Ciudadanía en expansión E-Book

David Altman

• Herausgeber: Siglo XXI Editores México
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Sociología y política
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 487

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Presentada como la solución definitiva ante el déficit de participación ciudadana o como medio para que las decisiones políticas más delicadas cuenten con suficiente legitimidad, la democracia directa ocupa cada vez más espacios en las sociedades de hoy. Los mecanismos de esta singular forma de democracia –plebiscitos, referéndums, iniciativas populares, ejercicios de revocación de mandato, promovidos desde las alturas gubernamentales o surgidos desde abajo mediante la recolección de firmas de la ciudadanía– se han empleado en países tan dispares como Suiza, Estados Unidos o Uruguay, ya para cambiar el statu quo o para preservarlo, ya para introducir cambios legislativos y constitucionales o para impedirlos. En Ciudadanía en expansión David Altman realiza un estudio sin precedentes de las formas, los alcances, los riesgos y las razones de ser de estos dispositivos electorales a lo largo del último siglo, analizando con rigor estadístico cientos de casos en una gran variedad de regiones y circunstancias. Como queda claro en esta obra, lejos de aspirar a reemplazar los actuales sistemas de representación, la democracia directa, cuando es iniciada desde abajo, es una vía para fortalecer los cimientos normativos democráticos y para preservar la libertad y la equidad ciudadanas, particularmente frágiles en sociedades desiguales. El autor combina el conocimiento teórico con una gran habilidad descriptiva y analítica, y presenta de forma exhaustiva las propiedades correctivas y el potencial cívico de los mecanismos de la democracia directa, verdadera llave maestra para contar con una ciudadanía en expansión.

Leseprobe

sociología y política

ciudadanía en expansión

orígenes y funcionamiento de la democracia directa contemporánea

david altman

traducción de sergio huertas-hernández

siglo xxi editores, méxico

CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS, 04310, CIUDAD DE MÉXICO MÉXICO

www.sigloxxieditores.mx

siglo xxi editores, argentina

GUATEMALA 4824, C1425BUP, BUENOS AIRES, ARGENTINA

www.sigloxxieditores.com.ar

anthropos

LEPANT 241-243, 08013, BARCELONA, ESPAÑA

www.anthropos-editorial.com

Altman, David

Ciudadanía en expansión. Orígenes y funcionamiento de la democracia directa contemporánea / David Altman ; trad. de Sergio

Huertas-Hernández. –México : Siglo XXI Editores, INE, 2022298 p. ; 21 × 13.5 cm – (Colec. Sociología y Política)

Título original: Citizenship and Contemporary Direct DemocracyISBN: 978-607-03-1212-0

1. Democracia – Siglo XXI 2. Política, teoría 3. Participación, ciudadana

I. Huertas-Hernández, Sergio, tr. II. Ser. III. t.

LCJCE423 A465cDewey 321.82 A465c

© Cambridge University Press, 2019This translation of Citizenship and Contemporary Direct Democracy is published by arrangement with Cambridge University Press

© 2022, Siglo XXI Editores, S. A. de C. V.© Instituto Nacional Electoral

Ilustración de cubierta: Estudio Ahuehuete

ISBN SIGLO XXI: 978-607-03-1212-0ISBN INE: 978-607-8790-95-1

Impreso en Mujica Impresor, Camelia 4, Ciudad de México, en marzo de 2022

Impreso y hecho en México

Índice

Introducción, por LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Nota sobre esta edición

1.Innovaciones democráticas para gobiernos representativos

Parte IOrígenes

2.Abriendo caminos: el renacimiento de la democracia directa en la era del Estado-nación

3.Adopción de mecanismos de democracia directa de iniciativa ciudadana desde la primera Guerra Mundial

Parte IINaturaleza

4.¿Sesgo del statu quo? El cambio político por medio de la democracia directa

5.¿Izquierda o derecha? Investigación de posibles sesgos ideológicos en la democracia directa contemporánea

Parte IIIReforma

6.¿Por qué adoptar la democracia directa? Mucho más que una simple votación

7.¿Cómo se puede mejorar la democracia directa? Comisiones ciudadanas y contrapropuestas ciudadanas

8.Conclusiones: un nuevo equilibrio democrático

Bibliografía

Presentación

Uno de los signos de la fortaleza de una democracia es tener capacidad de resiliencia y adaptación al cambio, pero sin perder los elementos centrales o constitutivos de su identidad como forma de gobierno y espacio de convivencia pública: el respeto a la voluntad popular, la defensa de la pluralidad, el ejercicio del voto libre y secreto, los contrapesos institucionales que limitan y controlan el ejercicio del poder político. Los mecanismos de democracia directa y su incorporación a los sistemas políticos representativos son una expresión del carácter vital y resiliente de la democracia. De forma implícita (porque no es uno de sus objetivos declarados), Ciudadanía en expansión, de David Altman, nos muestra, precisamente, de qué forma la democracia directa contemporánea es una manera en que la democracia representativa ha buscado adaptarse, fortalecerse y ser resiliente (y ampliar así su horizonte de sobrevivencia), frente a la creciente desafección con los resultados en amplios sectores de la sociedad, y como espacio de deliberación, de cambio político y de solución no violenta de las diferencias, propios de las sociedades de masas, complejas y diversas, como lo son las contemporáneas.

La obra de David Altman contribuye a comprender los orígenes, los fundamentos y los alcances de ejercicios de participación de la ciudadanía como el referéndum, la consulta popular, la iniciativa ciudadana o la revocación de mandato. Es de destacar que el autor hace un amplio ejercicio de política comparada sobre los diseños institucionales y los usos de diferentes mecanismos de democracia directa en el mundo, a partir de una nutrida base de datos, que abarca 36 años (de 1980 a 2016) de instrumentación de estos ejercicios en todo el orbe. Al mismo tiempo, a partir del mismo panorama de análisis global, Altman nos ofrece un esfuerzo de clasificación y taxonomía de los instrumentos de democracia directa que, más allá de lo debatible que pueda ser (como toda propuesta de clasificación de las expresiones políticas concretas), contribuye a darle claridad a la discusión sobre el tema y marcar distinciones relevantes entre diferentes formas de democracia directa.

Un asunto de la mayor relevancia en el análisis de Altman, que el mismo autor enfatiza desde las primeras páginas de libro, es que su interés analítico es evidenciar que la democracia directa incluye un conjunto de mecanismos que son complementarios y no sustitutivos de la democracia representativa. Ésta se complementa con aquélla y entre ambas se puede construir una interacción virtuosa, que siempre debe ir orientada en beneficio de la ciudadanía, bajo la premisa de que no todas las decisiones públicas pueden ser tomadas mediante los instrumentos de la democracia directa, y eso sólo bajo determinadas circunstancias.

Altman enfatiza que estos mecanismos son un esfuerzo por renovar la vida democrática, cuya expansión obedece en parte a la búsqueda de respuestas, desde la representación política, para dar cauce a la movilización ciudadana cuya voz exige ser escuchada en la toma de decisiones públicas y para atender el problema de la desafección con la democracia. En otras palabras, los instrumentos de democracia directa son instrumentos valiosos en sí mismos, pero también funcionales para escalar y ampliar la voz ciudadana en la agenda pública, en las discusiones programáticas y de políticas públicas; ahí radica buena parte de su sentido y la medida de su éxito.

Dicho lo anterior, y reconociendo el aporte que hace Ciudadanía en expansión para comprender mejor e informar el análisis sobre la democracia directa y sus aplicaciones, es fundamental que también tomemos en cuenta algunos peligros y límites que introduce este tipo de instrumentos de participación ciudadana, algunos de los cuales el propio Altman discute en la obra.

Los mecanismos de democracia directa enfrentan el riesgo —que la democracia representativa no tiene o lo hace en menor medida— de caer en lo que Alexis de Tocqueville llamaba la “tiranía de la mayoría”. Son mecanismos que tienden, en el peor de los casos, a nulificar la pluralidad de una sociedad o, en el mejor escenario, a nublarla. Tal riesgo es particularmente notable en contextos de polarización política y desigualdad.

Por otro lado, hay que advertir que los mecanismos de democracia directa sin duda pueden renovar e inyectar frescura y dinamismo a la participación electoral y a la vida democrática en sistemas representativos, pero sólo si van acompañados de auténticos procesos de deliberación, incluyente y profunda, sobre los temas que se someten a consulta de la población, sean iniciativas de ley, decisiones de política pública o terminación anticipada del mandato de un gobernante por pérdida de confianza. Si estos ejercicios se agotan en el voto (una debilidad relativa, hay que decirlo, de la que también adolecen muchos procesos de democracia representativa), se pierde la oportunidad de enriquecer el carácter esencialmente deliberativo que deben tener los instrumentos de democracia directa. En otras palabras, si estos instrumentos carecen de discusión pública abierta y plural, sobre los temas y asuntos que se ponen a consideración de la ciudadanía, pueden precipitarse hacia el abismo de la democracia plebiscitaria.

El Instituto Nacional Electoral ha considerado oportuno publicar en lengua española Ciudadanía en expansión, de David Altman, precisamente porque puede ayudar a los estudiosos y a toda la ciudadanía, en México y otros países, a orientarse en el complejo mapa de la democracia directa, de sus promesas, alcances y limitaciones. Agradezco a Siglo XXI Editores por acompañar al Instituto en su esfuerzo y mandato de alimentar la discusión pública con análisis rigurosos y aportes nutridos de evidencia clara. Siendo ésta la primera vez que esta alianza editorial se materializa en una de notable calidad, estoy seguro de que es la anticipación de otras por venir.

LORENZO CÓRDOVA VIANELLOConsejero presidente del Instituto Nacional Electoral

Para mis padres, Lea y Rubén, y mi hermana, Janine, sin los cuales no habría iniciado este hermoso viaje; para mi esposa, Rossana, por su aliento y apoyo, y para mis hijos, Naomi y Matías, que son quienes le dan sentido a todo

Nota sobre esta edición

Ciudadanía en expansión es una versión con algunas modificaciones de Citizenship and Contemporary Direct Democracy, que Cambridge University Press publicó en 2019. Para facilitar la lectura del público no especializado, parte del material se convirtió en un apéndice en línea, al que se puede acceder aquí: www.sigloxxieditores.com.mx/altman (puede usarse el código QR que aparece en esta página). Si bien para esta edición se verificaron las ligas a los sitios electrónicos citados, no se actualizaron las bases de datos analizadas por el autor (que cubren el periodo de 1980 a 2016).

1. Innovaciones democráticas para gobiernos representativos

La democracia no existe en un estado estático, sino en un estado de flujo constante. Cuando el gobierno representativo deja de funcionar como se esperaba y hay una demanda de cambio, se abren dos vías (no excluyentes) de mejora que permitirían a las democracias conservar sus fundamentos de libertad y equidad entre los ciudadanos. La primera implica ajustar las instituciones existentes (como el sistema electoral), que tiende a preservar el poder político en manos de políticos ambiciosos. La segunda implica la introducción de mecanismos innovadores de gobernanza, mediante los cuales se incluye, en cierta medida, a nuevos actores en el proceso de toma de decisiones. Ciudadanía en expansión se centra en esta última opción y sostiene que, al mantener los fundamentos normativos de las democracias, los referéndums iniciados por los ciudadanos constituyen una vía importante y viable entre el menú de innovaciones que se han propuesto para revigorizar los actuales regímenes democráticos, especialmente en el contexto de sociedades muy desiguales. Si bien se reconoce que los referéndums iniciados por los ciudadanos pueden ser “secuestrados” por líderes populistas o apropiados por miembros extremistas de la sociedad, este libro explica además cómo –cuando las consultas se diseñan adecuadamente– estos riesgos pueden minimizarse y las posibilidades multiplicarse, ya que el voto popular empodera a los ciudadanos, los reencanta con la política, desencapsula a los partidos políticos, desactiva la violencia social y rompe algunas de las barreras institucionalizadas a la rendición de cuentas que surgen en los sistemas representativos.

Existen innumerables perspectivas sobre cómo reformar o mejorar las democracias actuales. De hecho, la reforma de las instituciones representativas existentes es (posiblemente) tan importante como la adopción de la democracia directa. Por lo tanto, el argumento que sigue no pretende sugerir que las demandas de cambio deban limitarse a nuevas formas de participación cívica por medio de la democracia directa. La lista de tareas pendientes en lo que respecta a los regímenes representativos sigue siendo increíblemente larga. Por ejemplo, ¿cómo podemos controlar la influencia del dinero en la política? ¿O mejorar la representación? ¿O aumentar la participación? ¿O maximizar la competencia? Abordar plenamente cada una de estas preocupaciones (y muchas otras) podría tener un enorme impacto en la forma en que los ciudadanos experimentan la democracia, pero eso está fuera del alcance de este trabajo. Aun así, Ciudadanía en expansión afirma que los referéndums, especialmente cuando están en manos de los ciudadanos, ofrecen mucho más que una válvula de seguridad, simple y pragmática, en momentos críticos en los que la democracia representativa parece no funcionar como se espera.

Este capítulo introductorio procede de la siguiente manera. La sección que continúa esboza y evalúa algunas de las muchas propuestas de innovación institucional que se han ofrecido en respuesta al cansancio democrático contemporáneo. Argumento que hay dos caminos claros hacia la reforma: ajustar las instituciones representativas o adoptar nuevas formas de participación ciudadana. Las propuestas de esta última variedad pueden subdividirse en dos grupos: las que abogan por avanzar hacia foros deliberativos/participativos o, como sugiere este libro, por incorporar instituciones de democracia directa. En la siguiente sección se define qué es y qué no es la democracia directa. En la tercera sección se exponen algunas de las preocupaciones más citadas sobre la relación entre el gobierno representativo y la democracia directa. Este capítulo finaliza con una visión general de la estructura del libro y el contenido de cada capítulo.

LA FATIGA DEMOCRÁTICA Y LAS OPCIONES PARA LA INNOVACIÓN DEMOCRÁTICA

Muchas democracias electorales se enfrentan actualmente a problemas de descontento social y a la percepción de una pérdida de legitimidad. Aunque estos gobiernos democráticos fueron, por definición, elegidos en elecciones libres y justas, los líderes –de Brasilia a Madrid y de Atenas a Santiago de Chile– luchan con las crecientes exigencias de más características participativas dentro del marco democrático representativo existente. Ya sea que hablemos de la corrupción en Moldavia, del precio del transporte público en Brasil o de la educación superior en Chile, el desafío clave es el mismo: debemos preguntarnos no sólo cómo se puede contar cada voto, sino también cómo cada voz puede ser escuchada y tener influencia. En Moldavia, Brasil y Chile, las diferentes partes de los distintos conflictos han demandado un mejor desempeño democrático, pero el hecho es que, independientemente del contenido de estas propuestas particulares, existe un variado menú de alternativas potenciales (y a menudo contradictorias).

Un breve repaso a las movilizaciones populares de los últimos años evidencia que algo no está funcionando como se esperaba. En España, el movimiento 15-M contra el establishment político (movimiento de los indignados) ha estado motivado por la crisis económica. Las manifestaciones estudiantiles en Chile, como no se habían visto en décadas, han apuntado al perverso modelo de educación superior. Los griegos han inundado las calles protestando contra las políticas de ajuste impuestas por la troika.1 Los israelíes han inundado las avenidas de Tel Aviv, indignados por el alto coste del alquiler o la compra de una propiedad inmobiliaria. La lista podría continuar. Para algunos expertos, esta efervescencia es sintomática de un descontento global con la política “de siempre”; para otros, estos casos aislados de malestar son demasiado específicos del contexto como para ser indicativos de un patrón más amplio.2 Sin embargo, estos movimientos tienen al menos un leitmotiv común: todos exigen más democracia, aunque lo que se entiende por democracia es muy diferente en cada contexto.

Mientras algunos ciudadanos salen a la calle para protestar por su descontento con el statu quo, otros expresan un sentimiento similar quedándose en casa. Junto con el descontento y la movilización antes mencionados, otro segmento de la ciudadanía ha experimentado la reacción contraria, cuestionando y desmovilizándose hasta tal punto que ya no acuden a las urnas el día de las elecciones (Streeck y Schäfer, 2013). Aunque no es universal, “los ciudadanos occidentales se están volviendo más escépticos con respecto a sus democracias, más desapegados de los partidos, menos confiados en los líderes políticos y menos partidarios de su sistema de gobierno y de sus instituciones políticas” (Newton, 2012: 4). Sin embargo, la movilización y la desafección son dos caras de la misma moneda, dos síntomas del mismo malestar subyacente.

Se han ofrecido muchas explicaciones para esta tendencia. Algunos analistas sugieren que esto refleja el hecho de que el capitalismo globalizado ha transformado “el estado fiscal en un estado de deuda” (Streeck, 2014), lo que da lugar a una situación que deja a las élites políticas con menos margen de maniobra y de reacción ante las demandas cívicas (Mair, 2013) y que desvincula a la “clase política autorreferencial” de los programas políticos (Crouch, 2004). La búsqueda de una respuesta está más allá del objetivo de esta investigación, pero prácticamente nadie estaría en desacuerdo con que gran parte del motivo del malestar y la desafección “recae sobre los propios gobiernos y la política” (Pharr y Putnam, 2000). Lo que vemos emerger, en palabras de Mair, “es una noción de democracia que está siendo despojada constantemente de su componente popular: una democracia sin demos” (2006: 25).

La bibliografía especializada está dividida sobre cómo lograr mayor democracia y cómo lograr una mejor democracia. No obstante, en el debate actual sobre qué es la democracia se pueden identificar dos grandes líneas de pensamiento, aunque ambas están animadas por una desafección, un desencanto y una frustración muy tangibles con las democracias actuales. Por un lado, un importante grupo de académicos se ha involucrado en un fértil debate sobre la reforma de las instituciones existentes. La mayor parte de la discusión gira en torno a la cuestión de qué combinación de instituciones produce mayores niveles de democracia, bienestar subjetivo, desarrollo humano, etc. Los temas tratados incluyen el tipo de régimen de gobierno (por ejemplo, el parlamentarismo frente al presidencialismo), las familias electorales (divididas a grandes rasgos entre sistemas de representación proporcional, mayoritarios o mixtos), el federalismo y el voto obligatorio, entre otros. Por otro lado, un segundo bloque de bibliografía enfatiza la relevancia de nuevos acuerdos institucionales (por ejemplo, mini-publics, asambleas populares, crowdsourcing, legislación directa, etc.). Si bien el primer grupo apunta a una versión modificada del statu quo, ya que no altera en esencia el monopolio del poder que tienen los políticos ambiciosos –por más diversos, independientes o nuevos que sean estos políticos–, el segundo grupo tiende a estar más orientado al cambio y busca romper con el statu quo incorporando explícitamente nuevos actores e instituciones democráticas. Aunque difieren en muchos aspectos, quizá la diferencia más crucial entre estos dos puntos de vista se centra en cómo se seleccionan los actores, si es que de verdad se seleccionan. La figura 1.1 presenta un esquema simplificado de los enfoques más amplios de la innovación democrática.

Sin embargo, los elementos incongruentes del menú de posibles innovaciones de que disponen las democracias actuales comparten algunas características. La mayor parte de este catálogo está llena de lo que podría haberse llamado “democracia con rostro humano”. La idea detrás de este lema es que el sistema democrático debe ser sensible a todas las demandas de los ciudadanos comunes y no sólo una fachada tras la que puedan esconderse los plutócratas elegidos, utilizando los “pasillos del poder” para su propio beneficio. Las democracias contemporáneas deben proporcionar herramientas para controlar estos comportamientos, tanto de forma horizontal (por parte de otras instituciones) como vertical (por parte de los ciudadanos). Hay que devolver la democracia a los ciudadanos. Además, dentro del menú de opciones, muchas voces sostienen que devolver la gobernabilidad a la gente sólo puede hacerse si la democracia se apropia de la calle, los barrios, los municipios e incluso de los grupos de interés cívicos y privados. Pocos cuestionan este supuesto y parece que estas voces están de acuerdo con que “lo pequeño es hermoso”, especialmente en lo que respecta a la democracia. En otro lugar he llamado a esto un “sesgo ateniense” (Altman, 2011: 78).

Por supuesto, “los demócratas quieren que los ciudadanos razonen juntos” (Goodin, 2008). No obstante, dado que es prácticamente imposible que todos los ciudadanos participen, deliberen y razonen juntos, la mayoría de las innovaciones democráticas (si no todas) tienen como punto central a los mini-publics, ya sea en la elaboración de políticas públicas mediante crowdsourcing (Aitamurto, 2016), las encuestas deliberativas (Fishkin, 1997), la elaboración de presupuestos participativos (Cabannes, 2004), la democracia electrónica (Lee et al., 2011), o incluso un ideal deliberativo más puro y abstracto. Sin embargo, estas innovaciones, destinadas a reforzar la relación entre los procesos democráticos de toma de decisiones y el demos, son también muy exigentes en cuanto a los recursos que requieren de los ciudadanos. Factores como el tiempo de los ciudadanos, las capacidades cognitivas, la habilidad retórica, etc., tienen un papel importante. Vuelvo a hablar de estas innovaciones en el capítulo 6.

FIGURA 1.1. Alternativas simplificadas para el mejoramiento democrático.

Aunque las innovaciones democráticas no se producen en el vacío, la bibliografía ignora habitualmente el contexto en el que estas innovaciones se necesitan con mayor urgencia. A lo sumo, estos estudios suponen el mejor escenario para su implementación. A pesar de que existen enormes diferencias dentro del mundo democrático en cuanto a las desigualdades sociales, el hecho es que la mayoría de las democracias no están logrando reducir las brechas entre sus ciudadanos (Corak, 2013; Fredriksen, 2012). No toda innovación que funcione en un contexto de relativa equidad social (por ejemplo, Noruega) funcionará también en un contexto de alta segregación social (por ejemplo, Perú); al contrario, dicha innovación podría incluso profundizar las desigualdades existentes. Sin embargo, sí se puede demostrar que, si una innovación funciona bien en un contexto de desigualdad social, lo más probable es que también funcione en un contexto de relativa equidad. Desde este punto de vista, las innovaciones democráticas no son fáciles de trasplantar.

DEFINICIÓN DE DEMOCRACIA DIRECTA

A diferencia de otros conceptos habituales en la ciencia política, como “partido político” o “elecciones”, las definiciones de democracia directa carecen de una connotación común. De hecho, la democracia directa es un concepto polisémico y carece de una terminología universal. Lo que entendemos como democracia directa tiene diferentes significados en distintos lugares y los diferentes componentes institucionales de este concepto (iniciativas populares, referéndums o plebiscitos) tienen diversos tonos y matices normativos. Por ejemplo, lo que se denomina referéndum en un país puede llamarse plebiscito o incluso iniciativa popular en otro. Para complicar aún más las cosas, en algunos países términos como iniciativa, plebiscito y referéndum se utilizan a menudo como sinónimos, ¡incluso dentro de la misma legislación!

Para evitar confusiones, empiezo por aclarar estos conceptos. Defino un mecanismo de democracia directa como un proceso institucionalizado y reconocido públicamente por el cual los ciudadanos de una región o un país registran su elección u opinión sobre cuestiones específicas mediante una votación con sufragio universal, directo y secreto.3 Esta definición pretende abarcar las iniciativas, los referéndums y los plebiscitos, pero no incluye asambleas deliberativas u otros escenarios en los que el voto no sea secreto, ni se aplica a las elecciones de autoridades (representantes o funcionarios ejecutivos).

Esta definición atribuye una consideración especial al carácter secreto del voto y a su carácter universal. El voto secreto es una magnífica invención democrática temprana, utilizada ya en la Atenas clásica y en la república romana, que amplió la libertad personal –limitando el riesgo de intimidación o de influencias perniciosas– hasta horizontes antes desconocidos. Hoy en día, el voto secreto es prácticamente indiscutible. La universalidad del voto, sin embargo, es más compleja, ya que incluso algunas voces contemporáneas argumentan en su contra (por ejemplo, Brennan, 2011), si bien sigue siendo generalmente aceptada.

Siguiendo el consenso académico, en este texto utilizo una definición puramente procedimental del fenómeno en cuestión y trato de evitar las implicaciones normativas que suelen verse en la bibliografía sobre este tema. Nótese que esta definición de mecanismo de democracia directa abarca casos tan diversos como la Proposición 13 de California en 1978, el referéndum uruguayo contra la privatización de empresas públicas en 1992, la iniciativa popular suiza contra la construcción de nuevos minaretes en 2009 o el rechazo al acuerdo de paz colombiano con las FARC en 2016, entre literalmente miles de ejemplos.4

Desarrollando esta definición, diferencio entre los mecanismos de democracia directa que son “iniciados por los ciudadanos” (por medio de la recolección de firmas) frente a los que son “de arriba hacia abajo” (activados por la legislatura, el poder ejecutivo, o por mandato constitucional).5 El primer grupo –referéndums iniciados por los ciudadanos– está compuesto por aquellos mecanismos que se inician mediante la recogida de firmas entre los ciudadanos de a pie: referéndums propositivos y referéndums abrogativos. La distinción entre ambos es crucial, ya que los propositivos están diseñados para alterar el statu quo, mientras que los abrogativos se utilizan para impedir el cambio.6 En un referéndum propositivo se permite a los ciudadanos incluir asuntos de su interés directamente en la papeleta, sin tener que recibir por fuerza el consentimiento previo de las autoridades del país, actuando así como actores proactivos en determinados temas. En un referéndum abrogativo, los ciudadanos también pueden decidir asuntos de interés directamente en la papeleta, sin recibir por fuerza el consentimiento de las autoridades, pero en estos casos los ciudadanos se limitan a un papel reactivo o de veto en ciertos temas. En palabras de Magleby, los referéndums propositivos son una reacción a los “pecados de omisión”, mientras que los abrogativos son una reacción a los “pecados de comisión” (Magleby, 1994).

Dentro del grupo de referéndums iniciados por los ciudadanos, también encontramos los revocatorios, diseñados para –por motivos políticos no judiciales– separar del cargo y terminar el mandato de funcionarios electos. Es importante señalar que la bibliografía se divide equitativamente entre quienes consideran que estas instituciones como un subgrupo del mundo de la democracia directa y quiénes no. Para los primeros, los revocatorios pertenecen a esta familia de instituciones democráticas ya que procedimentalmente tienen enormes semejanzas con los referéndums propositivos y abrogativos, como es la recolección de firmas en un tiempo y forma predeterminado (por ejemplo, Tuesta Soldevilla, 2014). Otros, en cambio, entienden los revocatorios como una especie completamente diferente (por ejemplo, Kaufmann et al., 2010), ya que los consideran, en el mejor de los casos, como un corolario de la elección regular de autoridades y no como herramientas para tomar decisiones en relación con políticas públicas específicas.7

El segundo grupo está compuesto por los mecanismos de democracia directa de arriba hacia abajo que son iniciados, directa o indirectamente, por las autoridades: los referéndums obligatorios y los plebiscitos.8 Su distinción también es crucial porque los plebiscitos suelen representar o bien el paso de una institución representativa por encima de otra (generalmente el ejecutivo pasando por encima del poder legislativo) o la renuncia a la responsabilidad de tomar decisiones políticas difíciles, o simplemente se utilizan como herramienta para la legitimación de las políticas existentes.

Por lo tanto, a menos que se indique lo contrario, en esta investigación utilizo una tipología bastante simple que reconoce cinco subtipos principales de referéndums: a] aquellos que son iniciados por los ciudadanos con la intención de alterar el statu quo (referéndums propositivos), b] los que también son iniciados por los ciudadanos pero tienen como objetivo defender el statu quo (referéndums abrogativos), c] los que son provocados por las autoridades (plebiscitos), d] los que son mandatos legales (referéndums obligatorios) y, por último, e] las contrapropuestas legislativas. La figura 1.2 ilustra los distintos tipos de mecanismos de democracia directa que se tratan en este libro.

FIGURA 1.2. Tipología simplificada de mecanismos de democracia directa.

Para aclarar los conceptos clave que utiliza esta investigación, permítame el lector describirlos aún más:

■ Referéndums obligatorios: en la mayoría de los casos se limitan a ciertos temas específicos de la constitución o –como en el caso de Suiza, Uruguay y todos los estados de Estados Unidos menos uno (Delaware)– a cualquier enmienda constitucional. Sin embargo, en sentido estricto, un referéndum obligatorio no es un derecho que la población ejerza de forma activa, sino que se trata más bien de un derecho defensivo o un derecho de veto.

■ Plebiscitos facultativos (a veces llamados plebiscitos de las autoridades, o simplemente “plebiscitos”): son herramientas que permiten a las autoridades plantear una pregunta a la ciudadanía para que ésta, de forma vinculante o simplemente consultiva, responda. Estas instituciones no están necesariamente relacionadas con la soberanía popular en el sentido tradicional, por lo que algunos estudiosos afirman que no pueden caracterizarse como pertenecientes al mundo de la democracia directa (Kaufmann y Waters, 2004). Aunque los líderes pueden utilizar los plebiscitos de forma perversa, durante la propia votación los ciudadanos ejercen su soberanía y, por lo tanto, siguen cumpliendo la función definitoria de dicha herramienta de voto directo, como se ha indicado anteriormente.9

■ Referéndums abrogativos (a veces denominados vetos populares o referéndums facultativos): este instrumento les permite a los ciudadanos rechazar una ley aprobada por el poder legislativo (el “veto del pueblo”, en la jerga estadounidense). Así, los ciudadanos votan de forma reactiva –o “defensiva”–, ya que responden a una medida previa de las autoridades. Aunque los referéndums abrogativos son menos poderosos que los referéndums propositivos, no dejan de ser instituciones muy fuertes, ya que los mismos abren la posibilidad de rechazar una ley, una decisión financiera, etcétera.

■ Referéndums propositivos (a veces denominados iniciativas populares): una iniciativa popular es un proyecto de ley, un estatuto o una enmienda constitucional apoyada por un grupo de ciudadanos que ofrece una alternativa al statu quo. La ciudadanía decide directamente en las urnas sobre los asuntos que un grupo de ciudadanos solicitó, sin tener que conseguir el consentimiento previo de las autoridades del país (salvo aquellas jurisdicciones electorales que cotejan la validez del proceso de recolección de firmas). Por lo tanto, los referéndums propositivos permiten a los ciudadanos desempeñar un papel proactivo en determinados temas.

■ Contrapropuestas legislativas: en algunos países, como Suiza o Uruguay, el poder legislativo tiene la posibilidad de reaccionar ante un referéndum propositivo, ofreciendo una alternativa. Esta votación se celebra al mismo tiempo que la iniciativa original e implica múltiples (al menos tres) opciones para los ciudadanos: la propuesta original de los ciudadanos, la contrapropuesta legislativa y el statu quo.10

Para poner en marcha un referéndum de iniciativa ciudadana, la mayoría de los países (o entidades políticas, por utilizar una palabra más genérica) exige que se haga la solicitud mediante la presentación de firmas de determinada fracción de los votantes registrados (por ejemplo, Uruguay o Nebraska); otros basan su cálculo en una proporción de los electores que hayan votado en las elecciones anteriores (por ejemplo, Bulgaria y la mayoría de los estados de Estados Unidos); algunos más exigen la participación de un número fijo de ciudadanos (por ejemplo, Suiza). Además, muchos países emplean un requisito de distribución geográfica de apoyo, para asegurarse de que las firmas requeridas provengan de toda la extensión del país y no se concentren en una sola zona (por ejemplo, Bolivia o Alaska). Más allá de estos requisitos generales, muchos estados regulan el plazo de recolección de firmas, que suele variar desde unas pocas semanas hasta prácticamente ningún límite de tiempo. Algunos estados han adoptado restricciones que limitan el alcance y el contenido admisibles de las propuestas iniciadas por los ciudadanos (como su limitación en temas de derechos humanos o impositivos). Estas regulaciones suelen restringir la gama de asuntos aceptables, desde criterios notablemente laxos, como en Suiza, hasta condiciones muy restrictivas, como en Hungría. Estas regulaciones también pueden afectar la factibilidad de la revisión judicial.

De hecho, las medidas electorales se enfrentan a retos adicionales más allá de la calificación para la votación y la obtención de la mayoría de los votos. Algunas entidades políticas exigen que los referéndums reciban más de una mayoría simple para ser “aprobadas”; estas súper mayorías pueden oscilar entre 55% en Montenegro y 75% en Micronesia. Asimismo, otros establecen quórums (de participación, de aprobación o de un mínimo de subdivisiones administrativas) y otros exigen una combinación de estos requisitos. Además, si una votación popular fracasa, algunos sistemas políticos limitan el tiempo que debe transcurrir antes de que ese referéndum pueda ser nuevamente sometido al veredicto popular.

Entre las muchas innovaciones democráticas que se han propuesto para revitalizar las democracias, los referéndums son los que permiten a los ciudadanos maximizar su libertad mediante el voto secreto y universal. Como afirmó Rousseau en una ocasión (de forma hiperbólica, quizá, pero no del todo incorrecta), “el pueblo de Inglaterra se considera libre; pero está muy equivocado; sólo es libre durante la elección de los miembros del parlamento. Tan pronto como éstos son elegidos, la esclavitud se apodera de él y no es nada” (Rousseau, 1995 [1762]; las cursivas son mías). Los mecanismos de democracia directa, especialmente si son de iniciativa ciudadana, son las instituciones que mejor encarnan el concepto de soberanía popular, donde los ciudadanos son todos iguales y libres.

En este punto de la discusión, es probable que los lectores piensen en varias votaciones populares recientes de gran repercusión, como el Brexit, el Acuerdo de Paz de Colombia, las reformas constitucionales italianas, las políticas migratorias húngaras contra la Unión Europea, etc. Teniendo en cuenta estos ejemplos, los lectores pueden preguntarse con razón cómo podemos en absoluto justificar la existencia de dichos mecanismos de democracia directa, dadas las políticas y las actitudes aparentemente regresivas, xenófobas y antiliberales que han cristalizado en tales votaciones. En respuesta a estas objeciones naturales, hay que plantear tres puntos.

En primer lugar, reducir el mundo de la democracia directa a los resultados de las votaciones populares es un enfoque miope que no tiene en cuenta todo el espectro de las externalidades positivas y negativas que resultan de la superposición entre la democracia directa y las instituciones representativas. Por ello, la naturaleza dinámica de la interacción entre las legislaturas y los referéndums es un punto central de este libro.

En segundo lugar, tal y como muestra la bibliografía, la democracia directa constituye un complejo conjunto de instituciones políticas con características y efectos políticos muy disímiles. De hecho, todos los ejemplos citados anteriormente pertenecen a la misma familia de votaciones populares directas (plebiscitos opcionales), que son sólo una de las muchas formas que pueden adoptar los mecanismos de democracia directa. Los problemas que pueden ser típicos de una categoría no tienen por qué aplicarse por igual a las demás.

En tercer lugar, a pesar del escepticismo generalizado sobre la “calidad” de estas decisiones, no se deduce que debamos descartar todo un conjunto de instituciones simplemente porque su uso no ha producido los resultados previstos o “deseables”. Una votación difícilmente puede calificarse de democrática si el resultado se da por descontado y la “selección a la medida” de una minoría de casos, pequeña pero muy destacada, corre el riesgo de socavar la propia arquitectura de los regímenes democráticos contemporáneos. Llevado a su conclusión lógica, este argumento podría exigir también que eliminemos las elecciones generales porque una candidatura denostable haya resultado electa. Sin duda, los casos mencionados se analizan con más detalle en los capítulos siguientes, junto con muchos otros ejemplos aún más controversiales. Sin embargo, a pesar del riesgo de que los mecanismos de democracia directa puedan ser instrumentalizados y explotados por quienes tienen intenciones antiliberales o regresivas, siguen siendo una valiosa herramienta democrática.

DEMOCRACIA DIRECTA Y GOBIERNO REPRESENTATIVO

Este capítulo comenzó señalando que ha habido una creciente demanda de cambio porque el gobierno representativo ya no está funcionando como se esperaba, pero aún no ha demostrado por qué es así. Los siguientes párrafos están dedicados a explicar la necesidad de modificar el gobierno representativo y por qué los referéndums son especialmente adecuados para abordar los problemas actuales. Ofrecen una visión general de los principales avances desde el ámbito académico sobre la relación entre la democracia directa y las instituciones representativas.

Los regímenes representativos tienen ciertas limitaciones comunes que se derivan de su propia naturaleza representativa. Independientemente de sus objetivos a largo plazo, los partidos políticos que buscan un cargo están incentivados a apelar al votante medio en la mayoría de las principales divisiones sociales. “El resultado es que las alternativas que se presentan en las elecciones son escasas: las opciones son pocas y la gama de decisiones que ofrecen es escuálida” (Przeworski, 2010: 99). En particular, añade Przeworski, “no todas las opciones concebibles y ni siquiera todas las factibles se someten a la elección colectiva. Las opciones que se le presentan a los votantes en las elecciones no incluyen los puntos ideales, las alternativas que más gustan, de todos los ciudadanos” (ibidem). Así pues, incluso cuando los votantes se encuentran en el lado ganador de una competencia electoral, es probable que haya algunas políticas impulsadas por los funcionarios electos que les desagraden profundamente, o algunas políticas que preferirían, pero que siguen siendo ignoradas por las autoridades pertinentes, por no hablar de las veces en que los votantes se encuentran en el lado perdedor.11

Además, incluso las instituciones representativas más democráticas crean “pasillos de poder” que tienden a incentivar intereses y comportamientos perversos (Pettit, 2003). Los políticos pueden ser presa de estrechos grupos de presión (Greenwood y Thomas, 1998; Kollman, 1997), los candidatos a veces manipulan a los ciudadanos para ser elegidos (Maravall, 1999), los representantes pueden traicionar los principios por los que fueron electos (Stokes, 2001, 1996; Weyland, 1998) y los legisladores pueden verse obligados a sacrificar sus preferencias, sea a cambio de favores legislativos o incluso para alcanzar amplios compromisos (Carrubba y Volden, 2000; Cooter y Gilbert, 2010).

Por supuesto, los ciudadanos pueden expresar su descontento con este comportamiento; pueden escribir artículos de opinión en los periódicos o manifestarse en la calle: son sus derechos en cualquier democracia. Pero si las autoridades persisten, los ciudadanos no tienen otra opción que esperar con impaciencia hasta que lleguen las próximas elecciones. Para aquellos cuyas preferencias son sistemáticamente pasadas por alto, el tiempo que transcurre entre las elecciones puede ser angustiosamente largo y estos espacios interelectorales constituyen el eslabón más débil de las democracias actuales. Aunque yo no iría tan lejos como lord Hailsham (1978), que afirmaba estar viviendo en una “dictadura electiva” (ya que describía así al Reino Unido en la década de 1970), parece que la advertencia de Dunn es más pertinente que nunca: “un día de gobierno cada cuatro años tiene mucho aire de placebo” (1979: 16).

Las democracias contemporáneas son esencialmente pluralistas (Bobbio, 1987: 58), lo que significa que están divididas por múltiples conjuntos de escisiones transversales (Miller, 1983), donde el acuerdo de todos los miembros es inalcanzable. Pero incluso suponiendo que la voluntad general de Rousseau pudiera realizarse, sólo es alcanzable, como afirmaba él mismo, en comunidades pequeñas, homogéneas y extremadamente simples (1995 [1762]). Cada día que pasa nos alejamos más de ese tipo de sociedad idílica (y aparentemente muy opresiva y distópica). Así pues, si estamos de acuerdo con que el consenso no forzado es imposible de alcanzar en una sociedad compleja, la cuestión de qué institución cumple mejor el ideal democrático sigue siendo importante. En la búsqueda de una respuesta, resulta instructivo el enfoque deductivo de McGann (2006), que se pregunta qué instituciones promueven mejor los fundamentos básicos de la democracia (es decir, la equidad política y la soberanía popular). Como dice el propio McGann:

La soberanía popular se satisface si el pueblo, que es el árbitro final sobre cada asunto, así lo decide. Así, el pueblo puede delegar el control sobre muchos (de hecho, la mayoría) de los asuntos, pero siempre es la autoridad última. La igualdad política se satisface cuando todos los ciudadanos tienen la misma voz en esas decisiones vinculantes. Esto se traduce en que el voto de todos sea igual, una condición que es más difícil de cumplir de lo que podría parecer a primera vista. No basta con que todo el mundo tenga un voto y que estos votos tengan la misma ponderación (una persona, un voto). También es necesario que las instituciones se construyan de forma que no estén sesgadas a favor de ningún votante (o grupo de votantes) o a favor de ninguna alternativa (2006: 6).

Y aquí es exactamente donde entran en juego los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos. Estos dispositivos de votación popular son las instituciones donde se maximizan los cuatro principios de la democracia: libertad, igualdad, soberanía y control (Altman, 2011: 4). Przeworski es explícito en este sentido: “Sin embargo, aparte de los referéndums, nuestros sistemas representativos no cuentan con mecanismos institucionales que garanticen que la oposición sea escuchada, y menos aún que prevalezca, por intensa que sea” (Przeworski, 2010: 116; las cursivas son mías).

Para que quede claro desde el principio: las instituciones de democracia directa deberían servir como complemento del gobierno representativo y no como una alternativa al mismo, que es lo que defienden algunos activistas radicales. Como he argumentado en un trabajo previo, entiendo los mecanismos de democracia directa como un conjunto de innovaciones diseñadas para “servir como válvulas de seguridad intermitentes contra el comportamiento perverso o insensible de las instituciones representativas y los políticos” (Altman, 2011: 2), no como una sustitución del gobierno representativo. En este sentido, Bobbio afirma:

En cuanto al referéndum, que es el único mecanismo de democracia directa que puede aplicarse concreta y eficazmente en la mayoría de las democracias avanzadas, se trata de un recurso extraordinario adecuado sólo para circunstancias extraordinarias. Nadie puede imaginar un Estado que pueda ser gobernado mediante continuos llamamientos al pueblo: teniendo en cuenta el número aproximado de leyes que se redactan en Italia cada año, tendríamos que convocar un referéndum como media una vez al día (1987: 54; las cursivas son mías).

De hecho, los referéndums no pueden sustituir al gobierno representativo por dos razones fundamentales. En primer lugar, el gobierno representativo tiene externalidades notables y positivas para la vida social, independientemente de si se considera un mal necesario, una necesidad técnica o un bien positivo. En segundo lugar, un régimen de democracia puramente directa “requiere que la agenda pública se descomponga en cuestiones discretas que se votan por separado. Esto socava aún más la deliberación democrática razonable” (McGann, 2006: 128). Los costos políticos previsibles de hacerlo son sustanciales y las hipotéticas mejoras son lejanas e indeterminadas. “Incluso si los votantes toman decisiones razonables sobre cada cuestión individualmente, el paquete global de políticas tomado en su conjunto puede no tener sentido” (ibidem). Para ilustrar este punto, imaginemos una situación en la que se pide a 11 votantes (A, B, C…, K) que voten sobre 11 preguntas (de la 1 a la 11) (véase el cuadro 1.1). Todas estas preguntas se aprueban por un margen de 6-5. Sin embargo, puede ocurrir fácilmente que una mayoría de los votantes vote en minoría sobre una mayoría de las preguntas, como describió Anscombe con claridad en 1976. En el ejemplo del cuadro 1.1, el grupo compuesto por los votantes de A a G (7 de 11 votantes, es decir, 64%) votó en minoría las decisiones en 6 de las 11 preguntas. Un segundo grupo compuesto por los votantes de A a F, que representa 55% de este electorado, votó en minoría en 64% de las preguntas. En resumen, es perfectamente posible que, mediante una serie de decisiones directas, la mayoría de los ciudadanos se sitúe en el lado perdedor a pesar de que cada decisión se adopte por mayoría. Obviamente esto es, como mínimo, problemático.

Aunque el escenario del cuadro 1.1 es una simplificación evidente, el problema fundamental que describe no es inverosímil. Este contexto se vuelve mucho más complejo si consideramos que en algunos horizontes hay políticas en las que las decisiones tomadas directamente por la ciudadanía tienen un estatus constitucionalmente superior en relación con las decisiones tomadas por los representantes elegidos. Esta diferencia de estatus significa que cualquier decisión que haya sido tomada mediante una votación popular no puede ser cambiada a menos que se utilice de nuevo el mismo tipo de procedimiento. Por ejemplo, la constitución de Armenia de 2015 establece explícitamente que “las leyes aprobadas mediante referéndum sólo podrán ser modificadas mediante un referéndum” (artículo 204).12 Con el tiempo, a medida que se producen más votaciones sobre diferentes temas, el ámbito político en el que los legisladores pueden actuar disminuye, lo que limita el abanico de soluciones políticas disponibles para los representantes. Se trata de un caso equivalente a la autofagia política, ya que los mismos políticos que propusieron inicialmente estas normas se ven cada vez más limitados por ellas.

CUADRO 1.1. Once votantes y once preguntas.

FUENTE: basado en Anscombe (1976: 161).

En un trabajo de 2011, cuestioné la suposición común de que los modelos de democracia directa y democracia representativa están necesariamente enfrentados. También mostré cómo las prácticas de democracia directa y representativa interactúan en diferentes entornos institucionales, tratando de descubrir las condiciones que les permiten coexistir de manera que se refuercen mutuamente. Esto ha conducido a otra importante distinción entre los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos y otras formas de democracia directa. Mientras que los referéndums iniciados por los ciudadanos pueden estimular las relaciones productivas entre la ciudadanía y los partidos políticos, otros instrumentos de votación popular suelen ayudar a los líderes a eludir otras instituciones representativas, socavando los controles y los equilibrios republicanos. Esa investigación también mostró que la adopción de la democracia directa es costosa, puede generar incertidumbres e incoherencias, y en algunos casos es fácilmente manipulable. Sin embargo, la promesa de la democracia directa, afirmaba yo, no debe descartarse.

Cuando las autoridades no controlan el uso de los mecanismos de democracia directa, tienen mayores incentivos para, si no seguir, al menos no ignorar las preferencias de los ciudadanos que si no existieran estos dispositivos; esto se debe a que los ciudadanos disponen de una poderosa plataforma institucional desde la que pueden forzar un mayor grado de responsabilidad. Desde esta perspectiva, éste no es sólo un libro sobre la democracia directa; es un libro sobre la democracia en general, su funcionamiento, sus instituciones y sus innovaciones. Por supuesto, el interés principal de la obra es la democracia directa, especialmente cuando escapa al control de las autoridades, pero también utiliza el debate sobre la democracia directa para profundizar en cuestiones de ciudadanía, representación, política pública y toma de decisiones. Todo lo que sigue se basa en un leitmotiv común: la calidad de la democracia.13

PREGUNTAS ABIERTAS SOBRE LA DEMOCRACIA DIRECTA

En los últimos años, la bibliografía especializada ha avanzado notablemente en el conocimiento de cómo interactúan las democracias directas y representativas. Como cualquier institución, la democracia directa es compleja, dinámica e imperfecta. A pesar de ser un procedimiento democrático por excelencia, paradójicamente a veces fomenta flujos políticos antidemocráticos. Aunque muchos de los problemas de la democracia directa se analizarán a su debido tiempo, merece la pena afirmar aquí que las normas directas y representativas pueden coexistir sin excesiva dificultad.

Varias “viejas cuestiones” bien establecidas, planteadas por Lupia y Matsusaka (2004), han recibido un amplio tratamiento en otros lugares. Sin detenernos demasiado en estas cuestiones, conviene al menos hacer una breve discusión aquí. La primera se refiere a la capacidad de los ciudadanos para elegir cuando se enfrentan a una votación compleja; la segunda es el papel del dinero en la configuración tanto del proceso en sí como de sus resultados. En cuanto al primer punto, existe una significativa acumulación científica que demuestra que los ciudadanos entienden los problemas complejos y pueden, de hecho, decidir entre una variedad de opciones utilizando la heurística, de forma muy parecida a como lo hacen los legisladores (Bowler y Donovan, 1998; Lupia 1992, 1994). En cuanto al segundo punto, la investigación empírica indica que los recursos económicos desempeñan sin duda un papel en el juego de la democracia directa, aunque matizado, como ocurre también en la política habitual. La bibliografía también sugiere que el dinero es más importante cuando lo gastan los opositores –pero no los defensores– del referéndum en cuestión (Garrett y Gerber, 2001; Gerber, 1999).14 En resumen, el dinero es tan importante en la democracia directa como en un gobierno representativo típico.

No obstante, hay varias cuestiones que siguen sin respuesta. Cuando la toma de decisiones popular directa se produce junto con el gobierno representativo, ¿qué ocurre con los bienes democráticos, como la participación y la satisfacción con la democracia en su conjunto? ¿Es cierto que los ciudadanos apoyarán el statu quo cuando votan directamente sobre las políticas públicas? ¿Es cierto que los sectores radicales de la sociedad serían los más beneficiados por el uso del voto directo? Más allá de unos pocos ámbitos políticos muy concretos, aún carecemos de pruebas suficientes para responder a estas preguntas. Esto refleja probablemente el hecho de que la bibliografía comparativa en torno a la democracia directa está todavía en su fase inicial. Los conocimientos más desarrollados sobre el tema hasta la fecha se basan en estudios de un solo país (o en recopilaciones de casos aislados) y son pocos los estudios que han intentado construir una teoría desde una perspectiva verdaderamente comparativa.

Ciertamente, se podría obviar la mayoría de estas cuestiones argumentando que cada votación de democracia directa es única y que, por lo tanto, es imposible construir una teoría. Se podría argumentar que los referéndums, en general, son eventos altamente idiosincrásicos y distintivos. Si esto es cierto, generalizar a partir de tales acontecimientos sería una cuestión muy diferente a, por ejemplo, generalizar sobre la dinámica interna de los partidos políticos o el proceso legislativo en diferentes países. También se podría argumentar que, aparte de la experiencia suiza, los procedimientos de democracia directa son lo suficientemente escasos y distantes entre sí como para que podamos desarrollar herramientas para codificar cada caso individualmente. A pesar de estas consideraciones, este libro pretende mostrar que estas preocupaciones son exageradas. Debemos ir más allá de la zona de confort que proveen los tradicionales estudios de casos y saltar a las turbias aguas de la “gran” política comparada.

Debido al uso desigual de la democracia directa en todo el mundo, algunos casos ejercen necesariamente una mayor influencia en la configuración de nuestra visión de estas instituciones en su conjunto. Sin duda, es imposible ignorar a Suiza (en todos sus niveles administrativos, ya sea federal, cantonal o municipal) y a algunos estados de Estados Unidos, ya que gran parte de la bibliografía sobre el tema se guía por estos casos. Y no es para menos, ya que Suiza cuenta con casi 30% de todas las decisiones tomadas por medio de la democracia directa en el mundo a escala nacional desde que se iniciaron los registros históricos de este tipo de sucesos. Al mismo tiempo, los estados de Estados Unidos han sido notablemente activos, con Oregón actuando como el buque insignia de la Unión (a pesar de ser menos conocido que su homólogo californiano). No obstante, esta investigación también es sensible a otras experiencias de democracia directa menos conocidas, pero increíblemente ricas: desde Eslovenia hasta Bolivia, desde Ghana hasta Nueva Zelanda y desde Letonia hasta Uruguay.

La bibliografía existente parece muy dividida en cuanto a dos cuestiones relacionadas, aunque distintas. La primera se refiere al contraste entre el proceso y los resultados de la democracia directa (por ejemplo, la recogida de firmas en lugar del resultado de la votación) y se pregunta si el proceso en sí puede tener algunas externalidades positivas para la vida democrática en general. La segunda considera si las decisiones tomadas mediante dichos instrumentos de democracia directa son coherentes con el espíritu de la ampliación de los derechos civiles, sociales y políticos. Para utilizar la nomenclatura de Christiano (2003), el primer tipo de preguntas hace hincapié en el valor intrínseco de la democracia directa; el segundo tiende a verlo desde una perspectiva instrumental-consecuencialista. A grandes rasgos, los defensores de la democracia directa tienden a subrayar la primera, destacando las externalidades pedagógicas de los referéndums –como la concienciación ciudadana–, mientras que los opositores a la democracia directa tienden a subrayar la segunda dimensión, señalando varias decisiones controvertidas que se han tomado por medio de estos mecanismos. Convenientemente, tanto para los críticos como para los defensores existen tantos tipos de mecanismos de democracia directa que han producido resultados tan diferentes, que siempre es posible encontrar un ejemplo en apoyo de cualquier argumento que se quiera presentar, por más limitado que éste sea.

El eurodiputado socialdemócrata suizo Andreas Gross ejemplifica la opinión compartida por el primer grupo:

Creo que la cuestión de cómo abordar la utilidad de la democracia directa no es tanto si favorece la política conservadora o progresista, o si los ciudadanos están a favor de más o menos cambios, sino si es capaz de contribuir a crear ciudadanos mejor informados, si capacita a los ciudadanos para aumentar su autodeterminación y si reduce su sentimiento de alienación e impotencia (2007: 64).

Desde el punto de vista opuesto, quienes se oponen a la democracia directa tienden a insistir en las consecuencias de las votaciones y en la frecuencia con la que éstas no consiguen devolver el poder a las masas. El proceso de iniciativa, en palabras de Goebel, “no ha dado poder a los ciudadanos de a pie, no ha aumentado la conciencia política ni la participación […] y no ha reducido el poder de los intereses especiales” (2002: 198). Además, al estudiar las decisiones tomadas en lo que denominan criptoiniciativas –aquellas que utilizan la democracia directa como instrumento para lograr objetivos que trascienden el tema en consideración–, Kousser y McCubbins apoyan la idea de que “las iniciativas sólo mejorarán el bienestar del público en contadas ocasiones” (2005). En resumen, “a pesar de las esperanzas y la retórica de muchos defensores de la democracia directa […] hay poca evidencia de que las iniciativas contemporáneas estén galvanizando el compromiso público y revolucionando la participación política” (Pratchett, 2012: 117).

En la bibliografía estadounidense existe una fricción entre los que están de acuerdo con que la democracia directa tiene muchas implicaciones positivas para la vida democrática, especialmente en lo que respecta al compromiso cívico, la concienciación (Donovan y Karp, 2006; Smith y Tolbert, 2004) y la forma en que los ciudadanos se relacionan con el proceso democrático en su conjunto, y los que apoyan la opinión contraria (Dyck, 2009; Dyck y Lascher, 2009). Incluso si aceptamos la opinión de que los ciudadanos son los ganadores del juego democrático directo, hay pruebas sólidas de que no son los únicos ganadores. Algunas de las instituciones escleróticas que fueron aquello que motivó la adopción de la democracia directa (por ejemplo, los partidos políticos y los grupos de presión) han mostrado una notable elasticidad a la hora de adaptarse al propio proceso. Algunas han conseguido preservar e incluso ampliar su posición establecida y privilegiada. Desde este punto de vista, las mismas instituciones y prácticas que la democracia directa pretendía corregir han mostrado una gran adaptabilidad a la hora de jugar en el nuevo juego de la democracia directa, a veces incluso utilizándola para ampliar su influencia. En este sentido, la democracia directa parece haber abierto nuevas vías para todos, incluidos los “malos”.

Dadas las firmes afirmaciones de uno y otro lado de este polémico debate, desentrañar las razones por las que algunas personas cambian de opinión con respecto a la democracia directa parece más cautivador que estudiar las posiciones arraigadas de sus defensores o detractores. Por ejemplo, la perspectiva del presidente Woodrow Wilson sobre el proceso de iniciativa evolucionó notablemente con el tiempo. Mientras que un Wilson más joven afirmaba que “allí donde se ha empleado [el proceso de iniciativa] no ha prometido ni progreso ni ilustración, conduciendo más bien a experimentos dudosos y a muestras reaccionarias de prejuicios que a una legislación realmente útil” (Wilson, 1898, citado por Smith y Tolbert, 2004: 1), años más tarde afirmaba que la elaboración de leyes por parte de los ciudadanos era un “rifle detrás de la puerta, que sólo se puede utilizar en caso de emergencia, pero que, no obstante, es un persuasor muy bueno” (2001: 2).15

La mayoría de los estudios sobre la democracia directa tienden a incluir los referéndums como causa de cambios en un ámbito político concreto (por ejemplo, política fiscal, derechos de las minorías, etc.). Curiosamente, la mayoría de estos estudios asumen que el impacto de la democracia directa es de algún modo acumulativo, es decir, que cuanto más se utiliza, más evidente es la resultante (por ejemplo, la rendición de cuentas) (McGrath, 2011). Sin embargo, muy pocos estudios intentan ir más allá de los límites de un ámbito político concreto para prestar atención a las razones por las que se aprueban los referéndums en general. Al analizar todos los casos de mecanismos de democracia directa (referéndums abrogativos, propositivos, obligatorios, plebiscitos y contrapropuestas legislativas) celebrados en todo el mundo a escala nacional desde 1980, esta investigación expande la bibliografía sobre democracia directa. Este tema ha sido poco estudiado desde una perspectiva comparativa general; el objetivo de este libro es alterar esta situación.

ORGANIZACIÓN DEL LIBRO

Ciudadanía en expansión se concentra en la relación entre la democracia directa y el gobierno representativo, ya que a menudo se promueve la primera como una terapia alternativa para el segundo. Para comprender esta relación, necesitamos saber más sobre los orígenes contemporáneos de la democracia directa, su desempeño, y, finalmente, cómo mejorarla (la reforma). Así pues, los orígenes, el rendimiento y la reforma constituyen la columna vertebral de este libro. Cada concepto se explora en una sección separada, cada una de las cuales se subdivide en dos capítulos. En la figura 1.3 se presenta una imagen general de la estructura de la obra.

Las tres secciones del libro abordan cuestiones que los académicos y los activistas sistemáticamente plantean al debatir sobre los mecanismos de democracia directa: cómo surgen y por qué se adoptan, si estas herramientas son verdaderamente neutrales (en el sentido de no favorecer a ningún grupo en particular) y –debido a sus imperfecciones– si hay formas de mejorarlos. El estudio de los orígenes de la democracia directa es crucial porque no existe ninguna teoría que explique por qué se adoptan los referéndums en los distintos países, en particular los de iniciativa ciudadana. Muchas explicaciones sobre su inclusión en la arquitectura institucional de un país no van más allá de enfoques netamente voluntaristas. Sin embargo, la adopción de la democracia directa trasciende la simple voluntad de algunos líderes políticos. Asimismo, también es fundamental analizar el desempeño de la democracia directa porque es común sugerir, paradójicamente, que o bien los referéndums son una herramienta para los extremistas, o bien que no cambian nada en absoluto. Tal vez no resulte sorprendente que estas afirmaciones en apariencia contradictorias se apoyen normalmente en pruebas que en lo esencial son anecdóticas y que rara vez se acercan a un esfuerzo comparativo sistemático. Para ofrecer una respuesta más fiable, este libro utiliza una base de datos compuesta por todos los mecanismos de democracia directa celebrados en el mundo a escala nacional desde 1980. Por último, al estudiar la reforma de la democracia directa, muestro que existe un margen de mejora e innovación institucional. El contenido de los restantes capítulos se desarrolla de la siguiente manera.

FIGURA 1.3. Estructura del libro.

La primera sección del libro –capítulos 2 y 3– gira en torno a la adopción de mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos dentro de la actual arquitectura institucional de las democracias. Al estudiar estos mecanismos de votación popular, en particular, existe una paradoja siempre presente: si los referéndums iniciados por los ciudadanos son realmente herramientas tan poderosas para diluir el poder de las autoridades, ¿por qué de entrada estas mismas autoridades que buscan el poder aceptaron esas instituciones? Parece improbable que los actores políticos racionales adopten dichos dispositivos a menos que la alternativa a aceptarlos parezca mucho peor. El problema es obvio: la democracia directa (al menos en manos de los ciudadanos) suprime el monopolio de poder de los políticos profesionales. Dado que ningún político quiere disminuir su poder sin razón (especialmente si ese poder es monopólico), deberíamos esperar que las autoridades rechazaran categóricamente cualquier reforma en esa dirección.

Sin embargo, los referéndums propiciados por los ciudadanos existen en una gran variedad de países. Si la democracia directa es una de las posibles innovaciones de que disponen las democracias contemporáneas, resulta útil comprender dónde y cómo surgieron por primera vez los referéndums iniciados por los ciudadanos en Suiza, Estados Unidos y Alemania. Así, el capítulo 2 responde a la pregunta de por qué las autoridades en estos casos aceptaron tal amenaza para sus intereses. El análisis considera el cálculo racional que hicieron los políticos al aceptar las nuevas instituciones, así como los entornos políticos que condicionaron sus elecciones. Al examinar los registros históricos, se identifican dos momentos críticos en la adopción de dichos instrumentos: el primero se extiende desde finales del siglo XVIII (cuando los primeros de estos mecanismos fueron adoptados por los Estados-nación) hasta el final de la primera Guerra Mundial; el segundo coincide con el final de ésta, concretamente con la constitución de la República de Weimar en Alemania. Este segundo momento es el objeto de análisis del capítulo siguiente.

El capítulo 3 estudia cuándo y por qué los países adoptan referéndums iniciados por los ciudadanos. El capítulo examina todos los países del mundo hasta la actualidad y desglosa las condiciones locales e internacionales en el momento de la adopción de estos mecanismos. A principios del siglo XX, sólo un país permitía referéndums iniciados por los ciudadanos (Suiza). Un siglo después, en el momento de escribir este libro, 50 países (que representan una cuarta parte de los que existen actualmente) permitían los referéndums iniciados por los ciudadanos, al menos en un sentido formal. Aunque el entorno político particular que rodea la adopción es único en cada caso, el análisis estadístico revela que tanto las condiciones locales como la difusión internacional han impulsado claramente la difusión de dichos mecanismos en todo el mundo.