Blind im Wandel E-Book

Steffen Klatt

• Herausgeber: Zytglogge Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 245

Veröffentlichungsjahr: 2018

Beschreibung

Wohin führt der Schweizer Weg? Die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative 2014 war kein ‹Betriebsunfall›, der inzwischen wieder ‹repariert› werden konnte. Vielmehr steckt die Schweiz in einer europapolitischen Sackgasse, aus der sie nicht so rasch einen Ausweg finden wird. Die Abschottung der Schweiz nach aussen hat viel früher begonnen und ist bereits im politischen System des Landes angelegt. Die ‹Direkte Demokratie›, einst zur Einbindung von Minderheiten erfunden, wird immer mehr zu einem Instrument der Ausgrenzung. Die weltoffene, dynamische Schweiz, die den Grossteil unseres Wohlstandes erwirtschaftet, gerät zunehmend in Bedrängnis. Die Schweiz braucht eine politische Öffnung nach aussen und einen ‹New Deal› nach innen: Die Globalisierungsgewinner müssen denen, die Angst vor einer Öffnung haben, eine Perspektive jenseits der Abschottung bieten.

Leseprobe

STEFFEN KLATT

BLIND IM WANDEL – EIN NATIONALSTAAT IN DER SACKGASSE

Der Zytglogge Verlag wird vom Bundesamt für Kultur mit einem Strukturbeitrag für die Jahre 2016–2020 unterstützt.

© 2018 Zytglogge Verlag AG, Basel

Alle Rechte vorbehalten

Lektorat: Thomas Gierl

Gesetzt aus: Frutiger LT Std, Garamond Premier Pro, Palatino LT Std

Gesamtherstellung: Schwabe AG, Druckerei, Muttenz/Basel

ISBN: 978-3-7296-0986-0

eISBN (ePUB): 978-3-7296-2228-9

eISBN (mobi): 978-3-7296-2229-6

E-Book: Schwabe AG, www.schwabe.ch

www.zytglogge.ch

Steffen Klatt

BLIND IM WANDEL

Ein Nationalstaat in der Sackgasse

Inhalt

Einleitung

Von der Schweiz lernen

I Krise mit Vorankündigung

Auf dem Weg in die Sackgasse

Die gewollte Kollision der Verfassungsorgane

Die Angst der Besserverdienenden

Vom willkommenen Partner zum Aussenseiter

Kein Ausweg in Sicht

II Die Wirtschaft erstickt

Mit Volldampf ins Verlustgeschäft

Mit ‹Swiss Made› in die Bedeutungslosigkeit

Im Monopol den Anschluss verpasst

Frankenstärke selbstgemacht

In guten Zeiten den Wandel verpasst

Pharma hat sich verabschiedet

III Die Politik steckt im Leerlauf fest

Die Kreislaufwirtschaft der Schweizer Politik

Die unbemerkte Revolution

IV Die Last der Geschichte

Der Bundesstaat der Industriellen

Die konservative Wende

Mit Kartellen gegen den Protektionismus der anderen

V Das System versagt seinen Dienst

Direkte Demokratie – mehr Mythos als Wirklichkeit

Die Sehnsucht nach dem verlorenen Paradies

Von der Nostalgie gelähmt

Gemeinsam das Land abschotten

Der politische Mantel wird zu eng

Die Schweiz lebt vom ererbten Wohlstand

Ausblick

Geist geht vor Struktur

Hopp Schwiiz!

Einleitung

Von der Schweiz lernen

Die Schweiz wirkt zuweilen wie eine Insel im unruhigen europäischen Meer. Das kleine Land zwischen Bodensee und Genfersee bleibt sich selbst gleich, während alles um es herum sich ständig zu ändern scheint und immer wieder in Frage gestellt wird. Es hält sich aus den grossen Welthändeln heraus, bleibt in allen Kriegen und Krisen neutral, schliesst sich nicht einmal der grossen Europäischen Union an, pocht stattdessen auf seine Selbstbestimmung. Der Erfolg gibt der Schweiz recht. Sie ist wirtschaftlich erfolgreich, eines der wohlhabendsten Länder Europas, soziale Probleme kennt sie kaum, auch keinen Streit mit ihren Nachbarn in Europa. Dabei ist sie selbst ein Europa im Kleinen: Föderal aufgebaut aus 26 Kantonen, drei der grossen Sprachen und Kulturen Europas sind hier heimisch, alle anderen europäischen Sprachen hier längst durch die starke Einwanderung vertreten. Ein Drittel der Einwohner sind Ausländer oder im Ausland geboren, umgekehrt leben Hunderttausende Schweizer im europäischen Ausland. Jeden Tag pendeln Zehntausende aus den Nachbarländern zur Arbeit in die Schweiz. Kaum ein Land ist so eng in Europa eingebunden wie dieses, das doch offiziell gar nicht dazugehört.

Wenn es die Schweiz in die Schlagzeilen schafft, was selten genug der Fall ist, dann hat das meist mit der direkten Demokratie zu tun. Diese Sonderform der Demokratie ist ein Unikum und hat nur wenige entfernte Verwandte in Europa und in der Welt. Alle drei Monate stimmen die Eidgenossen über irgendwelche Fragen ab, die anderswo den Parlamenten vorbehalten sind und die dort selten die Öffentlichkeit erregen würden. Nur hin und wieder erlangt daher eine Schweizer Abstimmung jenseits der Grenzen Aufmerksamkeit. Und so ist es auch mehr die Institution der direkten Demokratie selbst als das einzelne Abstimmungsthema, das im Ausland mehr als nur die Spezialisten exotischen Verfassungsrechts beschäftigt. Vor dem Hintergrund der Diskussionen über die mangelnde Bürgernähe der Europäischen Union stellt sich die Frage, ob Europa hier nicht von der Schweiz lernen könnte. Können Volksabstimmungen oder ihre Vorformen wie die Petition oder die Bürgerbefragung die Kluft zwischen Brüssel und den Bürgern überwinden?

Die Frage ist nicht von der Hand zu weisen, und die Europäische Union muss einen Weg finden, näher an ihre Bürger zu rücken. Doch die Schweiz ist vermutlich ein ungeeignetes Vorbild. Denn seit gut einem Vierteljahrhundert reihen sich politische wie auch politisch ausgelöste wirtschaftliche Krisen beinahe nahtlos aneinander. Die meisten von ihnen wurden nur kurzzeitig im Ausland wahrgenommen – wenn überhaupt. So war auch für die Schweiz 1989 ein Schicksalsjahr. Im Frühling jenes Jahres wurde die sogenannte Fichenaffäre aufgedeckt: Eine Untersuchungskommission des Parlaments stellte fest, dass die Schweizer Sicherheitsbehörden Geheimdossiers über Hunderttausende Schweizer angelegt hatten, die sie als Linke verdächtigten. Im November 1989 sprach sich mehr als ein Drittel der Stimmbürger für die Abschaffung der Armee aus – ein Erdbeben in einem Land, das so stolz auf seine Milizarmee ist. Wenig später platzte eine Immobilienblase, die mehrere Banken wegfegte und das Land in eine mehrjährige Stagnation warf. Im Dezember 1992 lehnte eine Mehrheit der Stimmbürger den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum ab. 1996 brach die Affäre rund um die nachrichtenlosen Vermögen ermordeter Juden aus, 2001 kollabierte mit der Swissair eines der Symbole der wohlhabenden und effizienten Schweiz. 2008 stand mit der UBS die grösste Bank des Landes vor dem Zusammenbruch. 2010/11 und dann wieder 2015 erlebte der Franken massive Aufwertungen und setzte damit die Exportindustrie unter Druck.

Die nach aussen so erfolgreiche Schweiz ist im Innern blockiert. Wie sehr, das machte der 9. Februar 2014 klar: Mit der Annahme der Zuwanderungsinitiative verstiess das Land gegen den Geist der Abkommen mit der Europäischen Union, zu denen auch das Abkommen über die Personenfreizügigkeit gehörte. Sechs Jahrzehnte einer hilflosen Europapolitik hatten ihren vorläufigen Höhepunkt erreicht.

Die Schweiz ist kein scheiternder Staat und schon gar kein gescheiterter. Aber das nach aussen so stabile Land ist satt und zufrieden geworden – und unbeweglich. Damit steht die Schweiz beispielhaft für diejenigen Staaten in Europa, die sich nicht an wandelnde Umstände anpassen wollen oder können. Und davon gibt es mehrere.

Europa kann insofern schon von der Schweiz lernen: Wenn selbst das Land mit der stärksten Bürgerbeteiligung in einer parlamentarischen Demokratie sich sehenden Auges und über einen langen Zeitraum in eine Sackgasse manövriert, dann lohnt es sich, die Gründe genauer anzuschauen.

I Krise mit Vorankündigung

Auf dem Weg in die Sackgasse

Wenn in der Schweiz abgestimmt wird, dann ist das oft nur etwas für politische Feinschmecker. Ob die Schweiz die Präimplantationsdiagnostik zulässt, den Mehrwertsteuersatz für das Gastgewerbe senkt oder Jugendmusik fördert, das interessiert ausser den unmittelbar Betroffenen nur wenige. Und doch sind die Schweizer Bürgerinnen und Bürger alle drei Monate aufgerufen, über solche und unzählige andere Fragen auf nationaler, kantonaler oder kommunaler Ebene zu entscheiden. Jenseits der Schweizer Grenzen interessiert das selten.

Am 9. Februar 2014 war das anders. Die ausländischen Medien hatten bereits im Voraus massiv über die bevorstehende Abstimmung berichtet. Die Schweiz wurde auf einmal Stammtischthema in ihren Nachbarländern. Und am Montag nach der Abstimmung überlegten sich so manche Grenzgänger, ob sie noch zu ihrem Arbeitsplatz in der Schweiz fahren sollten. Und viele Ausländer in der Schweiz fragten sich, ob sie noch willkommen seien in diesem Land.

Oberflächlich gesehen ging es um eine ziemlich abstrakte Frage, gehüllt in klare Paragraphen, mit einigen dazugehörigen Ausführungs- und Übergangsbestimmungen, wie es sich für eine angehende Verfassungsbestimmung gehört: Soll der Schweizer Staat den Zuzug von Ausländern ins Land regeln dürfen? Er soll, befand eine knappe Mehrheit von 50,3 Prozent der Stimmenden und eine deutlichere Mehrheit von 16,5 der 26 Kantone und Halbkantone.

Die Abstimmungsfrage betraf also nur die Aufgaben des Staates. Dahinter freilich verbarg sich die Forderung nach einer Begrenzung der Zahl der Ausländer, wie schon der Titel der Volksinitiative ‹Gegen Masseneinwanderung› nahelegte. Der Staat sollte die Möglichkeit erhalten, das Tor für Einwanderer zu schliessen. Genauer noch: Er sollte die Einwanderung senken. Damit traf die Initiative den Nerv der Zeit. Die Schweiz hatte in den Jahren zuvor einen Einwanderungsschub erlebt wie zuletzt in den Jahren des schnellen Wachstums in den 1950er- und vor allem den 1960er-Jahren. Der rasche Zuzug so vieler Ausländer – bis zu 100 000 kamen netto pro Jahr – beunruhigte viele Schweizerinnen und Schweizer.

Damit standen sie nicht allein in Westeuropa. Auch andere Länder wie Grossbritannien und Irland hatten einen solchen Einwanderungsschub erlebt. Und nicht nur in der Schweiz warben politische Kräfte für eine Begrenzung der Zuwanderung. Das tat die United Kingdom Independence Party von Nigel Farage ebenso wie die Partij Voor de Vrijheid von Geert Wilders, der Front National von Marine Le Pen, die Freiheitliche Partei Österreichs von Heinz-Christian Strache, die Dansk Folkeparti von Kristian Thulesen Dahl. Die Zuwanderung war 2014 eines der heissesten politischen Eisen in Europa, das erklärt auch das grosse Interesse an dieser Schweizer Abstimmung. Und als die Schweiz die Initiative angenommen hatte, wurde das Land kurzzeitig zum Liebling von Rechtspopulisten quer durch den Kontinent. Der italienische Europaabgeordnete Mario Borghezio hüllte sich im Europaparlament sogar demonstrativ in eine Schweizer Fahne.

Doch wenn irgendwer angenommen hatte, dass mit der Annahme der Initiative tatsächlich die Zuwanderung begrenzt würde, dann hatte er – oder sie – sich getäuscht. Rein juristisch gesehen änderte der neue Verfassungsartikel zunächst gar nichts. Die gleichen Gesetze wie vorher regelten den Zuzug von Ausländern in die Schweiz und ihre Rechte auf dem Arbeitsmarkt. Niemand musste die Schweiz verlassen, zumindest europäische Ausländer konnten wie bisher in der Schweiz Arbeit suchen, sich anstellen lassen, eine Aufenthaltserlaubnis beantragen. Die Schweiz glich in dieser Hinsicht den übrigen Ländern in Europa, soweit sie der Europäischen Union angehörten. Tatsächlich kamen auch im Jahr 2014 netto 78 902 Ausländer neu ins Land – 2013 waren es 81 084 gewesen. Der neue Verfassungstext gab der Regierung lediglich den Auftrag, in einer nahen Zukunft – bis 2017 – einen neuen Mechanismus zur Steuerung der Zuwanderung einzuführen. Dieser neue Mechanismus sollte Höchstgrenzen und Kontingente für den Zuzug aus dem Ausland umfassen.

Das klang einfach und hatte doch einen Haken: Mit dieser Forderung widersprach der neue Verfassungsartikel den bestehenden Abkommen mit der Europäischen Union. Die Schweiz hatte sich im Freizügigkeitsabkommen von 1999 dazu verpflichtet, ihren Arbeitsmarkt und damit faktisch ihre Grenzen schrittweise für den Zuzug von EU-Bürgern zu öffnen. Für die Bürger der 15 ‹alten› Mitgliedsländer der Union wurde dies 2007 Wirklichkeit, für die Bürger der zehn 2004 beigetretenen Länder Ost- und Südeuropas ausgerechnet 2014. Nur die später beigetretenen Länder müssen länger warten. Der neue Artikel 121a der Bundesverfassung stand also in offenem Widerspruch zu geltendem internationalen Recht, das längst in Schweizer Gesetze und Verordnungen umgesetzt war. Zwar verlangte er nicht ausdrücklich eine Kündigung dieses Freizügigkeitsabkommens. Aber er verlangte, innerhalb von drei Jahren, also bis Februar 2017, umgesetzt zu werden. Er sagte nichts darüber, wie mit den bestehenden Abkommen umgegangen werden sollte.

Genau das Ungesagte beschäftigte fortan die Schweizer Politik. Entweder setzte die Schweiz den Verfassungstext wortwörtlich um, mit Höchstgrenzen und Kontingenten für Bürger der Staaten der Europäischen Union. Das würde das bestehende Freizügigkeitsabkommen verletzen. Die Europäische Union hätte damit eine Handhabe, dieses Abkommen zu kündigen. Oder aber die Schweiz hielte sich an das Freizügigkeitsabkommen, dem das Volk ebenfalls in einer Abstimmung im Mai 2000 zugestimmt hatte, damals mit einer Mehrheit von 67,2 Prozent der Stimmenden und 24 der 26 Kantone und Halbkantone. Dann würden die Bürger der Europäischen Union von dem neuen Artikel 121a der Bundesverfassung nicht erfasst – ein klarer Bruch dieser neuen Verfassungsbestimmung.

Bundesrat und Parlament befanden sich also seit dem 9. Februar 2014 in einem Dilemma: Entweder sie setzten die Verfassung um und verletzten das geltende Abkommen. Oder sie hielten sich an das Abkommen und verletzten die Verfassung. Erschwert wurde dieses Dilemma durch die sogenannte ‹Guillotineklausel›: Das Freizügigkeitsabkommen von 1999 war Teil eines Pakets von sieben Abkommen, die den Zugang der Schweizer Wirtschaft zum Europäischen Binnenmarkt regelten. Teil dieses Pakets war eine Bestimmung, dass alle Abkommen annulliert werden könnten, wenn ein einzelnes gekündigt würde. Mit anderen Worten: Wenn die Schweiz den Artikel 121a wortwörtlich umsetzen würde, verlöre die Schweizer Wirtschaft mit hoher Wahrscheinlichkeit den Zugang zum Europäischen Binnenmarkt.

Zumindest theoretisch hätte die Europäische Union der Schweiz aus dieser selbstgewählten Sackgasse helfen können. Es hätte ihr freigestanden, das Abkommen über die Freizügigkeit neu zu verhandeln. Der Schweizer Bundesrat klopfte denn auch in den Monaten nach der Abstimmung immer wieder bei der Europäischen Kommission als ihrer Ansprechpartnerin in Brüssel an. Doch die Antwort war immer die gleiche: Gespräche gern, aber keine Verhandlungen. An der Freizügigkeit werde nicht gerüttelt.

Brüssel machte also keine Anstalten, der Schweiz aus ihrem hausgemachten Dilemma zu helfen. Im Gegenteil: Die Europäische Kommission zeigte sofort deutlich, dass sie nicht leichtherzig über die neue Verfassungsbestimmung und ihre Folgen hinwegsehen würde. Sie setzte die Beteiligung der Schweiz an ihrem Forschungsrahmenprogramm ‹Horizon 2020› aus. Aus Brüsseler Sicht war das wohl eher ein symbolischer Fingerzeig, ein Verweis auf den Kasten mit den politischen Folterwerkzeugen. Doch aus Schweizer Sicht war es mehr: angesichts der internationalen Verflechtung der heutigen Forschung ein harter Schlag für die Schweizer Hochschulen und Forschungseinrichtungen. Sie mussten fürchten, ihren Platz in der obersten Liga der globalen Wissenschaftswelt zu verlieren.

Der Widerstand der Europäischen Union gegen das Aufweichen der Personenfreizügigkeit durch die Schweiz hatte seinen guten Grund: Sie konnte dem Nichtmitglied Schweiz nicht gewähren, was sie den eigenen Mitgliedsstaaten versagte. Wenn sie Grossbritannien das Recht absprach, die Zuwanderung zu begrenzen, dann konnte sie der Schweiz dieses Recht nicht zusprechen. Jedes Entgegenkommen und selbst jeder Anschein, entgegenkommen zu wollen, würde die Position der Europäischen Kommission als Hüterin der Verträge gegenüber den Regierungen der eigenen Mitgliedsstaaten schwächen. Damit brachte der gleiche starke öffentliche Unmut über die hohe Zuwanderung, die in der Schweiz am 9. Februar 2014 zur Annahme der Initiative geführt hatte, im Anschluss daran Brüssel dazu, jede Verhandlung über die Freizügigkeit abzulehnen.

Folglich war die Schweizer Politik auf sich allein gestellt. Sie musste selbst einen Ausweg aus der selbstgemachten Sackgasse finden. Fast drei Jahre ging es hin und her, wurden verschiedene Möglichkeiten erwogen und wieder verworfen. Der Bundesrat kam mit dem einen Vorschlag, das Parlament machte daraus etwas ganz anderes. Was am Ende der langen Debatten herauskam, hatte wenig mit dem zu tun, was die Verfassungsbestimmung eigentlich verlangte. Statt Höchstgrenzen und Kontingenten für den Zuzug beschloss das Parlament Ende 2016 im Wesentlichen eine Meldeklausel: Wenn ein Arbeitgeber Arbeitskräfte sucht, dann muss er die offenen Stellen künftig den staatlichen Regionalen Arbeitsvermittlungen melden. Wenn diese Arbeitsvermittlungen Kandidaten für die Stellen melden, dann müssen einige von ihnen auch zum Bewerbungsgespräch geladen werden. Doch damit erschöpft sich das Arsenal bereits im Wesentlichen. Zudem gilt diese Bestimmung nur für diejenigen Wirtschaftszweige und Regionen, die eine überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit aufweisen. Das kann immer nur eine Minderheit der Branchen sein, egal wie hoch die durchschnittliche Arbeitslosigkeit ist. Über dem Durchschnitt können immer nur wenige liegen. Ein wirksames Mittel zur Begrenzung der Zuwanderung kann das kaum sein.

Brüssel war zufrieden. Ob die Schweiz mit den neuen Bestimmungen das Freizügigkeitsabkommen kratzt, können später Juristen herausfinden. Politisch ist das Schweizer Signal eindeutig: Am Abkommen wird nicht gerüttelt. Und das ist, was Brüssel für die Auseinandersetzungen innerhalb der Europäischen Union brauchte, insbesondere für die Verhandlungen mit Grossbritannien, das inzwischen seinen Austritt aus der Union beschlossen hatte. Und so liess die Europäische Kommission die Schweiz wieder zu ‹Horizon 2020› zu, der Kasten mit den Folterwerkzeugen wurde im Arsenal der politischen Spezialwaffen verstaut.

Innenpolitisch dagegen war die Schweiz mitnichten aus der Sackgasse heraus, in die sie 2014 freiwillig hineingeraten war. Im Gegenteil, sie steckte nun noch tiefer drin. Zu offensichtlich war das Versagen des Parlaments, einen Verfassungsauftrag umzusetzen. Unabhängig davon, ob man das Ziel des Artikels 121a gutheisst oder nicht – die Ende 2016 vom Parlament beschlossene Änderung des Ausländergesetzes setzte ihn nicht um. Eine Meldepflicht auf dem Arbeitsmarkt bedeutet keine Steuerung der Zuwanderung. Die Abgeordneten der Schweizerischen Volkspartei, die in der direkt übertragenen Debatte des Nationalrats immer wieder darauf hinwiesen, dass der Volkswille nicht umgesetzt würde, hatten ganz offensichtlich recht mit ihren Argumenten. Das Parlament hatte einen Bubentrick gewählt, um die Dreijahresfrist zur Umsetzung der Verfassungsbestimmung zu umgehen. Es hatte sich Zeit erkauft, aber zu einem hohen Preis.

Dieses Versagen des Parlaments war absehbar gewesen. In dem Augenblick, in dem sich die Schweiz gegen einen offenen Bruch des Freizügigkeitsabkommens entschieden hatte, musste sie die Vorgabe der Verfassung verletzen. Doch den Abgeordneten der Mehrheit des Parlaments ging es wie den Helden der griechischen Tragödie: Sie konnten gar nicht anders. Zwischen zwei Übeln wählten sie das aus ihrer Sicht kleinere.

Die gewollte Kollision der Verfassungsorgane

Das Parlament hat bei der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative versagt, weil es versagen musste. Dass es überhaupt so weit kommen konnte, bildete das zweite und viel tiefere Versagen der Schweizer Politik. Bundesrat und Parlament hatten am 9. Februar 2014 einen Auftrag bekommen, den sie nicht erfüllen konnten, ohne vorherige Aufträge zu verletzen. Sie hatten 2000 vom Volk wie bereits erwähnt den Auftrag bekommen, die Personenfreizügigkeit schrittweise einzuführen. 2005 stimmte das Volk immerhin noch mit 56,0 Prozent – und 19 der 26 Kantone – für die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf die zehn neuen EU-Länder. 2009 stimmte das Volk sogar mit 59,6 Prozent – und 22 der 26 Kantone und Halbkantone – der Fortführung der Personenfreizügigkeit und der Ausdehnung auf zwei weitere Länder zu. Entsprechend diesen Abstimmungsergebnissen waren Bundesrat und Parlament im Namen der Schweiz internationale Verpflichtungen eingegangen und hatten im eigenen Land Gesetze und Verordnungen erlassen.

Der neue Auftrag von 2014 dagegen verlangte von Bundesrat und Parlament, ein Kernstück dieser früher mehrfach erteilten Aufträge zu ändern – ohne zu sagen, was mit dem Rest der erteilten Aufträge geschehen sollte. Die neue Verfassungsbestimmung verlangte ausdrücklich nicht die Kündigung internationaler Vereinbarungen, die der einseitigen Steuerung der Zuwanderung entgegenstünden. Und Vertreter der gleichen Schweizerischen Volkspartei, die drei Jahre später die Verletzung der Verfassungsbestimmung beklagten, hatten im Abstimmungskampf wiederholt gesagt, dass ein Ja zu ihrer Volksinitiative nicht zu einem Bruch der internationalen Vereinbarungen führen würde. Die Europäische Union würde schon klein beigeben, so die selbstbewusste Annahme.

Die Schweizerische Volkspartei als Autorin hatte die Initiative ‹Gegen die Masseneinwanderung› so geschrieben, dass im Fall einer Annahme zwei Verfassungsorgane miteinander kollidieren mussten: das Volk und die Stände einerseits sowie Bundesrat und Parlament andererseits. Ihr kam dabei eine Schwäche der Schweizer Bundesverfassung zu Hilfe. Während die Bundesverfassung die Rechte und Pflichten von Bundesrat und Parlament ausführlich regelt, tut sie das beim anderen Verfassungsorgan – Volk und Ständen – nicht. Der Bundesrat muss die Gesetze umsetzen, die Parlament und Volk beschlossen haben. Das Parlament muss die Gesetze, die es ändern will, auch wirklich ändern. Das Volk dagegen kann seine Meinung ändern, ohne dass es sagen muss, was mit den Gesetzen und Abkommen geschehen soll, die seinem zuvor geäusserten Willen entsprechen. Bundesrat und Parlament sind also durch Recht und Gesetz gebunden, das Volk und die Stände sind es nicht.

Dieser innere Widerspruch der Schweizer Bundesverfassung hat anderthalb Jahrhunderte lang, seit der Gründung des Bundesstaats und der Einführung der direkten Demokratie, keine Rolle gespielt. Denn auch Bundesrat und Parlament sind in ihrer Zusammensetzung nichts anderes als der institutionelle Volkswille. Die gleichen Bürgerinnen und Bürger, die alle vier Jahre das Bundesparlament wählen, stimmen alle drei Monate über Referenden und Initiativen ab. Sie können bei den häufigeren Abstimmungen durchaus mehr nach ‹rechts› oder nach ‹links› schwenken als bei den selteneren nationalen Wahlen. Sie können sich sogar in ein und derselben Abstimmung gleichzeitig nach links und nach rechts bewegen, indem sie am gleichen Abstimmungssonntag Vorschlägen linker wie rechter Parteien zustimmen. Aber dass diese Bürger in einer Abstimmung die Weichen in einer zentralen Frage grundsätzlich anders stellen als in gleich mehreren Abstimmungen zuvor und zugleich wesentliche Teile der vorhergehenden Regelungen beibehalten, das hat es vor dem 9. Februar 2014 so nicht gegeben. Deshalb war der grundsätzliche innere Widerspruch der Bundesverfassung vorher nicht aufgefallen.

Die Schweizerische Volkspartei hat mit ihrer Initiative ‹Gegen die Masseneinwanderung› einen ‹Programmierfehler› der Bundesverfassung ausgenutzt. Das war kein Zufallstreffer, sondern war gezielt vorbereitet worden. Die Rechtspopulisten hatten während dreier Jahrzehnte zunehmend erfolgreich die öffentliche Debatte monopolisiert. Namentlich ist es ihnen gelungen, in der öffentlichen Wahrnehmung dem Volk eine rechtliche Stellung zuzuschreiben, die es gemäss der Bundesverfassung nicht hat: das Volk als oberste Instanz, sozusagen als Gottersatz, in einer Republik.

Indem die Schweizerische Volkspartei in Jahrzehnten der Propaganda den Eindruck erwecken und durchsetzen konnte, das wählende und abstimmende Volk sei der Souverän, hat es zwei Verfassungsorgane, die zwei Pfeiler der politischen Willensbildung, in Opposition zueinander gebracht. Hier das zum Souverän mythisierte Volk, da Bundesrat und Parlament, die zusammen als ‹politische Klasse› verschrien werden.

Wie wenig das dem politischen System der Schweiz entsprach, werden wir weiter unten sehen. Noch interessanter ist, warum die Schweizerische Volkspartei damit erfolgreich sein konnte. Die Mythisierung des Volkes ist Ausdruck eines Zerfallsprozesses, der das politische System der Schweiz erfasst hat. Inhaltlich hat dieses System schon lange nicht mehr angemessen seine Aufgaben erfüllt. Doch es konnte dieses Unvermögen übertünchen, indem es formell in der alten Weise weiterlief. Der Leerlauf täuschte Leistung vor. Doch irgendwann musste das Versagen des Systems sichtbar werden. Dass es mit dieser Abstimmung geschah, dürfte wohl auch die Initianten selbst überrascht haben.

Die Angst der Besserverdienenden

Wenn eine Partei, die bei Wahlen knapp 30 Prozent gewinnt, in einer Sachfrage gut 50 Prozent der Stimmenden überzeugt, dann hat sie entweder sehr gute Argumente – oder ihre Gegner sind besonders schwach. In der Frage der Zuwanderung trifft Letzteres sicherlich zu. Denn das Thema hatte sich seit mehreren Jahren angestaut, es war unübersehbar geworden. Die Schweiz hatte in den Vorjahren eine in dieser Stärke seltene Einwanderung erlebt, klar ausgelöst durch die Personenfreizügigkeit mit der Europäischen Union. Lebten im Jahr 2000 noch 7,2 Millionen Menschen im Land, waren es 2014 bereits 8,1 Millionen. Beginnend etwa 2007, kamen Jahr für Jahr rund 80 000 neue Einwohner ins Land, netto. 2008 waren es sogar 103 000. Auch in der tiefen, aber für die Schweiz kurzen Wirtschaftskrise sank der Wanderungssaldo zwischen Zu- und Abwanderung nur auf 69 000 im Jahr 2010. Die Bevölkerung stieg jedes Jahr um ein Prozent und mehr. Diese Zuwachsrate ist nicht unüblich für klassische Einwanderungsländer, aber für westeuropäische Wohlfahrtsstaaten ungewöhnlich. Die Zuwanderung addiert sich. Inzwischen leben mehr als zwei Millionen Menschen mit einem ausländischen Pass im Land.

Nur wenige westliche Länder erreichen einen so hohen Ausländeranteil von inzwischen 25 Prozent. Alle westlichen Länder, die einen höheren Ausländeranteil aufweisen, sind wesentlich kleiner als die Schweiz. Selbst Luxemburg ist eher mit einem mittelgrossen städtischen Kanton wie Genf als der Schweiz insgesamt zu vergleichen. Genf weist seinerseits einen deutlich überdurchschnittlichen Ausländeranteil von 41 Prozent auf, Luxemburg 47 Prozent.

Zudem kam der Grossteil der Zuwanderer in die gleichen städtischen Zentren: Zürich, Basel, den Genferseeraum. Das erhöhte ihre Sichtbarkeit und verstärkte den Eindruck einer übermässigen, einer Massenzuwanderung. In den städtischen Zentren und den umliegenden Agglomerationen stiegen die Mieten, füllten sich die Züge und Autobahnen. Das Wort vom ‹Dichtestress› machte die Runde. Es sah aus, als würde das Bevölkerungswachstum unendlich weitergehen. Die Schweiz schien das bevölkerungspolitische Perpetuum mobile erfunden zu haben: Je wirtschaftlich erfolgreicher sie war, desto attraktiver wurde sie für Ausländer, und je mehr Zuwanderer kamen, desto wirtschaftlich erfolgreicher wirkte sie. Der Arbeitsmarkt sog all die Zuwanderer auf und verlangte nach immer mehr. Schon wurde darüber diskutiert, wie eine Schweiz mit neun oder gar zehn Millionen Einwohnern aussehen würde.

Die Politik schien dagegen machtlos zu sein. 2014 fielen sogar die letzten Sicherungsklauseln im Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union weg. Die verbliebenen Schutzmechanismen im Freizügigkeitsabkommen, welche die Schweiz allenfalls hätte geltend machen können, waren für Zeiten wirtschaftlicher Krisen gedacht – und davon konnte in der Schweiz wahrhaftig nicht die Rede sein. Viele Schweizerinnen und Schweizer hatten daher das Gefühl, nicht mehr Herr im eigenen Hause zu sein.

Dabei konnte die Politik sogar darauf verweisen, dass sie aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt hatte. Denn anders als in früheren Phasen hoher Zuwanderung kamen nun sehr viele hochqualifizierte und zugleich leicht integrierbare Ausländer ins Land. Die neuen Zuwanderer kamen aus verwandten Kulturen – Deutsche in die Deutschschweiz, Portugiesen und Franzosen in die Westschweiz. Es kamen immer noch wie früher Bauarbeiter, Kellner sowie Saisonarbeiter für die arbeitsintensive Landwirtschaft. Aber es kamen auch Ärzte, Krankenschwestern, Informatiker, Ingenieure, Forscher für die Biotechnologieunternehmen – Menschen in all denjenigen Berufsgruppen, von denen die Schweiz zu wenige ausgebildet hatte. Es kamen auch viele Menschen mit Berufen, von denen es eigentlich genug gab, etwa Architekten und Journalisten oder auch Banker für den Finanzplatz. Die Ausländer kamen nun nicht mehr vor allem als Untergebene oder solche, die Arbeit übernahmen, welche die Schweizer nicht mehr tun wollten, so wie es noch in der Nachkriegszeit gewesen war. Die Ausländer kamen auch als Kollegen oder gar als Chefs. Sie schienen mit einem Mal überall zu sein – unten, oben, rechts, links.

Ein Paradies für die Wirtschaft: Die Schweizer Unternehmen fanden sich plötzlich vor einem Arbeitskräfteangebot, das nicht mehr nur die Menschen im eigenen Land umfasste, sondern potentiell alle Arbeitskräfte Europas. Statt in einem Land mit acht Millionen Einwohnern konnten sie nun auf einem Kontinent mit einer halben Milliarde Menschen nach den Bestgeeigneten suchen, die sie für ihre Stellen brauchten. Die vergleichsweise hohen Löhne, die sie bieten konnten, gaben ihnen eine hohe ‹Kaufkraft› auf dem europäischen Arbeitsmarkt. Und sie machten von dieser Möglichkeit Gebrauch.

Aber genau da lag nun plötzlich das Problem. Was gut war für die Wirtschaft und die Unternehmen, musste nicht gleichermassen gut sein für die Beschäftigten. Der Schweizer Arbeitsmarkt sog zwar alle Zuwanderer auf. Die Arbeitslosenzahlen bewegten sich entsprechend kaum. Aber die Löhne stagnierten oder gingen in manchen Berufen zumindest für Neueinsteiger zurück. Gerade die gutverdienenden Schweizer fanden sich nun plötzlich in einem für sie ungewohnten Wettbewerb wieder. Statt mit einer kleinen Zahl von Mitbewerbern im überschaubaren Markt Schweiz mussten sie nun mit einer schier unendlichen Zahl ebenso gut qualifizierter Wettbewerber rechnen, die noch so gern in das Hochlohnland Schweiz kommen würden. Schweizer Banker, Architekten, Informatiker und selbst Ärzte, die sich irgendwo in der Agglomeration ein Häuschen gekauft hatten, wussten nicht mehr, ob sie in zehn Jahren noch ihre Hypothek bedienen oder die hohen Kosten für das Universitätsstudium ihrer Kinder tragen könnten. Die Planbarkeit der Karriere, die Aussicht auf sichere Lohnerhöhungen, selbst die Sicherheit des Arbeitsplatzes – das schien angesichts der hohen tatsächlichen Zuwanderung und erst recht angesichts der befürchteten endlosen hohen Zuwanderung vorbei zu sein. Der internationale Wettbewerb fand nun nicht mehr nur auf dem Weltmarkt zwischen den Unternehmen statt, sondern in den heimischen Büros unter den Mitarbeitern selbst.

Die Politik hatte vor der Einführung der Personenfreizügigkeit durchaus versucht, die erwarteten negativen Folgen des offenen Arbeitsmarkts abzufedern. Aber sie hatte diese negativen Folgen am anderen Ende des Lohnspektrums erwartet, bei den Niedrigverdienern. Die Gewerkschaften und die mit ihnen verbündeten Sozialdemokraten hatten mit den sogenannten flankierenden Massnahmen einen Werkzeugkasten durchgesetzt, der den Wettbewerb vor allem in den von Schwarzarbeit gefährdeten Wirtschaftszweigen einschränkte. In Wirtschaftszweigen wie dem Bauwesen wurden Gesamtarbeitsverträge durchgesetzt, Schwarzarbeit mit Kontrollen entmutigt, Lohndumping weitgehend verhindert. Doch mit den negativen Folgen für die Besserverdienenden war nicht gerechnet worden. Für die gutverdienende grosse Masse der Schweizerinnen und Schweizer gab es keine flankierenden Massnahmen und es konnte wohl auch keine geben. Und selbst wenn – die politischen Interessenvertreter der Besserverdienenden auf der bürgerlichen Seite hätten dafür kein Musikgehör gehabt. Der freie Markt sollte es richten. Die Verunsicherung der Besserverdienenden überraschte dann sowohl diese selbst wie ihre Interessenvertreter.

Für die Schweizerische Volkspartei war es unter diesen Umständen verhältnismässig leicht, eine Mehrheit für ihre Initiative zu mobilisieren. Sie konnte ohnehin auf ihre eigenen Wähler zählen, 30 Prozent Wähleranteil sind ein gutes Polster. Zugleich konnte sie unter den verunsicherten Besserverdienenden fischen, unabhängig davon, ob diese sonst bürgerliche Parteien oder sogar Sozialdemokraten oder Grüne wählten. Wenn die Angst um die eigene Zukunft beginnt, hört bei den Besserverdienenden – und nicht nur bei ihnen – die Treue zur eigenen Partei auf.

Doch so leicht es für die Schweizerische Volkspartei war, die Stimmbürger zu mobilisieren, so schwer fiel es ihr, eine wirksame Alternative zu bieten. Denn diejenige Ausländerpolitik, die sie in der Initiative als Lösung präsentierte, hatte in den Jahrzehnten zuvor versagt. Mehr noch, das Versagen dieser gleichen Ausländerpolitik, welche die Partei nun als Lösung servierte, hatte einst zu ihrem Aufstieg zur stärksten politischen Kraft beigetragen.

Die Schweiz hatte während Jahrzehnten Kontingente und Höchstzahlen für die Zuwanderung gekannt. Und doch war der Ausländeranteil immer stärker angestiegen. Der rasche und starke wirtschaftliche Aufschwung der Nachkriegszeit hatte die Schweiz wie andere westeuropäische Länder auch überrascht. Bereits in den frühen 1950er-Jahren machte sich der Arbeitskräftemangel in den Fabriken bemerkbar. Die Schweiz reagierte ähnlich wie Deutschland und Österreich: Sie importierte Arbeiter aus Südeuropa, und zwar in erster Linie aus Italien. Am Anfang setzte sie dabei strenge Restriktionen durch: Sie wollte nur Männer, diese sollten nach festgelegter Aufenthaltsdauer in der Schweiz wieder in die Heimat zurückkehren und Platz machen für neue Gastarbeiter. Das wurde vertraglich mit Rom so vereinbart. Und diese Männer kamen zu Hunderttausenden, vor allem aus dem wirtschaftlich schwachen Süditalien. Doch schon nach ein paar Jahren zeigte sich, dass die Schweiz damit die Rechnung ohne den Wirt gemacht hatte. Die Republik Italien wehrte sich gegen die Diskriminierung ihrer Bürger, nicht nur in der Schweiz. Sie setzte Verbesserungen durch: Die Männer durften bleiben, solange sie ihre Stelle hatten, die Familien durften nachziehen. Kontingente und Höchstzahlen aber, die blieben.

Der Ausländeranteil stieg dennoch rasch. Betrug er 1950 noch 6,1 Prozent, so war er zehn Jahre später auf 10,8 Prozent und 1970 sogar auf 17,2 Prozent gestiegen. Zunächst wirkte das sogar positiv auf den Zusammenhalt der Schweizer Bevölkerung. Denn mit dem Zuzug Hunderttausender Ausländer entstand eine neue Unterschicht. Ganz unten auf der sozialen Treppe wurde ein neuer Absatz eingezogen, und alle Schweizer wurden dadurch ein klein wenig angehoben. Es wurde zu einem sichtbaren sozialen Privileg, Schweizer zu sein. Doch nicht lange, und es bildete sich Unmut über die hohe Ausländerzahl. Der Rechtspopulist James Schwarzenbach reichte 1969 eine Initiative ein, welche die Senkung des Ausländeranteils auf zehn Prozent in jedem Kanton verlangte, mit der einzigen Ausnahme Genf, dem Schwarzenbach 25 Prozent zugestand. Wäre sie angenommen worden, so hätten Hunderttausende Ausländer sofort zurückgeschickt werden müssen. Sie scheiterte am 7. Juni 1970 mit 54,0 Prozent, wurde aber immerhin in acht von damals 25 Kantonen und Halbkantonen angenommen.

Für einmal schien der Markt das Problem zu lösen, das Schwarzenbach angesprochen hatte. Als 1973 mit dem ersten Ölpreisschock der Nachkriegsaufschwung zu Ende ging, da brach auch die Schweizer Wirtschaft ein. Die Unternehmen entliessen viele ihrer ausländischen Arbeiter. Mangels Stelle mussten diese samt ihren Familien zurück nach Italien. Der Ausländeranteil fiel massiv. Der angenehme Nebeneffekt für die Schweizer: Sie behielten ihre Stellen. Die Arbeitslosigkeit stieg trotz des wirtschaftlichen Einbruchs im Winter 1975/76 nur auf 1,1 Prozent, um dann in den acht Folgejahren in keinem einzigen Monat mehr so hohe Werte zu erreichen.