Der ausgelieferte Beamte E-Book

Peter D. Forgács

• Herausgeber: Böhlau Verlag Wien
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 433

Veröffentlichungsjahr: 2015

Beschreibung

In ihrer Gesamtheit stellen Beamte die Achse des modernen bürokratischen Staates dar, um die sich alles dreht. Man erwartet von ihnen Loyalität, Pflichtbewusstsein, Gerechtigkeit und Sachkompetenz. Dennoch ist das Image der Beamten vielfach nicht gut. Leicht übersehen wird dabei ihr formelles und informelles Ausgeliefertsein gegenüber ihrer Institution und mittelbar auch gegenüber der Politik. Peter D. Forgács ist in seinem Buch den Gesetzmäßigkeiten des Beamtentums zwischen Beharrungsvermögen, Loyalität und Widerstand auf der Spur und bietet einen ungewohnten, aber grundlegenden Einblick in das Wesen der staatlichen Verwaltung mit all ihren Stärken und Schwächen.

Leseprobe

Peter D. Forgács

Der ausgelieferte Beamte

Über das Wesen der staatlichen Verwaltung

BÖHLAU VERLAG WIEN KÖLN WEIMAR

Gedruckt mit freundlicher Unterstützung durch das Kulturamt der Stadt Wien

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Korrektorat: Jörg Eipper-Kaiser, Graz, sowie Johanna Öttl und Franz Hölzl, Wien

Einbandgestaltung: Michael Haderer, Wien

Satz: Bettina Waringer, Wien

Datenkonvertierung: Lumina, Griesheim

Druck und Bindung: Finidr, Cesky Tesin

Gedruckt auf chlor- und säurefreiem Papier

Printed in the EU

ISBN 978-3-205-20099-4  |  eISBN 978-3-205-20551-7

Für meine Söhne Philipp und Aron

INHALT

EINLEITUNG

1.BEAMTE UND BÜROKRATIE – DEFINITIONEN

1.1GESCHICHTLICHES VERSTÄNDNIS

1.2VOLKSWIRTSCHAFTLICHE REGELN

1.3JURIDISCHE AUSLEGUNG

1.4SOZIOLOGISCHE DEUTUNGEN

1.4.1Otto Hintze

1.4.2Abgrenzung zur Politik

1.4.3Aufgabenkategorien

1.4.4Unterteilung des Status

1.4.5Eigenschaften der Beamten nach Weber

1.4.6Sozialwissenschaftliche Definition

1.4.7Der Begriff der Institution

2.DIE UNSICHTBARKEIT DER BEAMTEN

2.1UNSICHTBARKEIT ALS SCHUTZMECHANISMUS

2.1.1Poesie der Zahlen

2.1.2Über die Erfolgszahlen Österreichs

2.1.3Konsens der Beschönigung

2.2EIN BEGRIFF, DER HALF, DIE BEAMTEN ZU VERBERGEN

2.2.1Bedeutungen des Bürgertums

2.2.2Bedeutungswandel

2.2.3Beamtenzentrisches Weltbild

3.AUFKOMMEN UND VERBREITUNG DER BÜROKRATIE

3.1BINNENLAND UND KÜSTENSTAAT

3.1.1Verbreitung der Bürokratie

3.1.2Kontinental, mediterran und angloamerikanisch

3.1.3Kontinentale Länder

3.2AUßERTARIFLICHE BEZÜGE

3.3ÜBER DIE VERGÄNGLICHKEIT DER IDEALE

4.ÜBER DAS WESEN DER BEAMTEN

4.1ABHÄNGIGKEIT

4.1.1Ausgelieferter Status

4.1.2Ausgelieferte Sinngebung

4.1.3Fiktive und reale Mängel an Alternativen

4.2VERNETZUNG

4.2.1Das Don Corleone-Prinzip

4.2.2Das Wesen der Beziehungen

4.2.3Unterschiede zum Paten

4.2.4Networking

4.3PERSÖNLICHE UNSICHERHEITEN – INTRIGE UND MOBBING

4.3.1Sinn und Legitimation von Machtkämpfen

4.3.2Die schwere Bürde der Beamten

4.4URSPRÜNGLICHE UND BERUFLICHE SOZIALISATION

4.4.1Imprägnierung

4.4.2Das stahlharte Gehäuse der Bürokratie

4.5BEDINGUNG DER BEDINGUNGSLOSIGKEIT

4.6GESETZ DER VERERBUNG

4.6.1Achillesferse der sozialen Vernetzung

4.6.2Kulturelle und geschichtliche Aspekte

4.6.3Demografische und soziale Einflussfaktoren

4.7AKT UND VERANTWORTUNG

4.7.1Der Akt

4.7.2Risikolose Verantwortung

5.SOZIALE TATSACHEN

5.1KORRUPTION UND PROTEKTION

5.1.1Systemerhaltende Kleinkorruption

5.1.2Großkorruption und politische Einflussnahme

5.2VERBREITUNG NEUER IDEOLOGIEN

5.2.1Ablauf

5.2.2Denunziation

5.3DIE DREIFALTIGKEIT DER IDEOLOGIEN

5.3.1Erklärungen zum Ungehorsam

5.3.2Drei kategorien von Ideologien

5.3.3Eigenständigkeit der Ideologien

6.UNTERSCHIEDLICHE VERHALTENSPERIODEN

6.1LOYALE PERIODEN

6.1.1AUFBAU DER VERWALTUNG

6.1.2Die Rechtfertigung

6.1.3Recht und Gesetz

6.1.4Mentalität des vorauseilenden Gehorsams

6.2EPOCHEN DES PASSIVEN WIDERSTANDES

6.2.1Aufbau der Verwaltung

6.2.2Die Rechtfertigung

6.2.3Recht und Gesetz

6.2.4Mentalität des Fortwurstelns

7.DEUTENDES VERSTEHEN

7.1PARTEIENVERKEHR

7.2TÜCKEN DER PROJEKTE

7.3PROZESS DER VEREINHEITLICHUNG

7.3.1Individualität in der Gruppe

7.3.2Die institutionelle Eigenart

7.4DEMOKRATIE, DIKTATUR UND ANDERE MISSVERSTÄNDNISSE

7.5EXKURS: LENIN UND DIE VERWALTUNG

7.6DIE VERNUNFT DER INEFFIZIENZ

7.6.1Rationale Privatinteressen

7.6.2Fehlende Messinstrumente der Leistung

7.6.3Grenzen der Wirtschaftspolitik

7.6.4Ignorierung der Staatsaufgaben

7.6.5Imageschwankungen des Staates

7.7REFORMEN ÜBER REFORMEN

7.8BEAMTE IN AMERIKA

7.9GROBE UNTERSCHIEDE ZUR PRIVATWIRTSCHAFT

7.9.1Verantwortung

7.9.2Legitimation und Images

7.9.3Ausgeliefertsein, Kommunikation und Vererbung

7.10 DER EWIGE KREISLAUF

SCHLUSSWORT UND DANKSAGUNG

LITERATUR

PERSONEN- UND SACHREGISTER

EINLEITUNG

In ihrer Gesamtheit bilden Beamte die Achse der modernen bürokratischen Gesellschaft. Das Verhältnis der öffentlichen Verwaltung zur Politik und zur Privatwirtschaft erklärt vieles: die Aufbaustruktur und die Mentalität der Beamten sowie Ursachen von politischen und sozialen Änderungen. Diese Sichtweise hat einen prominenten Vertreter, bereits vor 100 Jahren zeichnete Max Weber ein beamtenzentrisches Weltbild. Seine Beschreibungen fanden Anerkennung, aber sein Grundsatz, dass die Gesellschaft erst durch die bürokratische Ordnung verständlich wird, ist unerklärlicherweise in Vergessenheit geraten.

Für die Allgemeinheit ist bis in unsere Tage der Gegensatz zwischen den Klassen das gängige Erklärungsmodell der Gesellschaft. Häufig ist es selbst dann noch erhalten geblieben, als Wissenschaft und Geschichte ihn schon längst widerlegt haben und er in der Realität nicht vorzufinden ist. Rationalitätsmythen wie die Gegensätze von Rassen und Klassen oder die Schicksalshaftigkeit des Marktes sind staatliche Konstruktionen der Wirklichkeit geworden. In Form von aktuellen Problemen ergreifen sie unmerklich, zwingend und real von uns Besitz, als ob sie naturgegeben wären. Sie entstehen nicht durch gezielte Propaganda, denn selbst diese ist schon ein Produkt von kaum bemerkbaren selbstgenerierenden Prozessen.

Es sind eben nicht Konflikte, die eine Gesellschaft formen, sondern der unstillbare Wunsch nach Beständigkeit und Konstanz. Es ist die Sehnsucht danach, dass bestehende Verhältnisse genau so aufrechterhalten werden, wie sie bisher waren. Die Gewohnheiten ermöglichen dem Einzelnen die Kontrolle über seine Lage, sie bieten Sicherheit, ohne dass kritisches Denken und bewusstes Verstehen erforderlich wären. Etwas ironisch könnte man diese [<<11||12>>] paradoxe Genügsamkeit an Gedanken so formulieren: Im Sinne des Fortschritts soll es vielleicht ein bisschen besser werden, aber je größer das soziale, kulturelle und ökonomische Elend, desto mehr gilt die Devise: „Es soll nur nicht schlechter werden!“

Für den Fortbestand politischer Strukturen sind die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung die entscheidende Kraft. Die Gesetzmäßigkeiten der Beamten, ihre ideologische Fehlbarkeit, ihre Machtstellung und ihr Existenzkampf sind zwar nur ihnen eigen, sie sind jedoch auch für das Verhalten anderer sozialer Gruppen bestimmend. Sie hatten in gewissen Perioden Vorbildwirkung, während sie es in anderen Epochen verstanden haben, die Muster ihres Verhaltens anderen Teilen der Gesellschaft aufzuzwingen. Beamte in kontinentaleuropäischen Ländern kalkulieren mit einem zeitlosen Rahmen, ihre traditionellen Strukturen sind auf Unveränderlichkeit ausgerichtet. Im Zeitalter, dessen Mantra der sogenannte ‚Change‘ ist, ist es naheliegend, die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung erneut zu deuten.

Gegenwärtig scheint der Beamtenabbau die Patentlösung für alle Probleme zu sein. Wie schon so oft in der Geschichte hat dieser unhinterfragte Trend ungeahnte Folgen. Seine ökonomisch-rationale Rechtfertigung sollte aber auf den Prüfstand gestellt werden. In diesem Buch wird der Versuch unternommen zu erklären, dass es nicht der Rechenstift ist, welcher hier die Hand führt, sondern verschleierte soziale Regeln, denen Politik und Wirtschaft erlegen sind – ob sie es nun wollen oder nicht.

Die großen Umwälzungsprozesse der letzten Jahrzehnte bewirken, dass sich alte, traditionelle Strukturen in kontinentalen Ländern wie Deutschland, Österreich, Frankreich, der Slowakei oder Ungarn schrittweise verändern. Der Beamtenabbau stellt seit Beginn des 21. Jahrhunderts in Kontinentaleuropa eine der größten sozialen Änderungen der letzten 150 Jahre dar. Die Folgen dieses Prozesses sind vielschichtig und kaum kalkulierbar. Gewiss ist nur, dass vergleichbare Abläufe bisher umkehrbar waren.

Weder Huldigung noch Verurteilung der Bürokratie ist Ziel dieses Buches, vielmehr werden die beständigen bzw. immer wiederkehrenden [<<12||13>>] Eigenschaften des bürokratischen Staates zutage gefördert. Dazu ist es jedoch notwendig, alle Vorurteile gegenüber Beamten – negative wie positive – abzulegen. Lange genug waren sie faule, langsame, ineffiziente und unfähige Bürokraten, von denen gleichzeitig erwartet wurde, dass sie dem Gemeinwohl treu dienen, pflichtbewusst und gerecht handeln sowie die angemessenen Mittel für ihre Entscheidungen wählen. Die spezielle Mentalität der Beamten kann nur mithilfe ihrer sozialen Regeln verstanden werden.

In den ersten drei Kapiteln werden die Fragen erörtert, was ‚Beamte‘ bedeutet, wie Beamte an Terrain gewonnen haben und warum sie auch dann unsichtbar bleiben, wenn ihr Dasein offenkundig, ja mehr noch, plakativ ist. Der Schlüssel zu vielen Problemen liegt in den speziellen kontinentaleuropäischen Verhältnissen und in der ständigen Änderung der kollektiven Ideale.

Ab dem vierten Kapitel beginnt die Auseinandersetzung mit den Gesetzmäßigkeiten und sozialen Erscheinungen des Personals der öffentlichen Verwaltung. Zunächst werden das Ausgeliefertsein der Beamten und ihr Beziehungssystem beleuchtet. Daraus ergeben sich die Gesetze der beruflichen Sozialisation und ideologischen Imprägnierung sowie des Vererbungsdefektes. Ein wesentliches Spezifikum ist die Übertragung der Verantwortung an die Institution, was ein leitendes Prinzip allen bürokratischen Handelns ist. In Abhängigkeit vom Verhalten der Beamten wird zwischen loyalen Perioden und Epochen des passiven Widerstandes unterschieden. Anstatt Panik und Weltuntergangstimmung zu verbreiten, wird zu guter Letzt dargestellt, wie gewöhnlich und banal die Abläufe sind: Es findet der immer wiederkehrende Prozess der Verstaatlichung und Privatisierung in vielfältigen, manchmal tragischen Variationen statt, welcher als ewiger Kreislauf beschrieben wird.

Soziale Tatsachen, wie die Effizienz der Verwaltung, Korruption, Intrige, Projekte, Reformen und der Parteienverkehr, sind jene sechs Problembereiche, die in Medien, in Wissenschaft und Kunst sowie in der Verwaltung selbst thematisiert werden. Es [<<13||14>>] wird keine Theoriediskussion unternommen, sondern kurz aufgezeigt, dass es sich lohnt, Selbstverständlichkeiten zu hinterfragen.

Das Neue wird meist in der Ferne oder im Detail gesucht. Allseits bekannte Dinge können aber auch unentdeckt bleiben – gerade das ist der Fall in Bezug auf die Beamten. [<<14||15>>]

1. BEAMTE UND BÜROKRATIE – DEFINITIONEN

Es gibt kaum Wörter, die selbstverständlicher gebraucht werden als ‚Beamte‘ und ‚Bürokratie‘. Was bedeuten sie aber eigentlich? Diese Begriffe werden verschiedenartig verwendet. Vergleicht man die unterschiedlichen Zugänge, treten ihre Konturen zutage.

Vielfältig ist die Fachliteratur über ‚Beamte‘, ‚Staatsangestellte‘, ‚Öffentlich-Bedienstete‘, ‚Bürokraten‘, ‚Beschäftigte der öffentlichen Verwaltung‘, ‚Verwaltungseliten‘ und ‚Machthaber‘; all diese Begriffe sind eng miteinander verbunden. Auch dann, wenn diese Bezeichnungen unterschiedlich verwendet werden und wenn ein und derselbe Ausdruck eine breite Streuung an Bedeutungen aufweist, versteht man darunter doch denselben Personenkreis in seinen vielen Facetten und Perspektiven.

„Die Begriffe Bürokrat, bürokratisch und Bürokratie sind eindeutig Schmähungen. Niemand nennt sich selbst einen Bürokraten oder seine eigenen Geschäftsmethoden bürokratisch. Diese Worte werden immer mit einem ehrenrührigen Unterton verwendet […]. Doch niemand hat bislang einen Versuch unternommen, in unzweideutiger Sprache zu bestimmen, was Bürokratie eigentlich bedeutet.“ (von Mises 2004: 19ff.)

Diese Feststellung von Ludwig von Mises aus dem Jahre 1944 ist nach wie vor gültig. Die Begriffe ‚Bürokratie‘ und ‚Beamte‘ finden zwar häufig Erwähnung, viele ihrer Mechanismen, Funktionen und Eigenschaften sind mittlerweile beschrieben, aber keine der wissenschaftlichen Definitionen ist außerhalb der einzelnen Disziplinen anerkannt und keine deckt sich mit dem alltäglichen Sprachgebrauch. [<<15||16>>]

1.1 GESCHICHTLICHES VERSTÄNDNIS

Das Wort ‚Anstellung‘ entstammt der Militärsprache des 15./16. Jahrhunderts. Als Angestellte wurden die ‚Beauftragten mit wiederholten Handlungen‘ des Fürsten oder des Monarchen bezeichnet. Gegen Ende des 18. Jahrhunderts wurde dieser Begriff immer mehr in Verbindung mit dem Amt gebraucht und als entgeltliches Dienstverhältnis angesehen. Ab Mitte des 19. Jahrhunderts wurden „‚Staatsdiener‘ und ‚Beamte‘ Bezeichnungen für Mitglieder einer rechtlich und sozial privilegierten und klar [durch Ernennung] definierten Gruppe.“ (Brunner et al. I. 2004: 107)

Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts wurden die Begriffe ‚Beamte‘ und ‚Angestellte‘ auch in der Privatwirtschaft verwendet. Sie beinhalteten eine delegierende Weisungsbefugnis, einen einigermaßen abgesicherten Arbeitsplatz sowie eine höhere finanzielle Entlohnung. Sie standen – der Bedeutung nach – dem kurzfristig kündbaren (Lohn-)Arbeiter gegenüber. Im Gegensatz zu staatlichen Beamten mussten Angestellte oder Beamte der Privatwirtschaft keine formalen Qualifikationen erfüllen und hatten auch kein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis. Zu Anfang des 20. Jahrhunderts verstand man unter ‚Beamten‘ zunehmend die Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Der typische Staatsbeamte versah seinen Dienst im Interesse der Allgemeinheit „in würdiger Nähe zur Obrigkeit“ (Brunner et al. I. 2004: 108). Gleichzeitig wurden privatwirtschaftliche Arbeitnehmer mit Bürotätigkeit nur mehr als ‚Angestellte‘ bezeichnet. Sozial höher angesehen und mit mehr Prestige ausgestattet waren jedoch die Staatsbeamten.

Ursprünglich wurde der Begriff des ‚Beamten‘ breit ausgelegt: Mitte des 19. Jahrhunderts umfasste er im deutschsprachigen Raum nicht nur jene Personen, die im Staatsdienst, bei Landes- und Regionalbehörden, sondern auch in staatlichen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen angestellt waren.1 Mit Beginn [<<16||17>>] des 20. Jahrhunderts wurden die Beschäftigten der staatlichen Produktions- und Dienstleistungsindustrie immer weniger zu den Beamten gezählt.

Das Wort ‚Bürokratie‘ wurde Mitte des 18. Jahrhunderts kreiert.2 Man versuchte der staatlichen Ignoranz gegenüber sozialen Problemen mit einer Bewegung innerhalb der Behörden entgegenzusteuern, die alles zu regulieren bestrebt war: Diese Bewegung nannte man ‚Büromanie‘ und ihre Regierungsform ‚Bürokratie‘ (vgl. Albrow 1973: 13). Das Wort war aber bald pejorativ besetzt: als Plage und als Gegenteil einer „guten Verwaltung“ (vgl. Marx, Morstein 1959: 28). Mit dem Aufkommen des Topos „Beamte“ in der Belletristik zur Mitte des 19. Jahrhunderts wurde die negative Konnotation durch zahlreiche Schriftsteller weiter geprägt – von Honoré de Balzac über Johann Nestroy bis zu Nikolai Gogol oder Anton Tschechow.

Dem Begriff ‚Bürokratie‘ kommen drei unterschiedliche Bedeutungen zu: Erstens wird der Begriff für einen „Organisationstyp“ auf der Grundlage eines hierarchischen Behördenaufbaues verwendet (vgl. Marx, Morstein 1959: 28ff.), zweitens wird Bürokratie als „Arbeitsweise“ der aktenmäßigen Erledigung angesehen [<<17||18>>] (vgl. Albrow 1973: 15ff.) und drittens versteht man darunter das „beamtete Personal“ (Leuenberger 1975: 23ff.).

Der Begriff wird je nach Sprache und sogar von Land zu Land unterschiedlich verstanden. Während in Italien und in Frankreich zur Mitte des 20. Jahrhunderts die Lehrer in den Statistiken dazugezählt wurden, wurden sie in England und in den USA als Nicht-Beamte geführt. In Italien wurden Bedienstete des Post- und Telegrafenamtes sowie der Eisenbahn nicht zu den Beamten gezählt, sehr wohl jedoch in der Schweiz und in Österreich. Eine einheitliche Regelung – wie noch zu sehen sein wird – gibt es nicht einmal in der heutigen Europäischen Union.

Auch innerhalb eines Landes änderte sich mit der Zeit, wer als Beamter gilt. Dies spiegelt sich auch in den statistischen Daten (vgl. Marx, Morstein 1959: 16f.). In Österreich wurden beispielsweise bis 1910 Offiziere im Ruhestand als Beamte geführt; karenzierte Beamtinnen wurden bis Mitte der 1970er-Jahre nicht dazugezählt und Wehrpflichtige manchmal als Beamte erfasst, andere Male nicht.

Bei der Entstehung des bürokratischen Staates galt es, Gewaltmonopole zu etablieren, um Ordnung und Frieden zu gewährleisten. Nach der Wirtschaftskrise von 1873 änderten sich das Image und die Rechtfertigungen des Staates: Fortan zählten die Sozialintervention und Wohlfahrtsstaatlichkeit zur Legitimation der staatlichen Funktionen. Im Verhaltenskodex der Beamten trat ab dieser Zeit zum rigorosen Vorschriftshandeln joviale Umsicht hinzu.

1.2 VOLKSWIRTSCHAFTLICHE REGELN

Die anerkannte volkswirtschaftliche Definition des öffentlichen Sektors stammt von Richard Musgrave. Dieser zufolge zeichnen sich alle staatlichen Institutionen dadurch aus, dass sie sich mehr als die Hälfte ihrer Einnahmen durch Subventionen, Dotationen oder durch staatliche Zwangsabgaben sichern. Dazu zählen nach Musgrave im engeren Sinne Gebietskörperschaften (Bund, Länder, [<<18||19>>] Bezirke und Gemeinden), im weiteren Sinne Gebietskörperschaften und quasi-staatliche Körperschaften (Parafiskus, wie Sozialversicherungsträger und Kammern) sowie im breitesten Sinne Gebietskörperschaften, quasi-staatliche Körperschaften und öffentliche Unternehmen (ganz oder teilweise im öffentlichen Interesse, wie Energieerzeuger und Waffenfabriken) (vgl. Musgrave et al. 1990: 1ff.).

In der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird der öffentliche Sektor vom privaten unterschieden. Der öffentliche Sektor besteht aus dem ‚staatlichen Sektor‘ (Gebietskörperschaften und Parafiskus) und den ‚sonstigen öffentlichen Einheiten‘, welche auch ‚quasi-staatlichen Einheiten‘ genannt werden.

Nach der Definition der Volkswirtschaft in Europa, dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG), besteht der staatliche Sektor aus institutionellen Einheiten, die ‚Nichtmarktproduzenten‘ sind, sich primär aus Zwangsabgaben finanzieren und Einkommen und Vermögen umverteilen sowie aus jenen Dienstleistern, deren Produktionswert für den Kollektivkonsum bestimmt ist (ESVG 1995; 2002: 7ff.).

Die volkswirtschaftliche Definition orientiert sich also nicht an den Eigentumsverhältnissen der arbeitgebenden Institutionen oder der Unternehmen, wie das beispielsweise die Lehre der marxistischen politischen Ökonomie zu wissen glaubte, oder wie dies in der Alltagsvorstellung fest verankert ist.

Jedoch lässt auch die Volkswirtschaft Tür und Tor für die Bestimmung offen, was dem öffentlichen und was dem privatwirtschaftlichen Sektor zugerechnet wird. Dadurch wird erreicht, dass privatisierte und ausgegliederte Unternehmen aus dem Staatsbudget ausgeklammert werden können. Es entflammte eine lebhafte Diskussion, wie ausgegliederte Institutionen (und ihr Personal) zu beurteilen sind (Smekal 1977; Gantner 1998). Die volkswirtschaftliche Definition (ESVG 1995) besagt nämlich, dass nicht einmal Institutionen und Unternehmen, die den überwiegenden Teil ihrer Einnahmen direkt vom Staat erhalten oder ihre Einnahmen zu mehr als 50 % aus staatlich gesicherten Zwangsabgaben [<<19||20>>] lukrieren, automatisch zur öffentlichen Hand gezählt werden müssen. So wurden öffentliche Unternehmen, insbesondere fast alle Verkehrsunternehmen und Versicherungen samt ihrer Tochterunternehmen, auf einem Streich aus dem Staatsbudget entfernt.

Die letzte Fassung der europäischen Definition (ESVG 2010) präzisierte die Abgrenzung zwischen privatwirtschaftlichem und öffentlichem Sektor, indem auch inhaltliche Kriterien in die Beurteilung aufgenommen wurden. Eine Einheit ist auch dann als öffentlich anzusehen, wenn sie vom Staat (Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen) kontrolliert wird. Kontrolle bedeutet „die Fähigkeit, die allgemeine Managementlinie oder das allgemeine Programm der kontrollierten Einheit zu bestimmen“. (Gebarungsstatistik-VO: § 2, Abs. 2–4) Demnach müssen Unternehmen, die mehr als die Hälfte ihrer Umsätze am Markt erwirtschaften, also Marktproduzenten sind, trotzdem dem staatlichen Sektor zugeordnet werden, wenn sie von einer staatlichen Institution beherrscht werden (wie EDV-Abteilungen, Immobilien- und Vermögensverwaltungen des Bundes). Wegen der Präzisierung der 50-Prozent-Regelung hinsichtlich der Miteinberechnung des Zinsaufwandes müssten auch etliche ausgegliederte Gesellschaften zum staatlichen Sektor reklassifiziert werden. Weiterhin offen blieben aber Ermessensspielräume und Buchungsmöglichkeiten bei öffentlichen Einheiten, insbesondere bei Holdinggesellschaften, ob sie dem ‚Sektor Staat‘ oder ‚sonstigen öffentlichen Einheiten‘ zuzuordnen sind.

Aus der Sicht der Rechnungslegung einer Volkswirtschaft macht es einen bedeutenden Unterschied, wozu in betriebswirtschaftlicher Hinsicht verlustträchtige Institutionen und Unternehmen samt ihrer Personalkosten gezählt werden. Aber gesellschaftlich ist es kaum von Belang, wie sie budgetmäßig, rechtlich oder buchhalterisch einzuordnen sind. Wenn sie einmal in der staatlichen Hierarchie und im Institutionswesen eingebettet sind, sei es durch Finanzmittel oder durch den Aufgabenbereich bzw. über Befugnisse, gehören sie zum öffentlichen Sektor. Die volkswirtschaftliche [<<20||21>>] Definition ist sicher die konkreteste von allen, aber die Art ihrer Anwendung ist durch und durch politisch gesteuert, ideologisch motiviert und medial vorbestimmt.

1.3 JURIDISCHE AUSLEGUNG

In der österreichischen Gesetzgebung wird im Strafgesetzbuch [StGB § 74 Abs. 1. (4)] definiert, wer als Beamter gilt, denn gewisse Straftaten können nur Beamte begehen (Amtsmissbrauch). Andere Delikte haben ein höheres Strafausmaß, wenn ein Tatverhalten wie z. B. Bestechung als Amtsmissbrauch erkannt wird (vgl. Marek/Jerabek 2015: 14, 57). Der Beamtenbegriff wird nach einem rein funktionalen Kriterium bestimmt – aufgrund der Art der ausgeübten Tätigkeit. Ein Beamter ist demnach eine physische Person, die befugt ist, in Vollziehung der Gesetze Amtsgeschäfte vorzunehmen und/oder Aufgaben der Gesetzgebung, Verwaltung oder der Justiz zu erfüllen.

Ausschlaggebend für die Definition von ‚Beamte‘ ist also weder das Eigentümerverhältnis der arbeitgebenden Einrichtung noch die Anstellung samt ihrer Formalitäten und Dauer. Vielmehr ist entscheidend, ob die verrichteten Aufgaben hoheitliche Tätigkeiten sind, im Rahmen der Gerichtsbarkeit vollzogen oder in der öffentlichen Verwaltung ausgeübt werden (wie Lehrer, Richter, Polizisten) (vgl. Höpfel/Ratz 2010: 25ff.).

Im Sinne dieses normativen Beamtenbegriffes gelten Organe auch dann als Beamte, wenn sie in Privatunternehmen angestellt sind (z. B. Experten, Sachverständige). Wenn Organe aber nur jene Mittel bedienen dürfen, die auch Privatpersonen offenstehen, gelten sie nicht als Beamte; auch dann nicht, wenn sie Hilfsleistungen der Verwaltung oder andere staatlich autorisierte Aufgaben übernehmen (z. B. Security). Darüber hinaus ist aus rechtlicher Sicht die geistige Qualität der Aufgabe nicht ausschlaggebend. Lediglich manuell Tätige, die nicht zur Bewältigung des Amtsgeschäftes beitragen, werden als Nicht-Beamte qualifiziert (z. B. Reinigungspersonal) (vgl. Höpfel/Ratz 2010: 30ff.).

[<<21||22>>] Der Gesetzgeber unterscheidet zwischen Amtsträgern (Mitglieder einer inländischen Vertretungskörperschaft) und Gemeinschaftsbeamten (Beamte der Europäischen Union). Ein nicht-inländischer Beamter ist ebenso ein Beamter, wenn er aufgrund zwischenstaatlicher Vereinbarungen bei einem Einsatz mit einem Inländer gleichgestellt ist (EUR-Lex Amtsblatt Nr. C 195).

In vielen kontinentaleuropäischen Ländern genießt die Judikative einen gewissen Sonderstatus: Die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung sind weisungsgebunden, nur die Richter bilden eine Ausnahme – zumindest in der Theorie. Mit ihrem Recht auf Unversetzbarkeit soll die Entscheidungsfreiheit ihrer Urteile gewahrt werden. Indessen ist ihre Ungebundenheit durch die gängige Auslegung der Gesetze und durch den Instanzenzug eingeschränkt. Auch die Tatsache, dass Gerichte immer benötigt werden, bedeutet nur eine theoretische Absicherung. Gerichte sind jederzeit umorganisierbar, was die Versetzung einzelner Richter – ihrer Unversetzbarkeit zum Trotz – mit sich bringen kann. In kontinentalen Ländern ist die Justiz im politischen System verankert. Mit jedem Regierungswechsel können tiefgreifende Änderungen sowohl in ihrer Organisation als auch im Auslegungsmodus der Gesetze vollzogen werden. Deshalb bietet die Unversetzbarkeit keinen hinlänglichen Schutz vor politischen Umwälzungen, weder für die Rechtsprechung noch für die einzelnen Richter. In Großbritannien und in den Vereinigten Staaten wurde die Rechtsprechung zu einem organisatorisch unabhängigen System, welches in seiner Finanzierung, Führung und Funktion vom politischen abgekoppelt ist, damit die persönlichen Grundrechte des Privateigentums, die Vertragsfreiheit und der Vertragsschutz effektiv und auf Dauer verteidigt werden können (Parsons 2009).

Einen Sonderfall stellen Religionsgemeinschaften dar: Sowohl in der Fachliteratur, in der wirtschaftlichen Praxis als auch im Alltagsverständnis der letzten 150 Jahren werden sie (mit wenigen Ausnahmen) nicht als staatliche Organisationen angesehen. Ihre Beschäftigten galten nicht als Beamte, auch [<<22||23>>] dann nicht, wenn sie sich aus staatlichen Zwangsabgaben unterhielten, hoheitliche Monopole innehatten und ihre Ideologien staatstragend waren. In den meisten Definitionen von ‚Beamten‘ werden sie als Ausnahme angesehen.

Wie der Name schon sagt, sind auch NGOs (Non-Governmental Organizations) nicht-staatliche Organisationen (z. B. Amnesty International, Greenpeace). Auch dann, wenn sie staatliche Aufgaben versehen, vom Staat finanziert und gefördert werden und ihr Einsatzgebiet und Wirkungskreis vom Staat bestimmt wird (wie Global 2000, Horizont3000), und selbst wenn Abteilungen internationaler NGOs (wie jene des Roten Kreuzes oder der Caritas) teilweise staatlich auferlegte und finanzierte Aufgaben übernehmen (wie Krankenbeförderung oder Flüchtlingshilfe), gelten sie nicht als Staatsbetriebe. Sind sie aber einmal im staatlichen Institutionswesen eingebettet und von ihm abhängig, können NGOs entgegen ihrem Image den Machtstrukturen des Staates dienlich sein.

1.4 SOZIOLOGISCHE DEUTUNGEN

1.4.1 Otto Hintze

Otto Hintze fasste den Begriff ‚Beamte‘ im Jahr 1911 breit auf, er zählte auch Geistliche des evangelischen und katholischen Glaubens zur Gruppe der Beamten, denn diese bilden „das Urbild und Vorbild der weltlichen, staatlichen Beamtenhierarchie“ (Hintze 1964: 67). Die juridische Definition hingegen kritisierte er.3

Die Besonderheit der Beamten leitet Hintze von deren allgemeinen Amtspflichten und Dienstpflichten ab. Sie beinhaltet die Treue [<<23||24>>] und den Gehorsam gegenüber den Dienstherren. Amtspflichten sind häufig durch Eid feierlich abgelegte Gewissenspflichten. Diese beziehen sich nicht nur auf die Arbeitstätigkeit, sondern bei sonstigen Disziplinarstrafen (wie Geldstrafen, Strafversetzung, Suspendierung) auch auf eine der Stellung angemessenen Lebensführung. Verbote wie Geschenkannahme und Nebenerwerb sowie Pflichten wie die Verschwiegenheit stellen sicher, dass sie sich ihrem Amt ein Leben lang mit voller Hingabe widmen. Die Besoldung ist kein Entgelt für Leistungen, sondern eine Alimentation, weshalb es unerheblich ist, ob ihre Höhe im Allgemeinen als gerecht oder als ungerecht empfunden wird (vgl. Hintze 1964: 72ff.). Die spezifischen Eigenschaften des Beamtenstandes, die von Treue, Pflichterfüllung und Rechtschaffenheit geprägt sind, verdanken sich der langen standesgemäßen Erziehung innerhalb von Beamtenfamilien (vgl. Hintze 1964: 77, 100).

Der Staat ist insofern ein besonderer Arbeitgeber, weil er kein – oder nicht vordergründig ein – wirtschaftliches Unternehmen ist. „Sein Zweck ist nicht der wirtschaftliche Gewinn, er will nicht wirtschaftliche Güter produzieren, sondern Recht und Frieden, Sicherheit und Macht.“ (Hintze 1964: 75)

Hintzes Beschreibung der Bürokratie hat sich nicht durchgesetzt, aber sie zeigt, wie sehr die von ihm beschriebenen Problemfelder und Fragen nach wie vor virulent sind. Treue und Gehorsam gegenüber dem Dienstherren, Arbeitseffizienz und Entlohnung sind noch immer vieldiskutierte Themen.

1.4.2 Abgrenzung zur Politik

Der Staat gliedert sich in zwei Teile: in den politischen und den verwaltenden. In den Parlamenten (EU-Parlament, Nationalrat, Bundesrat, Landtag), der Regierung, in Kammern und anderen Selbstverwaltungskörpern sowie in den obersten Ebenen der Ministerien werden die politischen Entscheidungen getroffen, in den untergeordneten Verwaltungsebenen wird der politische Wille vollzogen.

[<<24||25>>] Die politische Willensbildung beginnt auf der vorstaatlichen Ebene bei den Parteien und wird auf staatlicher Ebene durch die Parlamente in Gesetze gegossen. Der andere Teil der Gesamtorganisation ‚Staat‘ ist die Verwaltung. Ministerien, nachgeordnete Behörden und Institutionen auf der regionalen und lokalen Ebene verschaffen den Gesetzen Geltung, indem sie die Verwaltung ausüben sowie soziale Güter produzieren und Dienste leisten (Mayntz 1985). Einige Positionen, wie beispielsweise die von Landeshauptleuten und Bürgermeistern, können sowohl der Politik als auch der Verwaltung zugeordnet sein.

Die Grenze zwischen Politik und Verwaltung verläuft in den Ministerien knapp unterhalb der Ministerebene. Die unmittelbaren Aufgaben der Ministerien sind einerseits Hilfestellungen für ihre politische und öffentliche Vertretung, andererseits die Koordination, Planung und Steuerung der nachgeordneten lokalen Institutionen und der staatlichen Unternehmen.

Politiker können wegen ihres besonderen Aufgabenbereiches auch dann nicht zur öffentlichen Verwaltung gezählt werden, wenn sie arbeitsrechtlich Beamte sind. Ministerien bereiten die Gesetzestexte vor, greifen dabei auf den hohen Erfahrungs- und Kenntnisstand der Verwaltung zurück und liefern unterstützende Informationen sowie Texte für die öffentliche politische Vertretung der Gesetze. Andererseits versucht das Personal der Ministerien, die politischen Absichten in nachgeordneten Ebenen umsetzen zu lassen (Mayntz 1985). Deshalb gelten Minister, ihre Staatssekretäre und die ihnen unmittelbar untergeordneten Mitarbeiter, die maßgeblich zur politischen Entscheidungsfindung beitragen, als Politiker. Einen Sonderstatus genießt der leitende Stab des Ministers, der nicht dem Ministerium, sondern dem Minister persönlich unterstellt ist. Der Stab folgt ihm, auch wenn er ein anderes Ministerium leiten sollte, er ist der Politik zuzuordnen. Ebenfalls nicht zur Verwaltung gehören Funktionäre der politischen Parteien, die für die vorstaatliche politische Willensbildung maßgeblich sind. [<<25||26>>]

1.4.3 Aufgabenkategorien

Nicht nur hierarchisch gibt es eine Gliederung der öffentlichen Verwaltung, sondern auch hinsichtlich ihrer Aufgaben. Im allgemeinen Sprachgebrauch verbindet man mit dem Begriff ‚Beamte‘ das administrative Büropersonal. Meist wird die Vielfalt der Tätigkeiten der Beamten – vom Straßenbahnfahrer bis zum Förster, vom Bademeister bis zur Lehrerin, von der Krankenschwester bis zum Gaszählerableser – nicht wahrgenommen. Das ist mit ein Grund für die negative Konnotation der Beamten. Die Tätigkeitsfelder des Personals der öffentlichen Verwaltung können in folgende Kategorien gegliedert werden:

1. Kernaufgaben der Verwaltung werden durch das Personal der staatlichen Administration (Ministerien und deren mittelbar und unmittelbar nachgeordnete Institutionen in Land und Gemeinden) übernommen, unabhängig davon, ob es durch einen Vertrag angestellt oder (durch einen Hoheitsakt) ernannt wurde. Alle Institutionen sind staatlich organisiert und haben monopolisierte Befugnisse. Dazu gehören der gesamte administrative Korpus, vom Portier eines Magistrats bis zum Sektionschef, und die juridische Körperschaft, vom Gerichtsdiener bis zum obersten Richter.

Bewaffnete Verbände (der Korpus der Zollbehörde, des Justizvollzuges und der Polizei) und Angehörige des Militärs samt der sie verwaltenden Angestellten in Ministerien und Behörden werden im Allgemeinen als Beamte wahrgenommen, nicht aber Wehrpflichtige.

Beschäftigte von Interessenvertretungen (z. B. Kammern, Industrieverband, Bauernbund) und Sozialversicherungen sind Teil der Verwaltung. Interessenvertretungsverbände gehören deshalb zur öffentlichen Verwaltung, weil sie nicht nur bei der politischen Entscheidungsfindung eine Rolle spielen, sondern auch beim Vollzug der Gesetze und Verordnungen. Sie sind autonome Regulierungsinstrumente ihres speziellen Klientels und als solche im institutionellen Aufbau der Politik involviert. Sie führen die normativen Regelungen (oft als erwirkte Kompromisse) aus, kanalisieren [<<26||27>>] politische Widerstände und helfen zugleich, Verhandlungsergebnisse zu exekutieren.

2. Verwaltung im breiteren Sinn beinhaltet auch das Personal von wohlfahrtsstaatlichen Einrichtungen des Sozial-, Unterrichts- und Gesundheitswesens. Dazu zählen beispielsweise Professoren, Sozialarbeiter und Krankenschwestern sowie das Personal des Wohnungswesens. Es soll nicht unerwähnt bleiben, dass deren Eigenwahrnehmung eine gespaltene ist: Lehrer oder Ärzte würden sich gemeinhin nicht als Beamte bezeichnen. Sobald jedoch ihr Gehalt gekürzt oder ihre Rechte beschnitten werden, berufen sie sich oftmals auf das – vor den politischen Absichten vermeintlich schützende – Beamtendienstrecht und deklarieren sich als Beamte. Trotz alledem: Ihre Aufgaben, ihre Beschäftigung und Bezahlung sind staatlich, die Institutionen, in denen sie tätig sind, sind vom politischen Wohlwollen abhängig und auch strukturell Teil der staatlichen Verwaltung.

3. Verwaltung im breitesten Sinn beinhaltet die Bereiche Finanzwirtschaft, Produktion und Dienstleistung. Auch das Personal von Banken mit öffentlichen Aufgaben (wie Nationalbank, Länderbanken) und Unternehmen mit Hoheitsrechten oder Monopolen (z. B. Waffenindustrie, Energiewirtschaft, staatliche Wald- und Forstwirtschaft, Bahn) sowie Medien und Theater der öffentlichen Hand sind im Staatswesen miteinbezogen. Welche Industriezweige der Staat monopolisiert, unterliegt dem wirtschaftlichen, militärischen oder politischen Kalkül des Staates. So waren dies im 19. Jahrhundert die Seidenindustrie oder der Salz- und Kupferbergbau; heute gehört dazu beispielsweise die Entsorgungsindustrie.

Quasi-staatliche und staatsnahe Institutionen befinden sich in staatlicher Abhängigkeit. Ihr Bestehen wird durch staatliche Garantien – unabhängig von den Eigentümerverhältnissen – gesichert (Universität, Autobahn- oder Flughafenbetreiber). Sie unterliegen politischen Zielsetzungen, weil ihre Existenz nur so lange gewährleistet ist, wie sie als öffentliches Interesse anerkannt sind. Auch Beschäftigte von Privatunternehmen können [<<27||28>>] staatliche Befugnisse haben und ihre Arbeitsstätten somit als öffentliche Institutionen angesehen werden.

1.4.4 Unterteilung des Status

Im öffentlichen Sektor bestehen Unterschiede zwischen ‚staatlichem Sektor‘ und ‚sonstigen öffentlichen Einheiten‘. Obwohl die Beschäftigten der staatlichen und quasi-staatlichen Institutionen häufig ähnliche Tätigkeiten mit ähnlichen Befugnissen verrichten, bestehen rechtliche, volkswirtschaftliche und gesellschaftliche Abweichungen. Angestellte beider Sektoren werden aufgrund ihrer Befugnisse als Beamte wahrgenommen, die Unterschiede sind von außen kaum ersichtlich. Quasi-staatliche Institutionen lassen in der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse eine strengere Konformität und sachlichere Rigidität walten. So wird ein Polizist eher von einer Strafe Abstand nehmen, wenn man dringende Medikamente besorgt und dabei nicht ganz korrekt vor einer Apotheke parkt, als ein Beamter der ausgelagerten Parkraumüberwachung. Dies nicht nur deshalb, weil der Parkraumbeamte etwa umsatzbeteiligt ist oder weil er in seiner beschränkten Macht bestrebter ist sich durchzusetzen als ein Polizist, sondern vor allem deshalb, weil das Strafen-Dürfen in Strafen-Müssen umschlägt, wenn das Monopol ausgelagert wird. Die Ideologie einer ausgelagerten Institution ist auf die Aufrechterhaltung der geliehenen Befugnisse ausgerichtet. Aus ihrer typischen Handlungsart werden soziales Erbarmen und joviales Gutdünken eher verbannt als bei Institutionen des Staates. Deshalb bedeutet die Auslagerung von Befugnissen keine Lockerung, sondern die Optimierung von Gewalt.

Der öffentliche Sektor lässt sich in vier Statusgruppen unterteilen: Beamte, Vertragsbedienstete (Angestellte), Arbeiter und atypisch Beschäftigte (Mitarbeiter auf Honorarbasis, Praktikanten, Zivildiener, Leihkräfte, Projektmitarbeiter, Anwärter, Lehrlinge).

Die Rolle der Arbeiter und atypisch Beschäftigten in der Arbeitsteilung ist nicht eindeutig bestimmbar. Oft besitzen auch sie [<<28||29>>] hoheitliche oder zumindest monopolisierte Befugnisse. Da sie auf der untersten Stufe der Hierarchie stehen, ist ihr Umgang mit Klienten und Parteien häufig rigoros. Je nach Einsatz- und Aufgabengebiet haben sie in vielen Fällen wiederum gar keine Befugnisse, sondern versehen lediglich handwerkliche Hilfstätigkeiten. Oftmals ist die Institution nicht für ihre Tätigkeit verantwortlich, vielmehr sind sie persönlich haftbar. Sie sind nicht immer an die institutionellen Normen gebunden und müssen die formale Administration ihrer Tätigkeit nicht selbst bewerkstelligen. Inwieweit sie zur öffentlichen Verwaltung gehören, ist strittig. Sicher ist, dass durch sie die hierarchische Rangleiter nach unten erweitert wird, was gleichzeitig eine Machterweiterung der Obrigkeit bedeutet. Atypische Beschäftigungen kommen im staatlichen Sektor zahlreich vor, welchen Anteil sie aber an der Verwaltung haben, ist unbekannt.

In Österreich wird basierend auf fünf rechtlichen Merkmalen zwischen Berufsbeamten und Vertragsbediensteten unterschieden: 1. Der Berufsbeamte wird mittels eines Hoheitsaktes (Bescheid) ernannt (pragmatisiert), der Vertragsbedienstete mittels eines Arbeitsvertrages befristet oder unbefristet angestellt. 2. Berufsbeamte genießen einen umfangreichen Kündigungsschutz. Ihre unbefristete Anstellung bedeutet eine umfassende Versorgung für das gesamte berufliche Leben und für den Ruhestand. 3. Das Dienstverhältnis der Berufsbeamten ist öffentlich-rechtlich, ihr Arbeitgeber erfüllt also gesetzlich oder satzungsmäßig zugewiesene Aufgaben. 4. Sie müssen ihre Tätigkeiten aufgrund des rechtstaatlichen Prinzips ausüben und nicht nach subjektivem Ermessen. Sie haben in Verbindung damit unumstößliche Pflichten (wie Treue- und Verschwiegenheitspflicht). 5. Sie genießen teilweise Schutz vor zivilrechtlichen Gerichten. Nur der Verfassungsgerichtshof und der Verwaltungsgerichtshof sind in vielen Angelegenheiten für sie zuständig, vor allem hinsichtlich ihrer Haftungen (Kucsko-Stadlmayer 2007).

Die Unterscheidung ist überwiegend von arbeitsrechtlicher Relevanz, im Strafrecht beispielsweise gelten, wie wir gesehen [<<29||30>>] haben, alle Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung als Beamte, wenn sie die entsprechenden Befugnisse besitzen. Unter Umständen sitzen in Österreich Berufsbeamte und Vertragsbedienstete Tisch an Tisch im gleichen Büro, verrichten weitgehend ähnliche Tätigkeiten und haben dieselbe Entscheidungsgewalt. Trotzdem ist die Entlohnung der Vertragsbediensteten wesentlich niedriger (Bundeskanzleramt 2008). Die Abweichungen sind auch aus soziologischer Sicht beträchtlich: Nicht nur das Gehalt und die rechtliche Grundlage ihrer Arbeitsverhältnisse sind anders, sondern auch ihre berufliche Perspektive.4 In Deutschland wird die arbeitsrechtlich benachteiligte Gruppe ‚Öffentlich Bedienstete‘ genannt. Etwas komplizierter wird die Begriffsbestimmung, wenn man berücksichtigt, dass in Österreich hingegen Berufsbeamte und Vertragsbedienstete als ‚Öffentlich-Bedienstete‘ (gleichbedeutend mit Beamten) genannt werden. Auch in der neueren Literatur der Politik- und Verwaltungswissenschaften verdrängt der Begriff ‚Öffentlich-Bedienstete‘ allmählich den Ausdruck ‚Beamte‘, teils aufgrund des englischen Einflusses (‚Public Service‘), teils, weil dieser weniger wertend ist. Dieser Sprachgebrauch ist aber kritisch zu hinterfragen. Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive sind die Öffentlich-Bediensteten nur eine Teilgruppe des Personals der öffentlichen Verwaltung.

[<<30||31>>] Im Allgemeinverständnis werden beide Statusgruppen unter dem Begriff ‚Beamte‘ zusammengefasst. Auch die einschlägige Fachliteratur über Bürokratie, wie etwa von Weber, Merton oder Crozier, benützt ‚Beamte‘ stellvertretend für alle öffentlich Angestellten. Im Folgenden werden im Sinne eines allgemein verständlichen, nach den Kriterien der Soziologie zutreffenden und zugleich nicht wertenden Sprachgebrauches die Begriffe ‚Personal‘ bzw. ‚Beschäftigte der öffentlichen Verwaltung‘ oder ‚öffentliches Verwaltungspersonal‘ bevorzugt verwendet, gleichbedeutend mit ‚Beamten‘ im weitesten Sinn.

1.4.5 Eigenschaften der Beamten nach Weber

Interessanterweise bestimmte selbst Max Weber, der den bedeutenden Teil seiner Arbeiten der Bürokratie und den Beamten gewidmet hat, diese Ausdrücke nicht explizit (vgl. Albrow 1973: 45ff.). Er beschrieb aber ein Konvolut an Eigenschaften und Zusammenhängen der Bürokratie, die größtenteils noch heute Geltung haben. Demnach wird der Beamte nach fachlichen Qualifikationen ausgewählt, vertraglich angestellt und mit Geld entlohnt. Seine Laufbahn und Perspektive ist nach Alter und Leistung langfristig geregelt. Er benützt nicht seine eigenen Arbeitsmittel, diese werden ihm zur Verfügung gestellt. Er ist persönlich frei, gehorcht jedoch den sachlichen Amtspflichten. Die formalisierten Regeln des Gehorsams bewirken, dass jeder Befehl um seiner selbst willen, also unabhängig von seinem Inhalt und den persönlichen Neigungen und Überzeugungen des Beamten, zur Handlungsmaxime wird.

Beamte unterliegen einer Amtshierarchie mit dem alleinigen Entscheidungsrecht des Vorgesetzten. Die Befugnisse sind genau festgelegt und hierarchisch gestaffelt. Diese geregelten Kompetenzen sind innerhalb der Vorschriften und Anordnungen rational (also z. B. nicht theokratisch oder erbrechtlich) begründet. Somit sind die Beamten einer strengen und kalkulierbaren Disziplinarordnung sowie Kontrolle unterworfen.

[<<31||32>>] Auch die Aufgaben der Beamten sind genau festgelegt. Die Aufgaben eines bürokratischen Staates sind in voneinander abgeschlossene und genau definierte Agenden unterteilt, sie sind nicht Personen, sondern Positionen zugewiesen. Die berechenbaren und festgelegten Organisationsregeln gewähren ein dauerhaftes Bestehen des bürokratischen Systems (vgl. Weber 2005: 160ff.).

Die moderne Verwaltung ist – wie Weber weiter ausführt – in Westeuropa entstanden. Durch die Auflassung der geburtsbedingten Privilegien des Adels und durch die standardisierte und säkularisierte Bildung entstand die neue Gesellschaftsgruppe der Beamten. Der bürokratische Staat steht jenseits der irrationalen Zufälligkeiten und Willkür der erbrechtlichen Herrschaft. Er honoriert individuelle Tugenden und Fertigkeiten mehr als jedes andere (frühere) Staatsgebilde. Die bürokratische Staatsorganisation ist anderen überlegen, weil nur in einem rationalen Staat eine gerechte Verteilung gewährt werden kann, dies nicht zuletzt wegen der technisch-rationalen Rechtfertigung der Handlungen. Der Staat verrechtlicht und institutionalisiert die Befehlsgewalt und den Gehorsamszwang.

Die Kommunikation verläuft nach Weber „von oben nach unten“ und nur nach Aufforderung „von unten nach oben“, außerdem ist sie rein sachbezogen. Das Gedächtnis der bürokratischen Organisation ist der Akt und die Aktenmäßigkeit das Grundwesen einer Bürokratie (vgl. Weber 2005: 160ff.).

Weber schreibt dem Fachwissen des Fachbeamtentums eine gewaltige Machtstellung zu. Die Präzision und Schnelligkeit verleiht dem bürokratischen Staat eine gewisse Maschinenhaftigkeit. Das Wissen setzt sich einerseits aus dem Fachwissen und andererseits aus dem Dienstwissen zusammen, dessen Wert durch die Verschwiegenheitspflicht wächst (vgl. Weber 2005: 164f.).

Ebenso wichtig ist die Frage der Verantwortung: Politiker und Beamte unterscheiden sich vor allem dadurch, dass der Politiker Eigenverantwortung hat und diese auch öffentlich vertreten muss, während der Beamte eine entpersonalisierte Dienstpflicht ausübt und von der persönlichen Verantwortung entbunden ist.

[<<32||33>>] Die Bürokratie ist nicht nur ein Garant für den Fortschritt – so Weber –, sondern auch für den eigenen Untergang. Die Ausuferung der Bürokratie ist nicht nur wirtschaftshemmend, sondern macht den Staat als Gesamtsystem unlenkbar – unabhängig von der Regierungsform. Damit macht sie ausgerechnet das zunichte, wofür sie steht. Überwuchert die Bürokratie, so wird sie verachtet, verfolgt und schlussendlich vernichtet. Weber belegt mithilfe der Beschreibung antiker Kulturen, dass der Zerfall von Weltreichen die Folge der Vernichtung der Verwaltung war (vgl. Weber 1973: 1–26).

So wurde der Untergang Roms nicht etwa durch die Völkerwanderungen, den luxuriösen Lebensstil der Eliten oder durch Wirtschaftskrisen hervorgerufen, sondern erst durch die Tatsache, dass „das stehende Heer und besoldete Beamtentum […] verschwunden ist“. (Weber 1973: 24) Die Beamten wurden als Sündenböcke beschuldigt und angegriffen, weswegen es zu Bürokratieabbau kam. Die staatliche Fiskalpolitik (Steuer) und die Geldwirtschaft lösten sich auf, womit auch der interlokale Güteraustausch zu Ende gegangen ist. Somit war die Finanzierbarkeit des Beamtentums und des Berufsheeres nicht mehr gegeben und wurde durch Naturalwirtschaft, Vasallentum und durch einen Wehrstand mit ritterlichen Grundherren ersetzt. „Die Fäden des Verkehrs zwischen den eigenwirtschaftlichen Zellen des Wirtschaftslebens sind gerissen. […] Versunken ist mit dem Verkehr die Marmorpracht der antiken Städte und damit alles das, was von geistigen Gütern auf ihnen ruhte: Kunst und Literatur, die Wissenschaft und die feinen Formen des antiken Verkehrsrechts. […] So schwand die dünn gewordene Hülle der antiken Kultur, und das Geistesleben der okzidentalen Menschheit sank in lange Nacht.“ (Weber 1973: 24f.)

Zu Beginn des 20. Jahrhunderts sind diese Erkenntnisse über die öffentliche Verwaltung geradezu revolutionär – bei Weber bekommt die Verwaltung zum ersten Mal eine objektive Rolle zugesprochen, die frei von Werturteilen ist. [<<33||34>>]

1.4.6 Sozialwissenschaftliche Definition

Vorgreifend auf die späteren Ausführungen soll hier – in Anlehnung an Weber – folgende Definition vorausgeschickt werden: Wir nennen ‚Beamte‘ jenes bezahlte Personal, welches staatlich ­monopolisierte Befugnisse formalisiert und normgebunden sowie in institutioneller Verantwortung entsprechend der eingegrenzten Kompetenzen langfristig ausübt. Zur öffentlichen Verwaltung müssen alle staatlichen, staatsnahen und quasi-staatlichen Betätigungsfelder gezählt werden, die nicht primär an der politischen Willens­bildung beteiligt sind.

Diese Definition formuliert die folgenden sechs zentralen Eigenschaften:

1. Befugnisse: Die Rechte und Befugnisse des öffentlichen Verwaltungspersonals gehen über die allgemein bürgerlichen hinaus. Beamte haben gemäß ihrer Position eine stets kontrollierte Entscheidungsgewalt, wodurch Macht ausgeübt, also der Wille der Normadressaten5 neutralisiert werden kann. Sie erfüllen ihre Aufgaben aufgrund der Disziplinarordnung und der Dienstvorschriften sowie aufgrund informeller institutioneller Normen. Geheimhaltungspflicht und spezialisiertes Fach- und Dienstwissen steigern die Macht der Beamten.

2. Kompetenzaufteilung: Sämtliche Arbeitsaufgaben sind an die jeweiligen Positionen gebunden, nicht an persönliche Fähigkeiten. Auch wenn Strukturen wie Division (die Führungsebene regiert mehrere gleichberechtigte Sparten) oder Matrix (überkreuzte Zuständigkeiten aufgrund vertikaler und horizontaler Weisungsbefugnisse) den streng pyramidenförmigen Aufbau unterbrechen oder ergänzen können (beispielsweise im Fall von Projekten), [<<34||35>>] ist eine hierarchische Unter- und Überordnung der Verwaltung grundsätzlich gegeben. Ihr Wirkungsbereich ist auch der Sachzuständigkeit nach eingeschränkt und zusätzlich örtlich begrenzt. Befugnisse werden somit sukzessiv, sachlich und lokal getrennt.

3. Staatlich monopolisierte Legalität: Beamte bewältigen ihre Arbeit unabhängig von ihren persönlichen Einstellungen und Überzeugungen, indem sie durch den Akt formalisierte Aufgaben unter Berücksichtigung der Gesetzeslage, aber aufgrund der geltenden institutionellen Auslegung und Normen erfüllen. Ihre Rechtfertigungen und Motive sind immer offiziell, weil sie staatlich sind.

4. Entlohnung: Selbst wenn Beschäftigte der öffentlichen Verwaltung mitunter auch Naturalien und Begünstigungen beziehen können, müssen sie geldlich entlohnt werden. Das macht sowohl den Unterschied zu staatlichen Verwaltungen früherer Epochen als auch zu Verwaltungen zeitgenössischer Vereine oder Bewegungen aus. Die Beamten werden nicht nach Leistung bezahlt, sondern aufgrund des Alimentationsprinzips, um eine würdige und standesgemäße Lebensführung aufrechterhalten zu können (vgl. Weber 2005: 214ff.).

5. Übertragung der Verantwortung: Nicht die Beamten selbst, sondern ihre arbeitgebende Institution haftet für ihr Handeln. Durch den Akt werden alle persönlichen Haftungen der Institution überantwortet. Politiker müssen hingegen ihre Entscheidungen selbst verantworten und öffentlich vertreten, sie sind von ihrer persönlichen Verantwortung keineswegs entbunden. Ihr Handeln folgt anderen Gesetzmäßigkeiten als jenes des öffentlichen Verwaltungspersonals. Politiker sind zwar arbeitsrechtlich und strafrechtlich Beamte, aus soziologischer Sicht jedoch nicht.

6. Langfristigkeit: Ihre Beschäftigung ist nicht fallbezogen, wie beispielsweise bei einem Gutachter, sondern an eine Position gebunden. Die Anstellung bedeutet eine das gesamte Berufsleben umfassende Perspektive und eine darüber hinausgehende befriedigende, in Relation höhere Pension. Selbst wenn Unkündbarkeit [<<35||36>>] oder sonstige rechtliche Garantien, wie Pragmatisierung, nicht gegeben sind, ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass die jeweilige Stelle, die Arbeitsstätte und der Staat bestehen bleiben; zumindest ist sie erwartungsgemäß größer als in der Privatwirtschaft.

Bewusst fehlen in dieser Definition manche durchaus verbreitete, aber irreführende Annahmen:

1. Hoheitliche Aufgaben: Beamte müssen nicht zwingend öffent­liche Aufgaben versehen oder amtliche Gewalt ausüben. Sie sind auch vielfach in der Finanzwirtschaft, in der Industrie oder im Dienstleistungssektor tätig. Zur Verwaltung zählen sämtliche Wirtschaftsbetriebe, die sich in staatlicher Abhängigkeit befinden. Was als öffentlich angesehen wird, liegt im Ermessen der politischen Führung und ist länderweise und periodisch unterschiedlich.

2. Höhe der Zuschüsse und Art der Monopole: Es ist unerheblich, ob die Institution direkt vom Staat finanziert wird und wie hoch dieser Betrag ist. In der Finanzwirtschaft und in der Industrie können zuerkannte Rechte oder ein staatlicher Zuschuss von nur wenigen Prozenten eine Monopolstellung verursachen. Der Besitz von staatlich garantierten Monopolen kann Privatunternehmen in quasi-staatliche Institutionen umformen, speziell dann, wenn die staatlichen Privilegien zeitlich befristet sind. Monopole können beispielsweise als alleiniges Recht oder Vorrecht zur Herstellung eines Produktes oder zur Verrichtung einer Dienstleistung, als Steuererleichterung oder als Recht zur Einhebung eines Pflichtbeitrages an Privatunternehmungen übertragen werden.

3. Arbeitsmittel in Privatbesitz: Unbeachtet blieb in der obigen Definition auch, dass Beamte, wie Weber betonte, nicht ihre eigenen Arbeitsmittel verwenden. Beamte verwenden zur Bewältigung der Amtsgeschäfte oft persönliche Utensilien (gegenwärtig beispielsweise Privattelefone). Darüber hinaus nützen sie nicht nur physische, sondern auch symbolische Arbeitsmittel (wie Beziehungssysteme) für die Verrichtung und Erleichterung ihrer Aufgaben, besonders, wenn diese den formal üblichen Amtsweg verkürzen.

[<<36||37>>] 4. Formalisierte Rekrutierung: Auch in der Privatwirtschaft spielt der Nachweis der Bildung und der Berufserfahrung eine Rolle. Grundsätzlich müssen Bewerber für eine öffentliche Stelle zwar entsprechende Bildungsnachweise und Berufszertifikate erbringen – das hohe Qualifikationsniveau ist zugleich eine soziale Selektion –, aber bei ihrer Einstellung spielen auch zahlreiche informelle Voraussetzungen mit. So können etwa Parteizugehörigkeit oder Familienverband ebenso berücksichtigt werden wie negative (z. B. ethnische Zugehörigkeit) oder positive Diskriminierungen (z. B. Gender-Vorteile). Die Neigung zu Patronage und Nepotismus ist ihrem Verbot zum Trotz vorhanden und empirisch bewiesen (vgl. Mayntz 1985: 158).

5. Beförderung: Beförderungen auf der hierarchischen Leiter sind im Staatsbetrieb nicht minder Folge subjektiver Entscheidungen als in der Privatwirtschaft. Das automatische und leistungsunabhängige Aufrücken auf eine höhere Position aufgrund der Dienstjahre (Senioritätsprinzip) ist zwar zeitweise im Beamtendienstrecht verankert gewesen, war aber nur in einigen wenigen Berufen möglich, am ehesten in der Administration. Beförderungen müssen nicht zwingend eine Befugniserweiterung, Positionsbesserstellung oder sonstige symbolische Anerkennung bedeuten, sondern eine gestaffelte tarifliche Steigerung. Auch in der Privatwirtschaft sieht das Arbeitsrecht bindende Lohnsteigerungen in Abhängigkeit von Dienstjahren vor.

1.4.7 Der Begriff der Institution

Die Arbeitsstätte der Beamten wird nachstehend öffentliche Insti­tution genannt, einerlei ob es sich um ein Amt, eine Behörde, eine Anstalt, ein Institut oder einen sonstigen öffentlichen Betrieb bzw. um ein quasi-staatliches Unternehmen handelt. Indessen wird der Begriff ‚Institution‘ heute vielseitig verwendet. Vor allem in den Schriften des Neoinstitutionalismus wird er abweichend vom herkömmlichen Sprachgebrauch benützt. Der Neoinstitutionalismus ist derzeit ein viel bevölkertes Gebiet der Soziologie. [<<37||38>>] Laut seinem berühmten Vertreter Richard Scott befasst sich in Amerika die Mehrheit der Soziologen damit. Auch Managerschulen, volkswirtschaftliche, medienwissenschaftliche oder erziehungswissenschaftliche Fakultäten unterrichten und forschen in der USA im Sinne dieser Theorie (vgl. Scott 2006: 220f.).

Der Neoinstitutionalismus ist Teil der Organisationssoziologie, oder eher, so sehen es ihre Vertreter, deren Weiterentwicklung. Diese Theorie setzt sich mit der klassischen Fachliteratur nicht auseinander, vielmehr übergeht sie sie einfach. Obwohl diese Vorgangsweise so manche Vorteile in sich birgt, weil man sich von allen Fesseln mit naiver Frische befreien kann, hat sie den Nachteil, dass vieles wiederentdeckt werden muss, was bereits durchaus bekannt ist. Diese Art der Theoriebildung ist besonders anfällig für staatliche Denkkategorien oder den Mainstream. Jedoch führten die elaborierte Sprache und die empirische Ausrichtung auch zu respektablen Ergebnissen (Stinchcombe 1997).

Das Prinzip des Neoinstitutionalismus ist, dass er sich nicht nur mit Organisationen auseinandersetzt, sondern mit allen Neuerungen, Gewohnheiten und Handlungen. Er legt den Begriff ‚Institution‘ breit aus, er entspricht der ‚sozialen Tatsache ‘, einem klar definierten Ausdruck aus der klassischen Soziologie. Eine soziale Tatsache ist dann gegeben, wenn etwas zu einem dauerhaften, verbindlichen, maßgeblichen und gemeinschaftlich anerkannten Handlungsmuster wird, wie das Grüßen. Der Weg dahin ist die Institutionalisierung, weshalb im Neoinstitutionalismus die ‚soziale Tatsache ‘ auf ‚Institution‘ umbenannt wurde. Wenn also regulative, normative oder kognitive Mechanismen verbindlich regelhafte Handlungsmuster bilden, entsteht laut dem Neoinstitutionalismus eine Institution (Powell/DiMaggio 1991; vgl. Senge 2011: 84ff.).

Nachstehend werden jedoch, entsprechend den Gepflogenheiten des 19. und 20. Jahrhunderts und im Sinne Durkheims, die dauerhaften, verbindlichen und wichtigen Neuerungen, Gewohnheiten und Handlungen als ‚soziale Tatsachen ‘, der Prozess der Etablierung eines solchen Handlungsmusters als ‚Institutionalisierung‘ und die staatlichen Organisationen – im Gegensatz [<<38||39>>] zu Parlamenten und politischen Verbänden bzw. Privatunternehmen – als ‚öffentliche Institutionen‘ bezeichnet (vgl. Durkheim 1999: 100ff.). Im Folgenden entspricht die Wortwahl also nicht dem Trend, alle drei Begriffe mit einem Ausdruck, nämlich jenem der ‚Institution‘ zu bezeichnen. [<<39||40>>]

1In Statistiken des 19. Jahrhunderts wurden zum Staatsdienst auch Amtsdiener, Aspiranten, Militär und Polizei (die Gendarmerie war ursprünglich dem Heeresverband eingegliedert), Angestellte des Gerichts und wohlfahrtsstaatlicher Einrichtungen, Lehrer und Professoren, Archivare (in den Hof-, kaiserlichen Schatz- und Staatsarchiven) und Spitalsangestellte gezählt. Die staatliche Industrie bestand vor allem aus Eisenbahn, Salz- und Kupferbergbau, Seidengewerbe, Post- und Telegrafenamt, staatlichen Versicherungen, nationalen und sonstigen staatlichen Banken, weiters der Gasversorgung, den Waffenfabriken und dem öffentlichen Transport und Verkehr in der Stadt, am Land, zu Wasser und auf Schienen.

2Die Wortschöpfung stammt angeblich von Vincent de Gournay (1712–1759). Das erste Lexikon, in dem das Wort Aufnahme gefunden hat, war das Dictionnaire de l’Académie Française aus dem Jahre 1798, in dem es als „Macht, Einfluß des leitenden und sonstigen Personals der Regierungsbüros“ (Albrow 1973: 15) definiert wird. ‚Bürokratie‘ ist ein zusammengesetztes Wort aus ‚krateia‘ (gr. Herrschaft, Macht, Gewalt) und französisch ‚bureau‘ (lat. burra) für Schreibtisch, Amtszimmer (Kluge 1999). ‚Bureau‘ stammt aus der französischen Bezeichnung ‚la bure‘ für einen groben Stoff zum Beziehen von Schreibtischen.

3Hintze verwehrte sich gegen die Festlegung, dass Beamte aufgrund eines etwaigen öffentlich-rechtlichen Dienstvertrages definiert werden, und zwar aus drei Gründen: 1. Auch Großunternehmen stellen keine individuellen Dienstverträge aus, diese sind ebenfalls standardisiert. 2. Öffentlich-rechtliche Dienstverträge können auch als ein einseitiger Zwang angesehen werden und nicht als ein besonderes Vorrecht der Bediensteten. 3. Der Anstellung bzw. Ernennung selbst kann keine besondere Bedeutung beigemessen werden, weil sie auf Freiwilligkeit basiert (vgl. Hintze 1964: 71ff.).

4Bei der Rekrutierung von Berufsbeamten sieht deren Laufbahn auch Aufstiegsmöglichkeiten aufgrund der Dienstjahre vor. Die Anwerbung der Vertragsbediensteten erfolgt für einen bestimmten Dienstposten mit definierten Agenden – theoretisch – ohne Aufstiegschancen und häufig befristet. In der Praxis gibt es oft die Möglichkeit, durch Versetzung sehr wohl aufzusteigen. Häufig gilt eine Vertragsanstellung zur Überbrückung der langen Aspirationszeiten für Beamtenposten. Die Rechte und Entlohnung der Berufsbeamten sind zwar veränderbar, aber sie sind zumindest katalogisiert und umfangreicher als jene der dem Privatrecht unterliegenden Vertragsbediensteten. Bei den Vertragsbediensteten entscheiden lokale Entscheidungsträger über ihr Gehalt und ihr Recht, eingeschränkt nur durch gewohnte Praxis und durch allgemeine Gesetzesbestimmungen, abgesehen davon jedoch in einer großen Spannbreite.

5In der Soziologie versteht man unter dem Begriff ‚Normadressat‘ alle Betroffenen, für welche bezughabende Rechtsvorschriften und auch informelle Normen verbindlich Geltung haben (wie Kunden, Parteien, aber je nach Vorschrift und Norm auch die Gesamtbevölkerung eines Staates). Sie sind also nicht nur Sanktionssubjekte, wie das strafrechtliche Verständnis dieses Ausdrucks nahelegt.

2. DIE UNSICHTBARKEIT DER BEAMTEN

Das öffentliche Interesse an Bürokratie wurde bislang nicht geweckt. Selbst der Frage nach extraterrestrischem Leben wird mehr Aufmerksamkeit geschenkt als dem Personal der öffentlichen Verwaltung, welches – im Gegensatz zu Außerirdischen – unseren Alltag bestimmt sowie Politik, Wirtschaft und Kultur maßgeblich beeinflusst. In diesem Kapitel soll – abseits jeder Verschwörungstheorie – dargelegt werden, warum die „Unsichtbarkeit“ der Beamten eine wichtige Voraussetzung für ihr Bestehen ist.

Jeder hat wohl ein eigenes Bild von der Bürokratie und von Beamten, weil persönliche Erfahrungen mit Behörden Teil der Sozialisation sind. Begegnungen mit Beamten erleben wir mitunter auf intensive Art, denn alle diesbezüglichen Erfahrungen berühren uns selbst oder uns Nahestehende. Außerdem berichten Medien regelmäßig von Übergriffen, Veruntreuungen und Fehlinvestitionen, von Umbesetzungen, Korruption und Mobbing sowie von notwendigen Reformen bzw. vom Widerstand dagegen. Die klassische und auch die neuere Belletristik ist ebenfalls reich an Beschreibungen der Bürokratie, und nicht zuletzt in Filmen – seien es Thriller, Liebesfilme oder Komödien – spielen Details über die staatliche Verwaltung mitunter eine wichtige Rolle. Einzig die Wissenschaft behandelt dieses Thema stiefmütterlich.

Die wissenschaftliche Literatur über Beamte ist widersprüchlich, in viele Disziplinen fragmentiert und mit strukturellen Problemen behaftet. Zwar wurden die Verwaltungs-, Steuerungs- und Regelungsmechanismen von Organisationen bis ins Detail untersucht, die gesellschaftliche Sonderstellung der öffentlichen Institutionen blieb aber bis auf wenige Ausnahmen unberücksichtigt. Die gemeinsame Betrachtung von Beamten und Privatangestellten führte an der gesellschaftlichen Realität vorbei, denn das staatliche [<<40||41>>] Verwaltungspersonal handelt anders als berufsgleiche Kollegen in der Privatwirtschaft. So können sich etwa Angestellte des privaten Sektors zu ihrer Rechtfertigung fast immer auf die Wirtschaftlichkeit berufen, das öffentliche Verwaltungspersonal hingegen so gut wie nie. Als Rechtfertigung dienen immer Ideologien.6 In der Managementtheorie wurden die Angestellten, einerlei ob privat oder staatlich, als steuerbar und instrumentalisierbar angesehen. Seitens der Verwaltungswissenschaften wurde nur die Auswirkung des Steuerns und Regierens, nicht aber die gesellschaftliche Eintracht der Regierenden erforscht. Die rechts- und politikwissenschaftliche Vernachlässigung dieses Themas belegt eine Studie neueren Datums: „Umso erstaunlicher ist es daher, dass eine tiefer gehende politik- und sozialwissenschaftliche Auseinandersetzung mit der Verwaltung, ihren inneren Abläufen und ihrem Verhältnis zur Politik in Österreich nur in sehr beschränktem Ausmaß und nicht für die letzten 20 Jahre vorhanden ist.“ (Biegelbauer et al. 2014: 350)

Die Arbeit in der öffentlichen Verwaltung wird auch seitens der Soziologie als ein „unbekannter Kontinent“ bezeichnet, wenngleich in Frankreich und zunehmend auch im deutschsprachigen Raum ihre empirische Forschung immer stärker vorangetrieben wird (Grabe et al. 2012).

In den letzten vier Jahrzehnten wurden jedoch innerhalb der abgeschiedenen Sphären der Politik- und Verwaltungswissenschaften stark spezialisierte Fachgebiete geschaffen. Hier findet [<<41||42>>] eine nahezu inflationäre empirische und theoretische Untersuchungswelle über die öffentliche Verwaltung statt. Unter wohlklingenden Namen (wie ‚New Public Management‘, ‚Rational Choice Perspektive‘, ‚Neue Politische Ökonomie‘, ‚Strategisches Management‘, ‚Strategische Haushaltskonsolidierung‘, ‚Public Governance‘, ‚Neues doppisches Rechnungswesen‘) wurden vielfältige Theorien entwickelt. In ihrem geschlossenen Kreis wurde vieles über die öffentliche Verwaltung geschrieben, um vor allem Verwaltungsreformen zu legitimieren, zu beeinflussen oder zu kritisieren. Wenn man sich also über das Fehlen von Fachliteratur beklagt, ist dies insofern richtig, dass lediglich vereinzelte Arbeiten in den wissenschaftlichen Kanon Eingang gefunden haben.

Schon vor rund 40 Jahren fasste Renate Mayntz, eine Schülerin von Niklas Luhmann, zusammen, was man über die öffentliche Verwaltung in der Soziologie weiß. Und es war vor 25 Jahren, als Pierre Bourdieu seine legendären Vorträge zu diesem Thema gehalten hat (Bourdieu 2014). Die Soziologie hat sich jedoch auf einen dritten Klassiker gestützt: Die Analysen von Michel Foucault haben sich als richtungsweisend erwiesen und wurden in den ‚governmentality studies‘ weiterentwickelt. Foucault gelang es nachzuweisen, dass der abstrakte politische Wille sich in eine ursächliche und tief liegende Mentalität umwandelt (‚Gouvernementalität‘). Dies trifft auch auf die Gegenwart zu, weil Subjektivierungsformen der Macht zu individuellen Eigenschaften werden. Neuere soziologische Arbeiten sprechen von ‚managerialem Verhalten‘, welches die gesamte Gesellschaft und somit auch die öffentliche Verwaltung erfasst.

Der in der Soziologie im Vergleich zu anderen Themen ungenügend entwickelte Stand der Forschung zur öffentlichen Verwaltung liegt auch darin begründet, dass die meisten Gesellschaftsmodelle diese gesellschaftliche Gruppe nicht beachtet. Die Sozialwissenschaften tendieren seit den 1970er-Jahren dazu, arbeitsteilige gesellschaftliche Grenzen generell nicht zu berücksichtigen. Trotz der großen Anzahl an Beamten und ihrer besonderen Rolle in der Arbeitsteilung der Gesellschaft werden sie einerseits nicht als eine [<<42||43>>] eigene gesellschaftliche Gruppe wahrgenommen. Andererseits werden soziale Tatsachen und Prozesse auf der Metaebene interpretiert, wodurch sich eine spezielle Auseinandersetzung mit den Beamten ebenfalls erübrigt. Wie noch zu sehen sein wird, verursacht die Entkoppelung von der Arbeitsteilung, dass kein allgemein gültiges Gesellschaftsmodell vorhanden ist.

Mit ein Grund für das Aussparen dieser sozialen Gruppe aus dem Gesamtbild der Gesellschaft war, dass Beamte nicht überall gleich wichtig sind. Außerhalb der Binnenländer Europas gibt es nur wenige Länder in Lateinamerika (z. B. Argentinien, Chile) und einige Länder in Asien (z. B. China, Japan), in denen sie eine ähnlich zentrale Rolle spielen. In vielen Ländern sind sie kaum von Privatangestellten zu unterscheiden, nicht zuletzt deshalb, weil die Mehrheit der Beamten nur einen Teil ihres Berufslebens im staatlichen Sektor verbringt. Ein Großteil der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung wechselt vielmehr ständig zwischen Privatwirtschaft und Staat, was in kontinentaleuropäischen Ländern nicht der Fall ist. Die Eigenständigkeit und Besonderheit dieser sozialen Gruppe ist in Binnenländern Europas ungleich ausgeprägter. Für die schwer nachvollziehbare Tatsache des Ausblendens von Beamten aus dem Gesellschaftsbild gibt es zwei weitere wichtige Gründe: Erstens ist die Unsichtbarkeit ein traditioneller Schutzmechanismus der Beamten, den aufrechtzuerhalten im Interesse aller liegt; zweitens existieren versteinerte soziale Begriffe und starre Gesellschaftsvorstellungen, die auf Zuschreibungen und Mythen basieren und trotzdem zu einem Allgemeingut geworden sind. [<<43||44>>]

2.1 UNSICHTBARKEIT ALS SCHUTZMECHANISMUS

Statistische Daten sind vor allem dazu da, die Welt schöner zu machen, als sie ist. Es ist der Vergleich, der uns die Sicherheit gibt, dass es uns gut geht – nicht die eigene Empfindung. Was aber passiert bei der Erstellung, Erfassung und Verwaltung von Daten? Warum wird allgemein akzeptiert, dass Zahlen und Daten der Bürokratie einer geordneten Unordnung unterliegen?

Das Personal der öffentlichen Verwaltung ist seit der Entstehung des bürokratischen Staates einerseits der politischen Führung und andererseits der Öffentlichkeit ausgeliefert. Immer wieder wurde die populistische Forderung laut, die Kosten für die Bürokratie zu reduzieren. Bereits im 19. Jahrhundert waren in Frankreich, im Deutschen Reich und in der Habsburgermonarchie die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung stets die ersten Opfer der sich ständig ändernden Machtverhältnisse.