimmungen verändert, die für das Beamtenrecht relevant sind. Zunächst ist der Wortlaut des Art. 33 Abs. 5 GG modifiziert worden. Darin heißt es seitdem, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. Die Bedeutung dieser Fortentwicklungsklausel wird überwiegend kritisch beurteilt.[27] Letztlich liegt es nahe, diesem Zusatz eine klarstellende Funktion zuzuschreiben: Auch ohne die Fortentwicklungsklausel bestand für den Gesetzgeber als Hauptadressat der Regelung die Möglichkeit, das Beamtenrecht an aktuelle Entwicklungen und veränderte Umstände anzupassen. Denn die Vorgabe, hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums bei der Gesetzgebung zu berücksichtigen (nicht etwa: zu beachten), ließ auch vor Inkrafttreten der Föderalismusreform eine Veränderung beamtenrechtlicher Bestimmungen – und damit ihre Fortentwicklung – zu. Insoweit dürfte eine Aufweichung der „hergebrachten Grundsätze“ auch weiterhin nicht in Betracht kommen.[28]
Auch in Bezug auf die Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet des Beamtenrechts gab es grundlegende Veränderungen. Insbesondere die Bundesländer haben nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27, Art. 70, 30 GG mit dem Besoldungs-, Versorgungs- und dem Laufbahnrecht Bereiche der Gesetzgebung hinzugewonnen, in denen sie unabhängig vom Bund eigene Regelungen treffen können. Als Folge dieser Veränderungen wurden seitdem nahezu alle beamtenrechtlichen Gesetze auf Bundes- und Länderebene verändert. Die meisten Bundesländer haben in den Bereichen Besoldung, Versorgung und Laufbahnrecht Gebrauch von ihren neu hinzugewonnenen Kompetenzen gemacht. Der Bundesgesetzgeber kann den Ländern und Gemeinden nur noch hinsichtlich der Statusrechte und Pflichten der Beamten einheitliche Vorgaben machen. Dies hat er in Form des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG)[29], das am 01. April 2009 in Kraft getreten ist, getan. Das BeamtStG hat bis dahin geltende Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) abgelöst.[30]
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Das Recht der Bundesbeamtinnen und -beamten, für dessen Veränderung gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG der Bund zuständig ist, wurde durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG)[31] umfassend reformiert. Die Bundesregierung hatte durch Kabinettsbeschluss vom 17. Oktober 2007 den „Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts (Dienstrechtsneuordnungsgesetz)“ auf den parlamentarischen Weg gebracht. Dabei handelte es sich um ein Artikelgesetz, das eine Reihe von Gesetzen mit beamtenrechtlichem Bezug gleichsam „im Paket“ neu geordnet, novelliert oder gesetzliche Neuregelungen enthalten hat.
Art. 1 DNeuG hat das BBG neu geordnet. Dieses Gesetz wurde textlich neugefasst.
Durch Art. 2 DNeuG wurde das BBesG novelliert. Einzelne Bestimmungen des Gesetzes wurden geändert, ergänzt oder gestrichen. Die Gesetzessystematik ist weitgehend erhalten geblieben.
Art. 3 DNeuG enthielt das Besoldungsüberleitungsgesetz, Art. 14 DNeuG das Gesetz über eine einmalige Sonderzahlung. Diese Gesetze gab es vor Inkrafttreten des DNeuG nicht.
Am 12. November 2008 wurde es im Bundestag beschlossen. Durch die Regelungen des Rechts der Bundesbeamtinnen und -beamten wurden Belange der Länder nicht berührt. Deshalb erklärte der Bundesrat bereits vorab, dass er gegen das Gesetz keinen Einspruch einlegen werde. Das DNeuG ist nach seiner Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und Verkündung im Bundesgesetzblatt am 12. Februar 2009 in Kraft getreten.
Das Gesetz sollte die Leistungsbereitschaft der Beamtinnen und Beamten fördern, die Wettbewerbs- und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes insgesamt stärken.[32] Der Personaleinsatz sollte noch weiter als bisher flexibilisiert, die Beamtinnen und Beamten mobiler werden. Das Gesetz sollte darüber hinaus einen Beitrag zum Bürokratieabbau darstellen, indem es komplizierte und verwaltungsintensive Regelungen (wie zum Beispiel im Ernennungsrecht) vereinfacht. Das Besoldungsrecht hat eine Abkehr vom hergebrachten Prinzip vollzogen, dass Lebens- und Dienstalter wesentliche Faktoren für die Besoldungshöhe darstellen. Im Versorgungsrecht lag der Schwerpunkt in der Angleichung der beamtenrechtlichen an die rentenrechtlichen Regelungen.
12
Mit der Neuordnung des Dienstrechts durch das DNeuG wurde auch eine Anpassung des Laufbahnrechts an moderne Anforderungen im Hinblick auf Personalauswahl und -entwicklung erforderlich. Dies ist mit Inkrafttreten der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) im Einklang mit dem DNeuG erfolgt.[33]
13
Am 12. März 2012 ist das „Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer beamtenrechtlicher Vorschriften“ – Fachkräftegewinnungsgesetz (BGBl. I S. 467) – in Kraft getreten. Durch dieses Gesetz wurden vor allem Regelungen des BBesG[34] novelliert, aber auch einzelne Veränderungen im BBG vorgenommen, bspw. in §§ 13 Abs. 2 Nr. 1, 14 Abs. 2 S. 2 und 22 Abs. 4 Nr. 2, teilweise, um Redaktionsversehen zu beheben.
14
Im Jahr 2013 ist das „Gesetz zur Neuregelung der Professorenbesoldung und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ (Professorenbesoldungsneuregelungsgesetz) in Kraft getreten (BGBl. I S. 1670). Neben der verfassungswidrigen Professorenbesoldung[35] wurde als Reaktion auf die Entscheidung des BVerwG v. 30. Juni 2011 – 2 C 19.10 – zur Topfwirtschaft § 18 BBesG geändert.
15
Der Gesetzgeber hat das „Gesetz zur Änderung des BBG und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ vom 6.3.2015 (BGBl. I S. 250) erlassen. Diese betreffen im Wesentlichen redaktionelle Änderungen, z. B. des § 31 BBG. Daneben geht es um die Erweiterung der Möglichkeiten in § 44 Abs. 4 BBG, Beamtinnen und Beamte unter bestimmten Voraussetzungen in ein Amt der niedrigeren Laufbahngruppe zu versetzen. Mit § 84a und § 111a BBG wurden bisher fehlende Ermächtigungsgrundlagen für Rückforderungen des Dienstherrn und im Personalaktenrecht geschaffen. Mit dem Erlass des § 10 EUrlV regelt der Gesetzgeber die Abgeltung von Urlaubsansprüchen bei zwischenzeitlich eingetretener Dienstunfähigkeit nun unionsrechtskonform.
16
Das „Gesetz zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf“ vom 19.10.2016 (BGBl. I, S. 2362) vollzieht Änderungen im Pflegezeitgesetz und für private Arbeitsverhältnisse bereits seit 2015 bestehende Vereinbarkeitsregelungen nach, die die Möglichkeit zur Pflege naher Angehöriger neben dem Beruf erleichtern sollen. Titelgebend sind die Vorschriften über die Pflegezeit und die Familienpflegezeit in §§ 92a und 92b BBG. § 11a BBG vereinfacht die Möglichkeit für Lebenszeitbeamtinnen und -beamte den Vorbereitungsdienst in einer höheren Laufbahn zu absolvieren ohne den gesicherten Status des Lebenszeitbeamten aufgeben zu müssen. § 78a BBG enthält eine Ermächtigungsgrundlage für Schmerzensgeldansprüche der Beamtinnen und Beamten gegenüber Dritten, die nun unter bestimmten Voraussetzungen gegenüber dem Dienstherrn geltend gemacht werden können. Auch die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der BBhV wurde konkretisiert.
17
Durch Art. 2 des „Gesetzes zur Neuregelung des Mutterschutzes“ vom 23.5.2017 (BGBl. I S. 1228), das in wesentlichen Teilen zum 1. Januar 2018 in Kraft getreten ist, wird das Mutterschutzrecht unter Einbeziehung der MuSchArbV modernisiert. Darin wurde u. a. der Anwendungsbereich auf Schülerinnen und Studentinnen erweitert, eine Regelung zur höchsten zulässigen Mehrarbeit in Teilzeit aufgenommen und ein Ausschuss für Mutterschutz eingerichtet.
18
Durch Art. 1 des „Gesetzes zur bereichsspezifischen Regelung der Gesichtsverhüllung und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ vom 8.6.2017 (BGBl. I S. 1570) wurde der § 61 Abs. 1 um Satz 4 ergänzt. Danach dürfen Beamtinnen und Beamte ihr Gesicht bei Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug nicht verhüllen, es sei denn, dienstliche oder gesundheitliche Gründe erfordern dies. Hintergrund dieser Regelung ist, dass der Gesetzgeber damit eine vertrauensvolle Kommunikation zwischen staatlichen Funktionsträgern und Bürgerinnen und Bürgern absichern und gewährleisten wollte.[36]
19
Art. 2 des „Gesetzes zur Änderung des Beamtenstatusgesetzes und des Bundesbeamtengesetzes sowie weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ vom 29.11.2018 (BGBl. I S. 2232) hat größtenteils redaktionelle Änderungen vollzogen, die durch die Umbenennung des Bundesministeriums des Innern in „Ministerium des Innern, für Bau und Heimat“ erforderlich geworden waren.[37]
20
Zuletzt wurde durch Art. 1 des „Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbildes von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ vom 28.6.2021 (BGBl. I S. 353) auf verschiedene Gerichtsentscheidungen reagiert, die als Folge der Geltung des Gesetzesvorbehalts im Beamtenrecht eine Ausschärfung der Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von Rechtsverordnungen notwendig gemacht haben. Das betrifft neben dem Bereich der grundrechtseinschränkenden Dienstpflichten (§ 61 Abs. 2: Zulässigkeit von Tätowierungen und sonstige Ausprägungen des Erscheinungsbildes von Beamtinnen und Beamten) auch die Einstellung (§§ 7, 11) und das Beurteilungsrecht (§ 21 Abs. 2).
21
Die BLV wurde seit 2009 durch vier Verordnungen zur Änderung der Bundeslaufbahnverordnung novelliert[38] und auch im Rahmen des soeben in Rn. 20 genannten Gesetzes angepasst.[39] Z. B. hervorzuheben sind als wichtige Änderungen der Novellen die Reduzierung von neun auf maximal acht Laufbahnen durch Nachvollziehen der Änderungen der Hochschulstatistik in § 6 Abs. 2 BLV sowie die Wiedereinführung des Praxisaufstiegs in den mittleren und gehobenen Dienst (§ 36 BLV). Im Nachgang wurde die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur BLV (AVV) zuletzt im Dezember 2017 angepasst (AVV zur BLV vom 01. Januar 2017, GMBl. S. 986). Die umfassendste Änderung folgte 2021 durch Art. 1 der VO zur Fortentwicklung laufbahnrechtlicher und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 16.8.2021 (BGBl. I S. 3582). Hier wurden u. a. die Vorschriften über den Erwerb der Laufbahnbefähigung, das Auswahlverfahren und die Durchführung der Vorbereitungsdienste, das Prüfungsrecht sowie die Anerkennung von Befähigungen überarbeitet.
Wiederholungsfragen
1.
Was ist das entscheidende Merkmal für den Begriff des öffentlichen Dienstes? (Rn. 1)
2.
Welche Gruppen gehören zum öffentlichen Dienst im engeren Sinne? (Rn. 2, Übersicht 1)
3.
Welche Funktionen hat das Berufsbeamtentum in Deutschland? (Rn. 3, 4)
4.
Wie hat sich die Zahl der im öffentlichen Dienst Tätigen entwickelt? (Rn. 5)
5.
Worin unterscheiden sich Beamtinnen und Beamte und Beschäftigte im öffentlichen Dienst in rechtlicher Hinsicht? (Rn. 6, Übersicht 3)
6.
Welche wesentlichen Veränderungen für das Beamtenrecht hat es durch die Föderalismusreform I gegeben? (Rn. 10)
7.
Welche Ziele hat der Gesetzgeber mit dem Erlass des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes verfolgt? (Rn. 11)
8.
Welche wesentlichen Veränderungen hat der Gesetzgeber seitdem vorgenommen? (Rn. 13 ff.)
§ 2Die geschichtliche Entwicklung des Beamtentums
Scholler, Geschichte des öffentlichen Dienstes – Öffentlicher Dienst in der Geschichte, RiA 1979, 88-92; Wunder, Die Rekrutierung der Beamtenschaft in Deutschland: eine historische Betrachtung, 1979; Hattenhauer, Geschichte des Beamtentums, 1993; Henning, Die deutsche Beamtenschaft im 19. Jahrhundert, 1984; Wunder, Geschichte der Bürokratie in Deutschland, 1986; Summer, Dokumente zur Geschichte des Beamtenrechts, 1986; Wengst, Beamtentum zwischen Reform und Tradition 1948 – 1953, 1988; Kremer, Das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“, DÖD 1993, 204 ff.; Hamm, Vom Fürstendiener zum Staatsdiener, ZBR 1998, 154; Summer, Betrachtungen zur Geschichte des deutschen Beamtenrechts, PersV 2005, 84 ff.; Wunder, Das erste deutsche Beamtengesetz: Die bayerische Hauptlandespragmatik vom 1. Januar 1805, ZBR 2005, 2 ff.; Günther, Das Recht der „preußischen Staatsbeamten“ im Vormärz nebst „Aphorismen über den Dienst“ – Leben und Werk Hofrats J. D. F. Rumpf, DÖD 2009, 14 ff.
Es lohnt sich – gerade auch, um heutige Entwicklungen des Beamtenrechts zu begreifen und die Bedeutung politischer Umbruchsituationen für das Beamtentum besser zu verstehen – die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Deutschland näher zu betrachten. Gerade die Bedeutung des Beamtenrechts in der Weimarer Zeit darf für das heutige Verständnis nicht unterschätzt werden. Da in den Anfängen des Beamtentums Frauen häufig keine Ämter bekleiden durften oder bekleidet haben, wird in der folgenden Darstellung in weiten Teilen bewusst auf das „Gendern“ verzichtet.
I.Absolutismus
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In der langen Vorgeschichte des Beamtentums hat es überall dort, wo Menschen in engen Gemeinschaften zusammengelebt und Arbeitsteilung betrieben haben, Träger von Ämtern gegeben. Das gilt für die gelehrten Mandarine in China ebenso wie für die Schreiber im alten Ägypten, „Beamte“ in den Wohlfahrtsstaaten der Azteken und für die Quästoren und Zensoren im alten Rom. Eine gut entwickelte Bürokratie finden wir auch im Byzantinischen Reich. In Mittel- und Westeuropa wird ein Berufsbeamtentum ansatzweise zuerst in der Reichsverwaltung Karls des Großen sichtbar. Dagegen lässt die Feudalverfassung des Mittelalters für ein Beamtentum keinen Raum. Es waren in der Hauptsache die mit Ämtern betrauten Lehensleute, die die Aufgaben versahen, mit denen heute Beamte betraut sind.
Die Anfänge eines modernen Beamtentums europäischer Prägung sind mit der Entwicklung der Geldwirtschaft, des Städtewesens und dem Ausbau der Territorialstaaten eng verbunden. Der absolutistische Staat führte zu einer zunehmenden Reglementierung aller Lebensbereiche, wobei die Wahrnehmung der vielfältigen Staatsgeschäfte einer dem Landesherrn treu ergebenen Beamtenschaft übertragen wurde.
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Als Vater des deutschen Berufsbeamtentums wird Friedrich Wilhelm I. von Preußen, der Soldatenkönig (1713–1740), angesehen. Er hat immer wieder versucht, seinen Beamten die später als typisch preußisch bezeichneten Tugenden einzuimpfen. Die Beamten sollten treu, fleißig, unbestechlich, aber auch pünktlich, sparsam und genau sein. Sie entwickelten ein eigenes Beamtenethos. Es ging nicht mehr um ein Vertragsverhältnis, in dem sich jeder Teil zu bestimmten Leistungen verpflichtete, vielmehr diente der Beamte mit voller Hingabe, mit Leib und Leben, mit Hab und Gut, mit Ehre und Gewissen, wie der König es selbst verlangte. Das Beamtenverhältnis wurde durch einen einseitigen Hoheitsakt begründet und beendet. Es bekam damit einen öffentlich-rechtlichen Charakter. Es wurde eine feste Rangordnung eingeführt, nur wer Prüfungen erfolgreich ablegte, konnte aufgenommen werden. Der Beamte leistete den Dienst für den König; einen Staatsdienst nach unserem heutigen Verständnis gab es nicht.
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Ein weiterer Ausbau des Beamtentums erfolgt unter Friedrich II. von Preußen (1740 bis 1786). Aus dem landesherrlichen Diener wurde ein Staatsdiener, der in einem Treueverhältnis zum Staat stand. Friedrich II. betrachtete sich selbst als den ersten Diener des Staates. Während die Staatsdiener ursprünglich jederzeit entlassen werden konnten, entwickelte sich langsam die Auffassung, dass das Dienstverhältnis des Beamten auch gewisse Rechte vermitteln sollte.
So spricht die erste zusammenfassende gesetzliche Regelung des Beamtenrechts, das Preußische Allgemeine Landrecht vom 05.02.1794 im Teil II Titel 10 auch „Von den Rechten und Pflichten der Diener des Staates“.[1] Nach dem Allgemeinen Landrecht wird der Staatsdienst als Lebensberuf verstanden. Eine willkürliche Entlassung ist ausgeschlossen. Es soll niemandem ein Amt übertragen werden, der sich dazu nicht hinlänglich qualifiziert und Proben seiner Geschicklichkeit abgelegt hat. Hier zeigen sich erste Ansätze für ein Fachbeamtentum.
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Im Jahre 1805 wurde in Bayern die Haupt-Landes-Pragmatik[2] erlassen. Das war das erste selbständige Beamtengesetz, das vor allem gekennzeichnet ist durch die Umwandlung des bisherigen privaten Vertragsverhältnisses der Staatsdiener in ein neues öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis.
II.Konstitutionell-monarchische Epoche
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Im 19. Jahrhundert wurde der Status der Beamten durch die Verfassungen in den Territorialstaaten (z. B. in Bayern, Württemberg, Hessen) und noch stärker durch Gesetze weiter gefestigt. Dabei kam es zu einer Trennung zwischen richterlichen Beamten und Verwaltungsbeamten. Die Gründung des Deutschen Reiches änderte an den Rechtsverhältnissen der Beamten wenig. Es gab kein für Reich und Länder einheitlich geltendes Beamtenrecht. 1873 erging für die Beamten im Reichsdienst (z. B. der Post) das Reichsbeamtengesetz von 1873, das mit Änderungen bis 1937 galt. Will man das Bild des Beamtentums in der damaligen Zeit vor allem mit Blick auf heute beschreiben, so kann man es als staatstragend bezeichnen. Die Beamten, mit einem besonderen Ethos ausgestattet, verbürgten die Einheit und Kontinuität des Staates. Sie fühlten sich als Hüter der Staatlichkeit und Bewahrer des Kaiserreichs. Neben der fachlichen Qualifikation war eine überzeugte konservative Grundhaltung Voraussetzung für die Aufnahme in die Beamtenschaft. Die deutsche Beamtenschaft war alles andere als innenpolitisch neutral.[3] Insbesondere mit der Entstehung der Parteien wurden die Beamten deutlich auf ihre Pflichten hingewiesen, dienstlich wie auch außerdienstlich die Regierungspolitik zu unterstützen. Bismarck hat sich bezüglich der erwarteten Loyalität einmal wie folgt ausgedrückt: „Jeder, der nicht mit uns ist, ist gegen uns.“ Ein weitergehendes, aktives Eintreten für die Politik der Regierung wurde von den sog. politischen Beamten, den Regierungspräsidenten und den Landräten gefordert. Bis zum Ende des Jahrhunderts war einem Beamten die Äußerung einer staatsfeindlichen Meinung versagt, sei es als Abgeordneter, bei der Stimmabgabe, bei Wahlen oder gar durch den Beitritt zu einer oppositionellen Partei. Eine gewisse Lockerung trat gegen Ende des Kaiserreichs ein, als neben den Konservativen auch die National-Liberalen und das Zentrum als reichstreu anerkannt wurden, während die Sozialdemokratie weiterhin als reichsfeindlich galt und ihre Unterstützung mit der Stellung eines Beamten unvereinbar blieb.
