Constitución Solidaria E-Book

Magdalena Ortega

• Herausgeber: Ediciones IdeaPaís
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 369

Veröffentlichungsjahr: 2021

Beschreibung

Frente a todo esto, el desafío es cuesta arriba e imperativo: ¿Cómo diseñar un nuevo texto constitucional que responda y se haga cargo de las pulsiones que quedaron en evidencia durante la crisis? Creemos que lo que necesita el país de los próximos años es robustecer la vida en común; es decir, promover una asociatividad fortalecida por medio de más y mejor subsidiariedad y solidaridad. Como se deja entrever, la discusión es una pregunta sobre qué tipo de sociedad queremos; y en específico: ¿debe estar el Estado al servicio de la persona?, ¿solo el Estado debería proveer derechos sociales?, ¿se permitirá –o se impedirá– que exista una normativa que reconozca la identidad de los grupos intermedios? Estas y muchas otras preguntas son las que este libro tiene como desafío responder para aportar al debate constitucional en ciernes.

Leseprobe

©Ediciones IdeaPaís, 2021

Editado por Ediciones IdeaPaís, en colaboración con la Fundación Hanns Seidel.

Derechos reservados. Ni la totalidad ni parte alguna de este documento puede ser reproducida sin permiso escrito de IdeaPaís.

Editora: Magdalena Ortega Puebla

Coordinadora: María Eyzaguirre Matte

Diseño: Paula Diez

Corrección de estilo: Circe creaciones

Foto portada: Cristian Castillo

ISSN: 2735-654X

ISBN digital: 978-956-9927-04-1

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com

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ÍNDICE

I. Introducción

II. Proceso constituyente

a. Subsidiariedad y solidaridad

b. Convención Constitucional y su funcionamiento

c. ¿Escaños reservados en la Convención Constitucional?

III. Hablemos de régimen de gobierno

a. Presidencialismo en Chile desde una perspectiva histórica

b. ¿Es Chile un país hiperpresidencialista?

c. La estructura del poder: iniciativa exclusiva del presidente

d. Presidencialismo en disputa

IV. Sistema político y electoral chileno

a. Umbral electoral

b. Límite a la reelección de parlamentarios

c. Rebaja en el número de parlamentarios

V. Derechos sociales

a. Derechos sociales, política y judicialización

b. Kinder obligatorio

c. Salud y Constitución

VI. Contingencia y acontecer nacional

a. Mujer y representación política

b. El 2% constitucional

c. ¿Derecho a la protesta?

d. Sobre el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios

e. Uso inteligente de la fuerza

VII. Agradecimientos

VIII. Notas

IX. Bibliografía

Hace poco más de un año estalló una crisis social que puso en jaque a la institucionalidad vigente. Hoy, a consecuencia de este remezón, hemos iniciado el camino del reemplazo constitucional. Un proceso constituyente «a la chilena», con garantías y espacios de discusión, en el que revisaremos nuestros consensos e intentaremos proponer un nuevo marco.

Por eso, la pregunta sobre qué estalló en octubre del 2019 es fundamental, en tanto la discusión constituyente deberá intentar, al menos, responder a esto. De algún modo, la nueva Constitución deberá intentar dar respuesta a esas necesidades e inquietudes; de lo contrario, poco y nada de sentido le hará a la ciudadanía. Por tanto, el Chile precario y desprotegido, sin redes ni sostén que le permitiera enfrentar los embates propios del desarrollo, vino a cobrarnos la cuenta. Frente a todo esto, el desafío es cuesta arriba e imperativo: ¿Cómo diseñar un nuevo texto constitucional que responda y se haga cargo de las pulsiones que quedaron en evidencia durante la crisis?

Sin intentar hacer aquí un diagnóstico completamente acabado sobre las causas que nos llevaron al lugar en el que estamos, intentaremos proponer al menos algunas ideas. Es patente que de un tiempo a esta parte se ha desmembrado nuestro tejido social, así como la familia nuclear –especialmente la popular, como bien retrata Gonzalo Vial1– y los lazos que de ahí nacen. Los años de prosperidad y desarrollo del país vinieron a estrellarse contra la precariedad de la clase media, la sensación de abuso y la pobreza multidimensional. Hay quienes culpan de esto al Estado subsidiario, que vino a implantar lógicas individualistas y de abstención estatal, sin advertir que su respuesta –una de corte estatal o de ampliación de lo público– era un poco más de lo mismo. Frente a todo esto, creemos que lo que necesita el país de los próximos años es robustecer la vida en común; es decir, promover una asociatividad fortalecida por medio de más subsidiariedad y solidaridad.

Como se deja entrever, la discusión es una pregunta sobre qué tipo de sociedad queremos; y en específico: ¿está el Estado al servicio de la persona?, ¿solo el Estado debería proveer derechos sociales?, ¿se permitirá –o se impedirá– que exista una normativa que reconozca la identidad de los grupos intermedios? En cierto sentido, tras las deliberaciones políticas y técnicas, subyacen también preguntas antropológicas ineludibles. Si bien esto parece muy etéreo, en lo concreto tiene un alto grado de relevancia, porque de acuerdo a la cosmovisión que se promueva, ha de ser la naturaleza de las consecuencias políticas.

Por ello nace el «Área Constitucional de IdeaPaís», bajo la profunda convicción de que será en el plano de los contenidos donde se jugará lo crucial. De ahí que busquemos promover aquellas ideas que nos perecen más significativas desde nuestra visión, una que quedará clara en las páginas que componen este documento, el que tratará de entregarle al lector un compendio de textos que abordarán, desde distintas perspectivas, el por qué y el cómo propondremos la noción de Estado solidario. Promoveremos asimismo la radical idea de que es la sociedad civil, con la ayuda del Estado, el motor de nuestro país, una postura que rechaza el individualismo campante de cierto liberalismo y los colectivismos que afectan a la izquierda. El valor esencial de esta discusión será que determinará la orientación del diseño institucional que definirá la Constitución –uno que irá plasmado en principios, reglas e instituciones–. Este, a su vez, determinará las futuras políticas públicas y, en última instancia, el país de las próximas décadas. Ciertamente, no da lo mismo qué ideas queden plasmadas en el texto constitucional.

Cabe señalar que los textos que aquí se presentan fueron redactándose desde el inicio de la discusión constitucional hasta la fecha –lo que explica su diversidad temática–, y algunos de estos permiten recordar momentos específicos del proceso. Otros están cruzados por la pandemia del nuevo coronavirus, y unos tantos se hacen cargo de temas centrales que de a poco se han ido poniendo sobre la mesa. Para finalizar, incluimos algunas propuestas constitucionales que nos parece clave abordar. En este sentido, y considerando que el debate se dará fundamentalmente a partir de una «hoja en blanco», nos referiremos a dos tipos de temas: algunos que están en la Constitución actual y otros que no, todos los cuales esperamos se incluyan en la propuesta final.

Enero, 2021.

a. Subsidiariedad y solidaridad

Cuatro ejes para el debate constitucional

Por Pablo Valderrama, abogado, magíster en estudios políticos en la Universidad de los Andes, director ejecutivo de IdeaPaís y Luis Robert, licenciado en filosofía e investigador en IdeaPaís.*

Marzo, 2020.

2.1. Antecedentes

Las movilizaciones sociales iniciadas el 18 de octubre de 2019 en Santiago, y posteriormente expandidas a todo el país, han generado diversas y profundas repercusiones en el ámbito político. Entre ellas, ha tomado mayor relieve el debate sobre una «nueva Constitución» como forma de canalizar el descontento y malestar ciudadano. De este modo, casi transversalmente se ha sostenido que estamos frente al fin de un ciclo político y la consiguiente necesidad de dotar a Chile de un nuevo «pacto social»2.

En este contexto, el principio de subsidiariedad −uno de los ejes doctrinarios de la Constitución de 1980− ha sido identificado como una de las principales causas del malestar de la sociedad chilena. Los acentuados niveles de desigualdad económica, política y territorial, la concentración del poder en el Estado, la profundización de las distancias entre «ricos y pobres», la inequidad en el acceso a bienes como la salud, las pensiones, etc, serían parte de las consecuencias de la implantación de un «Estado subsidiario» en Chile.

Pese a que es posible que una interpretación restringida del principio de subsidiariedad pudo haber sido uno de los gatillantes ideológicos de esta crisis, el futuro debate constitucional supone una discusión más precisa sobre qué significa realmente la subsidiariedad. Si bien la aplicación práctica del principio en nuestro país ha sido sui géneris, en ningún caso ello puede deslegitimar su importancia política y la necesidad de que esté presente en el próximo debate sobre los contenidos de la nueva Constitución. Por otra parte, si bien la solidaridad está presente en la Constitución**, no existe claridad sobre su real sentido y alcance, teniendo un lugar residual en tanto principio constitucional.

Por ello, este ensayo tiene por objeto contribuir a la discusión pública sobre los contenidos de la Carta Fundamental, realzando la importancia de los principios de subsidiariedad y solidaridad. Para ello, en una primera sección, describiremos un breve diagnóstico sobre algunas las causas más relevantes de la crisis social. A continuación, expondremos las principales manifestaciones de la subsidiariedad y la solidaridad en la Constitución de 1980. En una tercera parte, mencionaremos brevemente el concepto de subsidiariedad y sus conexiones con la solidaridad. Por último, mencionaremos cuatro ejes temáticos resultantes de la aplicación práctica de la subsidiariedad y la solidaridad, que, a nuestro juicio, deberían ser tema del próximo debate constitucional.

«... el principio de subsidiariedad... ha sido identificado como una de las principales causas del malestar de la sociedad chilena».

2.2. Consenso y crisis social

En buena parte, el estallido social se vincula con una «crisis de consenso»3. Si bien durante los últimos años se ha utilizado la palabra consenso para hacer referencia a los acuerdos político-electorales que fueron posibles en el contexto de la transición política −principalmente en los años noventa y dos mil−, el concepto tiene un contenido más preciso. Un consenso es un hecho político que se produce en un contexto social específico y entre circunstancias variables según el lugar4. Una sociedad política ha alcanzado un consenso cuando concuerda en una visión común, una imago mundi o cosmovisión sobre el hombre y la sociedad. En la Antigüedad clásica, el consenso no se identificaba meramente con un acuerdo contractual, sino con la concordia política o amistad mínima e indispensable para que los ciudadanos vivieran en común en una sociedad política5. En el mundo contemporáneo, aunque desde perspectivas filosóficas muy diferentes, se ha identificado esta idea también con la amistad cívica y con el principio de solidaridad, del cual hablaremos más adelante.

Según Gonzalo Vial, Chile, una vez nacido a la vida independiente, forjó un consenso mínimo que hizo posible la vida común durante el siglo XIX (2001). Por distintas razones que exceden los propósitos de este ensayo, este consenso −que perduró durante varias décadas− comenzó a fracturarse a fines del siglo XIX. A pesar de ello, durante el siglo XX han existido varios intentos por alcanzar nuevos consensos: el «desarrollista» durante la segunda mitad del siglo XX, que acompañó a la Constitución de 1925, y el «neoliberal6», que dio forma a la Constitución de 1980 y que se prolongó en la transición política de los años noventa. Ninguno de ellos, sin embargo, ha podido perdurar más de medio siglo.

Dicho lo anterior, sin que pretendamos agotar todas las dimensiones de una época que aún no ha sido lo suficientemente estudiada, la actual «crisis del consenso» se puede explicar, al menos, por tres factores:

a)A pesar de que el régimen militar se mostró como una alternativa frente al socialismo de la época y a los intentos fallidos por planificar el país «desde arriba», a la postre el mismo régimen terminó apostando por una «refundación» política y económica (Góngora, 2006). Ello devino en que, independiente de los resultados políticos, sociales y económicos provenientes de las instituciones creadas durante el régimen militar, estas carecieron de estructuras deliberativas que permitieran una legitimación social de las mismas. El caso más notorio es el de las AFP, las que, pese a su relativa eficiencia organizacional y económica, no han logrado legitimarse en la sociedad chilena.

b)La ausencia de una deliberación en común sobre las estructuras políticas que dieron forma a la Constitución de 1980 ha llevado, a la larga, a una suerte de «revancha cultural», como dijo Mario Góngora (2006). La llamada «democracia protegida» gozó de gran gobernabilidad, pero careció de legitimidad cívica. En efecto, una gran cantidad de chilenos nacidos al final del régimen militar y durante la transición nunca se han sentido parte de la comunidad política nacional, ni menos aún de los «éxitos» del modelo económico. Muchos de ellos son jóvenes que pertenecen a familias que han participado marginalmente del desarrollo chileno o, derechamente, no han sido parte de este. Una buena porción de estas familias, a pesar de su esfuerzo y del mérito personal, viven en las periferias, no tienen seguridades sociales de ningún tipo y son generalmente vulnerables ante una enfermedad, la vejez o el endeudamiento. Incluso, aun accediendo a la educación superior, tienen grandes dificultades para llegar a niveles mínimos de bienestar.

c)Por último, una razón de índole ideológica se vincula con las consecuencias del liberalismo en la sociedad chilena. En efecto, una de las causas de por qué los ciudadanos ven la política con distancia y desconfianza, utilizándola como forma de protesta y no como una expresión de la sociabilidad humana, se explica, en parte, por el éxito del liberalismo en la sociedad chilena. Como diría Deneen, el liberalismo ha fracasado porque triunfó (2016). Como contrapartida, el éxito económico ha producido en paralelo una lenta desaparición de las prácticas de vida comunitarias donde era posible el ejercicio de la virtud, de la libertad a niveles locales y una cierta seguridad del entorno social. No es exagerado afirmar, de hecho, que el arraigo de las libertades económicas está en el origen del llamado «modelo»7. En el Chile que vive bajo el liberalismo, muchas de las seguridades vitales ya no existen, lo que ha ocasionado una gran incertidumbre respecto de mejorar la propia vida personal y familiar8.

En definitiva, la ausencia de un consenso que haga posible la vida política es un hecho de la causa en la sociedad chilena. Con todo, sería ilusoria una propuesta de «consenso absoluto» en cada una de las dimensiones de la vida política. La gran diversidad social chilena junto con el pluralismo político existente, hacen imposible un pleno acuerdo sobre determinados aspectos de la convivencia. En este sentido, si bien una Constitución no garantiza un consenso político, deliberada en condiciones favorables al diálogo y de participación política, sí puede ser un paso importante para recomponer la amistad perdida.

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Así, si bien durante estos meses se ha hablado de la «hoja en blanco», la historia constitucional chilena también da cuenta de que los consensos no se forjan desde cero. La política es una actividad histórica, situada en un contexto específico. Un nuevo consenso o pacto social, si se quiere, siempre supone una deliberación sobre otro consenso previo, que la sociedad presente proyecta hacia el futuro y actualiza según sus propias necesidades. La democracia representativa, por ejemplo, hoy se encuentra en crisis al menos en la forma en cómo la hemos experimentado, pero siempre ha sido parte de los distintos consensos que Chile ha tenido. Probablemente los futuros consensos incorporarán algunos elementos de participación directa, pero a nadie se le ocurriría pensar en un régimen de gobierno distinto al de la democracia representativa.

En este contexto, nos parece que una reflexión desde la subsidiariedad y la solidaridad puede ayudar a alcanzar un «nuevo consenso», inspirando diseños institucionales acordes a las necesidades de las personas y los grupos que conforman actualmente la sociedad chilena. Previo a ello, para efectos de distinguir nuestra posición sobre la subsidiariedad y la solidaridad de las restantes interpretaciones que han existido sobre ellas, haremos una revisión somera sobre qué se ha entendido en nuestro ambiente constitucional por el principio de subsidiariedad y el de solidaridad.

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2.3. Subsidiariedad y solidaridad en la Constitución de 1980

Si bien la Constitución de 1980 no utiliza explícitamente el término «subsidiariedad» −lo que ha llevado a algunos autores a afirmar que no es un principio constitucional−, existe un relativo consenso en la doctrina jurídica nacional de que sí es un principio que se encuentra implícito en el texto constitucional9−y, por lo mismo, vinculante respecto de las restantes normas del ordenamiento jurídico10.

Así, una de sus fuentes más importantes es el artículo 1 del capítulo de «Bases de la institucionalidad», en particular el inciso tercero que reconoce y ampara la «adecuada autonomía de los grupos intermedios» frente al poder central o estatal, y también el inciso quinto, donde se consagran algunos deberes jurídicos de acción que la propia Constitución impone al Estado frente a las mismas comunidades o grupos intermedios, los cuales se resumen en dar «protección a la población y a la familia, y propender al fortalecimiento de esta». Además, según la tesis mayoritaria de la doctrina, el principio de subsidiariedad ha inspirado el contenido normativo del artículo 19 que asegura los derechos y garantías fundamentales, siendo base −por citar solo algunas− de las normas sobre libertad de asociación (artículo 19 n° 15), libertad de enseñanza (artículo 19 n° 11), prohibición de monopolio estatal sobre los medios de comunicación (art. 19 n° 12 inciso 2), derecho a fundar, editar y mantener medios de comunicación (art. 19 n° 12 inciso 5), sanción respecto del mal uso por parte de los grupos intermedios de su autonomía (art. 23), pero por sobre todo el resguardo de la libertad económica −el llamado orden público económico o constitución económica (Fermandois, 2006)−, asegurando a los particulares el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica y la limitación impuesta al Estado para desarrollar actividades empresariales o participar en ellas (artículo 19 n° 21), y el derecho de propiedad en sus diversas especies (artículo 19 n° 24).

En lo que respecta al principio de solidaridad, si bien no ha tenido la misma importancia que la subsidiariedad en la doctrina constitucional chilena, una parte de ella postula que su contenido −relacionado con la integración armónica de los distintos grupos que integran la nacionalidad chilena− se encuentra implícito en el artículo 1, en particular en sus incisos cuarto y quinto, los cuales imponen también un deber al Estado de contribuir a generar las «condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible», junto con «promover la integración armónica de todos los sectores de la nación» (Quintana, 1993). Además, si bien en dichas disposiciones el constituyente no la trata explícitamente como «principio», sí la menciona en el artículo 3 a propósito del deber de los órganos del Estado de promover la regionalización y el desarrollo equitativo y «solidario» entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional, norma que se especifica aún más en el artículo 115 que señala que las regiones deberán tener en cuenta «criterios de solidaridad» en lo referente a la distribución de los recursos públicos. El artículo 122, que dispone una «redistribución solidaria» de los ingresos propios entre las municipalidades en un fondo común municipal, parece ser la más clara concretización de lo anterior.

Con todo, ha sido la subsidiariedad la que mayor debate ha suscitado entre los constitucionalistas, sobre todo en cuanto a su papel en la limitación de la intervención del Estado en la actividad económica. No obstante, no ha sido fácil, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, concordar en los elementos mínimos que definen a ambos principios, así como tampoco ha sido posible generar criterios de acción concretos que permitan traducir su contenido esencial en la legislación ordinaria y en las instituciones políticas y económicas. Por lo mismo, en la práctica jurídica se tiende a asumir que se trata de «principios indeterminados», que no tienen significados unívocos, sino una polivalencia conceptual que depende, en último término, de la concepción de Estado y sociedad que subyace en ellos (Loo, 2009). Sin ir más lejos, desde la entrada en vigencia del texto constitucional actual, parte de la jurisprudencia ha reconocido la subsidiariedad como principio constitucional, pero desde un tiempo a esta parte se ha producido un cambio de paradigma sobre cómo esta debe entenderse, neutralizando en algunos fallos su significado original −ligado al abstencionismo estatal, o al neoliberalismo, si se quiere− y, produciéndose, en algunas ocasiones, una conexión con el principio de solidaridad11.

2.4. Subsidiariedad y solidaridad: dos caras de la misma moneda

Como se sabe, el principio de subsidiariedad tiene múltiples fuentes doctrinarias, tanto jurídicas como filosóficas. Sus antecedentes −aunque con distintos énfasis− se pueden encontrar en tradiciones liberales, conservadoras, federalistas y socialcristianas, aunque ha sido esta última la que lo ha sistematizado con mayor precisión filosófica12.

En el constitucionalismo chileno, la recepción del principio de subsidiariedad es, sin embargo, muy reciente. Desde el punto de vista histórico, ha sido una completa novedad. Las constituciones de 1833 y 1925 desconocían el principio (Campos, 1999), existiendo más bien en Chile una fuerte tradición ilustrada de corte estatista, la que, con el paso del tiempo, fue evolucionando, adoptando algunos elementos del Estado de bienestar europeo (Correa, 1985). Por lo mismo, desde un comienzo ha existido un gran debate sobre qué significa la subsidiariedad en Chile. Así, en la práctica jurídica y política chilena, lo que se entendió por «subsidiariedad» fue algo muy distinto a lo que el principio en realidad significa o cómo ha sido comprendido en otras latitudes, al punto que en Chile se relaciona la subsidiariedad con el «neoliberalismo», siendo que se trata de dos conceptos que tienen orígenes normativos diferentes y premisas filosóficas contradictorias entre sí13. Por lo mismo, la vigencia jurídica y social del principio de subsidiariedad en nuestro país es muy controvertible (Mansuy, 2016).

«...el principio [de subsidiariedad] no se refiere única y exclusivamente a la limitación de la intervención del Estado en la esfera propia de las organizaciones de la sociedad civil, como usualmente se ha entendido en Chile».

En términos generales, el principio de subsidiariedad tiene por objeto proteger la vitalidad de la sociedad civil o los llamados cuerpos intermedios que componen la sociedad política y que se encuentran entre la familia y el Estado, señalando que no deben las organizaciones superiores −entre ellas el mismo Estado, aunque no es la única− realizar lo que las comunidades pequeñas o de menor tamaño pueden hacer por sí mismas. En efecto, tal como lo precisa su mismo nombre, las organizaciones superiores solo podrán ayudar −pero nunca suplantar o reemplazar− a las organizaciones de menor tamaño, proveyéndoles los medios necesarios para que cumplan con su fin propio. En suma, tal como se puede desprender de esta definición general de la subsidiariedad, el principio no se refiere única y exclusivamente a la limitación de la intervención del Estado en la esfera propia de las organizaciones de la sociedad civil, como usualmente se ha entendido en Chile. Por lo tanto, la subsidiariedad es un principio complejo, que no se reduce a la ausencia o presencia del Estado en la vida social. Si bien se suele distinguir, en este último sentido, una subsidiariedad positiva y otra negativa, según si el Estado interviene o ayuda a las comunidades menores, por su propia definición la subsidiariedad tiene también una dimensión horizontal, pudiendo las diversas organizaciones sociales ayudarse entre sí (Petersen, 2015).

Desde el punto de vista jurídico, se pueden identificar dos etapas evolutivas que han marcado tanto la recepción como la consolidación del principio de subsidiariedad en Chile. En una primera etapa, que coincide con la puesta en vigencia de la Constitución de 1980 y la creación de nuevas institucionalidades en el ámbito económico, previsional, educacional y laboral, se entendió por subsidiariedad un «criterio de abstención» del Estado, que se tradujo en expandir y consolidar la libertad económica como base de la libertad política (Góngora, 2006). Así, independiente del debate sobre si la subsidiariedad está o no presente en el texto constitucional de 1980, en la práctica sí lo estaba en los ambientes políticos e intelectuales que influyeron en la época, al punto de ser valorada −atendido el contexto de Guerra Fría−, como una «herramienta útil» para derrotar al marxismo (Mansuy, 2016). Ello implicó que, desde muy temprano, se comprendiera el principio de subsidiariedad como un criterio de limitación de la actividad del Estado, o de prohibición de su acción14. El Estado no ayuda −es decir, no provee de los medios necesarios cuando los particulares o las sociedades intermedias lo necesitan−, tan solo se limita a retirarse cuando los particulares actúan por sí mismos (Letelier, 2015). Por eso, el desarrollo de la sociedad civil tiende, en esta etapa, a identificarse con el mercado, privilegiando la iniciativa privada por sobre la estatal −sobre todo si se trata de iniciativa empresarial−. Siguiendo esta lógica privatista, se crearon las universidades privadas en 1980, las AFP, desaparece el principio corporativo de los colegios profesionales −por ser opuesto a la libertad de trabajo− y, en educación, se elimina el pasaje de la anterior donde se estipulaba que «la educación pública es atención preferente del Estado»15.

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En una segunda etapa, una vez consolidadas estas instituciones durante la transición política posterior a 1990, la subsidiariedad comienza lentamente a ser «corregida» o reinterpretada desde la propia sede política, aunque también desde la jurisprudencia y la doctrina −como se verá en el apartado siguiente−, alejándose paulatinamente del paradigma liberal inicial que le dio sustento, aun cuando la estructura fundamental de las instituciones creadas bajo su amparo ha permanecido inalterada, aunque con correcciones, como es el caso de las AFP que incorporaron el llamado Pilar Solidario durante 2008. En el plano de la política social, un concepto clave y que está directamente vinculado con la subsidiariedad es el de focalización16. La focalización tiende a concentrar, por una cuestión de eficiencia de los recursos económicos, el gasto social en los sectores más pobres de la población, pero generando, al mismo tiempo, distorsiones importantes en otras dimensiones de la vida social, especialmente en lo que respecta a ciertos efectos de la desigualdad. La política de vivienda, por ejemplo, focalizada en la cobertura habitacional −y con múltiples impactos en los aspectos cualitativos de ella, relacionados con la calidad de la habitación, la localización de la vivienda en barrios segregados y el déficit de acceso a los centros de oportunidades−, es una muestra clara de que la función subsidiaria fue comprendida como un «criterio de eficiencia» más que como un principio de justicia (Petersen, 2017).

Así, durante esta segunda fase, si bien se corrigen algunas distorsiones que son consecuencia de entender la subsidiariedad desde la perspectiva del liberalismo económico, tampoco se rehabilita del todo el principio de subsidiariedad. En algunas áreas, más bien se tiende a la centralización, produciéndose el efecto contrario. Así, si bien el Estado ha estado ausente en algunas áreas donde sí tendría que intervenir, ha tenido una presencia desproporcionada en otras. Por ejemplo, en educación es el típico caso donde se observa que la subsidiariedad en su sentido original ha estado prácticamente ausente, siendo más bien comprendida como un criterio de distribución del poder entre los particulares y el Estado. Este, siguiendo una larga tradición chilena, ha tenido un rol muy importante en promover una educación básica y media de calidad. Pero, en los hechos, el Estado tiende a abstenerse de aumentar sostenidamente su calidad y centra su actividad en el control de los contenidos −lo cual es una función más propia de las comunidades educativas−, más que en hacer de la educación municipalizada una verdadera alternativa para las familias (Letelier, 2015).

Por otra parte, a pesar de la inclusión explícita de la solidaridad en la Constitución de 1980 mediante la reforma constitucional del año 2005, no queda clara −salvo por el interés de parte de la jurisprudencia por ella− su relevancia normativa como base de la institucionalidad chilena, ni tampoco hasta qué punto es posible complementar la solidaridad con la subsidiariedad. En los hechos, la solidaridad más bien parece comprenderse de modo restringido, como un criterio redistributivo económico-asistencial −el fondo común municipal que acabamos de mencionar, el Pilar Solidario en la previsión social, etc.−, pero no como un principio ordenador de la institucionalidad política (Delooz, 2019).

La solidaridad como principio, en efecto, designa, más que una aspiración teórica, una realidad fáctica que se experimenta en que las personas son solidarias por el solo hecho de vivir juntas. Por ello, la solidaridad, para toda antropología que se funda en una noción de comunidad política, es un principio constitutivo de la sociedad y no solo una actitud asistencial que acompaña una acción social. La solidaridad, como principio social, permite realizar progresivamente la sociabilidad humana, a través de la potenciación de las comunidades que le dan sustento a la sociedad, desde la familia, el barrio, la junta de vecinos, los clubes deportivos y del adulto mayor, hasta la ciudad en su conjunto, permitiendo que todas estas comunidades pequeñas se incorporen a otras más amplias, que ofrecen mayores niveles de realización humana.

«Incorporar la solidaridad como principio rector implica reconocer que no es suficiente vivir juntos, compartiendo un espacio, sino que se requiere enfatizar la dimensión comunitaria entre las personas para así poder compartir los bienes que están íntimamente ligados con su realización personal, tales como los servicios locales (educación, salud), los espacios públicos, entre otros».

2.5. Subsidiariedad y solidaridad en el cambio constitucional

Sin perjuicio de las diversas manifestaciones que pueden adoptar la subsidiariedad y la solidaridad en un texto constitucional, en el actual contexto histórico por el que atraviesa Chile urge actuar con prontitud, pero también con reflexión, respecto de una serie de problemas que afectan gravemente a la sociedad chilena. No pretendemos agotarlos, pero mencionamos algunos que, a la luz de nuestro ideario, nos parecen relevantes. Un nuevo consenso para Chile debe, al menos, tener presentes las principales causas a partir de las cuales puede haberse producido la crisis social de octubre pasado. En este plano, tanto la subsidiariedad como la solidaridad pueden ser principios ordenadores de los siguientes aspectos del orden social:

1° Familia y comunidades locales

Un primer aspecto del orden social vinculado estrechamente con los principios de subsidiariedad y solidaridad es el de la vitalidad de la sociedad civil, es decir, el de todas aquellas asociaciones que se encuentran entre la familia y el Estado, partiendo por la propia familia −absolutamente abandonada por las políticas públicas estatales−, los barrios, las asociaciones de adultos mayores, las mutuales, las cooperativas, las fundaciones, los clubes de fútbol, por mencionar solo algunas. Si bien la actual Constitución menciona a las «sociedades intermedias», ese espacio ha sido generalmente olvidado y, en la práctica, no tiene mayor relevancia política. Por una parte, porque las políticas sociales se enfocan en el binomio Estado- mercado y, por otra, por la propia trayectoria seguida por una sociedad liberal, que concibe a la sociedad como una aglomeración de individuos que persiguen, cada uno por sí mismo, su propia comprensión de la vida buena. Sin embargo, las asociaciones intermedias persiguen auténticos bienes comunes, que es necesario robustecer.

En este plano de análisis, el bien común promovido desde el poder central no debe confundirse con el bien común de dichas asociaciones pequeñas, aun cuando en último término sean convergentes17. El Estado tiene un deber de velar por la realización del bien común, es decir, de todos y de cada una de las personas y los grupos que conforman la sociedad. Sin embargo, solo las comunidades pueden lograr una forma especial de bien común, a través de la ayuda mutua y el fomento de los lazos de solidaridad. En este sentido, si bien el Estado tiene un rol insustituible en la promoción de bienes comunes, por ejemplo, en promover la educación pública −hoy lamentablemente en decadencia−, el consenso necesario para recuperar el tejido social solo puede provenir de las comunidades organizadas.

En tal sentido, es deseable que un eventual cambio constitucional contemple un deber explícito del Estado de fortalecer el tejido social que se desarrolla entre las familias y el Estado, pero no asumiendo sus funciones, sino fomentando y coordinando la actividad de las comunidades, expandiendo su responsabilidad más allá del deber de reconocimiento y amparo que actualmente contempla el texto constitucional. De esta manera, se haría explícito un nuevo entendimiento del principio de subsidiariedad, remarcando su dimensión positiva y sus nexos con la solidaridad.

«La solidaridad es un principio constitutivo de la sociedad y no solo una actitud asistencial que acompaña una acción social».

2° Descentralización18

A nivel internacional, a pesar de la experiencia chilena, el principio de subsidiariedad históricamente ha estado vinculado a la lucha contra el absolutismo y la centralización política19. Si bien en Chile parece ser un rasgo identitario la unidad del Estado chileno -lo que, al menos en principio, excluye la posibilidad de un Estado federal-, paulatinamente se ha desarrollado un proceso de descentralización en que diversos territorios han ido demandando una mayor autonomía respecto del poder central.

En este sentido, se entiende la descentralización como aquel proceso en que los gobiernos subnacionales, sean municipios o gobiernos regionales, se vuelven más autónomos respecto del gobierno central. Dicho lo anterior, es posible plantear que hay una alta confluencia entre este tipo de proceso y el principio de subsidiariedad: la descentralización entendida como marco institucional, finalmente, busca crear las condiciones para que los territorios tengan las herramientas necesarias para la búsqueda de sus propios bienes comunes. Por ello, una administración del Estado altamente centralizada es atentatoria contra el mismo principio de subsidiariedad, toda vez que restringe la posibilidad de que las comunidades políticas locales, integrantes de la comunidad nacional, sean capaces, al menos desde la perspectiva institucional, de perseguir sus propios fines.

En este contexto, el debate constitucional es una oportunidad para fijar, de manera expresa y concreta, el rol subsidiario del Estado de Chile en cuanto a los territorios, viéndose esto representado en una administración pública descentralizada y en el reconocimiento de las más diversas comunidades locales que representan la sana heterogeneidad de nuestro país. Sin embargo, como refiere el párrafo anterior, este tipo de camino implica enfrentar tensiones políticamente relevantes relativas a cómo conjugar, en el contexto de un Estado-nación, una estructura gubernamental que permita, simultáneamente, la búsqueda del bien común nacional y los bienes comunes locales. La respuesta de este desafío si bien no puede estar plasmada en su totalidad en una Carta Fundamental, sí puede colaborar significativamente para su configuración.

Ahora bien, cualquiera que sea el diseño que establezca una futura Constitución, es fundamental considerar lo siguiente: el éxito o fracaso de cualquier proceso de descentralización dependerá, en gran parte, de dicho diseño institucional. En particular, será exitosa en la medida que se establezcan nuevas reglas del juego que promuevan una cooperación mutua entre los gobiernos regionales o locales y el gobierno central. Es decir, en la medida que tanto comunidades nacionales como locales estén comprometidas en la búsqueda de los bienes comunes respectivos. En este sentido, el eventual nuevo texto constitucional podría favorecer un proceso de descentralización reconociendo y promoviendo: i) la existencia de ingresos propios a nivel nacional; ii) una relación institucionalizada entre niveles de gobiernos (i.e. en el traspaso de recursos, en el traspaso y revocación de competencias, en la resolución de conflictos); iii) la responsabilidad y rendición de cuenta subnacional; iv) una alta capacidad de coordinación entre los gobiernos regionales, y que v) los gobiernos regionales tengan capacidad técnica para ofrecer bienes y servicios públicos a sus votantes.

3° Seguridad social20

Tanto el sistema de salud como las pensiones hacen referencia a una dimensión de la vida que en nuestra sociedad está siendo ignorada: la mutua dependencia. Por una parte, la atención de salud es uno de los bienes más relevantes y requeridos por las personas. Sin embargo, las necesidades de salud han sido abordadas, por una parte, desde el plano del poder central y, por otra, desde una lógica individual, donde quienes pueden pagar tienen acceso a salud de calidad, y quienes no, solo tienen como alternativa el sistema estatal. Sin embargo, los riesgos que las personas enfrentan en cuanto a la enfermedad y la vida pensionada no son individuales, sino que colectivos. Detrás de un enfermo, existe un núcleo familiar que hoy en día asume la mayor carga financiera al momento de decidir por prestaciones privadas para evitar las extensas listas de espera. Asimismo, detrás de una mujer que asume un mayor costo en su plan privado de salud por el riesgo de quedar embarazada hay un hombre que es corresponsable del desarrollo y cuidado de aquel hijo. Del mismo modo, es posible plantear que los riesgos de longevidad −vivir más de lo esperado− y de mercado −recesiones o crisis financieras− que asume un pensionado y que pueden significar eventualmente una menor pensión no son individuales. De hecho, detrás de una persona mayor hay una familia, un barrio o una comunidad mayor integrada por miembros que permanecen activos laboralmente.

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Con todo, en ambas temáticas es posible expandir el principio de solidaridad, no solo en cuanto a los ingresos generados por las distintas comunas, sino que en relación con el modo en que enfrentamos los riesgos vitales. Si bien la institucionalidad actual asume de manera mayoritaria que dichos riesgos son individuales, existe un espacio para fijar que dichos riesgos deban enfrentarse de manera solidaria.

Por lo tanto, en tiempos en que la discusión pública en materia de salud se expresa en el binomio Estado y mercado, la salud puede ser un ámbito favorable para generar ayuda mutua y solidaridad entre las propias comunidades, sin perjuicio de la labor de coordinación que necesariamente debe realizar el Estado. Las sociedades de socorros mutuos, por ejemplo, fueron un ejemplo notable de autoorganización de la sociedad civil durante el siglo XX, en tiempos en que el Estado nacional no tenía como objetivo ocuparse de las consecuencias de la llamada «cuestión social», y en especial por aquellos trabajadores que no poseían una protección adecuada ante contingencias sanitarias21. Dicha experiencia también tuvo importantes beneficios en nuestro país, sobre todo para el mundo obrero y la clase media (Arecheta, 2007). La estructura de las mutuales era favorable a que sus miembros cooperaran entre sí, monitoreando a sus integrantes y sancionando aquellas conductas que no iban en provecho de la colaboración mutua. Las mutualidades poseían reglas claras y normativas definidas por los propios miembros a través de sus estatutos, las cuales contemplaban requisitos de admisión, identificación de los agentes y los usuarios con los principios de la mutual y mecanismos de control interno que permitían prestar servicios de salud de manera eficiente.

En consecuencia, el futuro texto constitucional debe asegurar, por una parte, el derecho a la salud de los usuarios, pero sin verlos como espectadores pasivos del sistema, sino como agentes protagonistas del mismo. La participación de los usuarios al modo de coproductores permite ajustar los bienes y servicios públicos a las particularidades locales, lo que aporta sostenibilidad y eficacia al sistema en su conjunto. Esto tiene una aplicabilidad directa en la forma que pensemos la estructura organizacional y los modelos de gestión, tanto de la atención hospitalaria como primaria, toda vez que dichas prestaciones atienden principalmente a las personas más vulnerables de nuestro territorio.

Por otra parte, un sistema de pensiones debe, desde los principios de subsidiariedad y solidaridad, propiciar que cada persona se haga responsable de su propia vida, valorando el esfuerzo individual y el trabajo humano. Sin embargo, un sistema previsional no puede ser sustentable ni tampoco garantizar mínimos de justicia si abandona solamente a la responsabilidad individual a quienes, por distintos motivos, a veces fuera de sus posibilidades, no alcanzan a cubrir con dicha responsabilidad. Si bien este diagnóstico tiende a identificarse con un sistema de reparto, la experiencia comparada muestra la posibilidad de introducir importantes cuotas de solidaridad en un sistema de capitalización individual precisamente compartiendo los riesgos de longevidad y de mercado.

4° Desigualdad y segregación urbana

Por último, la desigualdad tiene diversas manifestaciones en la sociedad chilena. Una de las más visibles es la segregación urbana. En efecto, la segregación es un problema que el Estado debe asumir mediante políticas de fomento de la integración, puesto que pone en jaque lo que la actual Constitución denomina como armonía social, que se identifica con la solidaridad. A medida que se ha alcanzado un mayor desarrollo económico, la ciudad se ha convertido en una aglomeración de individuos que se sirven de los beneficios de vivir en sociedad, pero en la que sus ciudadanos no se sienten responsables del otro. Los efectos de la segregación son muy visibles, sobre todo en ciudades de gran tamaño, como Santiago, Valparaíso o Concepción. Además, una gran parte de la población afectada lo percibe como una abierta provocación social de parte de los sectores que se han beneficiado del bienestar social de las últimas décadas. Esto ha puesto en entredicho la institucionalidad y la economía social de mercado.

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La solidaridad, en suma, permite realizar progresivamente la sociabilidad humana, a través de la potenciación de las comunidades que le dan sustento a la sociedad, desde la familia, el barrio, la junta de vecinos, los clubes deportivos y del adulto mayor, hasta la ciudad en su conjunto, permitiendo que todas estas comunidades pequeñas se incorporen a otras más amplias, que ofrecen mayores niveles de realización humana. En este sentido, incorporar la solidaridad como principio rector de la Constitución implica reconocer que no es suficiente vivir juntos, sino que es necesario diseñar instituciones que permitan concretar el hecho de que todos somos responsables de todos. Así, la solidaridad permite volver a pensar en la ciudad como un todo, en el cual se generan interrelaciones de codependencia, erigiéndose como un principio político constructor tanto de las instituciones como del actuar político de las personas para combatir los efectos nocivos de la erosión social que producen la segregación y la desigualdad. Aquellas voces que permanecen incólumes frente a la existencia de «dos Chiles» tienen el desafío de enfrentar los retos prácticos de esta postura. El principio de solidaridad, en este sentido, permite situarse en una posición real y no artificial de los problemas que afectan a la sociedad.

«Incorporar la solidaridad como principio rector implica reconocer que no es suficiente vivir juntos, compartiendo un espacio, sino que se requiere enfatizar la dimensión comunitaria entre las personas...».

* Los autores agradecen especialmente los comentarios de Matías Petersen y Jaime Lindh.

** En adelante, nos referiremos a la Constitución Política de la República vigente con la sigla CPR, que incluye su última reforma del 17 de septiembre de 2005. (N.E.).

b. Convención Constitucional y su funcionamiento

Por Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís, y María Eyzaguirre, investigadora constitucional de IdeaPaís.*

Octubre, 2020.

En el plebiscito de entrada del reciente 25 de octubre de 2020, los chilenos tomaron la decisión de aprobar la redacción de una nueva Constitución, y elegir la Convención Constitucional como el mecanismo encargado de llevar a cabo esta importante tarea. En este apartado hablaremos de cómo esta se conformará, su funcionamiento y la manera en que actuará en el futuro próximo.

3.2. Ahondando en ciertas ideas

En la tabla anterior se pueden observar las modificaciones que se le hicieron a la Carta Fundamental el 24 de diciembre de 2019, para incluir un mecanismo –inédito en nuestra institucionalidad– de reemplazo de esta.

Durante todo el funcionamiento de la Convención regirá la Constitución actual, y los miembros de esta no tienen atribuciones para hacer ningún tipo de cambio a este texto. El único momento en que la Constitución quedaría derogada sería posterior al plebiscito de salida, y solamente en el escenario de que el texto nuevo sea ratificado por la población.

Por otro lado, mientras la Convención esté en funciones, la soberanía seguirá residiendo esencialmente en la nación, tal como señala el texto vigente, y es ejercida por el pueblo a través de los plebiscitos y elecciones periódicas que la Constitución y las leyes determinan y, también, por las autoridades que la Carta Fundamental establece. Por esto, queda expresamente prohibido a la Convención Constitucional o a cualquiera de sus integrantes atribuirse su ejercicio, asumiendo otras atribuciones distintas a las que expresamente se le reconocen. Así, no podrán intervenir ni ejercer ninguna otra función que les corresponda a otros órganos o autoridades establecidas constitucionalmente o en las leyes.

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Luego, una vez que la Convención termine su labor, se deberá votar un nuevo plebiscito –de salida–, esta vez obligatorio, que apruebe o rechace la propuesta de Carta Fundamental. De aprobarse, la nueva Constitución entrará en vigor y la Convención se disolverá de pleno derecho. Es decir, a diferencia de lo ocurrido en otros países latinoamericanos, los límites de la actuación y duración de la Convención están expresamente señalados y no podría darse una situación en la que o se arroguen más funciones o decidan continuar sesionando.

3.3. Puntos a destacar

Uno de los puntos relevantes al momento de haberse elegido la Convención Constitucional por sobre la Convención Mixta Constitucional es que permitirá el funcionamiento en paralelo de la Convención y del Congreso, sin que miembros de este último se vean implicados en las funciones de la Convención. Esto permitirá que el Congreso siga trabajando a completa capacidad y legislando de manera independiente respecto de las necesidades sociales y diferentes temas no constitucionales que puedan surgir a lo largo de este proceso, los cuales no pueden dejarse de lado. Además, una gran noticia es que, ya que no habrá intereses mezclados ni vasos comunicantes entre ambos órganos, el Congreso podrá cumplir un fuerte rol fiscalizador de los actos de la Convención, para asegurarse de que los límites ya señalados sean cumplidos.

3.4. ¿Cuál es la importancia del reglamento de la Convención?

Como fue mencionado más arriba, la aprobación de este reglamento se deberá hacer por 2/3 de los miembros de la Convención. Esta fue una de las reglas que se decidieron en el «Acuerdo por la paz y una nueva Constitución» y tiene por objeto dar garantías de reglas y procedimientos bien establecidos, bajo el aprendizaje de procesos similares en otros países de Latinoamérica y el mundo. En esta línea, su aprobación por el quórum mencionado busca hacer que el reglamento sea algo consensuado entre las diferentes fuerzas políticas. Lo anterior se debe a la importancia capital que tiene este para el correcto funcionamiento de la Convención, especialmente, ya que este no solo reglará las formas de llegar a acuerdo, sino que establecerá los estándares de transparencia, de comisiones de análisis de diferentes temáticas, el orden y la coherencia del articulado, etc.