Bilateralismus - was sonst? E-Book

Patrik Schellenbauer

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 376

Veröffentlichungsjahr: 2015

Beschreibung

Was haben die bilateralen Verträge der Schweiz tatsächlich gebracht und was nicht? Welche Erwartungen waren überzogen, welche Befürchtungen übertrieben? Der Band zieht eine ökonomische Bilanz, fördert aber auch Unerwartetes zu Tage. Wenn die Eigenständigkeit der Schweiz bewahrt werden soll, bleibt der Bilateralismus für ein vernetztes Land inmitten Europas auch in Zukunft der beste Weg.

Leseprobe

Bilateralismus –was sonst?

Eigenständigkeit trotzAbhängigkeit

Patrik Schellenbauer und Gerhard Schwarz Herausgeber

mit Beiträgen unter anderem von Alois Bischofberger, Peter Buomberger, Astrid Epiney, Daniel Gros, Urs Meister, Daniel Müller-Jentsch und Rudolf Walser

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek:

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Verlag © 2015 Avenir Suisse und Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2015 (ISBN 978-3-03810-150-5)

Herausgeber Patrik Schellenbauer, Gerhard Schwarz, Avenir Suisse

Planung, Koordination Natanael Rother, Carmen Sopi, Avenir Suisse

Lektorat Verena Parzer Epp, Avenir Suisse

Korrektorat n c ag, www.ncag.ch

Datenkonvertierung CPI books GmbH, Leck

Zitierweise Patrik Schellenbauer und Gerhard Schwarz (2015): Bilateralismus – was sonst? (Zürich: Avenir Suisse)

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben – auch bei nur auszugsweiser Verwertung – vorbehalten. Da Avenir Suisse an der Verbreitung der hier präsentierten Ideen interessiert ist, ist die Verwertung der Erkenntnisse, Daten und Grafiken dieses Werkes durch Dritte hingegen ausdrücklich erwünscht, sofern die Quelle exakt und gut sichtbar angegeben wird und die gesetzlichen Urheberrechtsbestimmungen eingehalten werden. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN E-Book 978-3-03810-168-0

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung

Zu diesem Buch

Avenir Suisse hat sich als Think-Tank seit seiner Gründung mit Studien und Publikationen für die Zukunft des Standorts Schweiz eingesetzt. Das Schwergewicht lag dabei bei Politikbereichen, die das Land autonom gestalten kann. Die Aussenbeziehungen spielten dagegen aus zwi Gründen eher eine untergeordnete Rolle: Zum einen hängen diese Beziehungen nicht nur von der Schweiz ab, sondern auch von Partnern, die – zumal im Falle der EU mit ihrer Staatlichkeit sui generis und ihren 28 Mitgliedsstaaten – schwer einschätzbar erscheinen. Das mindert den Nutzen von Reformideen. Zum anderen spaltet die EU-Frage das Land in einem Ausmass, das es schwierig macht, sich mit nüchternen Analysen Gehör zu verschaffen. Emotionen wischen alle Fakten und Argumente weg und führen zu fast unvermeidlichen Schubladisierungen. Mit differenzierten Positionen wird man leicht entweder als EU-Turbo oder als Abschotter etikettiert. So ging es Avenir Suisse 2010 mit dem Buch «Souveränität im Härtetest», das als Plädoyer für einen Beitritt zur EU fehlinterpretiert wurde.

Inzwischen sind fünf Jahre ins Land gegangen, und im Februar 2014 hat die Bevölkerung des Landes in einer eidgenössischen Volksabstimmung ein Zeichen gesetzt, das als Distanznahme zur EU verstanden werden kann, dessen wortgetreue Umsetzung aber jedenfalls beträchtliche Schwierigkeiten mit der EU verspricht. Diese EU ist, mit all ihren Problemen und Geburtsfehlern, für die Schweiz von zentraler Bedeutung, nicht zuletzt wegen der geografischen Lage, wegen der zahlreichen über Jahrhunderte gewachsenen sozialen und kulturellen Verflechtungen, wegen der bedeutenden Handels- und Verkehrsströme und – ja – auch schlicht wegen ihrer Grösse. Die Schweiz braucht die EU – auch wenn die EU umgekehrt die Schweiz ebenfalls braucht, wie sie selbst nicht müde wird, zu betonen.

Mit den bilateralen Verträgen haben die Schweiz und die EU einen guten Modus vivendi gefunden, der den Interessen beider Seiten entgegenkommt. Die Behauptung, die Schweiz sei gewissermassen Trittbrettfahrerin in Europa, hält einer genaueren Betrachtung nicht stand. Die «Bilateralen» sind das Ergebnis langer, zäher und harter Verhandlungen auf beiden Seiten und nicht etwa ein Geschenk der EU an den kleinen Drittstaat. Aber auch mit Blick auf diese Bilateralen herrscht das gleiche plakative Reaktionsmuster wie mit Blick auf die Beziehungen zur EU ganz generell. Entweder wird das ganze Vertragswerk als quasi wertlos taxiert, oder es wird zur überlebenswichtigen Grundlage des Schweizer Wohlstands hochstilisiert. Platz für Zwischentöne gibt es kaum. Und hüben wie drüben werden die Positionsbezüge kaum mit Fakten unterlegt. Das ist zugegebenermassen auch nicht einfach, so vielschichtig und verwoben sind die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU, so wenig hieb- und stichfeste Zahlen gibt es, vor allem aber: So unmöglich ist es zu wissen, wie sich die Schweiz ohne die Bilateralen beziehungsweise unter einem anderen institutionellen Regime entwickelt hätte.

Trotzdem versucht dieses Buch eine Standortbestimmung vorzunehmen. Was haben die Bilateralen der Schweiz bisher gebracht? Wie könnten sie allenfalls angepasst werden? Wie sollen die Beziehungen zwischen zwei derart stark verbandelten Nachbarn geregelt sein, damit beide friedlich nebeneinander und miteinander leben können? Gäbe es sinnvolle Alternativen zum eingeschlagenen Weg? Wie sähe es dabei mit Kosten und Nutzen aus? Welches sind die aussenpolitischen Spielräume der Schweiz gegenüber Europa, aber auch gegenüber dem Rest der Welt? Unser Ziel ist es, mit einer sachlich fundierten Analyse, gegliedert nach Themen und Branchen, die laufende Diskussion zu bereichern. Auf die in der politischen Debatte übliche Zuspitzung haben wir hingegen bewusst verzichtet.

Derzeit steht im öffentlichen Diskurs aus naheliegenden Gründen die Suche nach einer Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative im Vordergrund. Tatsächlich tickt die Uhr für die Umsetzung des Volksentscheids fast unbarmherzig. Vom Erscheinen dieses Buchs bis zum Ablauf der selbst gesetzten Frist werden es nur noch 14 Monate sein. Avenir Suisse hat sich daher verschiedentlich zu solchen Umsetzungsfragen geäussert und mit dem «Globalkontingent» einen Vorschlag präsentiert, der nicht nur dem Kernanliegen der knappen Mehrheit der Stimmenden gerecht würde, sondern gleichzeitig der Schweiz auch Zeit verschaffen würde, um eine für alle Seiten akzeptable Lösung zu finden.

In einer etwas längerfristigen Perspektive sind allerdings die institutionellen Mechanismen, mit denen die Teilhabe am EU-Binnenmarkt unterfüttert werden soll, viel zentraler. Hier gibt es im Verhältnis Schweiz – EU viele ungeklärte Fragen – und sie nehmen angesichts der vielfältigen Integrationsprozesse in der EU laufend zu. Zentrale Stichworte sind in diesem Zusammenhang die dynamische statt einer bloss statischen Rechtsübernahme, die Streitschlichtungsverfahren und die Gerichtsbarkeit. Die Schweiz tut gut daran, ihre Bedürfnisse und ihre Ansprüche selbstbewusst, aber auch realistisch zu analysieren, denn das ist die Grundlage jeder gelungenen Partnerschaft.

Avenir Suisse hat für die Erarbeitung der Studie erhebliche interne personelle Ressourcen mobilisiert. Die Projektleiter und Senior Consultants versuchten zudem, in Einzelgesprächen und Workshops das Wissen jener Leute einzuholen, die in Unternehmen und Branchen unmittelbar mit der EU zu tun haben und Stärken wie Schwächen der Bilateralen gewissermassen hautnah erfahren konnten. Da der Think-Tank weder über genügend staats- und völkerrechtliche Kompetenz verfügt, noch über die Möglichkeit, selbst vertiefte empirische Untersuchungen vorzunehmen, waren wir zudem darauf angewiesen, dass uns Frau Prof. Astrid Epiney (Universität Fribourg) und Florian Hälg (KOF/ETHZ) ihr Wissen zur Verfügung stellten. Schliesslich wollten wir bewusst eine Brüsseler Stimme einbeziehen. Ein Autorenteam des «Centre for European Policy Studies» (CEPS) hat unter der Leitung von Daniel Gros und Steven Blockmans freundlicherweise diesen Part übernommen. Ihnen allen gilt mein grosser Dank. Ein besonderer Dank gebührt jedoch meinem Kollegen Patrik Schellenbauer, der, nachdem sich Urs Meister entschlossen hatte, Avenir Suisse zu verlassen, von diesem die Leitung des Projekts übernahm und es zu einem guten Ende führte. Wie immer liegt die letzte Verantwortung für das gesamte Projekt bei den Herausgebern. Alle anderen Mitwirkenden sind lediglich für ihre Teile verantwortlich, die sich aber in das Gesamtkonzept einfügen mussten.

Gerhard SchwarzDirektor Avenir Suisse

01Bilaterale Verträge in der Schwebe

Patrik Schellenbauer

Im Jahr 2014 gingen knapp 55% aller Schweizer Warenexporte in die EU, über 73% aller Importe stammten aus der EU. Ähnlich ist das Bild bei der Migration: 2014 stammten 62% der Einwanderer aus der EU, 50% aller Auswanderer gingen in die EU. |1 Selbst wenn die EU-Länder im weltwirtschaftlichen Gefüge an Gewicht verlieren, werden sie für die Schweiz auf absehbare Zeit die wichtigsten Handelspartner bleiben. Zweifellos vereinfacht die kulturelle und geographische Nähe zu den Nachbarn den Austausch. Im Kontext immer stärker fragmentierter Wertschöpfungsketten bleibt diese Nähe bedeutend. Vor allem in der Industrie werden die Herstellungsprozesse in immer kleinere Schritte zerlegt und über verschiedene Länder und Produzenten aufgeteilt. Fortschritte in Kommunikation und Logistik lassen internationale Wertschöpfungsnetzwerke entstehen, in denen sich die Unternehmen strategisch positionieren. Die unbürokratische Verschiebung von Vorprodukten über Landesgrenzen hinweg ist eine zentrale Voraussetzung für die Netzwerkfähigkeit von Unternehmen.

1Eidgenössische Zollverwaltung, EZV. https://www.swiss-impex.admin.ch/Bundsamt für Statistik, BFS. Migration und Integration. http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/01/07/blank/key/02/01.html

Freihandel in neuer Rolle

Unter diesen Verhältnissen hat sich die Rolle der klassischen Freihandelsverträge (FHA) zur Vereinfachung des internationalen Handels grundlegend verändert. FHA der ersten Generation adressierten in erster Linie den Abbau tarifärer Handelshemmnisse – also der Zölle. Tiefe Zölle fördern den Handel, doch schaffen sie alleine noch keinen effektiven Marktzugang, da nach wie vor vielfältige Handelshemmnisse in Form von technischen Standards und Zulassungsvorschriften existieren. Neben technischen Handelshemmnissen behindern Zollformalitäten und damit verbundene Wartezeiten die Effizienz von internationalen Wertschöpfungsnetzwerken, die immer mehr auf Just-in-Time-Prozessen basieren. Gerade für ein kleines Land wie die Schweiz sind Vereinfachungen des Handels daher von besonderer Relevanz, um im internationalen Wettbewerb zu bestehen.

Der Handel mit der EU wird heute durch ein weitläufiges Geflecht von bilateralen und multilateralen Verträgen vereinfacht. Für tiefe Zölle sorgt nicht nur das Freihandelsabkommen von 1972, sondern auch das multilaterale Vertragswerk im Rahmen von GATT/WTO (siehe Schema am Ende dieses Kapitels). Das Geflecht der bilateralen Verträge I und II zwischen der Schweiz und der EU soll technische Handelsbarrieren abbauen und – in ausgewählten Bereichen – eine eigentliche Teilhabe der Schweiz am europäischen Binnenmarkt ermöglichen. Das bedeutendste und gleichzeitig das umstrittenste Abkommen ist dasjenige über die Personenfreizügigkeit (PFZ), das eine weitgehende Öffnung der Arbeitsmärkte und eine beschränkte Dienstleistungsfreiheit brachte. Die Bilateralen II enthalten darüber hinaus eine Reihe von Abkommen, die nicht dem Marktzutritt dienen, sondern Kooperationen in verschiedenen Bereichen begründen.

Unsichere Zukunft der bilateralen Verträge

Die Zukunft der bilateralen Verträge ist jedoch aus zwei Gründen unsicher. Einerseits droht nach dem Ja zur «Masseneinwanderungsinitiative» vom 9.Februar 2014 dem Paket der Bilateralen I von Seiten der Schweiz das Ende. Setzt die Schweiz die Initiative wortgetreu um und verfolgt künftig auch gegenüber der EU eine striktere Migrationspolitik – etwa mit Kontingenten –, müsste sie entweder das Freizügigkeitsabkommen (FZA) von sich aus kündigen oder die EU könnte ihrerseits eine Vertragsverletzung feststellen. Aufgrund der Guillotine-Klausel könnten als Folge davon auch die anderen Verträge der Bilateralen I aufgelöst werden. Potenziell wären von der Beendigung der Personenfreizügigkeit aber noch weitere Abkommen betroffen, vor allem das Schengen/Dublin-Abkommen aus den Bilateralen II, das unter anderem die Aufhebung der Personenkontrollen an den Schengen-Binnengrenzen vorsieht.

Die Fortsetzung der bilateralen Abkommen wird aber von Seiten der EU auch wegen der institutionellen Abstützung in Frage gestellt. Bereits seit 2008 drängt die EU zum Abschluss eines institutionellen Rahmens, der eine dynamische Anpassung der sektoriellen Abkommen an verändertes EU-Recht, eine homogene Interpretation sowie Mechanismen zur Überwachung, Durchsetzung und Streitbeilegung schafft. Ohne Lösung der institutionellen Fragen will die EU keine neuen Abkommen (etwa Strom oder Dienstleistungen) mehr abschliessen. Längerfristig könnte auch die Stabilität der bestehenden Verträge in Frage gestellt sein. Die von der EU geforderte engere institutionelle Anbindung ist in der Schweiz umstritten, da ein unakzeptabel grosser Verlust an formeller Souveränität befürchtet wird.

Wert der Bilateralen als entscheidender Faktor

Kurzfristig drängt für die Schweiz vor allem die Umsetzung der «Masseneinwanderungsinitiative» und die damit verbundene drohende Auflösung der Bilateralen I. Längerfristig wird die institutionelle Frage im Vordergrund stehen. In beiden Fällen ist es entscheidend zu wissen, welchen Wert bestehende und künftige bilaterale Verträge für die Schweiz, aber auch für die EU haben. Mindestens vordergründig wägen Schweizer Politiker zwischen der Aufgabe von Souveränität einerseits und dem wirtschaftlichen Nutzen der Verträge mit der EU ab. Gleichzeitig können sie hoffen, dass die Verträge auch für die EU von hohem Nutzen sind und sie deshalb Konzessionen bei der Zuwanderungssteuerung und dem institutionellen Rahmen macht. Allerdings optimiert die EU nicht einzig die Aussenbeziehung zur Schweiz. Konzessionen gegenüber der Schweiz könnten Signale an andere Partnerstaaten, aber auch die Mitgliedsstaaten senden und so die Verhandlungsmacht der EU oder ihre innere Stabilität gefährden. Umso wichtiger ist aus schweizerischer Perspektive die Beurteilung des eigenen Nutzens der bilateralen Verträge. Eine solche Evaluation ist allerdings schwierig. Erstens lassen die verfügbaren Daten zur Konjunktur bzw. zum Wirtschaftswachstum keine sicheren Schlüsse zu. Noch viel grundlegender ist, zweitens, dass niemand weiss, wie sich Schweiz in einem alternativen Szenario entwickelt hätte, bzw. wie dieses Szenario ausgesehen hätte. Und schliesslich ist, drittens, der gesuchte «Wert der Bilateralen» vergangenheitsbezogen, gefordert ist aber eine zukunftsgerichtete Analyse. Vielfältige Einflüsse könnten bestehende Verträge mit einem Schlag wichtiger oder unbedeutend werden lassen oder ganz neue Abkommen nötig machen.

Das Buch im Überblick

Die vorliegende Publikation wagt dennoch eine Beurteilung der Vor- und Nachteile des bilateralen Vertragswerks. Sie kann jedoch, wie angetönt, nur in Relation zu anderen denkbaren Szenarien vorgenommen werden. Dazu gehören insbesondere eine Weiterentwicklung des bisherigen Vertragswerks (inklusive zusätzliche sektorielle Abkommen und institutionellem Rahmen), ein neues erweitertes Freihandelsabkommen oder – im Sinne einer Rückfallposition – das Freihandelsabkommen 1972 sowie die Regelungen von GATT/WTO. Das Kapitel 2 von Astrid Epiney (Universität Fribourg) schafft eine rechtlich-institutionelle Übersicht über den bestehenden Status sowie die vertraglichen Alternativen und die damit verbundenen Herausforderungen. Im dritten Kapitel (Patrik Schellenbauer, Avenir Suisse) werden die Wirkungen der bilateralen Verträge auf die Wirtschaftsentwicklung der Schweiz, vor allem im Hinblick auf die PFZ, analysiert. Der Vertrag über die technischen Handelshemmnisse – und darin vor allem die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (MRA) – ist Gegenstand des vierten Kapitels. Florian Hälg (KOF ETHZ) analysiert, wie sich diese Handelserleichterung auf Exporte und Importe niederschlug. Die Kapitel 5, 6 und 7 sind den Sektoranalysen gewidmet. Alois Bischofberger, Peter Buomberger, Urs Meister, Daniel Müller-Jentsch und Rudolf Walser (alle Avenir Suisse) evaluieren den Nutzen der bilateralen Verträge sowie alternativer vertraglicher Zustände in der Industrie, den Finanzdienstleistungen sowie bei den Infrastrukturen (mit Fokus auf Verkehr und Energie). Das vom Brüsseler «Centre for European Policy Studies» (CEPS) verfasste Kapitel 8 diskutiert Entwicklungen innerhalb der EU, vor allem hinsichtlich des künftigen Integrationsprozesses sowie des Binnenmarktes, und leitet daraus aussenpolitische Konsequenzen aus Sicht der EU ab. Die bewusst gewählte Aussensicht soll die überwiegend nach innen gerichteten Diskussionen in der Schweiz einem Realitätscheck unterziehen. Das Kapitel 9 (Patrik Schellenbauer und Gerhard Schwarz, Avenir Suisse) versucht, ein Fazit zu ziehen und auf Basis der Bewertung der bilateralen Verträge, ihrer möglichen Alternativen und der erwarteten europäischen Entwicklungen längerfristige Strategien für die Beziehungen der Schweiz zur EU zu skizzieren.

02Beziehungen Schweiz – EU: Status quo und Perspektiven

Astrid Epiney

2.1_Einleitung

2.2_Die rechtliche Gestaltung der Beziehungen Schweiz – EU: Status quo

2.3_Varianten und Perspektiven der Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz – EU

2.4_Fazit

Fakten

_Die bilateralen Abkommen ermöglichen es der Schweiz, an ausgewählten Teilen des Binnenmarktes und EU-Programmen teilzunehmen.

_Es ist rechtlich gesehen durchaus möglich, die Einwanderungsinitiative im Einklang mit dem FZA umzusetzen.

_Verstösst die Schweiz aus der Sicht EU gegen die PFZ, ist mit Gegenmassnahmen (Aussetzen von Vertragsteilen) oder Retorsionen der EU oder einzelner EU-Länder zu rechnen.

_Eine Kündigung des FZA müsste einstimmig durch den EU-Rat erfolgen, unter Zustimmung des EU-Parlaments.

_Das Andocken an die EFTA-Institutionen als institutioneller Rahmen ist eine mangelhafte Alternative.

Schlussfolgerungen

_Der Rückfall auf das FHA 1972 oder die WTO-Regeln kann die Erfordernisse der Schweizer Wirtschaft in keiner Weise erfüllen.

_Ein erweitertes Freihandelsabkommen kann die Zugangshürden nicht beseitigen, die wegen unterschiedlicher Rechtsordnungen, Normen und fehlender Anerkennung bestehen.

_Schengen/Dublin dürfte hinsichtlich Rechtsübernahme der Massstab für zukünftige bilaterale Abkommen sein.

_Falls weitere bilaterale Dossiers zum Abschluss kommen, konvergiert der Bilateralismus materiell mit dem EWR.

2.1_Einleitung

Die Gestaltung der Beziehungen Schweiz – EU ist spätestens seit der Ablehnung des EWR-Vertrags durch Volk und Stände im Jahr 1992 immer wieder Gegenstand politischer Diskussionen und Standortbestimmungen unterschiedlicher Art, was etwa in den zahlreichen bundesrätlichen Berichten |1, aber auch in verschiedenen wissenschaftlichen Publikationen zum Thema zum Ausdruck kommt. Gleichzeitig hat sich in den letzten Jahren bzw. Jahrzehnten die rechtliche Ausgestaltung der Beziehungen Schweiz – EU |2 in bemerkenswerter Weise sowohl quantitativ als auch qualitativ weiterentwickelt und zu einem gewissen Grad stabilisiert; so dürfte der bilaterale Weg jedenfalls aus politischer Sicht im Vordergrund stehen, während andere Formen der Gestaltung der Beziehungen zur Union sowie ein Beitritt wohl in den Hintergrund getreten sind. Diese relative Sicherheit hat sich jedoch verändert, wobei zunächst das in immer deutlicherem Ton formulierte Anliegen der Union, die «institutionellen Fragen» in den bilateralen Verträgen Schweiz – EU einer (übergreifenden) Regelung zuzuführen, im Vordergrund stand. Die EU betonte in diesem Zusammenhang jeweils, dass der Abschluss neuer bilateraler Abkommen, die den Binnenmarkt betreffen, nur unter der Voraussetzung der Klärung dieser Fragen in Betracht komme. |3 Seit der Annahme der «Masseneinwanderungsinitiative» am 9.Februar 2014 und des damit verbundenen Inkrafttretens der Art. 121a, 197 Nr. 11 BV gewann jedoch die Frage an Bedeutung, ob und ggf. auf welche Weise das Personenfreizügigkeitsabkommen und mit ihm zumindest die «Bilateralen I» nach einer Umsetzung der neuen verfassungsrechtlichen Vorgaben noch Bestand haben können. Damit verbunden ist die Frage, ob sich nicht alternative Gestaltungsmöglichkeiten der Beziehungen Schweiz – EU aufdrängen könnten bzw. deren Auslotung im Zug der Entwicklungen gar notwendig wird. Ob und unter welchen Voraussetzungen diese aber weiter verfolgt werden sollen bzw. können, hängt selbstverständlich auch vom Status quo ab.

1Vgl. zuletzt Bericht des Bundesrates über die Evaluation der schweizerischen Europapolitik (in Beantwortung des Postulats Markwalder (09.3560), BBl 2010 6815.

2Hierzu unten 1.2 zu zentralen institutionellen Aspekten der bilateralen Abkommen, 1.3 zur Weiterführung des bilateralen Weges.

3Hierzu nur Cottier et al., Rechtsbeziehungen Schweiz – EU, Rn. 52 f.; Epiney, Die Volkswirtschaft/La vie économique 2013,59 ff.

Vor diesem Hintergrund geht die Zielsetzung des vorliegenden Beitrags dahin, einerseits die Ausgestaltung der bestehenden Beziehungen Schweiz – EU zu beleuchten und einen Überblick über die wesentlichen Elemente und Charakteristika der wichtigsten Vertragswerke zu geben, wobei auch die Frage nach den Folgen eines Verstosses gegen das Personenfreizügigkeitsabkommen durch die Schweiz im Zuge der Umsetzung des Art. 121a BV sowie einer allfälligen Kündigung des Abkommens gestellt werden soll (1.2). Auf dieser Grundlage sollen sodann alternative Gestaltungsformen der Beziehungen Schweiz – EU sowie die Weiterentwicklungsperspektiven der bilateralen Abkommen skizziert und in Bezug auf ihre rechtlichen Implikationen analysiert werden, wobei diese auch untereinander verglichen werden sollen (1.3). Die Ausführungen schliessen mit einem kurzen Fazit (1.4).

2.2_Die rechtliche Gestaltung der Beziehungen Schweiz – EU:Status quo

Seit dem Nein von Volk und Ständen zum EWR am 6.Dezember 1992 beruhen die Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union bekanntlich auf dem sogenannten bilateralen Ansatz, bilateral insofern, als auf der einen Seite die Schweiz, auf der anderen die EU und (teilweise) ihre Mitgliedsstaaten stehen, dies im Gegensatz zum EWR, der die Beziehungen einer (immer kleiner gewordenen) Staatengruppe (der EFTA-Staaten, ausser der Schweiz) zur EU regelt. Inzwischen gibt es zwei «Pakete» bilateraler Abkommen |4, die eine Reihe von Bereichen regeln und in der Regel eine Einbindung der Schweiz in den Unionsbesitzstand vorsehen |5. Hinzu kommen zahlreiche weitere Verträge, in jüngerer Zeit z.B. das Zollsicherheitsübereinkommen |6, in der Vergangenheit etwa das Freihandelsabkommen aus dem Jahr 1972 |7 oder das Versicherungsabkommen aus dem Jahr 1989 |8. Darüber hinaus sind auch sonstige multilaterale völkerrechtliche Abkommen, an denen neben der Schweiz, der EU und ihren Mitgliedsstaaten noch weitere Staaten als Vertragsparteien beteiligt sind, für die Beziehungen Schweiz – EU von Bedeutung und zu beachten. Für die wirtschaftlichen Beziehungen spielt zweifellos das WTO-Vertragswerk eine besondere Rolle. Im Folgenden sollen Regelungsgehalt und Charakteristika dieser verschiedenen Abkommen skizziert werden. Im Rahmen des vorliegenden Beitrags können nicht alle, sehr zahlreichen |9 Abkommen der Schweiz und der EU sowie darüber hinaus auch noch alle multilateralen Abkommen berücksichtigt werden; vielmehr erfolgt eine Beschränkung auf die besonders bedeutenden, nämlich das Freihandelsabkommen aus dem Jahr 1972 (1.), die sog. bilateralen Abkommen (2.) sowie das WTO-Recht (3.). Aber auch in Bezug auf diese Abkommen kann es nur um eine Skizzierung gehen, in der die im Zusammenhang mit der Fragestellung dieses Beitrages besonders bedeutenden Aspekte des jeweiligen Abkommens beleuchtet werden, wobei den bilateralen Abkommen besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird.

4Der Ausdruck «Bilaterale Abkommen» wird soweit ersichtlich im Wesentlichen in der Schweiz gebraucht und ist im Gegensatz zu dem als multilateral angesehenen Ansatz des EWR zu sehen. Aus rechtlicher Sicht ist er jedoch zumindest ungenau, da die Abkommen teilweise multilaterale Abkommen darstellen (da die Mitgliedsstaaten beteiligt sind, sodass es insofern um multilaterale Abkommen geht). Daher trifft der Ausdruck «sektorielle Abkommen» die Rechtslage eigentlich besser, da er Bezug auf die bereichsspezifische Regelung der verschiedenen Dossiers nimmt. Gleichwohl werden im Folgenden die inzwischen in der Schweiz gebräuchlichen Ausdrücke «Bilaterale I» und «Bilaterale II» verwendet.

5Vgl. zu den bilateralen Verträgen ausführlich und m.w.N. Epiney, Metz und Pirker, Parallelität der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz, 95 ff.; Cottier et al., Rechtsbeziehungen Schweiz – EU, passim.

6Siehe zu diesen seit 2004 abgeschlossenen Abkommen die Hinweise unten.

7Zu diesem sogleich unten.

8Abkommen zwischen der Schweiz und der EWG betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung, SR 0.961.1. Zu diesem Abkommen Epiney, Dienstleistungsverkehr, 79.

9Insgesamt existieren weit über 100 «Bilaterale Abkommen» mit der EU, allerdings äusserst unterschiedlicher rechtlicher und politischer Bedeutung.

Das Freihandelsabkommen von 1972

Das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der EU (Freihandelsabkommen, FHA) |10 stellte den ersten bedeutenden «Integrationsschritt» der Schweiz dar, wobei die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft mit anderen EFTA-Staaten weitgehend parallel ausgestaltete Abkommen abschloss. Ziel des Abkommens ist eine Erleichterung der Handelsströme zwischen den Vertragsparteien, aber ohne Zollunion. Zu diesem Zweck sieht das Abkommen den Abbau von Zöllen und mengenmässigen Beschränkungen des Warenhandels sowie von Massnahmen gleicher Wirkung vor. Darüber hinaus enthält es auch kartell- und subventionsrechtliche Bestimmungen, z.B. über staatliche Beihilfen. Die entsprechenden Bestimmungen sind im Wortlaut eng an die Vorgaben des Unionsrechts angelehnt, ohne jedoch deren Differenzierung (v.a. hinsichtlich der möglichen Ausnahmen) zu erreichen; ihre Auslegung war denn auch in jüngerer Zeit zwischen der Schweiz und der EU umstritten. |11 Im Gegensatz zu moderneren Freihandelsabkommen, die oft auch weitere Gegenstände (wie Produktevorschriften oder öffentliche Beschaffungen) umfassen, handelt es sich beim FHA um ein klassisches Warenhandelsabkommen, was auch durch seinen beschränkten Anwendungsbereich (Industriegüter) illustriert wird. |12

10SR 0.632.401.

11Hierzu, m.w.N., Epiney, in: Steuerwettbewerb, 75 ff.

12Vgl. für einen Überblick über das Abkommen Cottier et al., Rechtsbeziehungen der Schweiz und der EU, 205 ff.

Das Abkommen lehnt sich in den erfassten Bereichen insofern stark an das EU-Recht an, als verschiedene Bestimmungen wörtlich zumindest weitgehend den entsprechenden Vorschriften im Unionsrecht nachgebildet sind. Aufgeworfen wird damit die Frage nach der parallelen Auslegung der abkommensrechtlichen Bestimmungen einerseits und der entsprechenden unionsrechtlichen Vorschriften andererseits. Diese Problematik ist insofern von grosser Bedeutung, als sich das Unionsrecht besonders durch die Rechtsprechung des EuGH – der das EU-Recht autoritativ und damit für die EU-Organe und die Mitgliedsstaaten letztverbindlich auslegt – ständig weiterentwickelt und somit die Antwort auf die skizzierte Frage auch Rückschlüsse auf den Grad der durch das FHA vorgesehenen Einbindung der Schweiz in Teile des Unionsrechts zulässt. Bei den bilateralen Abkommen stellen sich übrigens aus dogmatischer Sicht parallel gelagerte Fragen.

Da derartige Verträge völkerrechtliche Verträge darstellen, richtet sich ihre Auslegung nach den einschlägigen völkerrechtlichen Grundsätzen der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) |13. Danach sind die wesentlichen Anknüpfungspunkte für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge Treu und Glauben, Wortlaut, systematischer Zusammenhang oder Kontext sowie Gegenstand und Zweck des Vertrages (Art. 31 WVK); daneben ist ggf. die nachfolgende Praxis der Parteien einzubeziehen, während die Entstehungsgeschichte keinen primären Anknüpfungspunkt bildet (Art. 32 WVK). Diese Grundsätze – deren Bedeutungsgehalt hier nicht im Einzelnen nachgegangen werden kann – sind somit recht abstrakt und allgemein formuliert; vor allem können die verschiedenen, nicht in einer strengen hierarchischen Reihenfolge stehenden Auslegungsmethoden in verschiedener Weise kombiniert und gewichtet werden, womit den Besonderheiten des jeweils auszulegenden völkerrechtlichen Vertrages Rechnung getragen werden kann und wohl auch soll. Insofern dürften sie eine hohe Flexibilität aufweisen, sodass für die Auslegung eines Vertrages letztlich seinen Spezifizitäten (etwa hinsichtlich Zielsetzung, Inhalt, Gegenstand oder auch Zusammenhang mit anderen Verträgen) eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zukommen dürfte.

13Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.Mai 1969, SR 0.111.

Versucht man vor diesem Hintergrund die für die Auslegung des Freihandelsabkommens massgeblichen Grundsätze zu formulieren, so ist der Ausgangspunkt zunächst, dass das Abkommen in weiten Teilen auf Begriffe oder Konzepte des Unionsrechts zurückgreift bzw. gar wörtliche Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) enthält. |14

14So u.a. die Bestimmungen über den freien Warenverkehr (Art. 13 FHA und Art. 34 AEUV sowie Art. 20 FHA und Art. 36 AEUV, aber auch die Bestimmungen über die Zölle, vgl. Art. 6, 7 FHA und Art. 30 AEUV, sowie das Verbot diskriminierender inländischer Abgaben, Art. 18 FHA und Art. 110 AEUV).

Aus diesem Rückgriff auf dem Unionsrecht entsprechende oder gar mit diesem identische Formulierungen ergibt sich nicht zwingend, dass die jeweiligen Bestimmungen parallel wie im Unionsrecht auszulegen sind |15 ; vielmehr verbietet sich eine «automatische Übertragung» der im Unionsrecht heranzuziehenden Auslegung schon deshalb, weil das Unionsrecht auf der Grundlage seiner verfassungsähnlichen Struktur und seiner spezifischen Zielsetzungen von besonderen Grundsätzen geprägt ist, die auch und gerade Rückwirkungen auf seine Auslegung entfalten können, ohne dass damit die völkerrechtliche Grundlage der Union und des Unionsrechts zwingend aufgegeben wird. Massgeblich ist daher, ob sich aus den erwähnten völkerrechtlichen Prinzipien ein Grundsatz der «parallelen Auslegung» der dem Unionsrecht nachgebildeten Bestimmungen des Freihandelsabkommens ergibt, so wie dies zu Recht etwa für das Personenfreizügigkeitsabkommen angenommen wird. |16 Dann könnte sich aus dem Gebot der Auslegungen von Verträgen unter Berücksichtigung ihres Ziels und Gegenstands ergeben, dass gewisse im Unionsrecht anwendbare Auslegungsgrundsätze auf völkerrechtliche Verträge anzuwenden sind, dies soweit diese (teilweise) dieselben Zielsetzungen verfolgen wie die entsprechenden unionsrechtlichen Garantien.

15Auch der EuGH geht davon aus, dass mit dem Unionsrecht wörtlich übereinstimmende völkervertragsrechtliche Bestimmungen nicht zwingend parallel wie im Unionsrecht auszulegen sind.

16Vgl. insoweit sowie allgemein zur Auslegung völkerrechtlicher Abkommen der EU, m.w.N., Epiney, Metz und Pirker, Parallelität der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz, 5 ff., 182 ff.

Vor diesem Hintergrund sind in all jenen Fällen, in denen Abkommen mit Drittstaaten Teile des unionsrechtlichen Besitzstands übernehmen und die Zielsetzung des Abkommens dahin geht, das in der Union geltende Rechtsregime auf das Verhältnis zu Drittstaaten auszuweiten, die entsprechenden Abkommensbestimmungen grundsätzlich parallel zu den einschlägigen Vertragsbestimmungen auszulegen; ist diese Frage zu verneinen, so kommt eine «automatische» Übertragung der unionsrechtlichen Auslegungsgrundsätze nicht in Betracht. |17 Massgeblich ist damit die entsprechende Zielsetzung und der Zweck des Abkommens, und es ist besonders danach zu fragen, ob das jeweilige Abkommen angesichts seines Zwecks und Kontexts parallele Zielsetzungen wie das Unionsrecht und die dort figurierenden entsprechenden Bestimmungen verfolgt und ob auf dieser Grundlage eine «Übernahme» des entsprechenden unionsrechtlichen Besitzstands beabsichtigt ist und sich damit (grundsätzlich) eine parallele Auslegung von Abkommen und Unionsrecht aufdrängt, wobei gegebenenfalls noch danach zu fragen ist, ob sich dieser Grundsatz auch auf zukünftige Entwicklungen des Acquis bezieht.

17Der Vollständigkeit halber sei aber darauf hingewiesen, dass die Rechtsprechung des EuGH in Bezug auf die parallele Auslegung völkerrechtlicher Verträge nicht ganz konsistent erscheint und der EuGH bei (scheinbar?) vergleichbaren Fallgestaltungen gelegentlich eine «Übertragung» der unionsrechtlichen Grundsätze vornimmt, diese gelegentlich aber auch ablehnt.

Damit ist die Frage nach der Parallelität der Auslegung und ihrer Reichweite jeweils in Bezug auf jede einzelne Bestimmung unter Berücksichtigung ihres Gesamtkontexts zu eruieren. In Bezug auf Freihandelsabkommen verneinte der EuGH diese Frage Anfang der 1980er Jahre. |18 In Bezug auf den EWR hielt er im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der Befugnisse des geplanten EWR-Gerichtshofs fest, dass die wortgleiche Ausgestaltung weiter Teile des Abkommens mit vertraglichen Bestimmungen nicht die «Homogenität» der Rechtsnormen zu gewährleisten vermöge, seien doch die Zielsetzungen beider Vertragswerke zu unterschiedlich. |19 In neueren Fällen (so bezüglich der Auslegung der Niederlassungsfreiheit in den Europa-Abkommen) kam er aber auf der Grundlage einer eingehenden Prüfung von Ziel und Zweck des Abkommens sowie des Gegenstandes der fraglichen Bestimmungen auch zum gegenteiligen Ergebnis. Auch ist darauf hinzuweisen, dass der EuGH die Regeln der Freihandelsabkommen der EFTA-Staaten mit der EU, die den freien Warenverkehr betreffen (nicht aber die abgabenrechtlichen Bestimmungen), parallel wie diejenigen im AEUV auslegt(e). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts ist – nach anfänglicher fast alleiniger Betonung der «autonomen Auslegung» des Freihandelsabkommens – durch einen gewissen Pragmatismus gekennzeichnet, wobei sich in der neueren Rechtsprechung zumindest in den die Warenverkehrsfreiheit betreffenden Bereichen eine stärkere Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH abzeichnet, ohne dass das Bundesgericht diesen Rückgriff jedoch dogmatisch-methodisch untermauert. |20 Deutlich wird damit, dass das Freihandelsabkommen zwar – ausgehend von den völkerrechtlichen Grundsätzen – gewisse «Integrationsaspekte» beinhaltet. Diese sind jedoch in mehrerer Hinsicht zu relativieren:

18EuGH, Rs. 270/80 (Polydor), Slg. 1982, 329.

19EuGH, Gutachten 1/91 (EWR), Slg. 1991, I-6079. Anzumerken ist diesbezüglich jedoch, dass die nachfolgende Rechtsprechung sowohl des EuGH als auch des EFTA-Gerichtshofs von einer grundsätzlichen Parallelität der Auslegung des EWR-Rechts im Verhältnis zum Unionsrecht ausgehen.

20Vgl. ausführlich zur Auslegung des Freihandelsabkommens, m.w.N., Epiney und Metz, Vereinbarkeit eines gesetzlichen Mindestpreises für Alkoholika mit dem FHA, 5 ff.

– Erstens sind sie im Wesentlichen auf die Anlehnung an primärrechtliche Vorschriften beschränkt, sodass keine wie auch immer geartete «Übernahme» von Sekundärrecht vorgesehen ist. Dies ist schon deshalb von grosser Bedeutung, weil das Primärrecht (also die EU-Verträge und damit das Verfassungsrecht der Union) zwar sehr bedeutende Grundsätze verankert, jedoch selbst keine Angleichung der mitgliedstaatlichen Vorschriften impliziert.

– Damit einher geht – zweitens – die weitgehende Beschränkung auf Liberalisierungsaspekte, unter Ausschluss von Harmonisierung (z.B. von Produktvorschriften) und – erst recht – von gegenseitiger Anerkennung gewisser Verfahren o.ä.

– Drittens impliziert die klassische völkerrechtliche Struktur des Abkommens, dass Auslegung und Anwendung den Vertragsparteien obliegen, sodass es um ein «Zwei-Säulen-System» geht. Das beinhaltet die Möglichkeit bzw. die Gefahr unterschiedlicher Auslegung (durch Gerichte und Behörden) in den verschiedenen Vertragsstaaten bzw. Vertragsparteien.

– Schliesslich gibt es keinen Mechanismus der Streitbeilegung zwischen den Vertragsparteien, womit ggf. die Reichweite der Integration relativiert werden kann.

Nichtsdestotrotz bleibt das Freihandelsabkommen auch heute noch die Basis für die Regelung des freien Warenverkehrs zwischen der EU und der Schweiz, wobei es durch verschiedene Vertragswerke der bilateralen Abkommen ergänzt wird.

Die bilateralen Abkommen

Bislang wurden zwei Pakete bilateraler Abkommen zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossen, über deren materiellen Regelungsbereich im Folgenden ein kurzer Überblick gegeben werden soll (a), bevor auf einige institutionelle Fragen (b) sowie die Problematik der Folgen einer Nichteinhaltung vertraglicher Verpflichtungen und einer möglichen Kündigung (c) eingegangen wird.

Neben diesen beiden Paketen bilateraler Abkommen schlossen die Schweiz und die EU seit 2004 punktuell weitere Abkommen ab, die jedoch nicht den Einbezug der Schweiz in Teile des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, sondern sonstige Bereiche oder Formen der Zusammenarbeit betreffen. Zu erwähnen sind hier folgende Abkommen: das «Europol-Abkommen» (2004) |21; das «Eurojust-Abkommen» (2009) |22; das Zollsicherheitsübereinkommen (2009) |23; das Bildungsabkommen (2010) |24; das Wettbewerbsabkommen (2013) |25; das Satellitennavigationsabkommen (2013 |26; das Abkommen über die Beteiligung der Schweiz am Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) (2014) |27; das Abkommen über die Rüstungszusammenarbeit (2012) |28. Im Übrigen wird derzeit eine Reihe weiterer Bereiche geprüft, wobei teilweise schon Verhandlungen bzw. zumindest Vorabklärungen zwischen der EU und der Schweiz stattfinden. In erster Linie geht es hier um folgende Gebiete: |29 Agrar- und Lebensmittelbereich, Produktsicherheit, öffentliche Gesundheit, Elektrizität, Emissionshandel, Dienstleistungen, Chemikalienrecht («REACH»), Friedensförderung. Der weitere Fortschritt in diesen (und weiteren) Dossiers, die grösstenteils auch den Zugang zum Binnenmarkt betreffen, hängt davon ab, ob einerseits im Zuge der Umsetzung des Art. 121a BV («Masseneinwanderungsinitiative») der bilaterale Weg überhaupt noch in dieser Form weiterverfolgt werden kann, und ob andererseits in den «institutionellen Fragen» eine Einigung zwischen der Schweiz und der EU erzielt werden kann. Hierauf wird zurückzukommen sein.

21Abkommen zwischen der Schweiz und dem Europäischen Polizeiamt, SR 0.362.2.

22Abkommen zwischen der Schweiz und Eurojust, SR 0.351.6.

23Abkommen über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen («24-Stunden-Regel»), SR 0.631.242.05.

24Abkommen zwischen der Schweiz und der EU zur Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweiz am Programm «Jugend in Aktion» und am Aktionsprogramm im Bereich des lebenslangen Lernens (2007 – 2013), SR 0.402.268.1.

25Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Zusammenarbeit bei der Anwendung ihrer Wettbewerbsrechte, SR 0.251.268.1.

26Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die europäischen Satelliten-navigationsprogramme, SR 0.741.826.8.

27Noch nicht in Kraft getreten.

28Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Verteidigungsagentur zur Rüstungszusammenarbeit.

29Vgl. www.europa.admin.ch.

Überblick über die erfassten Bereiche und die wichtigsten Charakteristika

Das erste «Paket» der sog. bilateralen und sektoriellen Abkommen zwischen der EU bzw. ihren Mitgliedsstaaten einerseits und der Schweiz andererseits wurde am 21.Juni 1999 unterzeichnet und trat am 1.Juni 2002 |30 in Kraft. Es betrifft die Bereiche Personenfreizügigkeit, Forschung, technische Handelshemmnisse, landwirtschaftliche Produkte, Landverkehr, Luftverkehr und öffentliches Auftragswesen.

30Für die Texte aller Abkommen s. BBl 1999,6489 ff.; ABl 2002 L 114,1 ff. Aus der Literatur zu diesen Abkommen die Nachweise in Fn. 5.

Bald nach Abschluss der sog. «Bilateralen I» wurden die Verhandlungen zu den sog. «Bilateralen II» aufgenommen und im Oktober 2004 wurde das zweite Paket unterzeichnet. Die einzelnen Abkommen traten danach zu unterschiedlichen Zeitpunkten im Zuge ihrer Ratifikation in Kraft; einzig das Betrugsabkommen ist wegen der fehlenden Ratifikation einzelner EU-Mitgliedsstaaten noch nicht in Kraft, wird aber bereits vorläufig angewandt. |31 Inhaltlich befassen sich die Bilateralen II einerseits mit den «Restthemen» («left overs») der Bilateralen I, andererseits betreffen sie neue politische Anliegen beider Seiten. So brachte die EU die Dossiers Zinsbesteuerung und Betrugsbekämpfung in die Verhandlungen ein, worauf die Schweiz ihr Interesse an einer «Teilnahme» an «Schengen» und «Dublin» kundtat. Damit umfasst das Paket der «Bilateralen II» – nach der Zurückstellung des Dienstleistungsdossiers – folgende Bereiche: Besteuerung der Ruhegehälter von in der Schweiz ansässigen EU-Beamten, verarbeitete Landwirtschaftsprodukte, Teilnahme der Schweiz an der Europäischen Umweltagentur, Zusammenarbeit im Bereich der Statistik, Teilnahme der Schweiz an verschiedenen Programmen in den Bereichen Bildung, Berufsbildung und Jugend, Teilnahme an «Dublin» und am «Schengen-Acquis», Zinsbesteuerung und Betrugsbekämpfung.

31Text und Botschaft zu den Bilateralen II in BBl 2004,5965 ff.

Die bilateralen Abkommen weisen eine Reihe von Gemeinsamkeiten auf. Hintergrund und Ausgangspunkt ist in diesem Zusammenhang die formale Ausgestaltung der Bilateralen Abkommen als «klassische» völkerrechtliche Verträge. Insofern handelt es sich grundsätzlich nicht um eigentliche Integrationsverträge in dem Sinn einer echten Einbindung in die EU-Staaten bzw. die EU. Dieser grundsätzliche Ansatz hat sich sowohl in der inhaltlichen Ausgestaltung der Abkommen (die auf den Prinzipien der Gleichwertigkeit der Gesetzgebung bzw. der Standards beruhen und gerade keine eigentliche Integration in den unionsrechtlichen Besitzstand vorsehen) als auch in der institutionellen Struktur (die «klassisch völkerrechtlich» ausgestaltet ist) niedergeschlagen. Eine Ausnahme stellt das Luftverkehrsabkommen aus den Bilateralen I dar, das in verschiedener Hinsicht eine «echte» Integration in den unionsrechtlichen Besitzstand vorsieht, besonders in Bezug auf die Befugnisse der Unionsorgane, vgl. Art. 20 Luftverkehrsabkommen. Auch das Schengen/Dublin-Abkommen kann vor dem Hintergrund der sehr weitgehenden Verpflichtungen der Schweiz zur Übernahme des einschlägigen unionsrechtlichen Besitzstands und seiner Weiterentwicklungen als Teilintegrationsvertrag angesehen werden. Die wesentlichen Charakteristika der bilateralen Abkommen können vor dem Hintergrund der Zielsetzung des vorliegenden Beitrags wie folgt zusammengefasst werden: |32 Die einzelnen Abkommen der beiden Pakete bilateraler Abkommen stellen jeweils getrennte, in sich geschlossene Verträge dar. So sind auch grundsätzlich bei allen Abkommen relevante Fragen wie etwa Streitbeilegung oder institutionelle Ausgestaltung in den verschiedenen Abkommen für jeden Bereich geregelt.

32Vgl. insoweit auch schon Epiney, Metz und Pirker, Parallelität der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz, 96 ff., worauf die folgenden Ausführungen zurückgreifen.

Gleichzeitig sind die Abkommen auch miteinander verbunden, wobei diese Verbindung bei den Bilateralen II (nur) politischer Natur ist, die Bilateralen I hingegen auch rechtlich miteinander verknüpft sind: Die sieben Abkommen der Bilateralen I stellen insofern ein «Paket» dar, als die Abkommen – wie in den Schlussbestimmungen aller Abkommen niedergelegt – nur zusammen in Kraft treten konnten, und die Nichtverlängerung oder Kündigung eines der Abkommen dazu führt, dass auch alle anderen Abkommen ausser Kraft treten bzw. nicht mehr angewandt werden (sog. Guillotine-Klausel).

Der materielle Inhalt der Abkommen ist statisch ausgestaltet, woran auch die häufig anzutreffende Anknüpfung an den unionsrechtlichen Besitzstand sowie die regelmässig vorgesehene Möglichkeit der Weiterentwicklung – besonders im Hinblick auf die Anpassung der Abkommensinhalte an die Entwicklung des EU-Rechts – in struktureller Sicht wenig ändern, wobei hier jedoch beim Luftverkehrsabkommen und der Schengen/Dublin-Assoziierung gewisse Relativierungen zu verzeichnen sind. Im Übrigen erfassen die verschiedenen Abkommen jeweils nur bestimmte, im Verhältnis etwa zum EWR |33 relativ beschränkte Bereiche, sodass von einem sektorspezifischen Vorgehen gesprochen werden kann und es gerade nicht (wie beim EWR) um eine umfassende Teilnahme am Binnenmarkt oder wesentlichen Teilen desselben geht.

33Zum EWR siehe Abschnitt 2.3.

In Bezug auf die inhaltliche Ausrichtung der Abkommen kann zwischen Kooperationsabkommen, die die Zusammenarbeit in bestimmten Bereichen oder die Teilhabe der Schweiz an bestimmten EU-Programmen betreffen, Liberalisierungs- und Harmonisierungsabkommen (z.B. in den Bereichen Personen- und Landverkehr) sowie (Teil-) Integrationsverträgen (wie beim Luftverkehrsabkommen, aber wohl auch beim Schengen/Dublin-Abkommen) unterschieden werden.

Aufgrund des völkerrechtlichen Charakters der bilateralen Abkommen obliegen Anwendung und Auslegung der Abkommen grundsätzlich den zuständigen Behörden und Gerichten der Vertragsparteien, wenn auch einzelne Abkommen weitergehende Vorgaben vorsehen, vor allem das Luftverkehrsabkommen, in dessen Rahmen der Europäischen Kommission und dem Europäischem Gerichtshof weitgehende Kompetenzen eingeräumt werden, sodass es sich hier um ein eigentliches Teilintegrationsabkommen handelt. |34

34Hierzu, m.w.N., Epiney, Metz und Pirker, Parallelität der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz, 99 f.

Vor dem Hintergrund, dass zahlreiche Abkommen Mechanismen der Weiterentwicklung im Hinblick auf die Anpassung ihres materiellen Inhalts an die Rechtsentwicklungen in der EU vorsehen, räumen die Abkommen der Schweiz häufig gewisse Beteiligungsrechte im Rahmen des Rechtsetzungsprozesses innerhalb der EU ein, dies, soweit es um Rechtsakte geht, die Eingang in das entsprechende Abkommen finden (können). Diese Beteiligungsrechte erlauben der Schweiz in der Regel, an den Sitzungen der Ratsarbeitsgruppen – in deren Rahmen häufig die wesentlichen Weichenstellungen für die Ausgestaltung zukünftiger Rechtsakte getroffen werden – sowie an den Ratssitzungen auf höherer Beamten- und Ministerebene letztlich wie ein EU-Mitgliedstaat (abgesehen vom Stimmrecht) teilzunehmen. Besonders weitgehend und detailliert sind diese Beteiligungsrechte im Rahmen der Schengen/Dublin-Assoziierung.

Schliesslich ist auf die institutionelle Struktur der Abkommen hinzuweisen: Die Abkommen sehen grundsätzlich |35 jeweils einen Gemischten Ausschuss vor, der aus Vertretern der Union einerseits und der Schweiz andererseits zusammengesetzt ist und einstimmig entscheidet. Die Kompetenzen dieser Gemischten Ausschüsse betreffen drei grosse Bereiche:

35 Ausnahmen in dem Sinn, dass ein Abkommen keinen Gemischten Ausschuss vorsieht, sind im Zinsbesteuerungs- und Ruhegehälterabkommen sowie im Bildungsabkommen zu verzeichnen. Das Agrarabkommen verfügt über zwei Gemischte Ausschüsse.

– Informationsaustausch, Konsultationen und sonstige «weiche» Mechanismen im Hinblick auf die Sicherstellung des guten Funktionierens der Abkommen;

– Streitbeilegung, wobei hier keine für die Parteien verbindlichen Beschlüsse gefasst werden können;

– Fassung verbindlicher Beschlüsse soweit ausdrücklich vorgesehen, wobei in erster Linie die Befugnisse zur Anpassung der Verweise auf Sekundärrecht enthaltende Anhänge sowie der Beschluss von Schutzmassnahmen (also die Auslösung der Anwendung einvernehmlicher Schutzklauseln, wie dies z.B. im Landverkehrsabkommen vorgesehen ist) von Bedeutung sind.

Zentrale institutionelle Aspekte der bilateralen Abkommen

Die Frage nach der genauen rechtlichen Tragweite völkerrechtlicher Abkommen hängt nicht nur von den erfassten materiellen Bereichen, sondern auch und gerade von der Art und Weise der institutionellen Ausgestaltung der Abkommen ab. Hier weisen denn auch die bilateralen Abkommen einige Besonderheiten gegenüber «klassischen» völkerrechtlichen Verträgen auf. Von besonderer Bedeutung ist die «Anbindung» an den unionsrechtlichen Besitzstand, wobei zwischen dem bestehenden Besitzstand (a) und seiner Weiterentwicklung (b) unterschieden werden kann. Relevant sind auch die Auslegung der Abkommen (c) sowie Rechtsschutzaspekte (d).

a) Zur Reichweite der «Anlehnung» an den unionsrechtlichen Besitzstand: Die Frage nach der Reichweite der «Übernahme» von Teilen des unionsrechtlichen Besitzstandes in ein (bilaterales) Abkommen zwischen der Schweiz und der EU ist auf der Grundlage des Gegenstands bzw. des materiellen Anwendungsbereichs eines Abkommens zu sehen: In all denjenigen Fällen, in denen ein Abkommen die «Integration» der Schweiz in einen Teil des Unionsrechts anstrebt, erfolgt in der Regel eine relativ weitgehende Anlehnung an das bereits bestehende Unionsrecht. Dessen Umfang wird einerseits durch den eigentlichen Regelungszweck bzw. -schwerpunkt des jeweiligen Abkommens, andererseits durch die mit diesem in enger Verbindung stehenden Bereiche bestimmt. Diese «Übernahme» unionsrechtlicher Bestimmungen in bilateralen Abkommen mit der Schweiz erfolgt in den derzeit bestehenden Abkommen entweder durch einen direkten Verweis auf unionsrechtliche Akte |36 oder aber durch eine Anlehnung der Formulierung abkommensrechtlicher Bestimmungen an unionsrechtliche Regelungen. |37 Abgesehen von derartigen, sich vom Unionsrecht inspirierenden abkommensrechtlichen Bestimmungen enthalten die bilateralen Abkommen aber auch mitunter (wobei dies jedenfalls in den politisch und rechtlich bedeutenden Bereichen die Ausnahme darstellt) «autonome» Bestimmungen, also solche, die sich nicht in irgendeiner Form an den unionsrechtlichen Besitzstand anlehnen. Welche Inhalte nun genau ein Abkommen hat, welche der angesprochenen Methoden gewählt wird und damit inwieweit eine Anlehnung an den unionsrechtlichen Besitzstand erfolgt, hängt natürlich vom genauen Inhalt und den Zielsetzungen, die mit einem Abkommen verfolgt werden, ab. Festzuhalten bleibt aber jedenfalls, dass in denjenigen Fällen, in denen es um eine teilweise Einbindung der Schweiz in gewisse Unionspolitiken bzw. um Bereiche, die bereits durch das EU-Recht geregelt sind, geht, aus politischer Sicht in aller Regel lediglich die Übernahme des einschlägigen unionsrechtlichen Besitzstands in Betracht kommt. |38 Zwar ist eine andere «Technik» in Bezug auf die Formulierung der Abkommensinhalte durchaus vorstellbar. Jedoch dürfte die EU nicht bereit sein, mit der Schweiz Abkommen zu schliessen, deren Inhalt von bereits bestehendem unionsrechtliche Besitzstand abweicht.

36Indem in Anhängen zu einem Abkommen Sekundärrechtsakte aufgeführt werden, die die Schweiz im Ergebnis anzuwenden hat («gleichwertige Rechtsetzung»). Siehe z.B. Anhang II, III Personenfreizügigkeitsabkommen oder Anhang I Landverkehrsabkommen.

37Vgl. z.B. Anhang I Personenfreizügigkeitsabkommen, das teilweise wörtlich unionsrechtliche Bestimmungen übernimmt.

38Dies hat auch der Bundesrat in seiner Botschaft zu den Bilateralen I bestätigt, vgl. BBl 1999, 6158 f.; s. auch Baudenbacher, in: Souveränität im Härtetest, 247 ff.

Aber auch die Interessen der Schweiz gehen in aller Regel (jedenfalls soweit es um Marktzugang geht) dahin, in den unionsrechtlichen Besitzstand eingebunden zu werden, da nur auf diese Weise sichergestellt werden kann, dass die angestrebte Liberalisierung tatsächlich vollständig und gegenseitig erfolgt.

Damit kann festgehalten werden, dass auch in zukünftigen bilateralen Abkommen eine sehr enge Anlehnung an den unionsrechtlichen Besitzstand erfolgen wird. Dabei ist die auf Seiten der EU bestehende Tendenz, den Umfang des in ein Abkommen einzubeziehenden unionsrechtlichen Besitzstandes eher weit zu definieren, nicht zu übersehen. So sollen offenbar im Zusammenhang mit dem derzeit aktuellen Dossier Elektrizität |39 auch eine Reihe umweltrechtlicher Aspekte geregelt werden, sodass die Schweiz nicht nur den «Elektrizitäts-Acquis», sondern auch Rechtsakte in den Bereichen Umweltverträglichkeit, Industrieemissionen sowie Naturschutz übernehmen würde bzw. zumindest eine gleichwertige und damit EU-kompatible Rechtslage in der Schweiz bestehen müsste. |40 Häufig wird sich die Schweiz aus politischen Gründen solchen Anliegen auch dann nicht verschliessen können, wenn sie der Ansicht ist, der Zusammenhang mit dem Hauptzweck des jeweiligen Abkommens sei nicht gegeben oder zumindest nicht eng genug, was man etwa in Bezug auf den Konnex gewisser der in Frage stehenden naturschutzrechtlichen Regelungen mit dem Elektrizitätssektor mit guten Gründen vertreten kann.

39Vgl. den Hinweis auf diejenigen Dossiers, in denen derzeit der Abschluss neuer Abkommen in Betracht gezogen wird, siehe Abschnitt 2.2, am Anfang.

40Der Anpassungsbedarf des schweizerischen Rechts im Gefolge der «Übernahme» dieser Rechtsakte in ein Elektrizitätsabkommen wäre aber insgesamt aufgrund der weitgehenden Konvergenzen beider Rechtsordnungen in den relevanten Bereichen eher bescheiden, wenn auch punktuell durchaus Handlungsbedarf bestehen dürfte. Vgl. Epiney, Furger und Heuck im Einzelnen zur Problematik, «Umweltplanungsrecht», 1 ff.

In Bezug auf die Form der Übernahme des Unionsrechts in den Abkommen dürfte jedenfalls das Interesse der EU dahin gehen, verstärkt mit direkten Bezugnahmen auf bestehendes Unionsrecht zu arbeiten, kann doch auf diese Weise eine möglichst weitgehende Verbindlichkeit der unionsrechtlichen Vorgaben für die Schweiz erreicht werden, was die Weiterentwicklung der Abkommen erleichtern würde. Es ist bezeichnend, dass gerade in der in dieser Beziehung weitgehenden Schengen-Assoziierung – die von der Europäischen Union als eine Art Mindeststandard für weitere Abkommen angesehen wird |41 – ausschliesslich mit dieser Technik gearbeitet wird.

41Vgl. schon NZZ v. 9.12.2008, 16.

b) Zur Weiterentwicklung der Abkommen: Der völkerrechtliche Charakter der bilateralen Abkommen impliziert, dass sie grundsätzlich (formell) statische Verpflichtungen enthalten, sodass eine Modifikation des EU-Rechts, auf das in einem Abkommen Bezug genommen wird, grundsätzlich nicht «automatisch» auch Eingang in das Abkommen findet. Allerdings sehen die Abkommen vor dem Hintergrund, dass ihre Zielsetzung in der Regel auch darin besteht, im Verhältnis zur Schweiz eine parallele Rechtslage wie innerhalb der EU zu gewährleisten, spezifische Mechanismen für die Übernahme neuer legislativer Bestimmungen des EU-Rechts vor, wobei diese nur dann zum Zuge kommen, wenn der Verweis auf den unionsrechtlichen Besitzstand durch eine Bezugnahme auf Sekundärrechtsakte erfolgt. Im Einzelnen können in den Abkommen drei Kategorien von Übernahmemechanismen unterschieden werden (vgl. Box 1).

Box 1

Kategorien von Übernahmemechanismen

Erstens kann dem aus Vertretern der Vertragsparteien zusammengesetzten Gemischten Ausschuss die Kompetenz eingeräumt werden, die entsprechenden Anhänge des betreffenden Abkommens zu modifizieren. Da der Ausschuss einstimmig entscheidet, impliziert diese Variante (auf die insbesondere in Abkommen der «Bilateralen I» zurückgegriffen wird), dass eine Anpassung der Abkommen an die Weiterentwicklung in der EU auch unterbleiben kann.

Zweitens kann eine grundsätzliche Pflicht der Schweiz zur Übernahme auch der Weiterentwicklungen des unionsrechtlichen Besitzstands verankert werden, wobei es der Schweiz unbenommen bleibt, die Weiterentwicklungen unter Durchlaufen der ordentlichen (Gesetzgebungs-) Verfahren «umzusetzen». Erfolgt jedoch keine Übernahme bestimmter Weiterentwicklungen, wird das Abkommen grundsätzlich – nach Ablauf einer bestimmten Frist – beendigt. Damit geht zwar auch dieses Modell nicht von einer «automatischen» Übernahmepflicht der einschlägigen Weiterentwicklungen des Unionsrechts aus; im Falle des Scheiterns einer solchen Übernahme jedoch droht mit der Beendigung des Abkommens eine «Sanktion». Vor diesem Hintergrund lässt dieser Mechanismus der Schweiz im Ergebnis relativ wenig Spielraum bei der Übernahme der entsprechenden Weiterentwicklungen, da im Falle einer Ablehnung das gesamte Abkommen in Frage gestellt wird. Verankert wurde dieses Modell bislang in der Schengen/Dublin-Assoziierung.

Ein ähnliches, wenn auch weniger weitgehendes Modell sieht zwar keine Beendigung des Abkommens im Falle fehlender Übernahme vor, ermöglicht aber der EU, im Falle des Ausbleibens der Übernahme von Weiterentwicklungen des Unionsrechts verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen zu ergreifen. Der Gemischte Ausschuss kann ein Schiedsgericht anrufen, um die Verhältnismässigkeit solcher Ausgleichsmassnahmen zu überprüfen. Dieses Modell wurde bislang erst bei einem neueren Abkommen, nämlich dem Abkommen über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen («24-Stunden-Regel»), herangezogen. Das Schiedsverfahren ist im Anhang III zu dem Abkommen geregelt, und das Schiedsgericht besteht aus drei Mitgliedern, von denen je eines von jeder der Vertragsparteien bestimmt wird und diese beiden Mitglieder sich auf ein drittes Mitglied einigen müssen.