Bundesmeldegesetz E-Book

Reiner Belz

• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 439

Veröffentlichungsjahr: 2016

Beschreibung

Einführung ins Melderecht Das Buch gibt jedem, der mit dem Meldewesen in Praxis oder Ausbildung befasst ist, eine umfassende Einführung zum neuen Bundesmeldegesetz an die Hand. Im Erläuterungsteil stellt der Autor die Grundlagen des modernen Meldewesens dar. Er bezieht dabei verfassungsrechtliche Aspekte mit ein. Daneben behandelt er eingehend die im Bundesmeldegesetz verwendeten melderechtlichen und datenschutzrechtlichen Grundbegriffe. Antworten auf Praxisfragen Außerdem zeigt der Verfasser die Unterschiede zum bisherigen Recht auf. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Bundesmeldegesetzes behandelt zahlreiche Fragen nicht oder nur knapp. Der Autor erörtert diese, soweit von ihnen in der meldebehördlichen Praxis Probleme bei der Anwendung des neuen Rechts zu erwarten sind. Der Autor lässt seine langjährige Erfahrung aus dem Bereich des Melderechts und des Datenschutzrechts in das Buch einfließen. Alle wichtigen Vorschriften Der Textteil beinhaltet • das Bundesmeldegesetz, • die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen, • die Allgemeine Verwaltungsvorschrift sowie • alle Vorschriften, auf die das Bundesmeldegesetz verweist. Darüber hinaus sind zahlreiche sonstige Vorschriften, die für die Meldebehörden von unmittelbarer Bedeutung sind, enthalten.

Leseprobe

Bundesmeldegesetz

Textsammlung mit ausführlichen Erläuterungen

Dr. Reiner Belz

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek | Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

Print ISBN 978-3-415-05643-5 E-ISBN 978-3-415-05693-0

© 2016 Richard Boorberg Verlag

E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara

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Inhalt

Vorwort

Abkürzungen

Einführung

1. Teil: Grundlagen des Meldewesens

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

2. Gesetzgebungskompetenz für das Meldewesen

2.1 Materielle Regelung des Melderechts

2.2 Verwaltungsverfahren im Meldewesen

3. Landesrechtliche Vorschriften über das Meldewesen

4. Allgemeines Datenschutzrecht

5. Standort des Melderechts im Rechtssystem

6. Adressaten des Bundesmeldegesetzes

6.1 Privatpersonen als Normadressaten

6.2 Öffentliche Stellen als Normadressaten

2. Teil: Grundbegriffe des Melderechts

1. Spezifisch melderechtliche Begriffe

1.1 Der melderechtliche Wohnungsbegriff

1.2 Wohnungsstatus, Haupt- und Nebenwohnung

1.3 Wohnungsgeber

1.4 Wohnungsinhaber

1.5 Allgemeine und besondere Meldepflichten

1.6 Meldebehörden

1.7 Melderegister

1.8 Meldebescheinigung, Meldebestätigung

2. Übernommene datenschutzrechtliche Begriffe

2.1 Personenbezogene Daten

2.2 Erhebung, Verarbeitung und Nutzung von Daten

2.3 Zulässigkeit der Datenverarbeitung

2.4 Zweckbindung von Daten

3. Teil: Ausgewählte Einzelfragen

1. Speicherung des Geschlechts im Melderegister

2. Speicherung der Anschrift im Melderegister

3. Speicherung unrichtiger Daten im Melderegister

4. Kosten der Meldebehörden

5. Ermittlungen der Meldebehörden

6. Meldepflicht für Minderjährige

7. Ausnahmen von der Meldepflicht

7.1 Ausnahmen für dienstliche Unterkünfte

7.2 Ausnahmen für Kurzaufenthalte

8. Anmeldung und Abmeldung

9. Erteilung von Meldevollmachten

10. Widerspruchsrechte und Hinweispflichten

11. Einfache Melderegisterauskünfte

11.1 Ermessen bei Melderegisterauskünften

11.2 Zulässiger Inhalt einfacher Melderegisterauskünfte

11.3 Verfahren bei einfachen Melderegisterauskünften

11.4 Einwilligung bei Werbung und Adresshandel

12. Erweiterte Melderegisterauskünfte

12.1 Zulässiger Inhalt erweiterter Melderegisterauskünfte

12.2 Verfahren bei erweiterten Melderegisterauskünften

12.3 Berechtigtes Interesse des Antragstellers

12.4 Anhörung und Unterrichtung des Betroffenen

13. Gruppenauskünfte aus dem Melderegister

14. Dokumentation erteilter Melderegisterauskünfte

4. Teil Normtexte

1. Bundesmeldegesetz (BMG)

2. Erste Bundesmeldedatenübermittlungsverordnung (1. BMeldDÜV)

3. Zweite Bundesmeldedatenübermittlungsverordnung (2. BMeldDÜV)

4. Bundesmeldedatenabrufverordnung (BMeldDAV)

5. Melderegisterauskunftsverordnung (MRAV)

6. Portalverordnung (PortalV)

7. Vorschriften, auf die das Bundesmeldegesetz verweist

8. Sonstige Vorschriften für die Meldebehörden193

9. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Bundesmeldegesetzes (BMGVwV)

Sachregister

Vorwort

Der Autor ist seit langem mit Fragen des Melderechts und des Datenschutzrechts befasst. Zuletzt veröffentlichte er im Jahre 2007 die vierte Auflage seines Kommentars zum Meldegesetz für Baden-Württemberg.

Das vorliegende Buch hat eine doppelte Funktion. Im Erläuterungsteil werden die Grundlagen des modernen Meldewesens unter Einbeziehung verfassungsrechtlicher Aspekte dargestellt und die im Bundesmeldegesetz verwendeten melderechtlichen und datenschutzrechtlichen Grundbegriffe eingehend behandelt. Außerdem werden die Unterschiede zum bisherigen Recht dargelegt und ausgewählte Einzelfragen erörtert, die in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Bundesmeldegesetzes nicht oder nur knapp behandelt werden und von denen zu erwarten ist, dass sie der meldebehördlichen Praxis bei der Anwendung des neuen Rechts Probleme bereiten werden.

Der Textteil enthält neben dem Bundesmeldegesetz, den auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen und der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift alle Vorschriften, auf die das Bundesmeldegesetz verweist, sowie zahlreiche sonstige Vorschriften, die für die Meldebehörden von unmittelbarer Bedeutung sind.

Stuttgart, im November 2015

Dr. Reiner Belz

Abkürzungen

Abs.

Absatz, Absätze

Anh.

Anhang

Anm.

Anmerkung

AO

Abgabenordnung

AufenthG

Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)

AufenthV

Aufenthaltsverordnung

AZRG

Gesetz über das Ausländerzentralregister

BAnz. AT

Bundesanzeiger Amtlicher Teil

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BDSG

Bundesdatenschutzgesetz

BevStatG

Gesetz über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes (Bevölkerungsstatistikgesetz)

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BKAG

Gesetz über das Bundeskriminalamt

BMeldDAV

Bundesmeldedatenabrufverordnung

BMeldDÜV

Bundesmeldedatenübermittlungsverordnung

BMG

Bundesmeldegesetz

BMI

Bundesministerium des Innern

BMGVwV

Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des BMG

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Amtliche Sammlung der Entscheidungen des BVerfG

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Amtliche Sammlung der Entscheidungen des BVerwG

BWG

Bundeswahlgesetz

BWO

Bundeswahlordnung

BZRG

Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszentralregistergesetz)

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Fachzeitschrift)

Drs.

Drucksache

DSMeld

Datensatz für das Meldewesen, einheitlicher Bundes-/Länderteil, herausgegeben von der Koordinierungsstelle für IT-Standards

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt

EBMG

Entwurf eines Bundesmeldegesetzes (Art. 1 des Entwurfes eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens, BT-Drs. 17/7746)

EGGVG

Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz

EStG

Einkommensteuergesetz

EU

Europäische Union

EuWO

Europawahlordnung

FamFG

Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit

FN

Fußnote

FreizügG/EU

Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU)

FZV

Fahrzeug-Zulassungsverordnung

GBl.

Gesetzblatt

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

GMBl.

Gemeinsames Ministerialblatt, herausgegeben vom BMI

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

i. d. F.

in der Fassung

Komm.

Kommentar

LPartG

Gesetz über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz)

MeldFortG

Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens

MG

Meldegesetz

MiStra

Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen

MiZi

Anordnung über Mitteilungen in Zivilsachen

MRAV

Melderegisterauskunftsverordnung

MRRG

Melderechtsrahmengesetz

NamÄndG

Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

OVG

Oberverwaltungsgericht

OWiG

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten

PassG

Passgesetz

PassV

Verordnung zur Durchführung des Passgesetzes (Passverordnung)

PassVwV

Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Passgesetzes (Passverwaltungsvorschrift)

PAuswG

Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (Personalausweisgesetz)

PStG

Personenstandsgesetz

PStV

Verordnung zur Ausführung des Personenstandsgesetzes (Personenstandsverordnung)

PStG-VwV

Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Personenstandsgesetz

RBStV

Rundfunkbeitragsstaatsvertrag

RN

Randnummer

s.

siehe

SächsVBl.

Sächsische Verwaltungsblätter

SGB

Sozialgesetzbuch

StAG

Staatsangehörigkeitsgesetz

StVG

Straßenverkehrsgesetz

TSG

Gesetz über die Änderung der Vornamen und die Feststellung der Geschlechtszugehörigkeit in besonderen Fällen (Transsexuellengesetz)

VGH

Verwaltungsgerichtshof

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwV

Verwaltungsvorschrift

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz (des Bundes)

WEG

Gesetz über das Wohnungseigentum und das Dauerwohnrecht (Wohnungseigentumsgesetz)

WoGG

Wohngeldgesetz

ZD

Zeitschrift für Datenschutz

ZPO

Zivilprozessordnung

ZSHG

Gesetz zur Harmonisierung des Schutzes gefährdeter Zeugen (Zeugenschutz-Harmonisierungsgesetz)

Einführung

Das Bundesmeldegesetz, das zum 1. November 2015 das Melderechtsrahmengesetz und die Meldegesetze der Länder abgelöst und damit das Melderecht weitestgehend vereinheitlicht hat, ist als Artikel 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens erlassen worden. Im Gesetzestitel ist mit Recht nur von einer „Fortentwicklung“, nicht von einer Reform des Meldewesens die Rede, da die grundlegenden Strukturen des Meldewesens unverändert geblieben sind und von den Änderungen gegenüber dem bisherigen Recht keine von so großer Bedeutung ist, dass sie das Attribut „Reform“ verdient hätte. Auch im Bereich des melderechtlichen Datenschutzes bestand kein Reformbedarf, da dieser auf Grund des Melderechtsrahmengesetzes, das erklärtermaßen unter dem „Primat des Datenschutzes“1 stand, bereits einen hohen Stand erreicht hatte, so dass im Wesentlichen nur noch für Klarstellungen und kleinere Verbesserungen Raum war. Die bedeutsamste Änderung beim melderechtlichen Datenschutz ist das Erfordernis der Einwilligung des Betroffenen als zwingende Voraussetzung für die Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte für Zwecke der Werbung oder des Adresshandels. In einem merkwürdigen Kontrast hierzu steht die Regelung, dass es für die Aufnahme in Sammelauskünfte an Adressbuchverlage auch künftig nicht der Einwilligung bedarf und dem Betroffenen insoweit nur ein Widerspruchsrecht zusteht.

Zu bedauern ist, dass der Gesetzgeber des Bundesmeldegesetzes eine Änderung des sog. objektiven Hauptwohnungsbegriffs nicht in Betracht gezogen, sondern lediglich apodiktisch erklärt hat, dieser habe sich in der Praxis allgemein bewährt. Ob diese Einschätzung zutrifft, darf füglich bezweifelt werden. Es gäbe gute Gründe, das durch das Melderechtsrahmengesetz beseitigte Recht zur freien Wahl der Hauptwohnung wiedereinzuführen. Zahlreichen Streitigkeiten würde damit der Boden entzogen und entsprechender Verwaltungsaufwand vermieden. Zugleich würde der unter dem Aspekt des Persönlichkeitsschutzes verfassungsrechtlich bedenkliche Zwang zur Ausforschung der Lebensverhältnisse des Betroffenen durch die Meldebehörde bei der Prüfung der Plausibilität seiner Angaben über die vorwiegend benutzte Wohnung und ggf. den Schwerpunkt seiner Lebensbeziehungen entfallen. Ferner sollte erwogen werden, die Gewährung finanzieller Vorteile im Zusammenhang mit der Bestimmung der Hauptwohnung zu verbieten, wie sie vor allem in Universitätsstädten im Hinblick auf die Einwohnerzahl in rechtlich zweifelhafter Weise unter Suggerierung einer nach geltendem Recht nicht bestehenden Wahlfreiheit praktiziert wird.

Die wichtigsten Änderungen durch das Bundesmeldegesetz gegenüber der bisherigen Rechtslage sind folgende:

Speicherung von Daten mit Auslandsbezug im Melderegister;

Kennzeichnung des gebräuchlichen Vornamens (Rufnamen) im Melderegister;

Speicherung des Wohnungseigentümers/Wohnungsgebers im Melderegister;

Erweiterung der Zweckbindung von Meldedaten;

Erweiterung des Auskunftsanspruchs des Betroffenen auf automatisierte Verfahren;

Mitwirkung des Wohnungsgebers bei der Anmeldung und ggf. Abmeldung;

Vereinfachung der besonderen Meldepflicht in Beherbergungsstätten;

Abschaffung der besonderen Meldepflicht in Krankenhäusern und ähnlichen Einrichtungen;

Erweiterung der Möglichkeit des automatisierten Abrufs von Meldedaten durch öffentliche Stellen;

jederzeitiger Online-Zugriff der Sicherheitsbehörden auf bestimmte Meldedaten;

Angabe des konkreten Verwendungszwecks bei der Beantragung einfacher Melderegisterauskünfte für eine gewerbliche Nutzung;

Notwendigkeit der Einwilligung des Betroffenen bei der Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte für Zwecke der Werbung oder des Adresshandels;

Einrichtung bedingter Sperrvermerke zum verstärkten Schutz der Meldedaten von Personen während ihres Aufenthalts in bestimmten Einrichtungen.

Das moderne Melderecht ist durch eine Vielzahl von Normen in Rechts- und Verwaltungsvorschriften gekennzeichnet. Die viel beklagte Normenflut hat auch vor dem Melderecht nicht haltgemacht. Maßgebend dafür ist in erster Linie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, die – ausgehend vom Volkszählungsurteil aus dem Jahre 1983 – insbesondere unter den Aspekten der Normenklarheit und der Verhältnismäßigkeit hohe Anforderungen an Rechtsvorschriften stellt, die zu Eingriffen in dieses Grundrecht ermächtigen. Das Bundesmeldegesetz verweist an 18 Stellen auf andere Gesetze. Zum Bundesmeldegesetz sind bisher fünf Rechtsverordnungen und eine umfangreiche Allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassen worden. Außerdem enthalten (ohne Anspruch auf Vollständigkeit) 32 Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften Bestimmungen, die für die Meldebehörden von unmittelbarer Bedeutung sind. Alle diese Bestimmungen sind im 4. Teil abgedruckt.

1 Entwurf des Melderechtsrahmengesetzes aus dem Jahre 1980, BT-Drs. 8/3825, S. 12.

1. Teil: Grundlagen des Meldewesens

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

1

Das Grundgesetz erwähnt das Meldewesen lediglich in der Kompetenznorm des Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG, die dem Bund u. a. für das Meldewesen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zuweist. Die Bedeutung dieser Vorschrift geht jedoch über eine bloße Kompetenzzuweisung hinaus. Mit ihr wird das Meldewesen in seiner historisch gewachsenen, grundsätzlich alle Einwohner erfassenden Form auch in materieller Hinsicht verfassungsrechtlich legitimiert. Das BVerfG geht davon aus, dass „auch aus Kompetenzvorschriften der Verfassung eine grundsätzliche Anerkennung und Billigung des darin behandelten Gegenstandes durch die Verfassung selbst folgt und dass dessen Verfassungsmäßigkeit nicht auf Grund anderer Verfassungsbestimmungen grundsätzlich in Frage gestellt werden“ kann.2

2

Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Billigung der Institution des Meldewesens erstreckt sich auch auf die für das Meldewesen kennzeichnende Datensammlung auf Vorrat, die seiner multifunktionalen Zweckbestimmung entspricht. Dadurch unterscheidet sich die meldebehördliche Datenverarbeitung prinzipiell von der auf bestimmte Zwecke bezogenen Datenverarbeitung anderer Behörden. Das BVerfG hat in seinem Urteil zum Volkszählungsgesetz 19833 die besondere Stellung der Meldebehörden dadurch bestätigt, dass es bei ihnen ebenso wie bei der Datenerhebung für statistische Zwecke unbeanstandet ließ, dass eine konkrete Zweckbindung der Datenerhebung fehlt und deshalb nicht vorhergesehen werden kann, „zu welchem konkreten Zweck welche Behörden die Daten verwenden“4, die an sie im Rahmen der Datenübermittlungsvorschriften weitergegeben werden. Für alle anderen Fälle der zwangsweisen Datenerhebung in individualisierter, nicht anonymisierter Form verlangt das BVerfG dagegen in ständiger Rechtsprechung5, dass der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt und dass die Daten für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind. In seinem Beschluss aus dem Jahre 2006 zur polizeilichen Rasterfahndung6 spricht das BVerfG zwar von dem „außerhalb statistischer Zwecke bestehenden strikten Verbot der Sammlung personenbezogener Daten auf Vorrat“, ohne auch die Meldebehörden ausdrücklich davon auszunehmen. Es spricht aber nichts dafür, dass das BVerfG damit die für das Meldewesen kennzeichnende, grundsätzlich alle Einwohner erfassende Datensammlung auf Vorrat in Frage stellen wollte. In dem Beschluss aus dem Jahre 2012 zum Telekommunikationsgesetz7 hat das BVerfG ausgeführt, „dass auch vorsorgliche Datensammlungen als Grundlage vielfältiger staatlicher Aufgabenwahrnehmung ihre Berechtigung haben können, wie sie auch bisher in Form der Melderegister … bekannt sind“.

3

Die materielle Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen des Bundesmeldegesetzes über die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten ist an dem Grundrecht aufinformationelle Selbstbestimmung zu messen, das das BVerfG in dem erwähnten Urteil zum Volkszählungsgesetz 19838 aus dem durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrecht abgeleitet hat. Es umfasst die aus dem Prinzip der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen er persönliche Lebenssachverhalte offenbaren will9. Mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wären „eine Gesellschaftsordnung und eine diese ermöglichende Rechtsordnung nicht vereinbar, in der die Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß“. Unter den Bedingungen der modernen Informationstechnik ist der Schutz des Einzelnen vor unbegrenzter Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten von besonderer Bedeutung. Allerdings muss der Einzelne im Hinblick auf die Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die den rechtsstaatlichen Prinzipien der Normenklarheit und Verhältnismäßigkeit entsprechen muss. Die Einschränkungen dürfen nicht weiter gehen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist. Dabei müssen auch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen getroffen werden, die geeignet sind, der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenzuwirken.

4

Das Bundesmeldegesetz entspricht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ergeben. Es verlangt zwar von den meldepflichtigen Einwohnern und anderen Personen zahlreiche Angaben über eigene und fremde persönliche Verhältnisse und schränkt damit das informationelle Selbstbestimmungsrecht der jeweils betroffenen Personen ein. Diese Einschränkungen sind jedoch verfassungsrechtlich zulässig, weil sie im überwiegenden Allgemeininteresse liegen und es sich um Daten mit Sozialbezug handelt, die zwar die Privatsphäre, aber – von einer Ausnahme10 abgesehen – nicht die verfassungsrechtlich besonders geschützte Intimsphäre betreffen.

5

Vorschriften des bisher geltenden Melderechts (MRRG und Landesmeldegesetze) sind, soweit ersichtlich, in keinem Fall verfassungsgerichtlich beanstandet, teilweise aber verfassungskonform interpretiert worden. In einem Beschluss aus dem Jahre 198311 hat das BVerfG ausgesprochen, dass die niedersächsischen Vorschriften über die Auskunftspflichten bezüglich der Haupt- und Nebenwohnung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. Das Gesetz stelle lediglich für Zweifelsfälle eine Entscheidungsregel bereit, enthalte aber keine Rechtsgrundlage dafür, die zur Bestimmung des Schwerpunkts der Lebensbeziehungen erforderlichen Daten zu erheben und den Meldepflichtigen „auszuforschen“. In einem Beschluss aus dem Jahre 200612 hat das BVerfG entschieden, dass gegen die bayerische Vorschrift über die Verpflichtung, auf Verlangen die zur Führung des Melderegisters erforderlichen Auskünfte zu erteilen, verfassungsrechtliche Bedenken nicht ersichtlich seien. In einem Beschluss aus dem Jahre 2010 zum Zweitwohnungssteuerrecht13 hat das BVerfG darauf hingewiesen, dass „eine Ermittlung der Wohnverhältnisse von Steuerpflichtigen wegen der Nähe zur Sphäre privater Lebensführung und wegen des Schutzes der Wohnung durch Art. 13 GG ohnehin nur eingeschränkt möglich ist“. Der BayVGH hat in einem Urteil aus dem Jahre 201314 entschieden, dass die Meldebehörde die Angaben eines Einwohners zu seinem Wohnungsstatus regelmäßig nur darauf zu überprüfen hat, ob diese in sich schlüssig und glaubhaft sind, da die staatlichen Aufklärungsmöglichkeiten ihre Grenze in dem grundrechtlichen Schutz von Ehe und Familie finden, der es „allen staatlichen Organen verbietet, eine in den innersten Lebensbezirk der Familie eindringende Ausforschung ihrer Lebensverhältnisse vorzunehmen“.

2. Gesetzgebungskompetenz für das Meldewesen

2.1 Materielle Regelung des Melderechts

6

Der Bundesgesetzgeber hatte nach der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes nur die Rahmenkompetenz für das Meldewesen (Art. 75 Abs. 1 Nr. 5 GG a. F.). Von dieser machte er im Jahre 1980 mit dem Erlass des Melderechtsrahmengesetzes15 Gebrauch, das die Länder zur Anpassung ihrer Meldegesetze innerhalb von zwei Jahren verpflichtete.16 Das MRRG wurde durch insgesamt 24 Gesetze geändert und fortentwickelt. In den Jahren 199417 und 200218 wurde das MRRG neu bekannt gemacht. Durch die zahlreichen Änderungen verlor das MRRG immer mehr den Charakter eines bloßen Rahmengesetzes, da den Ländern immer weniger Spielraum für eigenständige Regelungen von substantiellem Gewicht blieb. Häufig waren Änderungen des MRRG so formuliert, dass sie von den Ländern unverändert in ihre Meldegesetze übernommen werden mussten.

7

Im Jahre 2006 erhielt der Bund im Rahmen der sogenannten Föderalismusreform I19 durch die Neufassung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Meldewesen. Zur Begründung dieser Kompetenzänderung wurde lediglich angeführt, die bisherige Rahmenkompetenz für das Melde- und Ausweiswesen stehe in Zusammenhang mit anderen Gegenständen des Art. 73 Nr. 3 GG (Freizügigkeit und Passwesen) und werde deshalb durch Ergänzung dieser Nummer in die ausschließliche Bundeskompetenz überführt.20 Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG ist auf die materielle Regelung des Meldewesens beschränkt. Die Gesetzgebungskompetenz für Regelungen über die Einrichtung der für das Meldewesen zuständigen Behörden und über das Verwaltungsverfahren in Meldeangelegenheiten richtet sich nicht nach dieser Vorschrift, sondern nach Art. 84 Abs. 1 GG (s. dazu RN 11 bis 14).

8

Der Begriff des Meldewesens im Sinne der Kompetenznorm umfasst die Regelung von behördlichen Befugnissen und Meldepflichten von Privatpersonen im Zusammenhang mit dem Innehaben einer Wohnung für private Zwecke durch natürliche Personen einschließlich der Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten.21 Meldepflichten hinsichtlich der Räumlichkeiten, die von Privatpersonen für geschäftliche Zwecke oder von juristischen Personen benutzt werden, fallen nicht unter den Begriff des Meldewesens. Die ausschließliche Bundeskompetenz für das Meldewesen nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG erstreckt sich auch auf die melderechtliche Erfassung von Ausländern22, sodass insoweit nicht Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG (Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer) anzuwenden ist.

9

Bei der Auslegung der Kompetenznorm ist von dem Stand auszugehen, den das Meldewesen mit dem bereichsspezifischen Ausbau des melderechtlichen Datenschutzes und der Nutzung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien im Jahre 2006 bei der Begründung der ausschließlichen Bundeskompetenz erreicht hatte. Das Meldewesen des Jahres 2006 unterscheidet sich trotz Verwendung desselben Begriffs grundlegend vom Meldewesen des Jahres 1949, dem der Gedanke des Datenschutzes fremd war und das nur die papiergebundene Erfüllung der meldebehördlichen Aufgaben kannte. Zum Meldewesen gehören aus heutiger Sicht auch der gesamte melderechtliche Datenschutz und technische Normen für den Umgang mit Meldedaten.

10

Die ausschließliche Bundeskompetenz für das Meldewesen bedeutet nach Art. 71 GG, dass die Normsetzung auf diesem Sachgebiet grundsätzlich dem Bund vorbehalten ist und die Länder nur zur Gesetzgebung befugt sind, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden. Eine solche Ermächtigung setzt voraus, dass die Tatsache der Ermächtigung, die ermächtigte Stelle sowie Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung mit hinreichender Bestimmtheit zu erkennen sind.23 Das BMG enthält eine Reihe von Ermächtigungsnormen für die Länder24 i. S. des Art. 71 GG, z. B. § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, § 30 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2, § 33 Abs. 2 Satz 3, § 34 Abs. 6 Satz 2, § 36 Abs. 1, § 38 Abs. 5 Satz 1 und 2, § 39 Abs. 3 Satz 1 und § 55 Abs. 1 bis 8. Diese Ermächtigungen beziehen sich durchweg auf materielle Regelungen, die von den Ländern im Hinblick auf die ausschließliche Bundeskompetenz für das Meldewesen ohne ausdrückliche Ermächtigung nicht getroffen werden könnten. Hinsichtlich der Gesetzgebungstechnik ist nicht nachvollziehbar, warum der Bundesgesetzgeber die Ermächtigungen für die Länder teils in einer zentralen Vorschrift (§ 55 Abs. 1 bis 8 BMG) zusammengefasst, teils in die jeweils betroffenen Einzelvorschriften des BMG aufgenommen hat. Eine Ermächtigung zur landesrechtlichen Regelung des melderechtlichen Datenschutzes, soweit dieser nicht oder nicht abschließend bundesrechtlich geregelt ist, erteilt das BMG nicht.

2.2 Verwaltungsverfahren im Meldewesen

11

Nach Art. 83 GG wird das BMG von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt, da keine anderweitige Regelung besteht. Von der durch Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG gegebenen Möglichkeit, Aufgaben des Meldewesens durch Bundesbehörden wahrnehmen zu lassen, z. B. durch Einrichtung eines vom Bundesverwaltungsamt geführten zentralen Bundesmelderegisters, hat das BMG keinen Gebrauch gemacht. Da die Länder das BMG als eigene Angelegenheit ausführen, regeln sie nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit hierzu nicht der Bundesgesetzgeber Regelungen nach Maßgabe der Sätze 2 bis 7 trifft. Dabei handelt es sich um eine Doppelkompetenz25 des Bundes und der Länder, die eine besondere Form der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz26 darstellt. Sie ist von den beiderseitigen Abweichungsmöglichkeiten27 nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG und dem Vorrang des jeweils späteren Gesetzes nach Satz 4 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG geprägt.

12

Vorschriften über die Einrichtung von Behörden enthält das BMG nicht (vgl. § 1), sodass sich insoweit die Frage der Abweichungsbefugnis der Länder nicht stellt. Von den Vorschriften des BMG über das Verwaltungsverfahren bei der Erfüllung meldebehördlicher Aufgaben können die Länder nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG abweichen, soweit der Bundesgesetzgeber die Abweichungsmöglichkeit nicht auf Grund von Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG für Ausnahmefälle wegen des besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung ausdrücklich ausgeschlossen hat. Dies ist in § 55 Abs. 9 BMG nur für wenige Vorschriften des BMG geschehen, nämlich für § 33 Abs. 1 bis 3 und 6 (Rückmeldeverfahren), § 34 Abs. 6 (Kostenfreiheit bestimmter Datenübermittlungen) und § 39 Abs. 3 (Sicherstellung der Möglichkeit des Abrufs von Meldedaten durch bestimmte Behörden über das Internet oder das Verbindungsnetz des Bundes und der Länder). Verfassungsrechtlich bedenklich ist § 55 Abs. 9 BMG, soweit er alle auf Grund von § 56 Abs. 1 BMG durch Rechtsverordnung zu erlassenden Vorschriften über das Verwaltungsverfahren pauschal im Voraus für abweichungsfest erklärt, obwohl deren Inhalt beim Erlass des BMG noch gar nicht feststand. Wegen der engen Begrenzung der Ausschlussmöglichkeit durch Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG muss verlangt werden, dass der Bund bei jeder einzelnen Vorschrift über das Verwaltungsverfahren das Vorliegen eines Ausnahmefalles und das besondere Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung prüft und ggf. begründet.28

13

Keine Abweichungsmöglichkeit nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG besteht für die Länder bei sog. doppelgesichtigen29 Normen des Bundesrechts, bei denen materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Bestandteile untrennbar miteinander verbunden sind, eine auf den verfahrensrechtlichen Teil beschränkte Abweichung also nicht möglich ist. Bei solchen Vorschriften bedarf es keines ausdrücklichen Ausschlusses der Abweichungsmöglichkeit nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Als Beispiel für doppelgesichtige Normen führt die Begründung zum EBMG30 § 23 Abs. 2 und 3 BMG an.

14

Von zentraler Bedeutung für die Beurteilung der Regelungs- und Abweichungsmöglichkeiten der Länder ist der Begriff des Verwaltungsverfahrens i. S. des Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG.31 Dieser geht wesentlich weiter als derjenige des § 9 VwVfG, der an Verwaltungsakte und öffentlich-rechtliche Verträge gebunden ist. Er umfasst „alle Wege, Formen und zeitlichen Gegebenheiten im Erkenntnis- und Entschlussverfahren der Verwaltung einschließlich der Vorbereitung dazu, der Mitwirkung des Bürgers daran und schließt seinen verbindlichen Abschluss ein“.32 Zum Verwaltungsverfahren gehören auch die Anfechtung und die Vollstreckung behördlicher Maßnahmen. Das Verwaltungsverfahrensrecht ist das formelle Begleitrecht33 zu den materiellen Normen, das die Art und Weise des Vollzugs regelt. Dazu gehören z. B. Vorschriften über Formerfordernisse für behördliche Maßnahmen, über behördliche Hinweispflichten, etwa die Verpflichtung zum Hinweis auf Widerspruchsrechte durch ortsübliche Bekanntmachung nach § 36 Abs. 2 Satz 2, § 42 Abs. 3 Satz 2 und § 50 Abs. 5 BMG, oder über die Erfüllung von Melde- oder Anzeigepflichten durch die Einwohner, etwa die grundsätzliche Verpflichtung zur Ausfüllung und Unterzeichnung eines Meldescheins nach § 23 Abs. 1 Satz 1 BMG. Differenziert sind Vorschriften über die Erhebung bzw. Nichterhebung von Verwaltungskosten zu beurteilen. Sie können so eng mit einer materiellrechtlichen Regelung verbunden sein, dass sie als deren untrennbarer Bestandteil anzusehen sind. Dies gilt z. B. für die Regelung über die UnentgeltlichkeitderSchutzrechte in § 9 Satz 1 BMG. Es gehört zum Schutzgehalt dieser bereichsspezifischen Rechte, dass dem Betroffenen durch ihre Ausübung keine Kosten entstehen dürfen. Dies schließt eine Zuordnung der Regelung zum Verwaltungsverfahrensrecht aus. Daher besteht für die Länder keine Möglichkeit zur Abweichung von der Unentgeltlichkeit nach § 9 Satz 1 BMG auf Grund von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG. Wo es an einer solchen engen Verbindung zwischen der materiellen und der Kostenvorschrift fehlt, gehören Vorschriften über die Erhebung von Verwaltungskostenbzw. über die Kostenfreiheit aber zum Verwaltungsverfahrensrecht. Dies gilt z. B. für die Unentgeltlichkeit der Ausstellung einer amtlichen Meldebestätigung nach § 24 Abs. 2 BMG. Hierbei handelt es sich nicht um ein Schutzrecht i. S. des § 9 Satz 1 BMG. Die Länder sind daher insoweit zur Abweichung befugt.

3. Landesrechtliche Vorschriften über das Meldewesen

15

Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, dass trotz der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Meldewesen nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG noch beträchtliche Regelungsspielräume für die Länder bestehen, zu deren Ausfüllung es des Erlasses landesrechtlicher Vorschriften bedarf. Die im BMG enthaltenen Ermächtigungsnormen für die Länder (RN 10) sind durchweg neutral gefasst, indem sie den Begriff „Landesrecht“ verwenden. Damit bleibt es den Ländern überlassen, inwieweit sie die Regelungen durch förmliches Gesetz oder nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts durch Rechtsverordnung treffen. Das BMG erteilt in § 56 dem Bundesministerium des Innern eine Verordnungsermächtigung, enthält aber keine Verordnungsermächtigungen für die Landesregierungen nach Art. 80 Abs. 1 GG. Eine Regelung durch Rechtsverordnungen der Länder auf Grund landesgesetzlicher Ermächtigungen kommt vor allem für die Bestimmung der Muster der Meldescheine und sonstigen Meldevordrucke (vgl.§ 30 Abs. 3 und § 55 Abs. 4 BMG) und für regelmäßige Datenübermittlungen zur Erfüllung von Aufgaben der Länder (vgl. § 55 Abs. 5 BMG) in Betracht.

16

Die meisten Länder haben in der Zeit zwischen der Verkündung und dem Inkrafttreten des BMG Ausführungsgesetze zum BMG erlassen. Als Beispiele seien die Ausführungsgesetze von Bayern und Sachsen erwähnt. Das bayerische Gesetz zur Ausführung des Bundesmeldegesetzes34 sieht neben den von den Gemeinden geführten Melderegistern einen zentralen Meldedatenbestand bei der Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern vor, in dem für regelmäßige Datenübermittlungen und automatisierte Datenabrufe ein Teil der Meldedaten gespeichert wird. Ferner enthält das bayerische Gesetz u. a. Vorschriften über örtliche Zuständigkeit, Datenverarbeitung im Auftrag, Datenübermittlungen und Verordnungsermächtigungen. Das sächsische Gesetz zur Ausführung des Bundesmeldegesetzes35 teilt die Aufgaben der Meldebehörden zwischen den Gemeinden und der Sächsischen Anstalt für kommunale Datenverarbeitung auf. Letztere führt ein (zentrales) Sächsisches Melderegister, in dem vor allem für regelmäßige Datenübermittlungen und automatisierte Datenabrufe ein Teil der Meldedaten gespeichert wird. Außerdem regelt das sächsische Gesetz u. a. die örtliche Zuständigkeit, die Aufsicht über die Meldebehörden und Verordnungsermächtigungen.

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Soweit das Verwaltungsverfahren bei der Erfüllung meldebehördlicher Aufgaben nicht im BMG, den hierauf gestützten Rechtsverordnungen oder in den Ausführungsbestimmungen der Länder (RN 15 u. 16) bereichsspezifisch geregelt ist, sind ergänzend die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder anzuwenden, z. B. beim Erlass von Verwaltungsakten der Meldebehörden. Von praktischer Bedeutung sind insbesondere die Vorschriften über Beratung und Auskunft, Anhörung Beteiliger, Akteneinsicht durch Beteiligte, Bestimmtheit und Form des Verwaltungsakts, Rechtsbehelfsbelehrung, Begründung und Bekanntgabe sowie Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten (vgl. §§ 25, 28, 29, 37, 39, 41, 48 und 49 VwVfG).

4. Allgemeines Datenschutzrecht

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Das moderne Datenschutzrecht wird durch das Nebeneinander von allgemeinen Datenschutzgesetzen (Bundesdatenschutzgesetz und Landesdatenschutzgesetze) und zahlreichen besonderen (bereichsspezifischen) Vorschriften über den Datenschutzgeprägt. Letztere haben innerhalb ihres jeweiligen Anwendungsbereichs den Vorrang vor den allgemeinen datenschutzrechtlichen Vorschriften (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 BDSG), werden aber durch diese ergänzt, soweit sie keine abschließende Regelung für den Datenschutz in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich treffen.36

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Das BMG regelt trotz des Umfangs seiner datenschutzrechtlichen Vorschriften (insbesondere §§ 2 bis 16 und §§ 33 bis 52) den Datenschutz im Meldewesen insgesamt nicht abschließend, sondern lässt in Teilbereichen Raum für die ergänzende Anwendung des allgemeinen Datenschutzrechts, z. B. der Legaldefinitionen datenschutzrechtlicher Begriffe (vgl. §§ 2 und 3 BDSG), die auch im Melderecht verwendet, dort aber nicht eigenständig definiert werden. Zwei Vorschriften des BMG verweisen ausdrücklich auf Vorschriften des allgemeinen Datenschutzrechts. § 2 Abs. 4 Satz 2 BMG erklärt für die Einwilligung nicht meldepflichtiger Einwohner in die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung ihrer Meldedaten die Vorschriften des Datenschutzgesetzes des jeweiligen Landes für anwendbar und verzichtet damit auf eine einheitliche Regelung über die Einwilligung, die durch eine Verweisung auf § 4 a BDSG hätte erreicht werden können. Da es sich hierbei um eine bundesrechtliche Verweisung handelt, bedarf es keiner Ermächtigung i. S. des Art. 71 GG. § 44 Abs. 3 BMG sieht ebenfalls eine Einwilligung vor, verzichtet aber auf eine entsprechende Verweisung. § 34 Abs. 1 Satz 1 BMG (vor Nr. 1) verweist für den Begriff der öffentlichen Stelle, der auch im BMG häufig verwendet wird, auf die Legaldefinition des § 2 BDSG.

20

Außerhalb dieser Verweisungen stellt sich die Frage, ob in Ergänzung des BMG das Bundes- oder das jeweilige Landesdatenschutzgesetz anzuwenden ist. Das BMG gibt hierzu keine Klarheit, sondern stiftet eher Verwirrung, indem es ohne erkennbaren Grund für die unterschiedliche Handhabung an der einen Stelle auf die Landesdatenschutzgesetze, an der anderen auf das BDSG verweist. Die Begründung zu § 2 BMG37 geht von der Anwendbarkeit der landesgesetzlichen Regelungen über technische und organisatorische Maßnahmen des Datenschutzes aus, während die Begründung zu § 9 BMG38 von weiteren Rechten spricht, „die vor allem in den Datenschutzgesetzen verankert sind“, womit offenbar (nur) die Landesdatenschutzgesetze gemeint sind, weil eine gleichzeitige Anwendung des BDSG und der Landesdatenschutzgesetze nicht in Betracht kommt. Aus der Verweisung des § 2 Abs. 4 Satz 2 BMG auf die Vorschriften der Landesdatenschutzgesetze über die Erteilung einer Einwilligung könnte man dagegen den Schluss ziehen, dass diese Gesetze im Übrigen nicht anwendbar sind, weil es einer Verweisung auf ohnehin anwendbare Vorschriften nicht bedurft hätte.

21

Da sich die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG auch auf den gesamten melderechtlichen Datenschutz als unentbehrlichen Bestandteil des modernen Meldewesens erstreckt (s. dazu RN 8 und 9), kommt in diesem Bereich die Anwendung landesrechtlicher Vorschriften über den Datenschutz ohne eine Verweisung im Bundesrecht nur auf Grund einer ausdrücklichen Ermächtigung i. S. des Art. 71 GG (s. dazu RN 10) in Betracht. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich um bereichsspezifische Datenschutzvorschriften in den Landesmeldegesetzen oder um allgemeine Datenschutzvorschriften in den Landesdatenschutzgesetzen handelt. Legt man das allerdings umstrittene39 Urteil des BVerfG zur Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung40 auf Grund von § 48 bad.-württ. LVwVfG zugrunde, in dem § 1 Abs. 3 VwVfG als Ermächtigungsnorm im Sinne des Art. 71 GG zur Regelung materiellen Staatsangehörigkeitsrechts angesehen wird,41 dann kann auch die vergleichbare Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BDSG als Ermächtigungsnorm zur landesrechtlichen Regelung des melderechtlichen Datenschutzes im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes interpretiert werden. Bei dieser Auslegung bestehen gegen die ergänzende Anwendung derLandesdatenschutzgesetze auf den melderechtlichen Datenschutz keine Bedenken im Hinblick auf die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Meldewesen. Auszunehmen hiervon sind jedoch die Definitionen datenschutzrechtlicher Grundbegriffe in§ 3 Abs. 1 bis 5 BDSG. Diese sind bei der Auslegung der Vorschriften des BMG zugrunde zu legen42, da dem Bundesgesetzgeber im Hinblick auf das erklärte Ziel der Herstellung der Rechtseinheit im Meldewesen43nicht unterstellt werden kann, dass er insoweit bei Abweichungen dem jeweiligen Landesrecht den Vorrang einräumen wollte.

5. Standort des Melderechts im Rechtssystem

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Das Meldewesen hatte nach seiner geschichtlichen Entwicklung ursprünglich eine rein polizeiliche Zielsetzung. Seine Aufgabe bestand darin, zu polizeilichen Zwecken den jeweiligen Aufenthaltsort aller Einwohner und nähere Angaben zu ihrer Identifizierung zu registrieren. Dementsprechend wurde das Melderecht als polizeiliches Rechtsgebiet betrachtet, das der Gefahrenabwehr i. S. des Polizeirechts diente. Über diese enge Zielsetzung ist das Meldewesen längst hinausgewachsen. Es ist nach seinem heutigen Entwicklungsstand die multifunktionale Informationsgrundlage44 für nahezu alle Bereiche der Verwaltung und der Rechtspflege, der öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften und der privaten Wirtschaft. Das Meldewesen dient zwar nach wie vor auch polizeilichen Zwecken, die in mehreren Vorschriften des BMG zum Ausdruck kommen. Diese Zwecke stehen jedoch bei einer Gesamtbetrachtung nicht mehr im Vordergrund, sodass das Meldewesen nicht mehr als Aufgabe der polizeilichen Gefahrenabwehr angesehen werden kann. Es ist vielmehr eine eigenständige Verwaltungsaufgabe außerhalb des polizeilichen Aufgabenbereichs. Demgemäß ist das heutige Melderecht nicht mehr ein Teilgebiet des Polizeirechts, sondern ein eigenständiges Rechtsgebiet innerhalb des öffentlichen Rechts.

23

Das moderne Melderecht ist stark datenschutzrechtlich geprägt. Das BMG enthält zahlreiche bereichsspezifische Datenschutzvorschriften, die durch Modifizierungen und Ergänzungen des allgemeinen Datenschutzrechts den Besonderheiten des Meldewesens Rechnung tragen. Insoweit ist das Melderecht spezielles Datenschutzrecht, das den Vorrang vor dem allgemeinen Datenschutzrecht hat (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 BDSG). Während das allgemeine Datenschutzrecht häufig Generalklauseln verwendet, zeichnen sich bereichsspezifische Datenschutzvorschriften meist durch eine größere Konkretheit aus.45 Im BMG kommt dies vor allem in den umfangreichen Katalogen zum Ausdruck, in denen die personenbezogenen Daten, auf die sich die jeweilige Regelung bezieht, im Einzelnen aufgeführt werden (vgl. § 3, § 18 Abs. 1 und 2, § 19 Abs. 3, § 24 Abs. 1 (Verweisung) und Abs. 2, § 30 Abs. 2 Satz 1, § 32 Abs. 2 Satz 2, § 34 Abs. 1 Satz 1, § 38 Abs. 1 und 3, § 42 Abs. 1 und 2, § 43, § 44 Abs. 1 Satz 1, § 45 Abs. 1, § 46 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 und § 50 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BMG).

6. Adressaten des Bundesmeldegesetzes

6.1 Privatpersonen als Normadressaten

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Soweit sich das BMG an Privatpersonen als Normadressaten richtet, besteht seine Funktion darin, vielfältige Melde-, Mitteilungs-, Mitwirkungs- und Auskunftspflichten möglichst detailliert festzulegen und den hiervon betroffenen Personen weitgehende Schutzrechte einzuräumen, um eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen zu vermeiden (vgl. § 8 BMG). Zu den Schutzrechten gehören auch Einwilligungserfordernisse (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 und § 44 Abs. 3 BMG) und Widerspruchsrechte (vgl. § 36 Abs. 2, § 42 Abs. 3 und § 50 Abs. 5 BMG), durch deren Ausübung den Meldebehörden bestimmte Datenübermittlungen untersagt werden können. Die §§ 44 bis 46 und 50 Abs. 1 bis 3 BMG geben Privatpersonen die Möglichkeit, Auskünfte aus dem Melderegister zu erlangen, ohne ihnen einen Rechtsanspruch einzuräumen. Dagegen hat der Wohnungseigentümer bzw.Wohnungsgeber nach § 50 Abs. 4 BMG einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Auskunft über die „in seiner Wohnung gemeldeten“ Personen, wenn er hierfür ein rechtliches Interesse glaubhaft machen kann.

25

Für Privatpersonen, die als Normadressaten berechtigt oder verpflichtet werden, verwendet das BMG unterschiedliche Bezeichnungen. Mehrere Vorschriften verwenden zur Umschreibung des von ihnen erfassten Personenkreises den in § 2 Abs. 1 BMG definierten melderechtlichen Begriff des Einwohners(vgl. u. a. § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, § 14 Abs. 2, § 21 Abs. 1 und 2 und § 22 BMG), der alle Personen umfasst, die im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Meldebehörde „wohnhaft“ sind, also eine Wohnung i. S. des § 20 BMG innehaben. Auf den Wohnungsstatus (s. RN 35) kommt es dabei nicht an. Auch der Bewohner einer Nebenwohnung (§ 21 Abs. 3 BMG) ist Einwohner im Sinne des Melderechts, nicht aber „zählender“ Einwohner im Sinne der Vorschriften über die Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahlen (vgl. § 2 Abs. 2 Zensusgesetz 2011). Enger ist der Begriff der meldepflichtigen Person, der in den Vorschriften über die allgemeine Meldepflicht (§§ 19 und 23 bis 25 BMG) verwendet wird. Er umfasst diejenigen Einwohner nicht, die von der Meldepflicht nach § 26 BMG befreit oder nach § 27 BMG ausgenommen sind. Sie werden als nicht meldepflichtigePersonen bezeichnet und können sich nach § 2 Abs. 4 Satz 2 BMG freiwillig melden, sind also meldeberechtigt. Die Vorschriften über die besonderen Meldepflichten in Beherbergungsstätten (§§ 29 und 30 BMG) richten sich an die beherbergten Personen und die Leiter der Beherbergungsstätten. Im Übrigen verwendet das BMG, vor allem in Vorschriften mit datenschutzrechtlichem Inhalt, zur Bezeichnung des jeweiligen Normadressaten den Begriff der betroffenen Person. Normadressaten sind schließlich auch die Wohnungseigentümer bzw.Wohnungsgeber, die nach § 19 BMG zur Mitwirkung bei der An- und Abmeldung und zur Auskunft verpflichtet und nach § 19 Abs. 1 Satz 3 und § 50 Abs. 4 BMG auskunftsberechtigt sind.

6.2 Öffentliche Stellen als Normadressaten

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Soweit sich die Vorschriften des BMG an Behörden und sonstige öffentliche Stellen richten, sind in erster Linie die Meldebehörden angesprochen. Die Funktion dieser Vorschriften besteht vor allem darin, Befugnisse bzw. Pflichten der Meldebehörden zur Erhebung, Speicherung, Übermittlung, sonstigen Verarbeitung und Nutzung von Einwohnerdaten festzulegen und eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen der Betroffenen auszuschließen.

27

Zahlreiche Vorschriften wenden sich an andere Behörden, denen hinsichtlich des Umgangs mit Meldedaten teils eigene Rechte eingeräumt, teils Pflichten und Beschränkungen auferlegt werden. So haben z. B. bestimmte Behörden nach § 30 Abs. 4 Satz 2 BMG ein Recht auf Einsichtnahme in die Meldescheine der Beherbergungsstätten und nach § 32 Abs. 2 BMG auf beschränkte Auskünfte aus den Unterlagen von Krankenhäusern, Heimen und ähnlichen Einrichtungen zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben. Nach § 39 Abs. 3 BMG haben bestimmte Behörden ein Recht auf Sicherstellung des jederzeitigen automatisierten Abrufs von Meldedaten im Rahmen des § 34 BMG. Prüfungs-, Aufzeichnungs-, Sicherstellungs- und Protokollierungspflichten für öffentliche Stellen als Datenempfänger sind in § 34 Abs. 4, § 39 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 und § 40 BMG geregelt. Beschränkungen bei der Verarbeitung und Nutzung übermittelter Meldedaten ergeben sich für öffentliche Stellen aus der Zweckbindung nach § 41 BMG. Übermittelte Ordnungsmerkmale dürfen vom Datenempfänger nach § 4 Abs. 3 Satz 2 BMG nur im Verkehr mit der jeweiligen Meldebehörde verwendet und nicht weiterübermittelt werden.

2 BVerfGE 53, 30, 57. S. dazu auch Bleckmann, Zum materiellen Gehalt der Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes, DÖV 1983, 129. — 3 BVerfGE 65, 1. — 4 BVerfGE 65, 1, 64. — 5 Im Anschluss an BVerfGE 65, 1, 46, u. a. in BVerfGE 100, 313, 360; 118, 168, 187; 120, 378, 409; — 6 BVerfGE 115, 320, 350. — 7 BVerfGE 130, 151, 189. — 8 BVerfGE 65, 1. Im Anschluss an dieses grundlegende Urteil hat das BVerfG das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung in zahlreichen Entscheidungen konsequent weiterentwickelt. — 9 Hierzu und zum Folgenden s. BVerfGE 65, 1, 42 ff. — 10 Speicherung einer Eingetragenen Lebenspartnerschaft im Melderegister (§ 3 Abs. 1 Nr. 14 und 15 BMG), aus der sich die sexuelle Orientierung des Einwohners ergibt. — 11 DVBl. 1983, 602. — 12 NVwZ 2006, 681. In dem entschiedenen Fall ging es um Auskünfte über die Staatsangehörigkeit. — 13 NVwZ 2010, 1022. — 14 NJW 2013, 1979. — 15 Vom 16. August 1980, BGBl. I S. 1429. — 16 § 23 MRRG. — 17 BGBl. I S. 1430. — 18 BGBl. I S. 1342. — 19 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034. Im Rahmen dieser Verfassungsänderung wurde der Kompetenztyp der Rahmenkompetenz abgeschafft. — 20 S. dazu die Begründung des in FN 19 genannten Gesetzes, BT-Drs. 16/813, S. 12, zu Art. 1 Nr. 6 a, aa. — 21 S. dazu Uhle in: Maunz/Dürig, Komm. zum GG, RN 68 zu Art. 73. — 22 Umstritten. Wie hier Uhle (FN 21) m. w. N. — 23Uhle (FN 21), RN 46 zu Art. 71. — 24Hoffmann, Das neue Melderecht 2015, S. 17, spricht von „Länderöffnungsklauseln“. — 25Kirchhof in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, RN 54 zu Art. 84. — 26Kirchhof (FN 25), RN 59, spricht von einer „Spielart“ der konkurrierenden Gesetzgebung. — 27 Zur sog. Abweichungsgesetzgebung eingehend Kirchhof (FN 25), RN 53–151. — 28 Auch Kirchhof (FN 25), RN 129 u. 132, geht von der Notwendigkeit einer Rechtfertigung für jede einzelne Norm und einer ausdrücklichen Einzelbegründung aus. — 29 S. dazu Kirchhof (FN 25) RN 85 u. 86. — 30 BT-Drs. 17/7746, S. 40, zu § 23 Abs. 3. — 31 S. dazu Kirchhof (FN 25), RN 87–94, mit zahlreichen Nachweisen zur umfangreichen Rechtsprechung des BVerfG. — 32Kirchhof (FN 25), RN 90. — 33Kirchhof (FN 25), RN 89. — 34 Vom 23. Juni 2015, BayGVBl. S. 178. — 35 Vom 9. Juli 2014, SächsGVBl. S. 376, geändert durch Gesetz vom 30. März 2015, SächsGVBl. S. 290. Zu diesem Gesetz s. Rech, SächsVBl. 2014, 225. — 36 Vgl. die diesbezügliche ausdrückliche Klarstellung in § 2 Abs. 2 des bisherigen bad.-württ. MG: „Soweit dieses Gesetz keine oder keine abschließende Regelung trifft, gilt hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten das Landesdatenschutzgesetz. — 37 BT-Drs. 17/7746, S. 34. — 38 BT-Drs. 17/7746, S. 37. — 39 Das Urteil ist in diesem Punkt mit 4:4 Richterstimmen ergangen. Kritisch zu diesem Urteil auch Degenhart in: Sachs, Komm. zum GG, 5. Aufl. 2009, RN 8 zu Art. 71. — 40 Jetzt geregelt in § 35 StAG. — 41 NVwZ 2006, 807, 811. — 42 Darauf weist auch Nr. 2.4 Satz 1 BMGVwV hin. — 43 EBMG, BT-Drs. 17/7746, S. 1. — 44 Die Begründung zum EBMG, BT-Drs. 17/7746, S. 26, spricht von einer „multifunktionalen Grundlagen- und Querschnittsverwaltung“, die das „informationelle Rückgrat aller Verwaltungsebenen“ bilde. — 45 Vgl. dazu Simitis, Datenschutz und Melderecht – Von der Abstraktion der Generalklauseln zur Konkretheit bereichsspezifischer Regelungen, Festschrift für Walter Mallmann zum 70. Geburtstag, 1978, S. 259.

2. Teil: Grundbegriffe des Melderechts

1. Spezifisch melderechtliche Begriffe

1.1 Der melderechtliche Wohnungsbegriff

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Der in § 20 BMG in Übereinstimmung mit § 11 Abs. 5 MRRG46 definierte weite Wohnungsbegriff ist der wichtigste melderechtliche Grundbegriff. Die Wohnung bildet die Grundlage für dieErfassung der Einwohner (§ 2 Abs. 1 BMG) im Melderegister. Es gilt der Grundsatz „Ohne Wohnung keine Meldung“. Wer keine Wohnung i. S. des § 20 BMG innehat47, ist nicht meldepflichtig und darf nicht im Melderegister erfasst werden. Er kann sich auch nicht freiwillig melden, obwohl es im modernen Leistungsstaat erhebliche Nachteile mit sich bringen kann, nirgends gemeldet zu sein. § 2 Abs. 4 Satz 2 BMG, der für nicht meldepflichtige Personen die Erfassung im Melderegister auf Grund einer Einwilligung ermöglicht, ist in diesen Fällen nicht anwendbar, da auch diese Vorschrift das Innehaben einer Wohnung voraussetzt und nur die Fälle der Befreiung und der Ausnahme von der Meldepflicht nach §§ 26 und 27 BMG erfasst. Der Gesetzgeber des BMG hat davon abgesehen, aus sozialen Gründen wohnungslosen Personen die Möglichkeit zu geben, sich mit einer Kontaktadresse, z. B. bei einer sozialen Einrichtung, freiwillig zu melden.48 Ähnliche Probleme ergeben sich bei Schaustellern49und anderen Personen, die ihren Beruf im Umherziehen ausüben oder als Globetrotter ständig unterwegs sind, ohne einen festen Bezugspunkt zu haben. § 19 Abs. 6 BMG verbietet es ohne Rücksicht auf die Beweggründe generell, einem anderen eine Wohnanschrift für eine Anmeldung anzubieten oder zur Verfügung zu stellen, wenn ein tatsächlicher Bezug der Wohnung weder stattfindet noch beabsichtigt ist.50 Zuwiderhandlungen gegen diese Vorschrift sind51 durch § 54 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 BMG als Ordnungswidrigkeiten mit Geldbuße bedroht.

29

In anderen Rechtsgebieten wird für den Fall des Fehlens einer Wohnung dadurch Vorsorge getroffen, dass an den Aufenthalt einer Person angeknüpft wird. § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG stellt den gewöhnlichen Aufenthalt ausdrücklich dem Innehaben einer Wohnung gleich. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PAuswG gilt für Deutsche ab 16 Jahren die Ausweispflicht, wenn sie der allgemeinen Meldepflicht unterliegen oder, ohne ihr zu unterliegen, sich in Deutschland aufhalten. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 PAuswG ist bei Fehlen einer Wohnung der vorübergehende Aufenthalt maßgebend. Eine entsprechende Regelung trifft § 19 Abs. 3 Satz 3 PassG für die örtliche Zuständigkeit der Passbehörde.

30

Der melderechtliche Wohnungsbegriff setzt lediglich einen (allseitig) umschlossenen Raum voraus, der tatsächlich zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird, und weicht damit ganz erheblich vom Wohnungsbegriff des allgemeinen Sprachgebrauchs ab. Besondere Anforderungen an die Ausstattung oder die bauliche Gestaltung des Raumes werden nicht gestellt. Der Wohnungsbegriff reicht daher von der primitiven Notunterkunft bis zum luxuriösen Villenanwesen und umfasst auch alle Formen von Gemeinschafts- und Massenunterkünften. Auch dienstliche Unterkünfte in Kasernen, Hafträume in Justizvollzugsanstalten, Krankenzimmer in Krankenhäusern und Hotelzimmer sind Wohnungen i. S. des Melderechts, für die aber jeweils besondere Vorschriften gelten (vgl.§§ 27, 29 und 32 BMG), die bei anderweitiger Meldung im Inland eine melderechtliche Doppelerfassung teils für unterschiedliche Zeiträume, teils ganz ausschließen.

31

Die Definition der Wohnung in § 20 BMG gilt unmittelbar nur für das Melderecht. Soweit in Rechtsvorschriften außerhalb des Melderechts der Begriff „Wohnung“ vorkommt, ist jeweils zu prüfen, ob damit der weite melderechtliche Wohnungsbegriff gemeint ist, wie z. B. in § 12 BWG, oder ob die betreffende Rechtsvorschrift einen eigenständigen (engeren) Wohnungsbegriff verwendet. Wesentlich enger sind z. B. die Wohnungsbegriffe des § 3 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags52, der neben anderen einschränkenden Kriterien eine baulich abgeschlossene Raumeinheit voraussetzt, und des ähnlich lautenden § 2 Abs. 4 des Zensusgesetzes 2011. In den Satzungen über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer wird teils der melderechtliche, teils ein davon abweichender Wohnungsbegriff verwendet.53

32

Für den melderechtlichen Wohnungsbegriff kommt es nur auf die tatsächliche Benutzung als Wohnung an, nicht auf die rechtliche Befugnis zur Benutzung. Dementsprechend ist das Beziehen einer Wohnung i. S. des § 17 Abs. 1 BMG ein rein tatsächlicher Vorgang, keine Rechtshandlung. Melderechtlich liegt eine Wohnung z. B. auch dann vor, wenn ein Raum nach den baurechtlichen Vorschriften nicht als Wohnung benutzt werden darf, tatsächlich aber zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird. Dasselbe gilt bei rechtswidrigerBenutzung unter Verletzung fremden Eigentums, z. B. im Falle einer Hausbesetzung oder bei vertragswidrigem Verbleiben in einer Mietwohnung nach Wirksamwerden einer Kündigung. Die Meldebehörde darf in diesen Fällen die Entgegennahme einer Anmeldung nicht ablehnen. Der Erlass eines vollstreckbaren Räumungsurteils oder einer vollziehbaren Räumungsverfügung beendet die Wohnungseigenschaft noch nicht, sondern erst die tatsächliche Räumung. Ein Minderjähriger, der gegen den Willen seiner Eltern die elterliche Wohnung verlässt und in eine Wohngemeinschaft zieht, hat dort seine Wohnung i. S. des Melderechts, solange dieser Zustand andauert. Hierfür ist, anders als beim Wohnsitz i. S. des § 7 BGB (s. dazu RN 34), weder die Geschäftsfähigkeit noch die Zustimmung der gesetzlichen Vertreter erforderlich.

33

Wohnung i. S. des § 20 BMG ist die räumliche Privatsphäre des Einwohners. Mit „Wohnen“ ist nur das private Wohnen gemeint. Es ist von der Berufsausübung abzugrenzen. Die Ausübung eines Berufs oder Gewerbes ist auch dann kein Wohnen i. S. des Melderechts, wenn sie in einer Wohnung i. S. des allgemeinen Sprachgebrauchs erfolgt. Arbeits- oderGeschäftsräume, die nicht zugleich für die private Lebensführung benutzt werden, z. B. die Praxis des Arztes, die Kanzlei des Rechtsanwalts und die Werkstatt des Handwerkers, sind keine Wohnungen im melderechtlichen Sinne. Dies gilt auch dann, wenn sich dort besondere Aufenthaltsräume zum Verbringen der Arbeitspausen befinden, da diese ebenfalls der Berufsausübung zuzurechnen sind. Eine (Neben-)Wohnung ist allerdings zu bejahen, wenn in Arbeits- oder Geschäftsräumen auch ein Teil der Freizeit verbracht oder mit einer gewissen Regelmäßigkeit übernachtet wird. In solchen Fällen einer „gemischtenNutzung“ setzt das Vorliegen einer Wohnung i. S. des Melderechts und damit die Meldepflicht nicht voraus, dass die private Nutzung überwiegt.54

34

Der Begriff des Wohnsitzes i. S. des § 7 BGB unterscheidet sich grundlegend vom melderechtlichen Wohnungsbegriff. Nach § 7 Abs. 1 BGB begründet derjenige einen Wohnsitz, der sich an einem Ort ständig niederlässt. Hierfür ist der rechtsgeschäftliche Wille erforderlich, den Ort ständig zum Schwerpunkt seiner Lebensverhältnisse zu machen. Dieser muss allerdings nicht ausdrücklich erklärt werden, sondern kann sich aus den Umständen ergeben. Eine Anmeldung nach den melderechtlichen Vorschriften ist für die Begründung eines Wohnsitzes weder erforderlich noch ausreichend, kann aber ein Indiz für das Bestehen eines Wohnsitzes sein. Ebenso führt die melderechtliche Abmeldung nicht zwangsläufig zum Verlust eines Wohnsitzes. Wer geschäftsunfähig oder in der Geschäftsfähigkeit beschränkt ist, kann nach § 8 Abs. 1 BGB nur mit Willen seines gesetzlichen Vertreters einen Wohnsitz begründen oder aufheben. Ein minderjähriges Kind teilt nach § 11 BGB grundsätzlich den Wohnsitz seiner Eltern bzw. des personensorgeberechtigten Elternteils. Wegen dieser grundlegenden Unterschiede zwischen dem melderechtlichen Wohnungsbegriff und dem privatrechtlichen Wohnsitzbegriff sollte im melderechtlichen Sprachgebrauch ausschließlich der Erstere verwendet werden. Die Meldebehörde kann auch keine Bescheinigung oder Bestätigung über den Wohnsitz i. S. des § 7 BGB, sondern nach Maßgabe der §§ 18 und 24 Abs. 2 BMG nur über die Wohnung i. S. des § 20 BMG ausstellen.

1.2 Wohnungsstatus, Haupt- und Nebenwohnung

35

Der Begriff „Wohnungsstatus“ (§ 22 Abs. 4 BMG, Blatt 1213, 1301a, 1310 und 1313 DSMeld55) dient der melderechtlichen Qualifizierung einer Wohnung als einzige („alleinige“) Wohnung, Hauptwohnung oder Nebenwohnung. Der Begriff wird auch in anderen Gesetzen verwendet, die an den melderechtlichen Wohnungsbegriff anknüpfen (vgl. RN 31), z. B. in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 1 und 2 BevStatG56, § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 WoGG57 und § 3 Abs. 1 Nr. 12 und 13 des Zensusgesetzes 2011. Ändert sich der Wohnungsstatus, wird von einem Wechsel desWohnungsstatus, einem Wohnungsstatuswechsel oder einer Statusänderung gesprochen. Der Wohnungsstatus kennzeichnet die melderechtliche Beziehung einer bestimmten Person zu einer bestimmten Wohnung. Eine Wohnung braucht nicht für alle Bewohner denselben Status zu haben. Der Wohnungsstatus ist für jeden einzelnen Bewohner nach seinen persönlichen Wohnverhältnissen individuell zu bestimmen. Eine Wohnung kann für einen Bewohner die einzige Wohnung, für einen anderen die Hauptwohnung und für einen weiteren die Nebenwohnung sein. Dies gilt auch für Ehegatten. Es ist deshalb verfehlt, die gemeinsame Wohnung von Ehegatten als „gemeinsame Hauptwohnung“ zu bezeichnen, wenn nur einer der Ehegatten, z. B. als Wochenendpendler, eine weitere Wohnung bewohnt. In einem solchen Fall lautet der Wohnungsstatus der gemeinsamen Ehewohnung für den einen Ehegatten „Hauptwohnung“, für den anderen „alleinige Wohnung“.

36

Bei der Bestimmung des Wohnungsstatus sind nur Wohnungen im Inland, also innerhalb des Staatsgebietes der Bundesrepublik Deutschland, zu berücksichtigen. Wohnungen im Ausland, auch innerhalb des Gebietes der Europäischen Union, haben dabei außer Betracht zu bleiben. Dies ergibt sich aus der eindeutigen Fassung des § 21 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 und 3 BMG, wo jeweils die Formulierung „im Inland“ verwendet wird. Dagegen fehlte in § 12 Abs. 3 MRRG, der im Übrigen mit § 20 Abs. 3 BMG übereinstimmte, der Zusatz „im Inland“.58 Wegen des Fehlens dieser Worte konnte § 12 Abs. 3 MRRG in der Weise missverstanden werden, dass auch Auslandswohnungen Nebenwohnungen im Sinne des deutschen Melderechts sein können.59 Wegen der Beschränkung auf Inlandswohnungen ist es ausgeschlossen, für eine einzige Wohnung im Inland im Hinblick auf eine weitere Wohnung im Ausland den Wohnungsstatus „Hauptwohnung“ oder „Nebenwohnung“ zu bestimmen.60

37

Die Bestimmung des Wohnungsstatus ist zwingend vorgeschrieben. Weder die Meldebehörde noch der Meldepflichtige kann hierauf verzichten. Mehrere Wohnungen derselben Person im Inland müssen stets in das Verhältnis Hauptwohnung/Nebenwohnung(en) gebracht werden. Die Möglichkeit, mehrere Wohnungen desselben Einwohners ohne Bestimmung des Wohnungsstatus im Melderegister zu führen, besteht nicht. Während die Zahl der Nebenwohnungen eines Einwohners nach § 21 Abs. 3 BMG nicht beschränkt ist, kann jeder Einwohner nach § 21 Abs. 1 BMG nur eine einzige Hauptwohnung haben, die ihrerseits das Vorhandensein mindestens einer weiteren Wohnung (Nebenwohnung) im Inland zwingend voraussetzt. Mehrere Nebenwohnungen eines Einwohners haben nach § 21 Abs. 3 BMG stets denselben Status. Es gibt keinen Wohnungsstatus „erste Nebenwohnung“ oder „einzige (alleinige) Nebenwohnung“.

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Da die weit überwiegende Mehrzahl der Einwohner nur eine einzige Wohnung innehat, lautet der Wohnungsstatus meist „alleinige Wohnung“. In diesem Punkt ist die gesetzliche Terminologie (z. B. in § 3 Abs. 1 Nr. 12 und Abs. 2 Nr. 2, § 21 Abs. 4 Satz 3 und § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 BMG) als ungenau und missverständlich zu bedauern. Es hätte näher gelegen, von der einzigenWohnung zu sprechen. Die Frage, ob es sich um seine „alleinige Wohnung“ handelt, wird von dem Meldepflichtigen häufig in dem Sinne missverstanden werden, dass damit erfragt werden soll, ob er seine Wohnung allein oder zusammen mit anderen Personen bewohnt. Den Meldebehörden sei deshalb empfohlen, im Umgang mit den Meldepflichtigen weiterhin von der einzigen Wohnung zu sprechen. Bei der Speicherung der Daten im Melderegister ist jedoch nach Maßgabe des DSMeld der Begriff „alleinige Wohnung“ zu verwenden.

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Die Vorschriften über die Hauptwohnung in §§ 21 und 22 BMG stimmen, von geringfügigen Änderungen61 abgesehen, wörtlich mit § 12 MRRG überein. In der Begründung zum EBMG62 heißt es dazu, die Vorschrift übernehme den „durch ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hinreichend bestätigten und in der Praxis allgemein bewährten objektiven Hauptwohnungsbegriff“. Bis zum Inkrafttreten des MRRG im Jahre 1980 und der Anpassung der Landesmeldegesetze63 konnte man von einem subjektiven Hauptwohnungsbegriff sprechen, da jeder Einwohner mit mehreren Wohnungen das Recht zur freien Wahl seiner Hauptwohnung hatte, ohne an gesetzliche Kriterien gebunden zu sein und ohne seine Wohnverhältnisse gegenüber der Meldebehörde offenlegen zu müssen.64 Die damalige Entscheidung des Bundesgesetzgebers, die Wahlfreiheit hinsichtlich der Hauptwohnung zu beseitigen,65 führte zu einer Vielzahl von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Meldepflichtigen und den Meldebehörden, die oft in verwaltungsgerichtliche Streitigkeiten über die Hauptwohnung mündeten.66 Bei diesem außergewöhnlich hohen Streitpotential, das bis in die Gegenwart67 fortbesteht, erscheint es nicht gerechtfertigt, von einem „allgemein bewährten“ Hauptwohnungsbegriff zu sprechen.

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Hauptwohnung ist nach der Grundregel des § 21 Abs. 2 BMG die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners. Abweichungen von dieser Grundregel sind in § 22 normiert, wonach in bestimmten Fällen eine nicht vorwiegend benutzte Wohnung die Hauptwohnung ist bzw. sein kann. Die Grundregel hat zugleich den Charakter einer Auffangvorschrift. Nach ihr bestimmt sich die Hauptwohnung in allen Fällen, die nicht von einer der vorrangigen Spezialvorschriften des § 22 erfasst werden. Die Feststellung der vorwiegenden Benutzung erfordert einen quantitativen Vergleich durch Gegenüberstellung der Nutzungszeiten der verschiedenen Wohnungen.68 Größe und Ausstattung der Wohnungen sind für die Feststellung der Hauptwohnung ohne Bedeutung. Lässt sich eine vorwiegende Benutzung nicht feststellen, weil die verschiedenen Wohnungen in gleichem Umfang benutzt werden, ist nach § 22 Abs. 3 BMG der SchwerpunktderLebensbeziehungen des Einwohners maßgebend. Ausgangspunkt für die Bestimmung der Hauptwohnung ist die Mitteilung des Meldepflichtigen nach § 21 Abs. 4 Satz 1 und 2 BMG. Die Meldebehörde hat zu prüfen, ob die Angaben des Meldepflichtigen plausibel erscheinen, ob sie also „in sich schlüssig und glaubhaft“69