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- Herausgeber: Suhrkamp Verlag
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Deutsch
Das Elend der Industriearbeiter im 19. Jahrhundert verstärkte den Ruf nach sozialer Gerechtigkeit und schürte die Angst vor einer Revolution. Preußen führte daraufhin als erste europäische Großmacht eine progressive Einkommensteuer ein. Mit ihr begann die Revolution der Gleichheit und der Übergang zur sozialliberalen Gouvernementalität, die auch Erfolge zeitigte. So nahm die seit Jahrhunderten wachsende Ungleichheit nach dem Ersten Weltkrieg erstmals ab. In seiner großen Studie zeichnet Marc Buggeln die spannende Geschichte der Steuerpolitik nach und zeigt, dass die progressiven Steuern stets umstritten geblieben sind. Mit dem Siegeszug des Neoliberalismus stehen sie erneut im Zentrum gesellschaftlicher Verteilungskämpfe.
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Seitenzahl: 1475
Veröffentlichungsjahr: 2022
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Cover
Titel
3Marc Buggeln
Das Versprechen der Gleichheit
Steuern und soziale Ungleichheit in Deutschland von 1871 bis heute
Suhrkamp
Impressum
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eBook Suhrkamp Verlag Berlin 2022
Der vorliegende Text folgt der 2. Auflage der Ausgabe des suhrkamp taschenbuch wissenschaft 2338
© Suhrkamp Verlag AG, Berlin, 2022
Der Inhalt dieses eBooks ist urheberrechtlich geschützt. Alle Rechte vorbehalten. Wir behalten uns auch eine Nutzung des Werks für Text und Data Mining im Sinne von § 44b UrhG vor.Für Inhalte von Webseiten Dritter, auf die in diesem Werk verwiesen wird, ist stets der jeweilige Anbieter oder Betreiber verantwortlich, wir übernehmen dafür keine Gewähr. Rechtswidrige Inhalte waren zum Zeitpunkt der Verlinkung nicht erkennbar. Eine Haftung des Verlags ist daher ausgeschlossen.
Umschlag nach Entwürfen von Willy Fleckhaus und Rolf Staudt
eISBN 978-3-518-76833-4
www.suhrkamp.de
Widmung
4Gewidmet Inge Marszolek (1947-2016)
Übersicht
Cover
Titel
Impressum
Widmung
Inhalt
Informationen zum Buch
1031Ausführliches Inhaltsverzeichnis
Cover
Titel
Impressum
Widmung
Inhalt
Einleitung
Eine vergleichend und transnational angelegte Nationalstudie
Steuern & Ungleichheit: Geschichte und Begrifflichkeiten
Die Weltkriege als große Gleichmacher
Ambivalenzen der Steuerexpansion
Steuern und das Heraufziehen des Industriekapitalismus
Steuern, Kapitalismus und fiskale Staatsbürgerschaft
Steuern, bürgerliche Gesellschaft und Liberalismus
Der Steuerstaat: Historische Stufenmodelle
Steuern, Staat und Gouvernementalität
No Taxation without Representation: Steuern und Wahlrecht
Der Aufstieg neoliberaler Gouvernementalität und die Zunahme sozialer Ungleichheit
Aufbau der Studie
Teil
I
Die Durchsetzung der progressiven Einkommensteuer bis 1914 und der Beginn der Gleichheitsrevolution
Kapitel 1
Vom Absolutismus zur liberalen Gouvernementalität: Der Aufstieg des Steuerstaats und des Fiskalmilitarismus bis Mitte des 19.Jahrhunderts
Der Aufstieg des preußischen Fiskalmilitarismus
Französische Revolution und proportionale Besteuerung
Die britische Finanz-Revolution (1688-1815)
Der west- und mitteleuropäische Steuerstaat des 18.Jahrhunderts im Vergleich
Drei Welten west- und zentraleuropäischer Verwaltung und ihre Auswirkungen auf die Steuerpolitik
Kapitel 2
Wachsende Ungleichheit und finanzwissenschaftliche Alternativen zum Laissez-faire (1815-1871)
Steuerreformen und der Beginn fiskalischer Staatsbürgerschaft
Eigentumsrevolution und Pauperisierung in der entstehenden Klassengesellschaft
Kapitalismus, Steuern und soziale Ungleichheit
Kapitel 3
Von der liberalen zur sozialliberalen Gouvernementalität. Siegeszug der progressiven Einkommensteuer
Der Übergang zur sozialliberalen Gouvernementalität
Das Steuerinstrument der sozialliberalen Gouvernementalität: die progressive Einkommensteuer
Die deutsche Finanzwissenschaft: Staatszentrierte Alternativen zum Laissez-faire
Adolph Wagner und die soziale Epoche der Steuerpolitik
Der Grundlagenstreit in der deutschen Finanzwissenschaft
Kapitel 4
Das deutsche Kaiserreich als Vorreiter sozialliberaler Gouvernementalität?
Die Staatsfinanzen bei der Reichsgründung: Das Reich als Kostgänger der Bundesstaaten
Die Gründerkrise: Entstehung eines deutschen Produktionsregimes?
Die Zollwende von 1879 als Ende des Laissez-faire
Bismarck und regressive Steuern
Soziale statt politische Staatsbürgerschaft: Die Steuerreform 1891/93
Dreiklassenwahlrecht und Steuerreformen in Preußen
Schulden statt Steuern: Die Reichsfinanzen 1891-1906
Vom Sieg des Großgrundbesitzes zur ersten von Sozialdemokraten mitgetragenen Steueränderung: Die Reichsfinanzen 1909-1914
Steigende Ungleichheit trotz leichter Steuerprogression
Kapitel 5
Steuern und soziale Ungleichheit vor dem Ersten Weltkrieg im internationalen Vergleich
Die grundlegenden Entwicklungslinien des Steuersystems im 19.Jahrhundert
Soziale Ungleichheit und Wirtschaftswachstum im internationalen Vergleich
Demokratie, Kapitalismus und progressive Einkommensteuer: Steuerpolitische Varianten beim Übergang zur sozialliberalen Gouvernementalität
Teil II
Der Krieg als großer Gleichmacher? Steuerpolitik und militarisierte Gouvernementalität (1914-1918)
Kapitel 6
Steuerscheu und wachsende Ungleichheit
Kriegsfinanzierung durch Anleihen oder Steuern? Die Vorkriegsdebatte
»Kein Recht auf Bereicherung«: Die Steuergesetzgebung in der ersten Kriegshälfte
»England ist uns in seiner Steuerpolitik voraus.« Deutsche Aufholversuche in der zweiten Kriegshälfte
Steuerflucht und Steuerhinterziehung
Das zunehmende Spannungsverhältnis zwischen sozialliberaler und militarisierter Gouvernementalität
Abenteuerliche »Steuerschwäche des Reiches«? Die Bilanz der Kriegsfinanzen und die Verteilungswirkungen des Krieges
Wirtschaftseinbruch und soziale Ungleichheit
Kapitel 7
Kriegsfinanzen und Einkommensungleichheit im internationalen Vergleich
Ein Vergleich der Kriegsfinanzierung und der Entwicklung sozialer Ungleichheit im Ersten Weltkrieg
Der große Gleichmacher?
Teil
III
Sozialliberale Gouvernementalität unter fragilen Bedingungen: Die Steuerpolitik der Weimarer Zeit (1919-1933)
Kapitel 8
Hyperinflation, Steuerflucht und die Krise sozialdemokratischer Steuerpolitik
Streit um den Steuerstaat: Die wissenschaftliche Debatte um die öffentlichen Finanzen am Ende des Ersten Weltkriegs
Finanzielle Fragilität und politische Instabilität
Die Reformen unter Finanzminister Erzberger
Die neuen Steuergesetze
Die Finanzpolitik bis zur Hyperinflation 1923
Die Stabilisierung über Notstandsgesetze und Steuersenkung 1923/24
Steuervergleiche in inflationärer Zeit
Die große Kompression in Deutschland (1918-1924): Die Anteilsverluste des obersten Prozents im internationalen Vergleich
Die Krise sozialdemokratischer Finanz- und Wirtschaftspolitik
Kapitel 9
Von der Stabilisierung zum Notstandsregime: Zyklische Finanzpolitik in der Weltwirtschaftskrise
Stabilisierung durch Steuersenkung und Ausgabenkürzung 1925-1929
Bilanz der Finanz- und Sozialpolitik in Deutschland zwischen Hyperinflation und Weltwirtschaftskrise
Die öffentlichen Finanzen in der Endphase der Weimarer Republik 1929/30-1933: Präsidialkabinette und Weltwirtschaftskrise
Die Verteilungswirkungen zu Beginn der großen Depression
Die Borchardt-Kontroverse in vergleichender fiskalpolitischer Perspektive
Die erste Phase der Weltwirtschaftskrise (1929-1933) im internationalen Vergleich – Die Krise in den USA: Hoovers schwankender Kurs
Großbritannien: Die Labour-Regierung bleibt liberal
Die Dominanz des klassischen Wirtschaftsliberalismus bis 1933
Teil IV
Militarisierte Gouvernementalität in Friedenszeiten (1933-1939)
Kapitel 10
Hochsteuerpolitik im Zeichen der Aufrüstung
Hitler, die
NSDAP
und die Steuern bis 1933
Erste steuerpolitische Debatten und die Finanzierung der Arbeitsbeschaffung 1933/34
Die internationale ökonomische Debatte: Keynes und viele Vorab-Keynesianer
War die nationalsozialistische Wirtschafts- und Finanzpolitik 1933/34 protokeynesianisch?
Nationalsozialistisch sprechen: Die deutsche Finanzwissenschaft und das Gemeinwohl
»Die Steuergesetze sind nach nationalsozialistischer Weltanschauung auszulegen.« Steuerpolitik von Mitte 1934 bis Mitte 1936
Steuerfreistellungen der nationalsozialistischen Elite und Flucht aus dem Budget
Steuererhöhungen und Kriegsfinanzdebatten (Mitte 1936 - Ende 1937)
Die Zentralisierung der öffentlichen Finanzen
Liquiditätskrise im Rüstungsboom (1938 bis Kriegsbeginn)
Steuern als Mittel von Benachteiligung und Verfolgung
Aufrüstung, Staatsausgaben und Verschuldung 1933-1939
Steuersystem und soziale Ungleichheit in der Vorkriegszeit
Kapitel 11
Rezessionsbekämpfung, Aufrüstung und Steuerpolitik im internationalen Vergleich
Große Depression, Steuern und soziale Ungleichheit im Vergleich
Profitierende Elite im nationalsozialistischen Hochsteuerland
Teil
V
Die Gouvernementalität des Vernichtungskriegs – Finanzpolitik im Zweiten Weltkrieg (1939-1945)
Kapitel 12
Die deutsche Kriegsfinanzpolitik 1939-1945
Schnelle Belastungserhöhung, dann Hoffnung auf den Sieg 1939-1941
Sparen statt Anleihen: Kreditausweitung 1939-1941
Die Steuerpolitik nach dem Überfall auf die Sowjetunion (1941-1945)
Sparen, Kreditausweitung und Notenbankumlauf bis Kriegsende
Die fiskalische Ausplünderung der besetzten Gebiete
Die deutsche Kriegsfinanzierung und ihre Verteilungswirkungen
Kapitel 13
Vergleich der Kriegsfinanzen der Großmächte 1939-1945
Keine besonders ausgeprägte Reichenbesteuerung in Deutschland
Krieg und Keynesianismus
Teil VI
Verordneter Sozialliberalismus? Die Steuerpolitik in den westlichen Besatzungszonen (1945-1948/49)
Kapitel 14
Die alliierte Hochsteuerpolitik
Die Situation im besetzten Deutschland 1945-1948
Alliierte Steuersatzerhöhungen und deutsche Reaktionen
»I am not convinced at all«: Die Sicht zweier US-Finanzwissenschaftler*innen in der Besatzungsverwaltung
Die Währungsreform im Juni 1948: Der Vorteil des Sachwertbesitzes
Keine Kapitalabgabe: US-amerikanische Änderungswünsche zum Lastenausgleich
Kapitel 15
Deutsche Umkehrbemühungen 1948/1949
Steuerermäßigung statt Steuersatzreduktion 1948/49
Keine Erziehung zu Demokratie und Kapitalismus
Teil VII
Die umkämpfte ordoliberale Gouvernementalität. Steuerpolitik für ein Export-Spar-System (1949-1966)
Kapitel 16
Der deutsche Ordoliberalismus und die Gerechtigkeit des Marktes
Der deutsche Ordoliberalismus in Theorie und Praxis
»Nachlassen der Antriebskräfte«: Ordoliberalismus und Steuerpolitik
Kapitel 17
Spitzensatzsenkung und eine Politik der »geschlossenen Hand«: Fritz Schäffer (1949-1957)
Die Verhandlungen um die Finanzverfassung im Grundgesetz
Die Parteiprogramme zur ersten Bundestagswahl 1949
Die Regierungserklärung und die Positionierung von Finanzminister Schäffer
Die Steuersenkung 1950
Keine große Steuerreform, aber Spitzensatzsenkungen und Investitionsförderung 1951-1953
Erfolg und Misserfolg einer Vermögensabgabe: Der Lastenausgleich 1952
Die große Steuerreform 1954: Die umfassendste Steuersatzsenkung der deutschen Geschichte
Der »Juliusturm« und die Epoche der »Schwarzmalerei« – der Anfang vom Ende Finanzminister Schäffers
Ein Fiskalist unter Ordoliberalen: Bilanz der Ära Schäffer
Kapitel 18
Gab es eine zweite Phase der Sozialen Marktwirtschaft? Mittelstandsförderung und Ausgabesteigerungen unter wirtschaftsliberalen Finanzministern (1957-1966)
Im Schatten Schäffers: Der schwierige Start des neuen Finanzministers Franz Etzel
Die Förderung der Hausfrauenehe: Die Steuerreform 1958
Steuerklasse
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: Die politische Ökonomie der Hausfrauisierung
Der finanzpolitische Weg der SPD nach Godesberg
Das Dogma der Steuersenkung: die Ägide der FDP-Finanzminister (1961-1966)
Die SPD als Mahner für eine bessere Steuer- und Haushaltspolitik (1961-1966)
Gab es einen ordoliberal-bundesrepublikanischen Sonderweg in der Steuerpolitik 1949-1966?
Die Herausbildung von vier Steuer-Welten?
Teil VIII
Aufstieg und Niedergang sozialliberaler Gouvernementalität (1966-1982): Die
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und die Steuergerechtigkeit
Kapitel 19
Von der Ordnungs- zur Prozesspolitik
Führungskrise oder Krise des Liberalismus? Die gesellschaftspolitische Signatur der 1970er-Jahre
Zwischen sozialer Symmetrie und Konjunkturförderung: Die Große Koalition 1966-1969
Die SPD für Stabilität und Ordnung in den Staatsfinanzen: Der Wahlkampf 1969
Reformaufbruch und Steuerreformversprechen (1969-1972)
Die Bekämpfung der Steuerflucht: Die Lex Horten 1972
»Grenzen der Belastbarkeit erproben«: Der Fortgang der Steuerreformdiskussion 1971/72
Das Scheitern zweier SPD-Finanzminister
Die Steuerreform 1975
Bilanz der Steuerreform
Kapitel 20
Die Wirtschaftskrise 1973 und das Ende der finanziellen Leichtigkeit
Eine kurze Rolle rückwärts: Entlastung der Unternehmen und Erhöhung der Mehrwertsteuer
Die Angst vor einer deutschen Steuersenkungspartei und die Steuerreformen 1978/79
Das Ende der problemlosen Verschuldung: Die zweite Ölkrise und der Volcker-Schock
Der Übergang zur Konsolidierung: Die letzten zwei Jahre der sozialliberalen Koalition
Das Lambsdorff-Papier und das Ende der sozialliberalen Ära
Aufstieg und Niedergang sozialliberaler Gouvernementalität in der Bundesrepublik
Probleme sozialdemokratischer Umverteilungspolitik seit 1973 im Vergleich
Soziale Ungleichheit unter sozialliberaler Gouvernementalität
Teil IX
Vom Gleichheitsversprechen zur Effizienz: Der langsame Aufstieg neoliberaler Gouvernementalität seit den 1980er-Jahren
Kapitel 21
Erst Schuldenabbau, dann Steuersenkung: Die Fiskalpolitik der christlich-liberalen Koalition (1982-1989)
Neoliberale und neokonservative Staats- und Steuerkonzepte
Die Fiskalpolitik der christlich-liberalen Koalition
Sozialneid-Vorwurf statt Gleichheitsversprechen: Der Wandel im Framing der Steuerdebatten
Die ersten Forderungen nach Spitzensteuersatzsenkung
Flugbenzin und andere PR-Desaster: Das Scheitern Stoltenbergs
Wandel und Kontinuität in der bundesdeutschen Steuerpolitik
Der neoliberale Steuer-Big-Bang in den USA und Großbritannien
Konvergenz und Divergenz in den Steuersystemen der 1980er-Jahre
Steuerpolitik in den 1980er-Jahren
Kapitel 22
Von der Finanzierung der Einheit zur rot-grünen Spitzensatzsenkung
Der Auftakt zu zehn Jahren Steuersenkungswettbewerb
Kein Keynesianismus nirgends: Das Scheitern Lafontaines
Rot-grüner Neoliberalismus? Die Steuerreformen unter Kanzler Schröder
Kapitel 23
Von der Steuersenkung zur schwarzen Null: Die Ära Merkel (2005-2021)
Maastricht als Ziel: Die Große Koalition (2005-2009)
Schwarze Null statt Steuerreduktion: Schäuble dominiert die FDP (2009-2013)
Die Wiederkehr der Großen Koalition und der Umgang mit Steuerhinterziehung (2013-2021)
Neoliberale Steuerpolitik und die Verletzlichkeit der Demokratie
Schluss
Progressive Steuern und Gleichheitsrevolution – vom vorläufigen Ende und Wiederaufstieg exorbitanten Reichtums
Ökonomisches Wissen und die Macht der Ideen in der Steuerpolitik
Die erkämpfte sozialliberale Gouvernementalität
Militarisierte Gouvernementalität und die veränderte Bedeutung der Kriegsfinanzierung
Massenmobilisierungskrieg und Gleichheitsdiskurs
Varieties of Taxation: Unterschiede und Ähnlichkeiten
Taxation without Representation: Illiberale Steuerstaaten
Die Annäherung an eine Gesellschaft der Gleichen 1945-1980
Der Abschied von der Gesellschaft der Gleichen
Lehren für heute?
Ein Blick in die Zukunft
Die Alternativen
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9Einleitung
Anfang 2014 meldete Oxfam, dass die reichsten 85 Menschen so viel Vermögen besitzen wie die ärmere Hälfte der Weltbevölkerung, mithin über dreieinhalb Milliarden Menschen. Zwei Jahre später bedurfte es nur noch 62 Superreicher, um das Vermögen der ärmeren Hälfte der Menschheit aufzuwiegen, und 2018 schließlich nur noch 26 Superreicher.[1] Solche Zahlen bestätigen den Eindruck, dass wir aktuell in Zeiten exponentiell wachsender Ungleichheit leben. Die Spitzenvermögen sind in den Vereinigten Staaten inzwischen fast wieder auf der Höhe derer angekommen, die dort Ende des 19.Jahrhunderts angehäuft worden waren. Im wertbereinigten zeitübergreifenden Vergleich führten 1999 mit John D. Rockefeller, Andrew Carnegie und Cornelius Vanderbilt noch die drei erfolgreichsten Unternehmer des Gilded Age die ewige Rangliste an, erst auf Platz vier folgte Bill Gates.[2] 2018 rückte aber der Amazon-Gründer Jeff Bezos mit einem geschätzten Vermögen von 112 Milliarden Dollar auf Platz zwei hinter Rockefeller vor.[3] Doch die Corona-Pandemie mit ihren Lockdowns bescherte dem Versandhändler Amazon eine Explosion der Gewinne, wodurch Bezos Rockefeller überholte. Laut Forbes wurde Bezos die erste Person, die jemals ein Vermögen von über 200 Milliarden Dollar ihr Eigen nennen konnte.[4]
Besonders instruktiv ist ein Blick auf die diachronen Vergleichsdaten, wie sie für die großen britischen und US-amerikanischen Vermögen vorliegen, wenn man die biografischen Eckdaten der 10Besitzer betrachtet.[5] Es fällt auf, dass in den Listen kaum jemand aus den Geburtsjahrgängen 1871 bis 1945 zu finden ist. Die großen Vermögen des frühen 20.Jahrhunderts besaßen fast ausnahmslos Menschen, die schon in der ersten Hälfte des 19.Jahrhunderts geboren wurden, darüber hinaus finden sich noch einige Vertreter der Geburtsjahrgänge bis 1869. Dann klafft eine Lücke von mehr als einem halben Jahrhundert. Die nächsten Einträge finden sich dann erst wieder für in den 1930er-Jahren geborene Männer. Wenn man davon ausgeht, dass große Vermögen im Regelfall erst ab einem Alter von 30 Jahren aufgebaut werden, so entspricht diese Lücke in den Geburtsjahrgängen in etwa der Zeit der Großen Kompression von 1914 bis in die 1970er-Jahre, in der die soziale Ungleichheit in den westlichen Industrienationen deutlich abnahm. In dieser Periode stieg der Anteil der unteren und mittleren Schichten am Gesamteinkommen. Gleichzeitig war es erheblich schwerer als zuvor oder danach, gigantische Vermögen anzuhäufen. Ohne Zweifel hatte die Vermögensvernichtung in den beiden Weltkriegen einen großen Anteil an dieser Entwicklung. Ebenso spielten jedoch progressive Steuern, also Steuern, die Wohlhabende verhältnismäßig stärker belasteten, sowie der Ausbau des Sozialstaats eine zentrale Rolle. Progressive Steuern und steigende Sozialausgaben waren die beiden wichtigsten Bausteine der gegen Ende des 19.Jahrhunderts einsetzenden »Gleichheitsrevolution« (Pierre Rosanvallon), die das Denken und Handeln der Menschen im atlantischen Wirtschaftsraum nachhaltig prägten und veränderten. Sie waren Teil des Übergangs von der liberalen zur sozialliberalen Gouvernementalität und bedeuteten eine Ausweitung der Handlungsmöglichkeiten innerhalb der politischen und sozialen Staatsbürgerschaft. Der Aufstieg der neoliberalen Gouvernementalität seit den 1970er-Jahren trug dann dazu bei, dass die soziale Ungleichheit seit den 1970er-Jahren in den OECD-Staaten in der Tendenz wieder zunahm. Forderungen nach mehr sozialer Gerechtigkeit wurden nun häufiger mit dem Vorwurf des Sozialneids abgewehrt und als politisch irrelevant markiert.
Thomas Piketty beschrieb die Steuerpolitik als das wesentliche Mittel, um der von ihm konstatierten Zunahme der Ungleichheit in vielen OECD-Staaten und insbesondere in den USA seit 11den 1980er-Jahren gegenzusteuern. Die Beschaffung ausreichender staatlicher Finanzmittel durch eine schärfere Besteuerung der Wohlhabenden ist für ihn die Grundvoraussetzung, um überhaupt gemeinschaftlich agieren zu können.[6] Zugleich bilden Steuerdaten die wesentliche Grundlage für seine Erfassung der Einkommens- und Vermögensungleichheit, die das eigentliche Thema seines Buches darstellen. Mit dieser Monografie hat er die Ungleichheitsforschung auf ein neues Niveau gehoben. Dass Piketty allerdings die bisherige Umverteilungswirkung von Steuern nicht systematisch untersucht, obwohl er der Steuerpolitik zentrale Bedeutung beimisst und sich maßgeblich auf Steuerdaten beruft, überrascht. Die vorliegende Arbeit schlägt eine andere Richtung ein: Der Zusammenhang von Steuersystem und sozialer Ungleichheit bildet ihr Zentrum.
Eine vergleichend und transnational angelegte Nationalstudie
Im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung steht die Entwicklung in Deutschland von der Gründung des Kaiserreichs bis heute. Für diesen nationalstaatlichen Zugriff sprechen gute Gründe: Der moderne Steuerstaat war mit dem Nationalstaat auf das Engste verknüpft und steuerpolitische Fragen wurden weitestgehend im nationalen Rahmen entschieden. Dementsprechend handelt es sich bei der Mehrzahl der bedeutenden historischen Studien zur modernen Steuerpolitik um Nationalstudien, in denen nur sehr wenig Bezug auf die Entwicklung in anderen Ländern genommen wird.
Ob jedoch eine Steuerbelastung besonders stark oder die Ungleichheit im untersuchten Fall besonders hoch war, lässt sich nur mit Blick auf andere Länder beurteilen. Deswegen ist die Arbeit vergleichend angelegt. Die deutsche Entwicklung steht zwar im Mittelpunkt, aber sie wird mit der Steuerpolitik und ihren Auswirkungen auf soziale Ungleichheit in anderen wirtschaftlich führenden westeuropäischen und nordamerikanischen Staaten abgeglichen. Durchgängig werden dabei jene drei Länder untersucht, die aus deutscher Sicht die drei wichtigsten Konkurrenten als wirt12schaftliche Führungsmacht darstellten: Großbritannien, Frankreich und die USA. Dazu werden beispielsweise auch die Schweiz, Schweden, Italien, Österreich-Ungarn und das Osmanische Reich als Kontrastfälle in den Blick genommen und schließlich wird die Sowjetunion als schärfstes Gegenmodell zum kapitalistischen Steuerstaat in die Untersuchung einbezogen. In dieser vergleichenden Perspektive zeigt sich, dass viele Großdiagnosen der noch sehr national geprägten deutschen Geschichtsschreibung kaum haltbar sind. So hatte weder das deutsche Kaiserreich ein ausgeprägt unsoziales Steuersystem noch war der Deflationskurs Heinrich Brünings eine deutsche Besonderheit, und auch dass die nationalsozialistische Regierung eine ausnehmend scharfe Reichenbesteuerung einführte, ist ein Mythos. Umgekehrt kann der Blick auf die deutsche Steuergeschichte das Bild jüngerer internationaler Entwicklungen ergänzen. Einschneidende Steuersenkungen, wie sie von Ronald Reagan und Margaret Thatcher in den 1980er-Jahren vorgenommen wurden, fanden in der Bundesrepublik schon in den 1950er-Jahren unter dem Regime ordoliberaler Gouvernementalität statt. Der umfassende Vergleich ermöglicht es, zu sehr viel präziseren Aussagen zu kommen.[7]
Im Kern ist die Arbeit also eine vergleichend angelegte Nationalstudie. Daneben werden gerade in Bereich des Wissens und der Suche nach steuerlichen Innovationen auch transnationale Zusammenhänge und Transferprozesse herausgearbeitet.[8] Die führenden Finanzwissenschaftler rezipierten sich gegenseitig. Die nationalen Debatten um eine progressive Besteuerung lebten auch von der Beobachtung anderer Länder und der Hoffnung, im eigenen Land ein besonders innovatives Steuersystem aufbauen und der internationalen Konkurrenz enteilen zu können. Aufmerksam verfolgten Politiker und Beamte die Entwicklungen im Ausland, um gegebenenfalls erfolgreiche Konzepte zu importieren. Hinzu kommt, dass die Fiskalsysteme zwar nationalstaatlich verfasst waren, aber 13insbesondere im Kriegsfall eine Abhängigkeit von internationalen Finanznetzwerken bestand. Die Studie vermag hier Schlaglichter zu werfen, doch bleibt eine umfassende Aufarbeitung der internationalen Steuerdebatten und ihrer transnationalen Einflüsse vorerst ein Forschungsdesiderat.
Die Untersuchung ist vor allem sozial-, wirtschafts- und politikgeschichtlich angelegt, aber auch ideen- und wissenshistorische Fragen spielen eine wichtige Rolle. Demgegenüber kommen kultur- und alltagsgeschichtliche Themen nur in Ansätzen zur Geltung. Das liegt auch darin begründet, dass für Deutschland hierzu bisher kaum solche Studien zur Rolle von Steuern und öffentlichen Finanzen existieren. Die notwendige umfangreiche Quellenarbeit konnte diese Arbeit in ersten Ansätzen leisten. Sie wechselt in der Darstellung immer wieder die Ebenen, um den Zusammenhang von Steuern und Ungleichheit detailliert ausleuchten zu können. Dabei wird umfangreich auf quantitative Daten zurückgegriffen. Zwar lassen sich zentrale Entwicklungen der Steuerpolitik auch rein qualitativ beschreiben, doch für die Beurteilung ihrer Auswirkungen bedarf es zwingend quantitativer Daten. Der Schwerpunkt der Studie liegt auf der vertikalen Ungleichheit, also insbesondere auf den Einkommens- und Vermögensunterschieden zwischen unterschiedlichen sozialen Gruppen. Demgegenüber kommen horizontale Ungleichheiten, etwa die steuerliche Behandlung von Frauen, nationalen und religiösen Minderheiten oder kolonisierten Subjekten, weniger oft und weniger scharf in den Blick. Das liegt auch darin begründet, dass diese Fragen – im Vergleich zur »Klassenfrage« – deutlich seltener zum Gegenstand von Steuerdebatten wurden.
Die untersuchte Zeitspanne von 1871 bis heute ist durch politische Zäsuren definiert.[9] Sie beginnt mit der Gründung des deutschen Kaiserreichs, führt über zwei Weltkriege und zwei deutsche Staaten hin zu einem wiedervereinigten Deutschland. Die politischen Daten bilden auch für das Steuersystem wichtige Einschnitte. So veränderte etwa die Gründung des Kaiserreichs das Verhältnis zwischen den Finanzen des Zentralstaats und der Länder, und die Debatten um Steuergerechtigkeit gewannen dank der im Reichs14tag vertretenen Sozialdemokraten deutlich an Schärfe. Mit dem Krieg endete 1945 auch eine erhebliche Anspannung der Finanzen aufgrund der exorbitanten Rüstungsausgaben, die zur höchsten Steuerquote der deutschen Geschichte geführt hatten. Eine wesentlich durch die beiden Weltkriege geprägte Epoche der Steuerexpansion kam an ihr Ende. In der Bundesrepublik versuchte die Regierung unter ordoliberaler Gouvernementalität die Steuerquote zu senken, doch aufgrund des von Finanzminister Fritz Schäffer deklarierten Primats des Haushaltsausgleichs fiel die Steuerquote zwar unter die Spitzenwerte des Zweiten Weltkrieges, sie blieb aber auf einem hohen Niveau. Die sozialliberale Regierung hatte sich 1969 dann ein Mehr an sozialer Gerechtigkeit auf die Fahnen geschrieben, doch über erste vorsichtige Reformen kam sie kaum hinaus, als sich mit der Wirtschaftskrise von 1973 und dem Ende des Bretton-Woods-Systems die Parameter staatlicher Fiskalpolitik grundlegend zu wandeln begannen.
Steuern & Ungleichheit: Geschichte und Begrifflichkeiten
Seit den großen Pestkatastrophen des 14. und des frühen 17.Jahrhunderts, auf die jeweils einige Jahrzehnte abnehmender Ungleichheit folgten, weil der Arbeitskräftemangel zu steigenden Durchschnittslöhnen für die unteren Schichten führte, ist die Einkommens- und Vermögensungleichheit in West-, Mittel- und Nordeuropa bis 1914 angestiegen oder bestenfalls konstant geblieben. Zu diesem Langzeittrend wachsender Ungleichheit trug nicht zuletzt der Umstand bei, dass die Steuersysteme der präindustriellen militär-fiskalischen Staaten regressiv waren, ein Angehöriger der Unterschicht also prozentual mehr Steuern von seinem Einkommen zahlen musste als ein Vertreter der gesellschaftlichen Elite.[10] Zudem verwendete der frühneuzeitliche Staat die eingestrichenen Gelder vor allem für das Militär, Investitionen schlugen demgegenüber weniger zu Buche und Sozialausgaben gab es kaum.[11] Daran 15änderte sich anfangs auch mit der Industrialisierung wenig. Die Einkommens- und Vermögensungleichheit nahm weiter zu und erreichte in den europäischen Ländern, für die Daten vorliegen, vor dem Ersten Weltkrieg einen Höhepunkt. Thomas Piketty hat für Europa im ersten Jahrzehnt des 20.Jahrhunderts folgende Einkommens- und Vermögensverteilung errechnet:
Grafik 1
Quelle: Piketty, Kapital, S.327f.
Der Gini-Koeffizient lag beim Vermögen im Durchschnitt bei 0,85 und beim Einkommen bei 0,49. Erst mit dem Ersten Weltkrieg begann die soziale Ungleichheit in Europa wieder abzunehmen. Zu dieser Trendumkehr trug die Vermögensvernichtung im Krieg bei, aber auch die schärfere Besteuerung des Reichtums, zu der viele kriegführende Staaten zur Deckung der immensen Kosten griffen. Dementsprechend hätte die Untersuchung auch 1914 einsetzen können, also zu dem Zeitpunkt, als die Steuerpolitik tatsächlich erstmals dazu beitrug, Ungleichheit zu verringern. Doch die Diskussionen um gerechte Steuern hatten bereits wesentlich früher be16gonnen und auch schon grundlegende Reformen zur Folge gehabt. Richard J. Evans betonte, dass Debatten um Ungleichheit das Zentrum der europäischen Politik im 19.Jahrhundert gebildet haben.[12] Häufig ging es dabei um Steuern.
Doch wodurch zeichnen sich Steuern als modernes Zentrum der Staatsfinanzierung aus? In einer Definition des Finanzwissenschaftlers Fritz Neumark heißt es: »Unter Besteuerung ist zu verstehen die auf Anforderung und zugunsten des Staates […] zwangsweise und ohne Anspruch auf Gegenleistung zu bewirkende Übertragung ökonomischer Werte (in der Regel: Geldsummen) seitens der nach Maßgabe genereller Rechtsnormen dazu verpflichteten Einzelwirtschaften.«[13] Steuern enthalten also im Gegensatz zur Sozialversicherung keinen Anspruch auf Gegenleistung. Sie werden in der Regel in monetärer Form beglichen. Und sie beruhen auf generellen Rechtsnormen, die für alle steuerrechtlich dem Staatsgebiet zugeordneten Einzelwirtschaften gelten.
Für die Durchsetzung dieses modernen Steuerverständnisses war die Französische Revolution von eminenter Bedeutung. Die Proteste in Frankreich richteten sich nicht zuletzt gegen die Steuerbefreiungen für Adel und Klerus[14] sowie gegen die hohen indirekten Steuern, die die unteren Schichten überproportional belasteten, weil diese einen größeren Anteil ihres Einkommens für die besteuerten Lebensmittel aufwenden mussten als Wohlhabende. Aus diesem Grund waren (und sind) indirekte Steuern – insbesondere Verbrauchsteuern – in ihrer Wirkung meist regressiv und nur in wenigen Fällen proportional oder gar progressiv (z.B. bei Steuern auf Luxusgüter, die aber durch die begrenzten Verkaufszahlen meist wenig ertragreich waren).
Der Dritte Stand verlangte mehr politische Rechte, ganz im Sinne des Slogans »No taxation without representation«, den sich bereits vor der Französischen Revolution die amerikanischen Unabhängigkeitskämpfer zu eigen gemacht hatten. Das bedeutete eine 17gleichmäßigere Verteilung der Steuerlast. Diese Forderungen führten dazu, dass die französischen Revolutionäre nach 1789 sämtliche indirekten Steuern abschafften. Stattdessen führten sie vier direkte Steuern ein, die proportional ausgelegt waren. Jeder sollte also den gleichen Teil seines Einkommens für die Finanzierung des Staates einbringen. Sämtliche Befreiungen für Adel und Kirchen wurden abgeschafft.[15] Doch schon Napoleon führte die indirekten Steuern wieder ein, und der regressive Grundzug des französischen Steuersystems war bald wiederhergestellt.[16]
Erst in der zweiten Hälfte des 19.Jahrhunderts kam es zu einem erneuten Umschwung. Nicht zuletzt aufgrund des Drucks der sich politisch formierenden Arbeiterbewegung gewannen Forderungen nach einer progressiven Besteuerung an Bedeutung.[17] Hierbei ging es fast ausschließlich um die Anhebung der direkten Steuern. Zwar wurden auch Rufe nach einer stark progressiven Erbschaftsteuer laut, doch stand meistens die progressive Einkommensteuer im Mittelpunkt der Diskussion. Dieser neue Fokus war wegweisend: Im 20.Jahrhundert sollte die progressive Einkommensteuer in allen führenden Industriestaaten zum zentralen Instrument steuerlicher Umverteilung von oben nach unten avancieren. Zuerst wurde sie in einigen Schweizer Kantonen und kleineren deutschen Staaten eingeführt, bevor um die Jahrhundertwende größere Staaten nach18folgten, darunter Preußen (1891), die Niederlande (1892), Großbritannien (1909), die Vereinigten Staaten (1913) und Frankreich (1915).[18] Pierre Rosanvallon betont den grundlegenden Charakter, den diese Reformen und die dann im und nach dem Ersten Weltkrieg erhöhten Spitzensteuersätze für die Transformation hin zu einer »Gesellschaft der Gleichen« hatten: »Es handelte sich um nichts weniger als eine Revolution, die den Charakter der Gesellschaften des westlichen Kapitalismus tiefgreifend veränderte.«[19]
Doch bevor es dazu kommen konnte, musste die progressive Einkommensteuer überall in zähen Kämpfen durchgesetzt werden, denn gerade in den schnell auf die Realeinkommen der sozialen Gruppen durchschlagenden Steuergesetzen bildete sich die gesellschaftliche Machtverteilung ab. Dies hielt schon Norbert Elias in seinen Analysen zum Prozess der Zivilisation fest: »Die Steuern […] sind ein Produkt gesellschaftlicher Verflechtung. Sie entstehen – wie aus einem Parallelogramm der Kräfte – aus dem Ringen der verschiedenen, sozialen Gruppen und Interessen.«[20] In der Regel waren es sozialistische oder sozialdemokratische Parteien, die sich für eine progressive Einkommensteuer starkmachten. Doch um die Jahrhundertwende trugen diese Parteien fast nirgends Regierungsverantwortung. Dementsprechend mussten konservative oder liberale Parteien für das Projekt gewonnen werden, wobei es mitunter zu überraschenden Koalitionen kam. In Preußen waren es etwa die von Agrariern dominierten konservativen Parteien, die sich zu Fürsprechern aufschwangen, weil sie hofften, im Gegenzug die Besteuerung von Landbesitz verringern und eine Erbschaftsbesteuerung vermeiden zu können.
Die Weltkriege als große Gleichmacher
Eine deutliche Verschiebung in Richtung eines progressiven Steuersystems brachte der Erste Weltkrieg, in dessen Verlauf die Steuer19sätze für höhere Einkommen in einigen kriegführenden Ländern deutlich angehoben wurden. Forderungen nach einem stärkeren Beitrag höherer Einkommen konnten sich jedoch nicht überall gleichermaßen durchsetzen. Zwar führten fast alle beteiligten Nationen hohe Kriegsgewinnsteuern ein, aber in Deutschland und Frankreich kam es nur zu moderaten Erhöhungen der Einkommensteuerspitzensätze. Demgegenüber stiegen die Spitzensätze in den Vereinigten Staaten und Großbritannien während des Krieges auf 77 respektive 50 Prozent drastisch an. Es waren also gerade die liberalen angloamerikanischen Länder, die hier voranschritten. Die exorbitanten Kosten des Zweiten Weltkriegs trieben die Steuersätze noch einmal in neue, ungeahnte Höhen. Und wieder waren es die liberalen Staaten USA und Großbritannien, die am entschiedensten zupackten. Bei Kriegsende lag der Einkommensteuerspitzensatz in beiden Ländern bei über neunzig Prozent. Im nationalsozialistischen Deutschland erreichte der Satz dagegen bis 1945 nur 60 Prozent. Angesichts dieser Zahlen verliert die Behauptung Götz Alys, die Nationalsozialisten hätten Spitzenverdiener im internationalen Vergleich besonders scharf besteuert, schnell an Überzeugungskraft.[21]
Bald nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs entwickelte sich eine optimistische Lesart zur Minderung sozialer Ungleichheit in den OECD-Nationen in der ersten Hälfte des 20.Jahrhunderts. Den Grundton gab Simon Kuznets vor, der Mitte der 1950er-Jahre postulierte, dass die Ungleichheit zu Beginn der Industrialisierung zwar überall zugenommen habe, dann aber aufgrund der Mobilität der Arbeitskräfte, die in die produktiveren Wirtschaftssektoren mit höheren Löhnen abwanderten, eine recht beständige Abnahme zu konstatieren sei.[22] Diese frohe Botschaft dominierte die Debatte in mancher Abwandlung bis zum Ende des 20.Jahrhunderts und vielleicht sogar noch darüber hinaus. Eine scharfe Kritik erfuhr Kuznets Interpretation schließlich vor allem durch Thomas Piketty, der sie als ein »Produkt des Kalten Krieges«[23] bezeichnete. Er hielt Kuznets entgegen, »dass der starke Rückgang der Ein20kommensungleichheit zwischen 1914 und 1945 in fast allen reichen Ländern das Ergebnis der Weltkriege und der damit einhergehenden starken politischen und ökonomischen Verwerfungen ist (die in erster Linie die Besitzer großer Vermögen treffen)«.[24] Ähnlich haben jüngst Kenneth Scheve und David Stasavage argumentiert. Ihre zentrale These ist, dass der Anstieg der Steuerquote sowie der Spitzensteuersätze bei der Einkommen- und Erbschaftsteuer weniger durch allgemeine Gerechtigkeitsargumente herbeigeführt als vielmehr erst durch »kompensatorische« Begründungen möglich wurden, sprich durch die Forderung, dass die Reichen ein vergleichbares Opfer zu bringen hätten wie die einfachen Soldaten, die mit ihrem Leben für die Nation einstanden.[25] Noch weiter geht Walter Scheidel, der gleich mit Blick auf die gesamte Menschheitsgeschichte nur vier durchweg unheilvolle Kräfte ausmacht, die es vermocht hätten, eine spürbare Nivellierung von Ungleichheit in einer Gesellschaft herbeizuführen: Massenmobilisierungskriege, transformative Revolutionen, Staatsversagen und verheerende Epidemien. Die egalisierenden Veränderungen, die sich in Westeuropa und Nordamerika von etwa 1914 bis in das vorletzte Jahrzehnt des 20.Jahrhunderts beobachten lassen, erklären sich für ihn mithin fast ausschließlich durch die beiden Weltkriege.[26] Damit widerspricht er diametral dem Befund Pierre Rosanvallons, dem zufolge Steuererhöhungen zumal für Spitzeneinkommen und die zunehmende Egalität in den westeuropäischen und nordamerikanischen Gesellschaften bis in die 1970er-Jahre im Wesentlichen auf die seit dem späten 19.Jahrhundert stetig wachsende Zugkraft des Gleichheitsarguments zurückzuführen sind.[27] Das Verhältnis von Krieg und Gleichheitsdiskurs wird deswegen in diesem Buch genauer zu bestimmen sein.
21Ambivalenzen der Steuerexpansion
Das bisher Gesagte entspricht weitgehend einer sozialliberalen Fortschrittsgeschichte der Steuerpolitik. Dieses Narrativ folgt den demokratischen und revolutionären Erfolgen im Kampf gegen adelige und klerikale Steuerprivilegien über die Ausweitung des Kreises derjenigen, die in demokratischen Verfahren über die Besteuerung mitentscheiden konnten, bis schließlich zur Einführung sozial ausgleichender Steuersysteme. Für dieses Narrativ einer Erfolgsgeschichte spricht einiges. Piketty begreift die moderne Steuerpolitik wie erwähnt gar als wesentliche Voraussetzung kollektiven Handelns. Doch sollte darüber nicht vergessen werden, dass für die stärkere Umverteilung durch Steuern und Sozialtransfers auch ein Preis zu zahlen war.
Dieser Preis bestand zuerst und vor allem in der notwendigen Bereitschaft, erhebliche Informationen über sich selbst, seine Familie und seine Geschäfte an staatliche Instanzen weiterzugeben. Die Steuererhebung und der Finanzbedarf des Staates trugen ganz wesentlich zur Erweiterung des staatlichen Wissens über die Staats- bzw. Steuerbürger bei. Der vormoderne Staat war weitgehend blind oder zumindest halbblind.[28] Seine Bürokratie wusste noch ausgesprochen wenig über die Bewohner des jeweiligen Herrschaftsgebietes; Details über Eigentum, Einkommen, Vermögen oder Familienverhältnisse der Bevölkerung waren dem Staat kaum bekannt. Direkte Steuern wurden lokal nach vor Ort festgelegten Verteilungssätzen eingetrieben, von denen die Obrigkeit in der Regel keine Kenntnis hatte. Um überhaupt an Informationen zu gelangen, waren oft langwierige Verhandlungen und erhebliche Konzessionen erforderlich.[29] Die Einführung indirekter Steuern vermehrte zwar das staatliche Wissen über Konsumgewohnheiten der Bevölkerung, etwa den Alkoholgenuss, was durchaus auch politische Entscheidungen beeinflussen konnte, aber es handelte sich hierbei um kollektive Daten, die nicht individuell zurechenbar waren.
22Wichtiger für die Genese des Steuerstaates war deswegen eine andere Neuerung. Am Anfang moderner Gouvernementalität und Steuerstaatlichkeit stand im 18.Jahrhundert das Kataster.[30] In ihm erblickten die Physiokraten und später die französischen Revolutionäre ein objektives und neutrales Verfahren der Steuerschätzung. Das Kataster maß alle nach der gleichen Norm und machte Steuerbürger vergleichbar und berechenbar in Geldeinheiten. Allerdings diente es der Besteuerung von Land- und Hausbesitz, das heißt, die Einschätzung setzte im Wesentlichen an Dingen an und weniger an der Person und ihren konkreten monetären Verhältnissen. Die Steuerschätzer konnten die nötigen Einordnungen auf Grundlage einer Besichtigung aus der Ferne vornehmen und mussten daher nur geringfügig in die Privatsphäre der Steuerzahler eingreifen.[31] Wirklich umfassende Kataster entstanden auch in Frankreich erst im 19.Jahrhundert, nachdem 1807 unter Napoleon mit der flächendeckenden Vermessung begonnen worden war: Ein ambitioniertes Projekt, das erst nach Jahrzehnten abgeschlossen werden konnte.
Dieses (Nicht-)Wissen änderte sich grundlegend mit der Durchsetzung der modernen, progressiven Steuern, vor allem der Einkommensteuer, aber auch der Vermögen- und Erbschaftsteuern. Während viele frühere Steuern mit Schätzungen und ungefähren Werten gut zu erheben gewesen waren, machte die Progression möglichst präzises Wissen erforderlich, wollte man je nach Einkommenshöhe den korrekten Steuersatz zuordnen. Die Informationen über Einkommens- oder Vermögenshöhe konnten durch den Einsatz staatlicher Machtmittel allein kaum beschafft werden. Es bedurfte der Mitwirkung der Bürger, die sich am besten selbst veranlagen und den prüfenden Steuerausschüssen Rechnung ablegen sollten.[32] Dieser Prozess machte den Steuerbürger zum Steuersubjekt. Der aktivierende Staat trug so zur Schaffung selbstverantwortlicher und sich selbst regierender Subjekte bei.
Die Finanzbürokratie konnte freilich nicht ohne weiteres auf 23die Steuerehrlichkeit der Bürger vertrauen. Vielmehr bemühte sie sich auf manche Weise, diese zu fördern. Zum einen setzte sie auf eine moralische Anrufung des Steuerbürgers, die die Bedeutung der Staatseinnahmen für die Nation und ihre Verteidigung hervorhob. Die steuerliche Staatsbürgerschaft war dabei gekennzeichnet durch ein System von Freiheiten und Pflichten, indem die Spannung zwischen der Förderung individueller Autonomie und gleichzeitiger stärkerer Verpflichtung auf das nationale Ganze zugenommen hatte.[33] Auf Bürger, die das Zahlen von Steuern stolz als staatsbürgerliches Vorrecht verstanden, konnte indes nur ein Staat hoffen, der seinerseits etwas zu bieten hatte. Ambitionierte Infrastrukturprojekte und der schrittweise Aufbau eines Sozialversicherungssystems schufen ein Bewusstsein für die Vorteile eines potenten Staates. Durch Ausgaben, die sichtbar der Allgemeinheit zugutekamen oder dem Schutz Schwächerer dienten, erzielte der Staat – mit Bourdieu gesprochen – auch symbolische Effekte: »Umverteilung schöpft Legitimität.«[34]
Zum anderen jedoch setzte die Finanzbürokratie alles daran, das institutionelle Wissen über die Steuerzahler zu erweitern. Sie schuf mitunter geringfügige und zeitlich befristete Steuern nur zu dem Zweck, Informationen über das Einkommen der Bürger zu erlangen, die dann für die Prüfung der Einkommensteuerveranlagung genutzt werden konnten. Bei Firmen machte man Steuerermäßigungen von der Einreichung von Rechnungen abhängig, mit deren Hilfe sich womöglich verheimlichte Einkünfte anderer Firmen aufdecken ließen. Die Bürokratie entwickelte einen Hunger nach Daten und musste zwangsläufig wachsen, um deren Verarbeitung zu gewährleisten. Das Ausmaß des auf diese Weise angesammelten Wissens darf jedoch nicht überschätzt werden: Steuerhinterziehung war Ende des 19.Jahrhunderts noch relativ einfach und die Gefahr der Entdeckung gering. Zudem waren die fälligen Strafen nicht besonders hart. Der Finanzbürokratie ging es stärker darum, Vertrauen aufzubauen und Verständnis zu wecken, als die Steuerzahlung mit Gewalt zu erzwingen.[35]
24Die Bürger standen dem Datenhunger der Behörden dennoch vielerorts mit Skepsis gegenüber. Häufig verbrannten sie bei lokalen Protesten die Unterlagen der Steuerbehörden. So kam es im Lauf der Französischen Revolution mehrfach zur Vernichtung der Steuerakten.[36] In Italien gingen bei der sizilianischen Revolution 1848 und bei den Schrotsteuer-Aufständen 1868/69 Steuerunterlagen in Flammen auf.[37] In Deutschland war diese Form des Protests in der ersten Hälfte des 19.Jahrhunderts ebenfalls verbreitet, nahm dann aber ab. Vermutlich letztmalig verbrannten 1926 aufgebrachte Mosel-Weinbauern Steuerakten im Finanzamt Bernkastel.[38]
Der moderne Staat und insbesondere seine Steuererhebung brachte ein ganz neues Regime der Sichtbarkeit mit sich.[39] Das bisher den Behörden weitgehende unbekannte Staatsvolk wurde nun erstmals durchdrungen.[40] Im ökonomischen Bereich wurden Phänomene sichtbar, die sich nicht mehr auf die Familie und ihre Familienwirtschaft zurückführen ließen, wodurch der langsame Abschied von der Vorstellung begann, dass der familiäre oikos die Basis alles Wirtschaftens sei.[41] Die statistische Erfassung trug auch dazu bei, die Bevölkerung an die zentralen Bürokratien zu binden: »Mitte der 1830er Jahre begannen Zahlen eine herausragende Rolle zu spielen, sowohl bei der Schaffung einer einzigen ›imaginären Gemeinschaft‹, in der verschiedene Gemeinschaften einst um Loyalität konkurrierten, als auch beim Regierungsapparat, mit dem diese nationale Gemeinschaft regiert werden konnte.«[42] Die Statistiken 25von Einkommen-, Vermögen- und Erbschaftsteuern ermöglichten eine sehr viel präzisere Quantifizierung von Armut und Reichtum als zuvor. Das war gewiss nicht der Effekt, den sich die konservative Führungsspitze der preußischen Finanzbürokratie erhofft hatte, doch die veröffentlichten Statistiken ermöglichten Finanzwissenschaftlern und Publizisten, sie für eine Beschreibung der sozialen Ungleichheit zu nutzen. Auch für die Offenlegung großen Reichtums boten sie reichlich Material. Einen handfesten Skandal löste Rudolf Martin aus, ein wegen pamphletistischer Tätigkeit 1908 suspendierter Beamter des preußischen Innenministeriums. Er schrieb 1911 preußische Millionäre an und teilte ihnen mit, dass er in Kürze ihre Namen, Adressen sowie Einkommens- und Vermögensverhältnisse in einem Jahrbuch zu publizieren beabsichtigte.[43] Mehrere erboste Schreiben von Betroffenen veranlassten die preußischen Behörden zu schnellem Handeln. Martins Räume wurden durchsucht und das Manuskript beschlagnahmt. Die Daten stammten allesamt aus amtlichen Statistiken, argumentierte Martin, und der ihm vorgeworfene Geheimnisverrat sowie der Bruch des Steuergeheimnisses war nicht nachzuweisen. Im gleichen Jahr erschien unter intensiver Pressebegleitung das Jahrbuch des Vermögens und Einkommens der Millionäre in Preußen. Während die konservative Presse Martin scharf verurteilte, griffen sozialdemokratische Organe und Abgeordnete die Ergebnisse dankbar auf und nutzten sie zur Begründung der Forderung nach höheren direkten Steuern. Martin selbst sah sich als Aufklärer: »Die sozialen und wirtschaftlichen Kämpfe der Gegenwart verlangen ebenso nach einer Aufklärung des Vermögens der reichen Leute, wie die politischen Streitigkeiten.«[44] Zudem pochte er auf den wissenschaftlichen Anspruch des umstrittenen Unterfangens: »An Stelle der unklaren, abenteuerlichen Vorstellungen, wie sie in der Oeffentlichkeit über die großen Vermögen verbreitet sind, will ich klare, wissenschaftlich anerkann26te Tatsachen setzen.«[45] Um die vorherrschende Unkenntnis zu belegen, wies er darauf hin, dass »der beste Kenner der Vermögens- und Einkommensverteilung in alter und neuer Zeit«, Gustav Schmoller, 1904 vermutet hatte, dass es in Preußen nur eine Person mit einem Vermögen von über 30 Millionen gegeben hätte. Er selbst könne nun nachweisen, dass es zu der Zeit tatsächlich 18 Reiche gab, deren Besitz diese Grenze überschritt.[46] Bis zum Frühjahr 1915 waren 19 von 24 der vorgesehenen Bände über die Vermögen der Millionäre in unterschiedlichen deutschen Staaten erschienen, danach erlahmte Martins Eifer. Die bürgerliche Presse argwöhnte zwar, dass mit seinen Bänden für den Fall einer Revolution nun die Listen des zu beschlagnahmenden Reichtums bereitlagen. Die soziale Revolution blieb jedoch aus, und auch in den Steuerdebatten des Ersten Weltkriegs spielten die Jahrbücher kaum eine Rolle mehr. Die Finanzbürokratie aber hatte ihre Lektion gelernt. Sie verzichtete fortan darauf, die Verteilung hoher Vermögen detailliert aufzuschlüsseln, so dass diese in späteren amtlichen Statistiken kaum noch ihren Besitzern zuzuordnen waren. So entstand kein zweites Jahrbuch in Deutschland mehr, dass die großen Vermögen auch nur in annähernd präziser Weise erfasste. Die Geldelite wurde staatlicherseits vor dem Blick der Öffentlichkeit geschützt, so dass unser Wissen über die Entwicklung ihrer Vermögenswerte begrenzt ist.
Die in Martins Buch aufgeführten Millionäre hatten befürchtet, dass die Veröffentlichung dazu führen würde, dass sie nun beständig um Geld gebeten würden oder gar Opfer eines Verbrechens werden könnten. Auf der anderen Seite des Einkommensspektrums erhöhten die Steuerstatistiken die Sichtbarkeit kaum. Wer arm war, war einer unter Millionen von Menschen, der wenig oder gar keine Einkommensteuer zahlte. Hier erwuchs die Gefahr einer zwangsweisen Sichtbarwerdung aus der Bedürftigkeit. Für den Erhalt staatlicher Leistungen musste man in der Regel Informationen über sich preisgeben. Zudem bestand die Gefahr, dass staatliche Programme paternalistisch ausgeführt und von Politikern und Staatsangestellten für biopolitische Interventionen – z.B. zur Geburten- oder Gesundheitsförderung – oder zur Sanktionierung abweichenden Verhaltens genutzt wurden.
27Besonders evident wurde die Gefährlichkeit des angehäuften staatlichen Wissens in der NS-Zeit. Als abweichend deklariertes Verhalten der Unterschichten, das über das Wohlfahrtssystem erfasst wurde, konnte nun das Konzentrationslager oder die Zwangssterilisation zur Folge haben. Die Steuerdaten bildeten eine zentrale Grundlage der Ausbeutung und Verfolgung der jüdischen Bevölkerung.[47] Während der mittelalterliche Untertan vom Herrscher weder viel Gutes noch viel Schlechtes zu erwarten gehabt hatte, durfte der Bürger des modernen europäischen Staates von diesem eine Daseinsvorsorge und ein gewisses Maß an Absicherung erhoffen. Zugleich erwuchs damit die Gefahr administrativer Einwirkungen auf die eigene Lebenswirklichkeit, die im Extremfall bis hin zu Verfolgung und Vernichtung führen konnte. Damit sind die mit der Entstehung des modernen Steuerstaates verbundenen Gefahren und Ambivalenzen deutlich benannt. Letztlich spricht aus historischer Sicht jedoch vieles dafür, nicht nur der Erweiterung staatlicher Aufgaben, sondern auch der staatlichen Sammlung von Daten über die finanziellen Verhältnisse seiner Bürger mehr positive als negative Aspekte abzugewinnen – oder in den Worten von Thomas Piketty: »Von den Zahlen nichts wissen zu wollen, dient selten der Sache der Ärmsten.«[48]
In der Steuerpolitik kam es seit dem 19.Jahrhundert wie auch in vielen anderen Bereichen unübersehbar zu einer »Verwissenschaftlichung des Sozialen«.[49] Die deutschen Staatswissenschaftler trugen erheblich zur Weiterentwicklung des Steuersystems bei. Doch war die Beeinflussungsrichtung nicht einseitig: Nicht nur nahmen die Wissenschaftler Einfluss auf Politik und Bürokratie, sondern ebenso kam es auch zu einer Politisierung der Wissenschaft.[50] Zur 28politischen Durchsetzung von Steuerreformen förderte das Reich Anfang des 20.Jahrhunderts Finanzwissenschaftler, die gegen Bezahlung einen großen Änderungsbedarf postulieren sollten. Zudem hatte die Benennungsmacht des Staates erhebliche Auswirkungen: Begrifflichkeiten, die sich in staatlichen Institutionen durchsetzten, prägten häufig bald auch die Wissenschaftssprache.[51] Von daher lässt sich wohl ergänzend und präzisierend davon sprechen, dass Wissenschaft und Politik ab dem 19.Jahrhundert zunehmend zu »Ressourcen füreinander«[52] wurden.
Steuern und das Heraufziehen des Industriekapitalismus
Die Entstehung des modernen Staates wurde wesentlich befördert durch die starke militärische Konkurrenz in Europa, die die Waffenentwicklung beschleunigte und Kriege teurer machte. Um im Konkurrenzkampf der europäischen Mächte zu überleben, benötigte man Zahlungsmittel. Es entstand ein sogenannter extraction-coercion-cycle:[53] Um den hohen Finanzbedarf zu decken, mussten König und Zentralstaat (und ebenso auch Stadtrepubliken) die Gesellschaft immer weiter durchdringen und ihre Herrschaft intensivieren, um in Form von Steuern, Abgaben und Diensten mehr Mittel an sich zu ziehen. Dies verlangte einen Ausbau exekutiver Machtstrukturen, deren Unterhalt kostspielig war und wiederum nach neuen Ressourcen verlangte. Dieser Zyklus förderte die Zent29ralisierung[54] und letztlich die Entstehung starker fiskal-militärischer Staaten,[55] die vielen als wesentliche Voraussetzung dafür gilt, dass Europa sich bis ins 19.Jahrhundert weite Teile der Welt untertan machen konnte.[56] Mark Dincecco argumentiert, dass die Durchsetzung zentralisierter Steuersysteme und die Einführung repräsentativer Regierungssysteme, die in der Lage waren, die Ausgabemacht des Fürsten zu begrenzen, die wesentlichen Voraussetzungen für die Ausdehnung und Vergünstigung des Staatskredits waren, der den Machtzuwachs europäischer Staaten förderte.[57] Neuere Studien zeigen aber, dass es einen Zug hin zu zentralisierten fiskal-militärischen Staaten auch in Teilen Asiens gab und die europäische Entwicklung mithin nicht gänzlich singulär war.[58]
Eine wirtschaftliche Veränderung von säkularer Bedeutung war in Europa die Agrar- und Fleißrevolution des 17. und 18.Jahrhunderts. Die Arbeitszeit der Bauern und die landwirtschaftlichen Erträge stiegen erheblich an. Dadurch konnten mehr Menschen versorgt werden und die Bevölkerung wuchs beträchtlich. Parallel entwickelte sich das Manufakturwesen weiter und die internationalen Umschläge des Handelskapitalismus stiegen an. Es entstanden protoindustrielle Strukturen, die eine wichtige Grundlage für die Durchsetzung des Industriekapitalismus im 19.Jahrhundert bildeten.[59]
30In etlichen neueren Publikationen ist davon die Rede, dass Steuern erst nach der Weltwirtschaftskrise und vor allem nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs offensiv und systematisch genutzt wurden, um wirtschaftliche Prozesse zu steuern. Diese Beobachtung ist insofern richtig, als ihr Einsatz nun noch sehr viel differenzierter und bewusster erfolgte als zuvor. Gleichwohl sollte nicht übersehen werden, dass Steuern schon in der Entstehungsphase des Industriekapitalismus eine überaus wirksame wirtschaftliche Lenkungsfunktion hatten. Steuern vorrangig als Behinderung der Kapitalbildung zu verstehen, hieße, den Zusammenhang ganz zu verdrehen und zu verkennen, dass ihnen eine wichtige Rolle beim Aufbau von Kapital zukam. Das wurde von vielen zeitgenössischen Ökonomen gesehen, doch selten so klar in Worte gefasst wie von Karl Marx, der im ersten Band des Kapitals zur Wirkung des Steuer- und Zollsystems festhielt:
Die moderne Fiskalität, deren Drehungsachse die Steuern auf die notwendigsten Lebensmittel (also deren Verteuerung) bilden, trägt daher in sich selbst den Keim automatischer Progression. Die Überbesteuerung ist nicht ein Zwischenfall, sondern vielmehr Prinzip. In Holland, wo dies System zuerst inauguriert, hat daher der große Patriot de Witt es in seinen Maximen gefeiert als das beste System, um den Lohnarbeiter unterwürfig, frugal, fleißig und … mit Arbeit überladen zu machen. Der zerstörende Einfluß, den es auf die Lage der Lohnarbeiter ausübt, geht uns hier jedoch weniger an als die durch es bedingte gewaltsame Expropriation des Bauern, des Handwerkers, kurz aller Bestandteile der kleinen Mittelklasse.[60]
Die ursprünglich vor allem für den Militäraufbau notwendige Erhöhung von Steuern und Zöllen führte zu einer Abgabenlast, die die Subsistenz- und Eigenproduktion zunehmend erschwerte und damit einen Teil der Unter- sowie der unteren Mittelschicht in die abhängige Arbeit im Manufakturwesen trieb. Steuern waren hier ein Motor der wirtschaftlichen Entwicklung. Die Funktion von Steuern als gewaltsames Mittel zur Beschleunigung wirtschaftlicher Transformationsprozesse ließ sich ab dem Ende des 19.Jahrhunderts noch einmal – gleichsam im Zeitraffer – in den überseeischen Kolonien beobachten. Die dort erhobenen Steuern nötigten Teile der Bevölkerung dazu, die Subsistenzproduktion aufzugeben, weil 31für ihre Zahlung Geld beschafft werden musste, und sich daher mehr und mehr Menschen gezwungen sahen, auf den Plantagen oder in den Minen der Kolonialherren zu arbeiten. Da der Prozess des Aufbrechens überkommener ökonomischer Strukturen in den Kolonien noch schneller und gewaltsamer vorangetrieben wurde als zuvor in Europa, kam es häufiger zu Steuerverweigerung und -aufständen.[61] In den Metropolen verloren Steuerproteste der Unterschichten dagegen im Verlauf des 19.Jahrhunderts an Bedeutung. Hatten diese in der Frühen Neuzeit noch ganz im Mittelpunkt vieler Auseinandersetzungen gestanden, wurden sie nun von Lohnstreitigkeiten und Streiks abgelöst. Zur steigenden Akzeptanz der Steuern trug auch bei, dass der Staat seine Einnahmen in weit höherem Maße als zuvor für Sozialausgaben und den Ausbau von Infrastrukturen nutzte.
Steuern, Kapitalismus und fiskale Staatsbürgerschaft
Für die Phase des Handelskapitalismus und des frühen Industriekapitalismus lässt sich grundsätzlich davon ausgehen, dass das Steuersystem die wirtschaftliche Dynamik befeuerte und soziale Ungleichheit eher verschärfte. Allerdings gab es Ausnahmefälle, in denen sich das Bild rasch wandelte: So wiesen etwa die Niederlande ab Ende des 17.Jahrhunderts einen im europäischen Vergleich hohen Anteil an progressiven Steuern und eine sehr geringe Zollbelastung auf.[62] Tiefgreifende Veränderungen brachte schließlich die Ende des 19.Jahrhunderts in mehreren Ländern einsetzende Debatte um eine progressive Einkommensteuer. Mit der Einführung dieser und anderer progressiv angelegter direkter Steuern ab dem Ersten Weltkrieg wandelte sich die Beziehung zwischen Kapitalismus und Steuern grundlegend. Im Anschluss an Karl Polanyi ließe sich davon sprechen, dass das Steuersystem nun zu einem institutionellen 32Arrangement wurde, mit dessen Hilfe versucht werden konnte, die destruktiven Tendenzen kapitalistischer Dynamik durch Umverteilung und durch die Bestrafung schädlichen Verhaltens zu reduzieren oder einzubetten.[63] Mit Thomas H. Marshall ließe sich weiter argumentieren, dass erst das progressive Steuersystem und das über Steuern sowie Sozialbeiträge finanzierte soziale Sicherungssystem die Durchsetzung einer sozialen Staatsbürgerschaft ermöglichte, die wiederum die Voraussetzung dafür bildete, dass auch die unteren Schichten ihre bürgerlichen und politischen Rechte überhaupt erst umfassend wahrnehmen konnten.[64]
Noch weitergehend möchte ich argumentieren, dass die fiskale Staatsbürgerschaft den drei von Marshall benannten Elementen der Staatsbürgerschaft, der bürgerlichen, der politischen und der sozialen Staatsbürgerschaft, vorausging und diese erst ermöglichte. Der Bürger wurde vom Staat zuerst als Steuerzahler angesprochen. Die Erfahrung der Zugehörigkeit zu einer territorialen staatlichen Einheit und insbesondere zu den neu entstehenden Nationalstaaten war ganz wesentlich durch die Steuerpflicht vermittelt und geprägt.[65] Die Zahlung der Steuer und nicht mehr die Leistung von Arbeitsdiensten bildete die Voraussetzung für die Gewährung bürgerlicher Rechte. Die Verantwortung des Bürgers gegenüber dem Gemeinwesen bestand nun vor allem in der Gesetzestreue und der Geldabgabe.[66]
33Heute wird dieser enge Zusammenhang von Steuerzahlungen und der Gewährung von Menschenrechten vor allem für die Länder des Globalen Südens anerkannt und debattiert.[67] Doch wurde dieser Zusammenhang bereits in der Französischen Revolution hergestellt. Die Steuerzahlung beteiligte den Bürger am Gemeinwesen. Sie bildete die Grundlage für einen neuen sozialen Vertrag zwischen Bürger und Staat. Zwar wurde Steuerzahlung vermutlich von der Mehrheit der Bürger als Zwang empfunden, doch bildete sie eine wichtige Grundlage dafür, dass die Bürger begannen, überhaupt etwas vom Staat zu erwarten und zu fordern. Steuern trugen so nicht nur zur Durchsetzung des Kapitalismus bei. Sie trugen auch dazu bei, dass die Bürger Rechte durchsetzten, die die Dynamik des kapitalistischen Wirtschaftsprozesses beschränken konnten.
Ab Ende des 19.Jahrhunderts bildeten progressive Steuern und die Anfänge des Sozialstaats ein wesentliches Vermittlungselement zwischen der Ungleichheit produzierenden kapitalistischen Wirtschaftsweise sowie den das individuelle Eigentum schützenden Rechtsinstitutionen auf der einen Seite und dem auf Gleichheit abzielenden Konzept der Staatsbürgerschaft auf der anderen Seite. Einen sozialen Lastenausgleich ermöglichen in der liberalen Gouvernementalität vor allem die Steuern. Der Staatsrechtler Josef Isensee formulierte es, angelehnt an den Staatsrechtler Ernst Forsthoff, folgendermaßen: »Nur der Steuerstaat ermöglicht die Symbiose des Sozialstaats und des Rechtsstaats.«[68] So spricht vieles dafür, dass die fiskale Staatsbürgerschaft der bürgerlichen, politischen und sozialen Staatsbürgerschaft vorausging.[69]
Mit dem Steuerstaat entwickelte sich allerdings die Notwendigkeit, wirtschaftliches Wachstum zu fördern, zumindest aber nicht massiv zu behindern, weil andernfalls ein Rückgang der Einnahmen drohte. Weil der Steuerstaat nur von Geldmitteln leben konnte, die er in der Sphäre der privaten Warenproduktion abschöpfte, 34musste er die Grundlagen des kapitalistischen Wirtschaftssystems anerkennen.[70] Daher ist es nicht verwunderlich, dass sich weder sozialistische Hoffnungen noch konservative Befürchtungen, ein ausufernder Steuerstaat könne in den Sozialismus führen, in demokratischen Staaten bisher erfüllt haben. In der parlamentarischen Demokratie führten sehr hohe Steuern stets zu Druck auf das Parlament sowie zu steuervermeidendem Ausgabeverhalten, Steuerflucht und anderen Ausweichreaktionen. Die kapitalistische Logik setzte den Gestaltungsmöglichkeiten des demokratischen Staates Grenzen, die freilich historisch wandelbar waren.[71]
