Control de límites E-Book

Edward L. Gibson

• Herausgeber: Universidad Veracruzana
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 429

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

La democratización de un gobierno nacional es solo el primer paso en la difusión de la democracia a lo largo y ancho del territorio de una nación. Incluso después de que se democratiza un gobierno nacional, los enclaves autoritarios subnacionales persisten en negar derechos a los ciudadanos de jurisdicciones locales. Edward L. Gibson ofrece nuevas perspectivas teóricas para el estudio de la democratización en su exploración de este fenómeno. Su teoría del control de límites capta el patrón de conflicto entre autoridades y oposiciones cuando un gobierno nacional democrático coexiste con provincias o estados autoritarios. También revela que el federalismo y la organización territorial de los países moldean la forma en cómo se crean y se desenvuelven los regímenes subnacionales autoritarios. Mediante una comparación novedosa del sur sólido estadounidense de finales del siglo XIX con experiencias contemporáneas en Argentina y México, Gibson muestra que los mecanismos de control de límites se reproducen en diversos países y periodos históricos. Mientras los gobiernos subnacionales autoritarios convivan con gobiernos nacionales democráticos, existirá este control.

Leseprobe

control de límites. autoritarismo subnacional en democracias federales

Edward l. gibson

Traducción de

RICARDO RUBIO



UNIVERSIDAD VERACRUZANA

Martín Gerardo Aguilar Sánchez

Rector

Elena Rustrián Portilla

Secretaria Académica

Lizbeth Margarita Viveros Cancino

Secretaria de Administración y Finanzas

Jaqueline del Carmen Jongitud Zamora

Secretaria de Desarrollo Institucional

Agustín del Moral Tejeda

Director Editorial

Cuidado de la edición: Victor Hugo Ocaña

Maquetación e ilustración de forros: Jorge Cerón Ruiz

Elaboración de epub 2.0: Aída Pozos Villanueva

D. R. © Universidad Veracruzana

Dirección Editorial

Nogueira núm. 7, Centro, cp 91000

Xalapa, Veracruz, México

Tels. 228 818 59 80; 818 13 88

[email protected]

https://www.uv.mx/editorial

Primera edición: septiembre de 2022

ISBN: 978-607-8858-37-8

Para Jennifer Dalzell Gibson (hermanita)

Agradecimientos

Durante los muchos años de redacción de este libro me beneficié de intercambios intelectuales con varias personas que con generosidad compartieron ideas, consejos y ayuda logística. Una primera ronda de agradecimientos va para mis colegas en la Universidad de Northwestern, muchos de los cuales leyeron con cuidado y comentaron sobre el manuscrito en sus diversas etapas. Estoy en deuda con Jeffrey Winters por las muchas horas de lectura, reflexión y conversación que dedicó a mi proyecto de investigación. También doy las gracias a James Farr, Daniel Galvin, Kenneth Janda, James Mahoney, Will Reno, Ben Ross Schneider y Kathleen Thelen. Mis alumnos (bueno, algunos de ellos son ya profesores eminentes, pero la costumbre permanece), quienes me motivaron y alentaron cuando mi energía escaseaba. Julieta Suárez leyó cada palabra y aprobó (y en ocasiones desaprobó) cada idea de esta obra. Ernesto Calvo, Teri Caraway y Tulia Falleti −confiables amigos y colegas− me apoyaron desde el principio del proyecto. Salma Al Shami fue una incisiva crítica teórica. También debo mucho a Mariana Borges, Jennifer Cyr, Gustavo Duncan, Carlos Freytes, Claudia López, Juan Cruz Olmeda, Sylvia Otero y Álvaro Villagrán. La Northwestern University, la Howard Foundation of Brown University y la Searle Kinship Foundation generosamente me otorgaron tiempo y recursos para completar este proyecto en momentos críticos de la jornada.

En Argentina, el finado novelista, dramaturgo y activista por la democracia Raúl Dargoltz, así como Horacio Cao, enriquecieron en gran medida mi comprensión de la política de Santiago del Estero con perspectivas íntimas de sus espacios políticos y físicos más inaccesibles. Enrique Zuleta Puceiro fue un consejero invaluable durante mis numerosos viajes de investigación de campo a Argentina. También adquirí una deuda con Jacqueline Behrend, Carlos Gervasoni y Augustina Giraudy, quienes producen estudios de vanguardia sobre problemas de democracia subnacional. Estoy agradecido con Blanca Heredia, Carlos Elizondo e Ivana de la Cruz por su apoyo intelectual y logístico durante mis muchas visitas a México. También tengo una deuda con Vicente de la Cruz, Isidoro Yescas Martínez, Fausto Díaz Montes y Víctor Raúl Martínez Vázquez, académicos y actores políticos en Oaxaca que trabajan en la primera línea de las luchas por la democratización en su estado.

Escribí dos capítulos de este libro en el agradable y estimulante ambiente intelectual del Nuffield College, de la Oxford University, en la primavera de 2011. Estoy particularmente agradecido con Laurence Whitehead y Desmond King por hacer posible esa estadía y por su estrecho compromiso con mi obra. Asimismo, deseo agradecer a los académicos de Oxford Nancy Bermeo, Giovanni Cappoccia, Enrique Posada Carbó, Leigh Payne, Timothy J. Power, Cindy Skatch y Maya Tudor por su hospitalidad e intercambio intelectual.

Robert Mickey enriqueció enormemente mi comprensión de la política sureña estadounidense y fue un valioso interlocutor sobre la importancia comparativa de las turbulentas experiencias de la región con la política democrática. También agradezco a Diana Beliard, Allyson Benton, Catherine Boone, Ana Grzymala Busse, Devin Caughey, David Collier, Jorge Domínguez, Julián Durazo Herrmann, Robert Kaufman, Steven Levitsky, Scott Mainwaring, María Victoria Murillo, al finado Guillermo O'Donnell, Héctor Schamis, Richard Snyder, Alfred Stepan, Evelyn Huber Stephens, Susan Stokes y Denorah Yashar.

Tuve la fortuna de trabajar con Lewis Bateman, editor encargado en la Cambridge University Press. La confianza de Lewis en este proyecto cuando apenas cobraba forma me motivó en gran medida conforme avancé hasta su terminación. Gail Chalew fue el mejor revisor de textos que un autor pueda tener. Peggy Rote, de Aptara, Inc., coordinó el proceso de producción impecablemente y con buen ánimo.

Y ahora, por la ayuda de los seres queridos… Patrick, Alex y Henry Gibson me mantuvieron centrado en las implicaciones de mi obra en la vida real gracias a sus preguntas escépticas y con frecuencia ilustrativas. Judy Gibson siempre me apoyó durante todo este proceso. Mi padre, Eduardo Gibson, fue un meticuloso lector de borradores. Solo deseo que estuviese aquí ahora para ver el producto final. Mi madre, Rita Gibson, y mi hermana Jennifer (a quien dedico este libro) me brindaron un santuario en Cape Cod para escribir, pensar, comer alimentos sin gluten y hacer avances clave cuando el proyecto se sentía irremediablemente estancado.

Caryn Tomasiewicz me apoyó con paciencia, humor y amor durante los años finales de redacción. Gracias, polaquita. También recordaré la Highlands Ranch Public Library, en Colorado, con gran cariño por ofrecer instalaciones espaciosas y acogedoras (¡con chimenea!) para escribir grandes partes de esta obra.

Por último, quisiera expresar mi agradecimiento a mis colegas y a los miembros de la Dirección Editorial de la Universidad Veracruzana por brindarme la oportunidad de publicar este libro en México. Estoy particularmente agradecido con Alberto Olvera y sus colegas por invitarme a presentar mi trabajo en Veracruz, además de ampliar mi conocimiento sobre los sacrificios y el heroísmo de los que luchan sin tregua por la democracia en Veracruz y otros estados mexicanos. También extiendo mi agradecimiento a Ricardo Rubio, quien proporcionó una excelente y reflexiva traducción del libro al español. En la Dirección Editorial, a Édgar García Valencia, Agustín del Moral, Jesús Guerrero y Víctor Hugo Ocaña, quienes supervisaron el largo proceso de producción y publicación con gran profesionalismo y admirable paciencia ante los retrasos y las preguntas constantes de este autor muy agradecido.

Introducción

Nuestro universo no es local.

Brian Greene1

En 1983 el brillante sol decembrinoalumbraba la capital de la nación cuando Raúl Alfonsín, recién nombrado presidente argentino, saludaba a la entusiasta multitud desde su convertible. La muchedumbre vitoreaba no solo al hombre que portaba la banda presidencial, sino también al acto político que personificaba: el nacimiento de una nueva democracia. Además, los horrores y los dramas de los años que llevaron a este suceso daban, tanto a los observadores nacionales como a los extranjeros, la sensación unánime de que Argentina, por fin, dejaba atrás un largo legado de política autoritaria. Esta transición a la democracia iba en serio, y los funcionarios políticos que se aprestaban a gobernar, con todas sus debilidades y predecibles errores por venir, nunca permitirían que un go­bierno autoritario se apoderase de la capital de la nación.

Más o menos al mismo tiempo, lejos del resplandor de la prensa nacional, y más todavía del escrutinio internacional, un viejo jefe político entraba con confianza en el palacio de gobierno de la norteña provincia de Santiago del Estero. Conocía bien el lugar. Carlos Arturo Juárez fue gobernador de Santiago por primera vez en 1949, y ahora estaba ansioso por asumir un tercer periodo. Juárez había sido el poder tras el trono de la provincia durante más de tres décadas. En su trayectoria había esquivado con habilidad los desafíos a su poder en la provincia de rivales partidistas, incluso del mismo Juan Perón. También había salido victorioso contra varios gobiernos militares, cuyos términos aguardó en un cómodo exilio financiado por magnates provincianos de la construcción que amasaron fortunas durante sus mandatos. En 1983 regresó de uno de esos periodos de exilio y su leal maquinaria del Partido Peronista se movilizó para otorgarle otra victoria electoral. Mientras estudiaba el paisaje político de una provincia que no había visto en siete años, Juárez comentó, despreocupado, a un reportero: “Santiago del Estero es Carlos Arturo Juárez. Lo digo sin vanidad”.2

Durante los siguientes veinte años, conforme se consolidaba el régimen nacional democrático, Juárez se ocupó de asegurar un régimen autoritario en la provincia de Santiago del Estero. Aisló, sobornó o reprimió a los partidos de oposición locales. Las reformas de la constitución provincial ampliaron las facultades del gobernador y el control del Partido Peronista sobre las instituciones provinciales. Una enorme maquinaria clientelar vinculó la seguridad laboral de la mayoría de la población con empleo remunerado a la lealtad hacia el caudillo provincial y garantizó la riqueza a las elites comerciales locales que se granjeaban sus favores. Cuando el control institucional y el clientelismo no lograban neutralizar a sus oponentes, la represión franca cubría la brecha. Los informantes juaristas aplicaban una estrecha vigilancia a los empleados del sector público, y la conducta política desviada se castigaba con la pérdida del puesto o con violencia a manos de grupos de choque. Un temido sistema de inteligencia provincial también informaba directamente al gobernador; el encargado era un jefe de policía cuya experiencia laboral previa incluía la supervisión del arresto, la tortura y la desaparición de habitantes locales durante la dictadura militar de 1976 a 1983.

En todas partes era palpable el culto a la personalidad del caudillo provinciano. Los estudiantes que se graduaban de la educación media superior recibían cartas con sus diplomas en las que se les recordaba su deuda hacia el gran líder por la educación que habían recibido. Los locutores del hipódromo de la ciudad capital conminaban por los altavoces a la dispersa multitud de jugadores a que agradecieran al gobernador por el glorioso clima que disfrutaban. Los ladrillos apilados en obras en construcción llevaban grabado su nombre (o el de su esposa y correligionaria política), hecho por agradecidos contratistas. El lujoso hotel de 14 pisos que se elevaba sobre el horizonte de la ciudad se llamaba Carlos V, no por algún distante monarca europeo sino en honor del quinto periodo en la gubernatura de Carlos Arturo Juárez.

Que un autoritario Santiago del Estero pudiese sobrevivir y prosperar en una Argentina democrática es una historia notable, pero está lejos de ser poco común. Si se cambian los nombres en este relato (y quizá algunas de sus características más indignantes), se describe la política en cualquiera de los enclaves autoritarios locales que salpican el paisaje de países democráticos de todo el mundo. El área de los estudios sobre democratización tiende a centrarse en la política nacional, y por buenas razones, en vista del alcance global de las transiciones nacionales a la democracia en las décadas recientes. Sin embargo, el establecimiento de un gobierno nacional democrático es solo un paso en el largo y complejo proceso de desarrollo en el interior de un Estado-nación; de ninguna manera garantiza la difusión de prácticas e instituciones democráticas a través de las muchas capas de sistemas de gobierno y sociedad, ni siquiera en países con historias añejas de gobierno nacional democrático. El “autoritarismo subnacional” fue un hecho masivo de la vida política en Estados Unidos hasta mediados del siglo xx. Hasta la fecha, es cotidiano en muchas democracias en el mundo en desarrollo y en el poscomunista. La irregularidad de la gobernanza democrática en todo el territorio nacional puede ser leve, con diferencias menores de jurisdicción en jurisdicción en la transparencia de procedimientos electorales o el Estado de derecho. No obstante, estas diferencias pueden ser también drásticas en gobiernos regionales autoritarios que privan a los habitantes locales de derechos y libertades que disfrutan los residentes de otras provincias del mismo país.

Este fenómeno, en gran medida, ha recibido poca atención por parte de los analistas sociales. Los académicos de la historia y el desarrollo político estadounidense han producido una plétora de estudios sobre política en los estados del sur de Estados Unidos, enfocados en finales del siglo xix y principios del xx. Sin embargo, pocas obras ubican la política de estos estados en un contexto comparativo o los aprovechan para moldear el estudio teórico de la democracia.3 Como resultado, el caso más extremo de emancipación e inhabilitación de ciudadanos en la historia de la democracia reside, en buena parte, fuera del escrutinio teórico del campo de la democratización comparada.

Hasta hace poco, el estudio del autoritarismo subnacional fuera de Estados Unidos era poco común. Una pequeña cantidad de obras visionarias llamó la atención de la comunidad académica acerca de este fenómeno en la década de los noventa.4 En fechas más recientes, una oleada académica en el campo de la política comparada ha explorado el fenómeno en diversos contextos internacionales.5

No obstante, muchos de los procesos que alimentan o atacan el autoritarismo subnacional continúan envueltos en el misterio. Además, como bien señaló Jonathan Fox hace casi 20 años, “los analistas de la política nacional tienden a tratar los enclaves autoritarios como excepciones, mientras los analistas de la política local pocas veces los ubican en un contexto nacional”.6 Visto como fenómeno confinado a las periferias físicas de las naciones, su estudio se ha relegado a las periferias figurativas de la política comparada. Los enclaves subnacionales autoritarios a menudo se consideran aberraciones remotas, físicamente más allá del alcance de la autoridad legal y política del Estado nacional, en regiones impenetrables para la autoridad central y cuya desviación de las normas democráticas nacionales aumenta a medida que se alejan de los centros metropolitanos. El autoritarismo subnacional en el Estado nacionalmente democrático, de este modo, se ve como resultado de características intrínsecas de los enclaves (término que da un aire de aislamiento y singularidad al fenómeno) autoritarios, combinado con la capacidad limitada de las autoridades centrales para extender su influencia por todo el territorio. Esta visión recuerda las reflexiones de Jeffrey Herbst sobre los problemas de creación de Estados en África, donde quienes se esforzaban por crear un Estado eran incapaces de “transmitir poder” de manera eficaz a través de distancias físicas extensas.7

Sin embargo, la evidencia en el hemisferio occidental sugiere una interpretación distinta. El autoritarismo subnacional en esta zona existe y a menudo florece, no en Estados-nación incipientes, sino en países muy institucionalizados. El gobierno central estadounidense “transmitió” su poder a través del continente en los siglos xix y xx. Creó redes de infraestructura, conquistó territorios de otros países, emprendió con éxito una guerra civil contra la secesión, peleó y ganó dos guerras mundiales y se convirtió en una superpotencia global con aspiraciones expresas de propagar la democracia en todo el mundo. El gobierno nacional democrático de Estados Unidos predominó en el planeta, pero no se ocupó de los sistemas políticos autoritarios en el interior de sus propias fronteras hasta la segunda mitad del siglo xx. En América Latina, el autoritarismo subnacional existe en Estados relativamente bien desarrollados, que tienen una soberanía incuestionable dentro de fronteras bien definidas y, a menudo, también la capacidad de sofocar revueltas locales con rapidez.

En estos contextos institucionales, la persistencia de autoritarismos locales poco tiene que ver con las dificultades físicas de controlar territorios o con la lejanía de las jurisdicciones autoritarias; es parte integral de la política cotidiana al interior del moderno Estado-nación. Es resultado de estrategias de control territorial de las elites locales y de estrategias de gobernanza y construcción de coaliciones de líderes nacionales elegidos democráticamente. Así, un primer paso para despojar de su carácter mítico a este fenómeno implica exponer las dimensiones territoriales de poder en el interior de los Estados-nación modernos. Esto requiere identificar cómo están organizadas las instituciones políticas en todo el territorio, cómo distribuyen el poder entre los actores políticos y cómo moldean las preferencias políticas y la creación de coaliciones. Implica también abrir la caja negra de las jurisdicciones subnacionales para develar las estrategias institucionales de control político y cómo se vinculan al sistema territorial nacional.

De esta manera se obtiene una visión detallada de la dinámica en las capas del control político en el Estado-nación democrático. También se comprende mejor la forma en cómo esta dinámica suele generar modelos de gobernanza política en la cual, para citar a un autor, “la dimensión autoritaria se entremezcla compleja y poderosamente con la democrática”.8

Identificar la dinámica institucional del autoritarismo subnacional revela, del mismo modo, formas de develarla. Los estudios sobre democratización en el ámbito nacional revelan múltiples caminos por los que los patrones de conflicto en países autoritarios conducen a aperturas democráticas, pero comprender cómo pueden tener lugar estas transiciones en jurisdicciones subnacionales requiere de cierta modificación de las lentes teóricas que suelen emplearse en el entorno nacional. El entrelazamiento institucional entre lo nacional y lo subnacional en todo sistema territorial, con una interacción normalizada y sustancial entre los gobiernos central y locales, añade capas de complejidad y significado a los procesos subnacionales de democratización muy pocas veces hallados en conflictos por una democratización nacional.

La coexistencia de un gobierno nacional democrático con un gobierno subnacional autoritario crea una situación de yuxtaposición de regímenes. Dos niveles de gobierno con jurisdicción en el mismo territorio operan conforme a distintos regímenes, entendidos como un conjunto de normas, reglas y prácticas que rigen la selección y la conducta de los líderes estatales. La yuxtaposición de regímenes crea tensiones continuas entre las áreas locales y nacional, y presenta dificultades estratégicas para las elites subnacionales autoritarias (así como oportunidades para las oposiciones locales) que no existen cuando los tipos de regímenes nacional y subnacionales coinciden. En estos contextos, las presiones de la política nacional son catalizadoras potenciales del cambio regional. Las autoridades autoritarias dedican esfuerzos importantes a aislar sus jurisdicciones de esas presiones y a limitar el acceso de las oposiciones locales a aliados y recursos nacionales. Estas medidas de “control de límites” implican estrategias institucionales en múltiples ámbitos territoriales. Así, la continuidad o el cambio del autoritarismo subnacional tiene el impulso no solo de causas locales, sino también de las interacciones entre la política local y el sistema territorial nacional en el que se encuentran.

Esta es una obra sobre el autoritarismo y la democratización subnacionales. Explora la dinámica estratégica e institucional que perpetúan los regímenes regionales autoritarios, así como los mecanismos que los socavan. El punto de partida es la situación de yuxtaposición de regímenes en el interior del Estado-nación, en la que un gobierno nacional democrático convive con gobiernos subnacionales autoritarios. En el libro se abordan tres preguntas centrales:

1. ¿Qué factores políticos explican la existencia de jurisdicciones subnacionales autoritarias en un Estado-nación moderno?

2. ¿Qué patrones de conflicto habituales y observables generan esta situación de yuxtaposición de regímenes?

3. ¿Qué explica la variación de los patrones de autoritarismo y democratización subnacionales en el tiempo y el espacio?

Cabe resumir las respuestas que se elaboran en los capítulos del libro como sigue. En primer lugar, el mantenimiento de enclaves subnacionales autoritarios en un país nacionalmente democrático se apoya en interacciones estratégicas entre la política local y la nacional. Los factores sociales, económicos o culturales propios de las jurisdicciones pueden contribuir a la situación autoritaria local, pero, frente a un gobierno central democratizado, la política debe alimentar y mantener los enclaves autoritarios regionales. De este modo, la resistencia del autoritarismo subnacional se guía mediante estrategias activas de control institucional y político por parte de las autoridades locales, así como a través de inter­acciones y creación de coaliciones estratégicas entre líderes locales y nacionales (a menudo “democráticos”).

La respuesta a la segunda pregunta es que la situación de la yuxtaposición de regímenes crea una lucha continua entre autoridades y oposiciones provinciales por controlar el alcance del conflicto provincial. Este es el patrón de conflicto fundamental que crea la yuxtaposición de regímenes, y en esta obra se le denomina “control de límites”. En las luchas por el control de límites, las autoridades autoritarias vencen cuando el alcance del conflicto es localizado, y se ven amenazadas cuando el conflicto provincial deviene en nacional. Así, las pugnas por la democratización subnacional se caracterizan por luchas entre agentes de “apertura de límites” y “cierre de límites” para moldear el alcance territorial de la acción política y la cantidad de actores que participan en los conflictos locales.

Por último, toda teoría de democratización subnacional debe basarse en teorías de política territorial. De este modo, aquí se elabora una teoría sobre la forma como los países se organizan territorialmente. También se argumenta que la organización territorial de los mismos tiene efectos muy importantes en los patrones de autoritarismo y democratización subnacionales. Mediante estudios de caso comparados de tres países federales se revela cómo las variaciones institucionales en “regímenes territoriales” afectan la manera como los regímenes subnacionales autoritarios se crean y se terminan.

El capítulo i se dedica a la elaboración de la teoría. Sitúa el tema de la democratización subnacional dentro de bibliografías más amplias sobre democratización y política comparada. Se plantea que los conflictos por la democratización subnacional son distintos de los del ámbito nacional, y ofrece ideas conceptuales y teóricas para analizar el terreno político en que se desenvuelven dichos conflictos. También se presenta una teoría de autoritarismo y democratización subnacionales e identifica mecanismos constitutivos que se reproducen en distintos países y periodos históricos. Estos mecanismos se ven con más claridad en tres ilustrativos estudios de caso de países federales del hemisferio occidental. En el capítulo ii se examina el caso más espectacular de autoritarismo subnacional en la historia de la democracia: el ascenso y permanencia del “sur sólido” en Estados Unidos a finales del siglo xix y principios del xx. En los capítulos iii y iv se estudian dos casos contemporáneos de América Latina, Argentina y México, donde el autoritarismo subnacional ha persistido mucho tiempo después de la democratización de sus gobiernos nacionales. Mediante un análisis comparativo, en la conclusión se abordan las diferencias y similitudes de las tres experiencias y se reflexiona sobre sus conexiones con el federalismo y con relaciones de poder entre actores políticos de ambos lados de la división del control de límites. De esta forma, mediante la creación de teorías y comparaciones empíricas detalladas, en esta obra se ofrecen a los lectores nuevas ideas acerca de la difusión de la democracia (o de su falta de difusión) en el interior del Estado-nación.

I. Política territorial y democratización subnacional. Delimitación del horizonte teórico

Todos mis mapas han sido derrocados.

Jeff Tweedy9

Para la gente común tal vez sea difícil distinguir entre los sufrimientos y dificultades del autoritarismo de las autoridades locales y los de las autoridades nacionales. Autoritarismo “nacional” o “subnacional” puede ser una distinción intrascendente para quien padece la sombría pobreza de derechos de un gobierno autocrático. No obstante, la fuente territorial de la ley autoritaria es importante: es importante para la política y es importante para la teoría. Los actores políticos que luchan por la democratización local enfrentan desafíos estratégicos e institucionales muy distintos de los que enfrentan los protagonistas de luchas por la democratización nacional. De igual modo, los analistas sociales que desean entender la dinámica del autoritarismo subnacional deben tratar con jerarquías y mecanismos propios de la organización territorial interna de los países.

Centrarse en procesos regionales de autoritarismo y democratización requiere no solo calibrar la escala de observación, sino también de un conjunto nuevo de lentes teóricas con las cuales apreciar la dinámica política invisible para quienes se centran en unidades nacionales. De este modo, el estudio de la democratización subnacional no debe considerarse un derivado de la democratización nacional, en la que la dificultad principal reside en identificar cuáles teorías elaboradas para estudiar países son susceptibles de transferirse al estudio de las provincias. Es un campo con desafíos teóricos y empíricos que, si bien se superponen de muchas formas con su campo “progenitor”, son únicos del nivel subnacional de análisis. La democratización subnacional no es democratización con pantalones cortos.

Por tanto, los objetivos en este capítulo son reconocer el terreno político en el que se desenvuelven los conflictos por la democratización subnacional y revelar sus patrones y mecanismos únicos de acción política. Tras revisar los problemas propios de la unidad de análisis en el estudio de la democratización, en este capítulo se aborda la elaboración de teorías. Primero se trabaja con teorías de “política territorial” para revelar patrones de conflicto estratégicos e institucionales en el interior de los Estados-nación; después, se vinculan estos patrones a una teoría de autoritarismo y democratización subnacionales.

Problemas de la unidad de análisis en el estudio de la democratización

Democratización y fijación en la nación

La orientación nacional de los estudios sobre democratización se refleja bien en el título de un artículo pionero en la oleada contemporánea de estudios académicos. En 1984, Samuel Huntington tituló el artículo como: “Will More Countries Become Democratic?”10 [¿Habrá democracia en más países?]. Fue una pregunta razonable en su momento. En una época en la que los gobiernos nacionales autoritarios dejaban el paso a gobiernos elegidos democráticamente en gran parte del mundo; de hecho, habría sido extraño que la atención no se hubiese centrado en la dinámica nacional del cambio de regímenes. Sin embargo, incluso entonces, los analistas con una comprensión detallada de la política interna habrían podido reformular la pregunta de Huntington para captar mejor lo que en realidad preguntaba. Esta reformulación pudo haber sido algo como esto: “¿Habrá democracia en más gobiernos nacionales?” Un académico con un apasionado sentido de la heterogeneidad territorial interna de los países pudo haber optado por una formulación engorrosa pero aún más precisa: “¿Habrá democracia en más lugares conocidos de los países?” Es poco probable que artículos con este tipo de títulos hubiesen resonado mucho en la comunidad académica de ese tiempo (mucho menos sobrevivido el proceso promedio de revisión de colegas en las publicaciones), pero al menos sus autores habrían tenido el consuelo de saber que redactaban sus preguntas con precisión y que quizá se adelantaban a su época.

No obstante, dichos autores habrían entrado en conflicto con lo que cabría denominar una “fijación nacional” en los estudios sobre democratización: la tendencia a recurrir a unidades nacionales de análisis para medir y explicar la difusión (o falta de difusión) de la democracia. Conceptualmente, la fijación en la nación significaba que la democracia y la democratización se percibían como fenómenos nacionales: el Estado-nación era la unidad de análisis con la que podían entenderse. Fue inevitable que el concepto se operacionalizara como la democratización del gobierno nacional.11

Vemos esta fijación en la nación en las mediciones contemporáneas de democracia entre países. Freedom House, al codificar el régimen político de Argentina de acuerdo con derechos políticos y libertades civiles nacionales a finales de la década de los ochenta, clasificó al país como “Libre” durante el mismo periodo en que la norma autoritaria estaba en su apogeo en varias provincias. Del mismo modo, calificó a México “Libre” en todos los años que siguieron a la derrota nacional del Partido Revolucionario Institucional (pri) en 2000, aunque hubo expertos que presentaron amplia documentación de la continuidad e incluso del resurgimiento de autoritarismo en varios estados mexicanos.12 Freedom House no midió la calidad ni el alcance de los derechos y libertades que brindaban los gobiernos subnacionales en esos años, ni incluyó esa información en las estadísticas finales sobre la calidad de la democracia en un país determinado.13 Tampoco hay esas mediciones en ningún otro índice de democracia importante que empleen los académicos en investigaciones comparadas entre países sobre democracia.14

En un nivel, este es un problema de medición: el problema de mediciones incompletas. Se interpreta y clasifica un sistema político complejo a la luz de mediciones de solo una parte de dicho sistema. En otro nivel, la fijación en la nación genera una forma de razonamiento falaz que Richard Snyder denomina “una parte inválida para el reconocimiento total”, lo cual sucede cuando “se elevan inapropiadamente rasgos o procesos específicos de una región u otra unidad subnacional bien estudiada al estatus de un paradigma nacional”.15

No sorprende que la fijación en la nación afecte la elaboración de teorías. Identificar variaciones internas en la práctica de la democracia se dificulta si la democratización se concibe y mide únicamente en relación con el gobierno nacional (o con el “lugar más conocido” de un país). Si nuestros marcos conceptuales nos impiden percibir la desigualdad interna de la democracia en el interior de un país, no podemos siquiera comenzar a plantear preguntas al respecto, mucho menos cuestionar los procesos políticos que genera. Teóricamente ignoramos fenómenos que ocurren ante nosotros.

Democratización: nacional o subnacional, ¿por qué es importante?

¿Por qué debe ser importante para el estudio de la democratización que las jurisdicciones en cuestión sean subnacionales? Al referirse a la política de partidos, Giovanni Sartori advirtió hace algún tiempo sobre la “falacia de apresurarse a una unidad” mediante la cual “un estado, es decir, un miembro de un Estado federal, se hace equivalente a un Estado soberano”.16 No obstante, ¿cuáles serían los argumentos concretos para denominar esto una falacia? Estos argumentos tendrían que hacer más que decir que la unidad subnacional es “distinta” de la unidad nacional (ya lo sabemos); también tendrían que exponer que hay costos teóricos al no reconocerlo así.

Un primer argumento es que la soberanía es importante. La relación de una jurisdicción subnacional con un gobierno nacional no es análoga a la relación de un país con el sistema internacional. En el interior de los países, los gobiernos centrales intervienen habitual y sustantivamente en los asuntos de los gobiernos provinciales. Esto crea una interacción vertical sistémica entre los niveles de gobierno nacional y subnacionales. Los detalles de esta interacción están codificados en las constituciones nacionales y los acuerdos institucionales que coordinan, financian y regulan las relaciones entre niveles gubernamentales. En el sistema internacional hallamos muy pocos casos comparables de esta intervención habitual y sustantiva en la política interior de un país soberano. Más aún, aunque en la política territorial nacional tal intervención es legítima, en el sistema internacional es mucho más problemática. Por tanto, los procesos de cambio en la política regional son inseparables de la interacción habitual y sustantiva entre los gobiernos nacional y subnacionales.

A esta interacción vertical entre niveles de gobierno se suman las interacciones verticales entre instituciones no gubernamentales. Veamos los partidos políticos, por ejemplo. Un partido que compite en una provincia por lo general no es una entidad sola, sino que es probable que esté vinculado sistémicamente a un partido nacional o a una coalición de partidos. Estas redes partidistas, con sus flujos de dinero, información y recursos infraestructurales, vinculan la política nacional a la subnacional de intrincadas maneras institucionales, y de maneras que no se reproducen en el sistema internacional de Estados. Cabría elaborar argumentos semejantes acerca de las interacciones verticales entre organizaciones privadas de la sociedad civil.

Además de estas interacciones verticales hay interacciones horizontales entre las unidades políticas regionales de los países. Las provincias están vinculadas entre sí mediante redes partidistas e intergubernamentales que afectan la acción política y crean escenarios de establecimiento de coaliciones con pocos casos análogos en el sistema internacional.

Además, la política provincial está incrustada en un sistema territorial y hay variaciones considerables entre sistemas territoriales respecto de su centralización, descentralización y distribución de prerrogativas entre provincias. ¿El país es federal? ¿Es unitario? ¿Algo intermedio? Estas características crean distintos contextos estratégicos entre países para los actores políticos. Más aún, afectan procesos de democratización local de diferente forma de país en país. Así, quizá nuestra comprensión teórica del desplazamiento del autoritarismo subnacional a la democracia se detalle mucho más si reconocemos las dificultades distintivas del análisis subnacional en lugar de suponer una equivalencia entre la política interna de las unidades nacional y subnacionales.

¿Qué clase de autoritarismo?

El autoritarismo subnacional en un país nacionalmente democrático guardará un estrecho parecido con los patrones nacionales que Andreas Schedler llama “autoritarismo electoral”, o Steven Levitsky y Lucan Way denominan “autoritarismo competitivo”.17 En estas situaciones, el autoritarismo se ejerce mediante la manipulación o subversión de instituciones democráticas en lugar de su eliminación. Hay amenazas competitivas significativas contra las autoridades, y las instituciones represen­­tativas como las legislaturas y los partidos políticos sirven como genuinos sitios de poder y toma de decisiones. Sin embargo, la clave para el estatus autoritario de la jurisdicción reside en la violación sistemática de derechos democráticos por parte de las autoridades mediante la manipulación legal e ilegal de las instituciones representativas. El proceso competitivo se amaña sistemáticamente en favor de las autoridades. El campo de juego es, en la terminología de Levitsky y Way, “disparejo”.18

Hay varias razones para esta configuración institucional particular de la norma autoritaria, y todas son resultado del estatus subnacional de la jurisdicción. Cuando el sistema político más amplio está basado en un régimen democrático, hay límites para las formas institucionales que puede adoptar la norma local autoritaria. El decoro es una razón para estas limitaciones. Es probable que un régimen político subnacional que viole todas las formas institucionales de un régimen democrático sería intolerable para las autoridades y la opinión pública nacionales. También hay restricciones legales. Las leyes nacionales por lo general tienen ascendente sobre las jurisdicciones regionales. Las constituciones nacionales, en particular en países federales, pueden dar amplia libertad a las autoridades locales en el diseño de instituciones del régimen local. Sin embargo, incluso en los casos más descentralizados, estas constituciones establecen aun así que las jurisdicciones regionales adopten formas “republicanas” de gobierno. De hecho, la mayoría de las constituciones federales estipula además que el gobierno federal garantizará la existencia de formas republicanas de gobierno en las unidades constituyentes de las federaciones.19

Sin embargo, hay causas más convincentes de estas formas institucionales de autoritarismo local en los requerimientos funcionales de interacciones sistémicas entre los sistemas políticos subnacionales y nacionales. La forma de gobierno subnacional autoritaria está institucionalmente conectada con la forma de gobierno nacional democrática. Está representada en la política nacional mediante instituciones que abarcan tanto el área nacional como las subnacionales. Los recursos financieros, políticos y de otro tipo fluyen entre estas áreas a través de canales institucionales que requieren instituciones políticas compatibles en ambos lados de las fronteras jurisdiccionales. Las instituciones representativas, como legislaturas y partidos políticos, son vitales para la existencia de tales canales. De hecho, el vínculo entre los sistemas políticos nacional y regionales en un país nacionalmente democrático es impensable en ausencia de instituciones representativas comunes. De este modo, sean cuales fueren las predilecciones autoritarias de las autoridades locales, están condenadas a formas republicanas de gobierno por el estatus subnacional de la jurisdicción en una forma de gobierno nacional democrática.

En vista de la complejidad que esta situación abona a la clasificación de regímenes locales adopto un enfoque sencillo. Distingo un régimen democrático de uno autoritario, no por sus instituciones formales, sino por el ejercicio efectivo de derechos políticos por parte de la población en la jurisdicción gobernada por esas instituciones. La violación sistemática del derecho de impugnación política o del derecho de participación política (las dos características distintivas de “poliarquías” en la obra de Robert Dahl) basta para clasificar un caso como autoritario.20 Este enfoque desvincula la clasificación de un régimen por la presencia o ausencia de instituciones o procedimientos específicos e inquiere si facilitan u obstruyen el ejercicio de derechos de los ciudadanos de la jurisdicción regional. Partidos políticos, elecciones y legislaturas abrevian estos derechos o los hacen efectivos, según la forma como estén diseñados y los operen quienes tienen el poder.21

Las amenazas competitivas son de este modo una realidad permanente para las autoridades de un gobierno subnacional autoritario. Las amenazas pueden ser distantes y neutralizarse efectivamente con los “menús de manipulación institucional” que emplean las autoridades.22 Las amenazas competitivas también pueden ser inminentes. En este sentido, tales regímenes no son diferentes de los regímenes nacionales identificados en la bibliografía sobre “autoritarismo electoral” o “autoritarismo competitivo”. Sin embargo, las autoridades subnacionales autoritarias difieren de sus equivalentes nacionales en una forma clave. Enfrentan una amenaza competitiva dual, de oposiciones en el sistema político local y de adversarios potenciales en el sistema político nacional. Sin importar la eficacia de sus estrategias de control local, los gobernantes regionales enfrentan amenazas competitivas del sistema gubernamental democrático nacional como hecho estructural de la vida política. Así, los procesos de autoritarismo y democratización subnacionales se moldean de forma única por la dinámica de múltiples capas de la política territorial.

Territorio y política. Definición de política territorial

Toda teoría de autoritarismo y democratización subnacionales debe basarse en teorías de política territorial. Sidney Tarrow fue de los primeros en brindar una definición funcional de “política territorial”; de acuerdo con Tarrow, “no es sobre el territorio, sino sobre la forma como se resuelve la política a lo largo y ancho del territorio”.23 Esta definición es aún más útil con la adición de una dimensión organizacional, porque esla estructura institucional encima del territorio lo que crea contextos estratégicos significativos para los actores políticos. Por ejemplo, la utilidad de las alcaldías o gubernaturas para políticos con ambiciones nacionales varía si el sistema político es federal o unitario, o si es centralizado o descentralizado. Así, la definición en este libro de política territorial se basa en la formulación de Tarrow con la inclusión de una dimensión organizacional a su dimensión de conflicto: la política territorial es sobre la forma como la política se organiza y resuelve a lo largo y ancho del territorio.

Resolución política en el territorio. Acción política en sistemas territoriales

Todo conflicto en sistemas gubernamentales nacionales tiene lugar en una jerarquía de organizaciones y arenas territoriales. En todo sistema de gobernanza territorial de gran escala, las instituciones políticas están entrelazadas en el espacio. Así, las estrategias de control político pocas veces se limitan a una arena única. Si bien pueden implicar estrategias específicas a ciertas arenas (por ejemplo, estrategias locales de control político), el resultado final −el éxito o fracaso de estas estrategias de control territorial− depende de las interconexiones entre todos los niveles del sistema territorial nacional. Como observa el geógrafo político Ronan Paddison, el Estado, visto en términos territoriales, es de hecho un “Estado fragmentado”.24 Está fragmentado horizontalmente −dividido espacialmente en jurisdicciones− y también lo está verticalmente, entre niveles de gobierno con distintos alcances de autoridad territorial. Sin embargo, no se trata de una fragmentación atomizada: las arenas políticas son interdependientes.

Un sistema territorial de este modo se define como el conjunto de jurisdicciones nacional y regionales interactuantes. El término “sistema” aquí es deliberado. En cualquier clase de sistema, las partes componentes son tanto autónomas como interactivas, y sus patrones de interacción moldean la operación del sistema en su totalidad. En política territorial, la interacción entre gobierno en las arenas nacional y subnacionales tiene un impacto continuo en los resultados políticos nacionales. Por tanto, el objeto y los efectos de la acción política pocas veces se limitan a una arena territorial.

Una implicación de estas observaciones es que las metas que se persiguen en una ubicación geográfica a menudo son medios hacia objetivos en otros lugares. El geógrafo político Robert Sack define la territorialidad como “una estrategia espacial para afectar, influir o controlar recursos y personas mediante el control del área”.25 “El control del área” en política subnacional suele significar que se monopoliza el poder en la arena política local, pero asimismo significa manipular los apalancamientos de poder en otras arenas también. Requiere tanto controlar los vínculos entre niveles de organización territorial como ejercer influencia en las arenas políticas nacionales.

Cabe identificar tales estrategias en dos dimensiones: el sitio de la acción política y la escala de la acción política. El sitio de la acción política se refiere a la arena territorial (nacional o local) en donde se ubica la acción política. La escala de la acción política se refiere al alcance territorial de los efectos (o efectos deseados) de la acción política. Los efectos pueden ser nacionales, es decir, que repercutan en múltiples arenas territoriales (el gobierno nacional o varias provincias); también pueden ser exclusivamente locales.

En la figura i.1 se presentan ejemplos específicos organizados en este esquema abstracto. En algunos casos, el sitio y el alcance de la acción política son los mismos. Cuando un jefe político presiona a una Legislatura local o a un juez local con el fin de obtener un objetivo político, el sitio y la escala de la acción son locales. En otros casos, el sitio es local pero el alcance de la acción es nacional. Por ejemplo, el mismo jefe político asegura la elección para la Legislatura nacional de candidatos locales que pertenecen a su partido nacional. Efectivamente “entrega” el voto local para aumentar la mayoría nacional del partido. Los recursos que empleó son en gran medida locales (por ejemplo, la maquinaria electoral provincial o redes clientelares locales); sin embargo, los efectos de la acción son nacionales. En otro escenario, un legislador nacional gana poder en una comisión de asignaciones del Congreso con el fin de controlar las transferencias fiscales a su provincia. El sitio de la acción es nacional, pero sus efectos son locales. La creación de coaliciones de provincias para defender intereses regionales o presentar iniciativas de reformas a la Constitución nacional sería un caso de acción política cuyos sitio y escala son nacionales. Se practican en muchas jurisdicciones o en el gobierno nacional y pretenden influir en resultados nacionales. El sitio y la escala son elementos básicos de toda teoría que ubique la acción política dentro de un sistema territorial.

Figurai.1. Sitio y escala de la acción política. Ejemplos de estrategias territoriales.



Política organizada en el territorio. Regímenes territoriales

El régimen territorial moldea la estructura y jerarquías de un sistema territorial nacional. Quizá el concepto “régimen territorial” tenga un sentido intuitivo, pero su significado y su relación precisos con la organización del Estado requiere aclaración. Al ver cualquier Constitución nacional se aprecia que, sin importar la cantidad de temas que cubra, en su centro hay provisiones que especifican a dos regímenes: el régimen político y el régimen territorial. El régimen político rige las interacciones entre individuos y Estado, así como la selección y el comportamiento de las autoridades públicas. El régimen territorial rige las interacciones entre unidades territoriales del Estado (por ejemplo, sus estados, provincias o municipios) y especifica la división de poderes entre gobiernos de unidades territoriales regionales y el gobierno nacional. Mientras que el régimen político tiende a regular los derechos y el comportamiento individuales, el régimen territorial tiende a regular las colectividades organizadas territorialmente. En un nivel muy general, dos tipos de régimen político son democracia y autoritarismo, cada uno con muchas variantes institucionales. Los regímenes territoriales se dividen en federalismo o unitarismo, de nuevo, con considerables variaciones institucionales dentro de estas categorías.

Abordo estas variantes al plantear dos conjuntos amplios de preguntas. En primer lugar, ¿cómo moldea el régimen territorial el poder de las provincias en el sistema territorial nacional? Esta pregunta trata el sistema territorial como un sistema de dos niveles que abarca un gobierno nacional y gobiernos subnacionales (provincias o estados).26 La segunda pregunta indaga en la propia jurisdicción regional: ¿cómo moldea el régimen territorial las jerarquías de poder entre los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales? ¿El régimen territorial favorece a las provincias o a los municipios en la dotación de poder?

La provincia en la política nacional. Regímenes territoriales de carácter periférico y no periférico

¿Cómo moldean los regímenes territoriales el poder de las provincias en un sistema territorial nacional? Una forma de responder es comparar los regímenes territoriales en dos dimensiones analíticas: intergubernamental e interprovincial.

La dimensión intergubernamental se refiere al grado de centralización o descentralización entre los gobiernos nacional y provinciales. Esta es la dimensión que se estudia con mayor frecuencia en la política territorial, y ha tendido a predominar en la clasificación y el análisis de sistemas federales. Un sistema territorial descentralizado maximiza el grado de autonomía de que disfrutan los gobiernos subnacionales.27 La capacidad del gobierno central o actores nacionales de intervenir en asuntos locales de estados o provincias está limitada cuando su autonomía subsistémica es alta, lo cual tiene implicaciones obvias en el cambio y la continuidad de la política subnacional.

Una dimensión de regímenes territoriales menos estudiada es la distribución de derechos y prerrogativas entre las propias unidades regionales. Los regímenes territoriales pueden dejar la distribución de derechos y prerrogativas relativamente igual entre provincias. Por ejemplo, todos los gobiernos provinciales pueden gozar del mismo alcance de autoridad en reglamentos dentro de sus jurisdicciones. En su defecto, los regímenes territoriales otorgan derechos y prerrogativas de manera asimétrica, con algunas jurisdicciones que disfrutan de mayor autonomía y prerrogativas que otras.28 Además, ciertas provincias cuentan con un exceso de representación en instituciones políticas nacionales y, de este modo, una mayor influencia en la política nacional de la que tendrían en virtud del tamaño de su población o peso económico.

En la figura i.2 se presentan las dimensiones intergubernamental e interprovincial. También se muestra que su interacción moldea el poder dentro de un sistema territorial nacional. El eje vertical capta adecuadamente la distribución vertical de poder entre niveles de gobierno. Representa un espacio continuo de centralización-descentralización: mientras más alta la ubicación en el eje vertical, mayor el grado de autonomía subsistémica que disfrutan los gobiernos subnacionales respecto del gobierno nacional.

Figurai.2. Dimensiones de regímenes territoriales.



El eje horizontal representa la distribución de derechos y prerrogativas entre las propias unidades subnacionales; identifica la uniformidad con que se distribuyen las prerrogativas de elaboración de políticas entre las unidades regionales, así como la equidad con que se representa a sus poblaciones en el sistema político nacional. Mientras más se caracterice el sistema por una distribución desigual de prerrogativas o por un exceso de representación institucional de ciertas provincias, más “asimétrico” es el sistema territorial a lo largo del eje de poder interregional. Al observar en conjunto estas dimensiones, se evalúa el nivel del carácter periférico del régimen territorial nacional.

Conforme nos desplazamos hacia afuera en cualquier eje, entramos en un área de “alto carácter periférico”;29 los gobiernos subnacionales pueden recibir elevados niveles de autonomía subsistémica, las prerrogativas y la representación nacional tal vez se distribuyan inequitativamente entre estados y provincias, o quizá se presente una combinación de ambas cosas. El desplazamiento a lo largo de las dimensiones del régimen territorial altera la utilidad de las estrategias políticas en el sistema territorial. Una implicación importante es que el valor de las arenas locales para las estrategias de acción política tiende a incrementarse conforme también aumenta el carácter periférico del sistema. En estos contextos, “controlar el área” en el nivel regional genera mayores rendimientos no solo para la política local sino también para el logro de objetivos en las arenas nacionales.

El poder dentro de la provincia. Regímenes territoriales fortalecedores de lo provincial y fortalecedores del municipio

Una conceptualización más completa de regímenes territoriales requiere trascender el modelo de gobierno de dos niveles para incorporar al escenario la política municipal (y urbana). Aquí se ve el equilibrio de poder entre las unidades gubernamentales subnacionales y se cuestiona qué nivel de gobierno regional −la provincia o el municipio− se fortalece gracias al régimen territorial nacional. ¿El régimen territorial fortalece al municipio o a la provincia?30 ¿El régimen territorial posibilita que un nivel regional de gobierno supere a otro, u ofrece una relación equilibrada entre ambos? Todos los regímenes territoriales reconocen a los municipios como un nivel distinto de gobierno. Sin embargo, la autonomía y las prerrogativas que se otorgan a los gobiernos municipales varían ampliamente, y en los sistemas federales las provincias tienen la ventaja. De este modo, si las constituciones federales conceden autonomía y prerrogativas considerables a los municipios es de importancia fundamental para la manera como se organiza y resuelve la política en todo el territorio.31

Si un régimen territorial fortalece al municipio o a la provincia también tiene consecuencias importantes para la política de partidos y la democratización subnacional. En un sistema federal que fortalezca a los municipios, los municipios urbanos son premios importantes en la competencia electoral entre partidos. Esto crea tanto fuertes incentivos para crear partidos en los niveles más locales de las provincias como un ambiente más competitivo para los sistemas de partidos presentes en toda la provincia.

Los regímenes territoriales ofrecen estructura para el entorno estratégico en que operan los actores en un sistema territorial. De este modo proporcionan un punto de partida vital para analizar la relación entre la organización del estado y la democratización. En teoría, la elección de un régimen territorial es independiente de la elección de un régimen político, y hay muchos escenarios secuenciales.32 Sin embargo, una vez formalmente incorporados al marco legal-político de un Estado nacional, los regímenes territorial y político inevitablemente influirán entre sí. De este modo, los actores políticos buscarán cambios en la arquitectura institucional de los regímenes territoriales como estrategia nacional clave en conflictos sobre democratización local.

Democratización territorial

Ahora vamos a una distinción conceptual final. Una vez que un gobierno nacional cumple con los criterios mínimos para que se le considere una democracia, cabe concebir dos escenarios para la expansión continua de derechos políticos dentro del Estado-nación: democratización sustantiva y democratización territorial. La democratización sustantiva es el otorgamiento de derechos que antes no se concedían en el país, sea un concepto nuevo de derechos o la extensión de derechos existentes a nuevas categorías de personas, sin importar su lugar de residencia. El sufragio es un ejemplo obvio. La extensión del voto a categorías de personas antes excluidas (no propietarios, analfabetas, mujeres, minorías, etc.) es una manifestación de la continuación o profundización de la democratización.33

La democratización territorial es otro escenario. Implica la concesión de derechos ya disponibles para los habitantes de una parte de un país a los habitantes de otra parte del país. Es la expansión de grupos de derechos o prácticas democráticas en las jurisdicciones políticas de un país. La extensión de una representación completa en el Congreso nacional a los habitantes de Washington, D.C., o la concesión de derechos completos de ciudadanía a los habitantes de territorios (no estados) sería un par de ejemplos. Las luchas que acabaron con Jim Crow y el gobierno de un partido único en el sur estadounidense sería otro.34

Al igual que la democratización sustantiva, la democratización territorial no es inevitable ni unidireccional. Está marcada por patrones de fluctuaciones que se moldean continuamente en virtud de la dinámica política local y sus interacciones con la forma de gobierno nacional. Sin embargo, en contraste con la democratización sustantiva, los mecanismos que impulsan estos movimientos son aún un misterio teórico.

En este capítulo, hasta ahora, se ha presentado una identificación básica de patrones institucionales y de conflicto en el territorio dentro del Estado-nación. Ahora partiremos de estas ideas para vincularlas a teorías sobre democratización territorial. Veremos que la dinámica institucional y estratégica ya descrita crea patrones distintivos de conflicto y control en las pugnas entre gobiernos locales autoritarios y sus opositores. También comprenderemos mejor por qué, en los conflictos por la democratización subnacional, nuestro universo no es local.

Control de límites. Una teoría de autoritarismo y democratización subnacionales

Una comarca embrujada de sol no puede ser nunca de un conquistador.

Peteco Carbajal35

El Liberal era el periódico más antiguo y prestigiado de la provincia argentina de Santiago del Estero. En la década de los noventa, la provincia se encontraba bajo el firme control de Carlos Arturo Juárez y su esposa, Mercedes (Nina) Aragonés de Juárez. La relación de la pareja gobernante con el periódico no era cercana, pero El Liberal nunca había representado una amenaza para el sistema político juarista. Los dueños del diario eran miembros de la elite socioeconómica provincial. En los confines pueblerinos de la vida política provincial esto significaba que estaban integrados a la red de relaciones políticas, sociales y económicas controlada por la clase dirigente juarista.

Sin embargo, a finales de esa década, el periódico viró a una postura opositora. El liderazgo provincial al principio toleró los reportajes locales críticos, y recurrió a réplicas en los medios que controlaba. No obstante, para su consternación, el periódico comenzó a reimprimir artículos de la prensa nacional, críticos de la administración provincial. Un diario foráneo que dedicaba considerable cobertura crítica a la política de Santiago era La Voz del Interior, publicado en la provincia vecina de Córdoba. Los recursos y la ubicación del diario en una de las provincias más importantes del país le daban una considerable influencia en todas las provincias de las regiones del interior de Argentina. En 2000 La Voz del Interior publicó un artículo crítico acerca de La rama femenina, del Partido Peronista de Santiago.

Aunque La rama femenina era oficialmente un grupo electoral de mujeres en el Partido Peronista, muchas de sus miembros operaban como grupos de choque para la esposa del gobernador, Nina Aragonés de